Onderzoek inhuur van derden door de gemeente Gennep Rapport

Transcriptie

1 Rekenkamercommissie gemeente Gennep Onderzoek inhuur van derden door de gemeente Gennep Rapport Rekenkamercommissie Gennep Oktober 2007 Samenstelling Rekenkamercommissie Drs. H. Smeets Drs. J. Houba Drs. E. Broere Adresgegevens: Postbus HD Gennep 1

2 2 Onderzoek rekenkamercommissie Gennep Inhuur Derden

3 Inhoudsopgave Voorwoord Samenvatting Vraagstelling Onderzoeksaanpak op hoofdlijnen Samenvatting conclusies Samenvatting aanbevelingen Inleiding Aanleiding en achtergrond Doel van het onderzoek Normenkader Onderzoeksopzet en summiere procesbeschrijving Aanpak en onderzoeksverloop Inleiding Begrippenkader en afbakening onderzoeksterrein Afbakening naar onderzochte tijdsperiode en onderzoeksterrein Inventarisatiefase Onderzoeksfase Rapportagefase Bevindingen Algemeen Inkoopvolume 2004, 2005 en Normenkader beleid Normenkader kosten Normenkader beslissing Normenkader opdracht Normenkader inzicht Normenkader evaluatie Normenkader projectdossier Informatievoorziening De accountantscontrole Beantwoording van de onderzoeksdeelvragen Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen Reactie college op concept-rapport Nawoord van de Rekenkamercommissie...35 Bijlage 1 Casuïstieken...37 Bijlage 2 Lijst van geïnterviewden...39 Bijlage 3 Geraadpleegde documenten...41 Bijlage 4 Ambtelijke reactie op het feitenmateriaal

4 4 Onderzoek rekenkamercommissie Gennep Inhuur Derden

5 Voorwoord Geachte leden van de raad, In november 2005 beklaagde de directeur van de Lokale Rekenkamer, Roel Freeke, zich in een column op zijn website over de top drie aan veilige onderwerpen die startende rekenkamer(-commissie)s kiezen als onderzoeksthema. Na het grondbeleid en de subsidies noteerde hij voor de inhuur van externen een derde plaats. Volgens hem alledrie onderwerpen die geen verrassingen in zich dragen, neutrale en zeg maar gerust politiek veilige onderwerpen. Kies eens wat anders, was zijn oproep. Nu, bijna twee jaar later, bieden wij u het resultaat aan van ons onderzoek naar externe inhuur. Neutraliteit en veiligheid zijn bij de onderwerpkeuze van ons tweede onderzoek echter voor ons op geen enkel moment een afweging geweest. Niet nadat wij (na een schriftelijke inventarisatieronde) met u en vervolgens intensief, aan de hand van de door ons opgestelde criteria, met onszelf van gedachten hadden gewisseld, hebben wij voor dit onderwerp gekozen. Externe inhuur is een zeer veel voorkomend fenomeen in gemeenteland waaraan, in verhouding tot de totale omvang van de gemeentelijke personeelslasten, soms relatief aanzienlijke bedragen worden uitgegeven. In het afgelopen jaar maakten ook wij als commissie in Gennep kennis met een aantal extern ingehuurde medewerkers die op dat moment aan een project of als interim-manager werkzaam waren. Aanleiding voor ons om eens wat nauwkeuriger te kijken naar de wijze waarop deze inhuur in Gennep plaats vindt. In de afgelopen maanden hebben wij, aan de hand van dossieronderzoek en interviews, de Gennepse inhuurpraktijk onderzocht. Onze bevindingen, conclusies en aanbevelingen leest u verderop. Er ontbrak in 2004, 2005 en 2006 een en ander, maar er werd zeker ook vooruitgang geboekt. Uw raad heeft zelfs in januari van dit jaar een nieuw inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld dat een groot aantal geconstateerde leemten opvult. Wat u echter niet, dan wellicht tussen de regels door, in het rapport leest is een fenomeen dat wij in ons vorige onderzoek hebben aangeduid met het verschil tussen de voorgestane norm en de dagelijkse praktijk. Beleid ontwikkelen en vaststellen is het klassieke begin van gemeentelijk handelen, er in de alledaagse praktijk naar leven is het vervolg. Dat vraagt van uw organisatie instructie en controle, kortom consequente naleving. Dit verdient onverminderd bijzondere aandacht. Tot slot richt ik een woord van dank aan ons commissielid, de heer Houba, die samen met de heren Floor en Meijer van BMC het overgrote deel van de inspanningen heeft verricht. September 2007 Namens de rekenkamercommissie Drs. Harry Smeets Voorzitter 5

6 6 Onderzoek rekenkamercommissie Gennep Inhuur Derden

7 1 Samenvatting 1.1 Vraagstelling De RKC heeft onderzoek gedaan naar het beleid van de gemeente Gennep inzake inhuur van derden. Daarbij is de onderzoeksvraag als volgt geformuleerd: Is de huidige wijze waarop de gemeente Gennep derden inhuurt effectief, doelmatig, zorgvuldig en transparant? 1.2 Onderzoeksaanpak op hoofdlijnen Het onderzoek is uitgevoerd in drie stappen. De eerste stap bestond uit een analyse van de door de onderzoekers gevraagde en door de gemeente Gennep beschikbaar gestelde documenten. Om een beeld te krijgen van de opvattingen over het inhuurbeleid en de werkwijze in de praktijk is als tweede stap de documentenanalyse verrijkt met informatie vanuit een aantal interviews met ambtelijk verantwoordelijken en een bestuurder. In deze stap is ook onderzoek gedaan naar de werkwijze in de praktijk op basis van casuïstiek. In de laatste (derde) stap van het onderzoek zijn de bevindingen samengevat in deze rapportage, is in het kader van het ambtelijk wederhoor het feitenmateriaal voorgelegd aan de algemeen directeur en is vervolgens het concept rapport in het kader van het bestuurlijk wederhoor voor commentaar voorgelegd aan het college van burgemeester en wethouders. 1.3 Samenvatting conclusies In hoofdstuk 5.1 zijn de conclusies uitgebreid opgenomen. Hieronder volgt een samenvatting op hoofdlijnen. Algemeen De gemeente Gennep kende sedert 1996 wel een beleidskader voor inkoop en aanbesteding. Dat was echter niet toegespitst op inhuur van derden, maar op leveringen en werken. In algemene zin kan worden gesteld dat dit inkoopkader geen handelingskader was voor het inhuren van derden zoals benoemd in dit onderzoek, oftewel: er was geen beleidskader. De RKC is van mening dat, ook al ontbrak een specifiek kader voor inhuur van derden, wel mocht worden verwacht dat ook bij inhuur van derden in de geest van het beleidskader voor inkoop en aanbesteding uit 1996 zou zijn gehandeld. Dat is niet het geval gebleken. Sinds 29 januari 2007 is in de gemeente Gennep een nieuwe Inkoop- en Aanbestedingsnota van kracht. Deze nota sluit goed aan bij bestaande Europese en Nederlandse richtlijnen en wetgeving op dit gebied. De RKC heeft wel kennis genomen van deze nieuwe nota, maar geen onderzoek gedaan naar de werking en de mate waarin gesignaleerde tekortkomingen uit het verleden het hoofd worden geboden. De eerste indruk van de RKC is, dat de nieuwe nota tegemoet komt aan de eisen die aan een eigentijds inkoop- en aanbestedingsbeleid moeten worden gesteld, hoewel de werking in de praktijk zich in Gennep nog moet bewijzen. Blijvend lijkt aandacht noodzakelijk te zijn voor het breed creëren en behouden van bekendheid met, betrokkenheid bij en draagvlak in de organisatie met betrekking tot het realiseren van de doelstellingen van dit beleid. 7

8 Met betrekking tot de doeltreffendheid Er werd in de onderzoeksjaren niet gestructureerd geëvalueerd. Dit betekent dat niet (tussentijds en achteraf) kan worden vastgesteld of zowel het beleid zelf als ten aanzien van specifieke inhuursituaties, de inhuur heeft opgeleverd wat mocht worden verwacht. Met betrekking tot de doelmatigheid Het ontbrak aan een visie op inhuur derden op basis waarvan een afweging van zelf doen of inhuren mogelijk was. Hierdoor kon Gennep geen afwegingen maken of inhuur in een bepaalde situatie effectiever was en sneller tot resultaat leidde of tot een beter resultaat leidde. Er was geen sprake van een georganiseerd en gestructureerd inhuurproces, waardoor niet duidelijk is wie precies waarvoor verantwoordelijk was. In mandaatregelingen zijn weliswaar verantwoordelijkheden benoemd, maar niet specifiek met betrekking tot inhuur in de categorieën waar dit onderzoek zich op richtte. Gennep sluit, op een enkele uitzondering na, geen raamovereenkomsten af en er is nauwelijks sprake van bovenlokale samenwerking op het gebied van inkoop en aanbesteding. Zowel raamovereenkomsten als samenwerking bieden goede mogelijkheden in termen van doelmatigheid (kostenbesparing) en organisatie-efficiency. Met betrekking tot de zorgvuldigheid Artikel 27 van de Verordening ex artikel 212 gemeentewet met betrekking tot de vastlegging van interne regels van het inkoopbeleid (protocol) is in de periode niet uitgevoerd. De accountant maakt hier in de interim-managementletter, verslagjaar eindigend op 31 december 2006, ook melding van. Met betrekking tot de transparantie Er zijn geen gestructureerde inkoopdossiers. Voor zover sprake is van inhuur, ontbreken de benodigde documenten aan de hand waarvan niet kon worden vastgesteld of dit in de geest van de regels uit 1996 inzake inkoop en aanbesteding plaats vond, geheel of gedeeltelijk. Uit schriftelijke stukken kon evenmin worden afgeleid hoe het offerteproces verliep en om welke redenen voor een bepaalde leverancier gekozen is. Er vond geen gestructureerde rapportage over inhuur derden plaats, noch via managementrapportages, noch via bestuursrapportages. Zowel het management als het college en de gemeenteraad beschikten derhalve niet over gerichte sturingsinformatie. 1.4 Samenvatting aanbevelingen In hoofdstuk 5.2 zijn de aanbevelingen uitgebreid opgenomen. Hieronder volgt een samenvatting op hoofdlijnen. Algemeen De kwaliteit en de werking van het nieuwe beleid in 2007 was geen onderwerp van onderzoek. Aanbevolen wordt de werking van het nieuwe Inkoop- en Aanbestedingsbeleid in het eerste kwartaal 2008 aan de hand van enkele cases over 2007 te toetsen. Dit kan het college zelf doen als onderzoek in het kader van artikel 213a van de Gemeentewet. Ook wordt aanbevolen de bevindingen en aanbevelingen uit dit rapport aan de in januari 2007 nieuw vastgestelde beleidskaders te toetsen. 8

9 Met betrekking tot de doeltreffendheid Gennep wordt geadviseerd beleidsuitgangspunten met betrekking tot zelf doen of uitbesteden op te stellen en inhuur regelmatig en gestructureerd te evalueren. Met betrekking tot de doelmatigheid De werkwijze waarbij gebruik wordt gemaakt van een consultancyteam verdient naar ons oordeel, in de huidige opzet, geen vervolg. Geadviseerd wordt om een inkoopcoördinator aan te stellen. Daarnaast is het binnen een lijnafdeling, naar ons oordeel, de (integraal) manager die verantwoordelijk moet zijn voor het gehele proces van inhuur binnen zijn afdeling. Hij is de probleemhouder die moet voorzien in een (tijdelijke) personele oplossing. Daarbij laat hij zich adviseren door de inkoopcoördinator en laat hij zijn handelen toetsen door de (concern-)controller. Voorkomen moet worden dat in de praktijk van alledag het consultancyteam deze rol dreigt over te nemen. Een duidelijke afbakening van rollen is namelijk in ieders belang, opdat verantwoordelijkheden op een juiste manier worden ingevuld en eventueel schuil- en afschuifgedrag wordt voorkomen. Doelmatigheid van het inkoopbeleid kan worden versterkt door middel van raamovereenkomsten en het benutten van samenwerkingsmogelijkheden in de regio. Met betrekking tot de zorgvuldigheid Geef de concerncontroller opdracht jaarlijks controle uit te oefenen op de volledigheid van de dossiervorming op het gebied van inkoop, waarbij rapport wordt uitgebracht aan directie en college. Met betrekking tot de transparantie Er zullen regels moeten komen voor dossiervorming, waardoor de toegankelijkheid van de informatie en het inzicht in het naleven van de kaders voor inkoop en aanbesteding worden vergroot. Maak afspraken over de wijze waarop management, college en gemeenteraad op hoofdlijnen en naar inkoopcategorie gestructureerd worden geïnformeerd over aard, omvang, doelmatigheid en doeltreffendheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Daardoor zal de transparantie toenemen. 9

10 10 Onderzoek rekenkamercommissie Gennep Inhuur Derden

11 2 Inleiding 2.1 Aanleiding en achtergrond Het onderzoeksthema inhuur derden en de formulering van de onderzoeksvraag sluiten aan bij de taak die de RKC heeft, namelijk het onderzoeken van de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de rechtmatigheid van het door de gemeente Gennep gevoerde bestuur. Doeltreffendheid betreft de vraag: zijn de beoogde doelen van het beleid ook daadwerkelijk gehaald? Doelmatigheid betreft de vraag: zijn de nagestreefde beleidsdoelen tegen zo gering mogelijke inzet van middelen bereikt? Rechtmatigheid betreft de vraag: voldoet de uitvoering aan de wettelijke kaders en regelgeving? Bij de keuze voor het onderzoeksonderwerp inhuur derden heeft de RKC eerder door haar opgestelde criteria gehanteerd. Deze criteria zijn: Het onderwerp moet in politiek of financieel opzicht van belang zijn; Het onderwerp moet kunnen rekenen op een politiek of maatschappelijk draagvlak; Er is gerede twijfel over de doelmatigheid en/of de doeltreffendheid van het gemeentebeleid; Het onderzoek van de RKC moet een toegevoegde waarde kunnen hebben voor de nabije toekomst (bruikbaarheid); Het onderzoek is / wordt niet reeds uitgevoerd (bijvoorbeeld door de accountant of een zelfonderzoek in het kader van 213a Gemeentewet); Het onderzoeksthema ligt binnen de invloedssfeer van de gemeente zelf; Het onderzoek is af te bakenen; Het onderzoek moet haalbaar zijn. 2.2 Doel van het onderzoek De doelstelling van het onderzoek is de gemeenteraad van Gennep inzicht te verschaffen in de omvang van inhuur van externe adviseurs en externe arbeidskrachten en de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid daarvan. Het onderzoek gaat met name over het inhuurbeleid en het navolgen van de richtlijnen en in mindere mate over getallen. Hoewel er behoefte kan ontstaan aan meer inzicht in de cijfers, wordt in dit onderzoek de voorkeur gegeven aan inzicht in het proces en de gevolgde procedures. Met ander woorden: is het beoogde resultaat bereikt, dan wel is de inhuur doeltreffend geweest? vindt de externe inhuur beargumenteerd plaats als aspect van doelmatigheid? is er beleid, zodat de rechtmatigheid kan worden getoetst? De centrale onderzoeksvraag luidt: Is de huidige wijze waarop de gemeente Gennep derden inhuurt effectief, doelmatig, zorgvuldig en transparant? Uit de centrale onderzoeksvraag zijn de volgende onderzoeksdeelvragen afgeleid: Doeltreffendheid 1. Welke beleidskaders en uitvoeringsvoorschriften zijn geformuleerd? 2. Worden bij inhuur tevoren doelstellingen geformuleerd? 11

12 3. Wordt beoordeeld of inhuur heeft voldaan aan deze doelstellingen en wordt getoetst of beoogde resultaten daadwerkelijk zijn gerealiseerd? 4. Wordt het inhuurbeleid geëvalueerd, in welke frequentie gebeurt dat en leidt evaluatie tot beleidsbijstellingen? Doelmatigheid 5. Wordt de noodzaak tot inhuur conform de beleidsregels vastgesteld? 6. Heeft de inhuur bijgedragen aan doelmatigheidsdoelstellingen? Zorgvuldigheid 7. Vindt de procedure om te komen tot leverancierskeuze plaats conform de beleidskaders? 8. Welke eisen worden gesteld aan opdrachtverlening en formulering en wordt daarnaar gehandeld? 9. Zijn er voorschriften inzake het opstellen van inhuurdossiers, welke zijn dit en wordt er naar gehandeld? Transparantie 10. Bestaat inzicht in bedragen die in de kalenderjaren 2004, 2005 en 2006 zijn uitgegeven? 11. Hoe vindt de verslaglegging en verantwoording van inhuur derden plaats? 2.3 Normenkader Teneinde het antwoord op deze vraagstelling te objectiveren hanteert de RKC een normenkader. Dit kan worden gezien als meetlat om het beleid ten aanzien van inhuur derden en de uitvoering daarvan te toetsen. Dit kader geeft aan waaraan het beleid ten aanzien van inhuur derden en de uitvoering in de praktijk idealiter zou moeten voldoen. Het normenkader formuleert de RKC als volgt: Inhuurbeleid: - Er moet een beleidskader zijn waarin is vastgelegd wanneer tot inhuur mag worden overgegaan. Uit de inhuurdossiers moet duidelijk blijken dat toetsing aan dit beleid heeft plaatsgevonden. De kosten van inhuur: - Er moet vooraf inzicht zijn in de te verwachten kosten van de betreffende inhuur. De beslissing om tot inhuur over te gaan. - Aan de inhuur moet een expliciete beslissing ten grondslag liggen. Uit deze beslissing moeten blijken: o Omschrijving doel inhuur en beoogd resultaat; o Begroting en kostenopzet; o Motivatie en afweging; o Toetsing aan de richtlijn. Opdracht tot inhuur. - De opdracht moet vastgelegd zijn. In de opdrachtformulering zijn aangegeven: o Kwaliteitseisen t.a.v. de opdracht en resultaatbepaling; o Wijze van voortgangscontrole en kostenbewaking; o Vastlegging en documentatie. Inzicht in resultaten. - Er moet duidelijkheid zijn ten aanzien van: o Bereikte resultaten; 12

13 o Uiteindelijke kosten; o Vastlegging en verantwoording. Evaluatie. - Evaluatie maakt deel uit van het inhuurproces. Daartoe moeten worden vastgelegd: o Het verloop van de inhuur en de kwaliteit van de inzet van inhuur derden; o Het resultaat van de inhuur en de bruikbaarheid daarvan; o Gevolgen voor het beleid. Projectdossier. - Er moet altijd een projectdossier (inhuurdossier) zijn samengesteld, opdat duidelijk is hoe het project op hoofdlijnen is verlopen. Het dossier bevat: o De overwegingen om tot inhuur over te gaan; o Het offerte- en selectieproces; o Veranderingen tijdens de uitvoering; o Evaluatie van de externe inhuur. Naast de expliciete onderzoeksvragen (zie onder 2.2) is in het onderzoek bezien in hoeverre in de praktijk aan het hier beschreven normenkader is voldaan. 2.4 Onderzoeksopzet en summiere procesbeschrijving Het onderzoek is uitgevoerd in drie stappen. Voorafgaand aan de eerste stap heeft op 9 mei 2007 een gesprek plaatsgevonden met de gemeentesecretaris en de loco-gemeentesecretaris. De RKC heeft in deze bijeenkomst de onderzoeksdoelstelling, de vraagstelling en de aanpak toegelicht. Nadrukkelijk is hierbij aan de orde geweest dat inmiddels nieuwe kaders voor het inhuurbeleid zijn vastgesteld. Het onderzoek beoogt dan ook bij te dragen aan de kwalitatieve doorontwikkeling van de werkwijze in de praktijk ten aanzien van deze nieuwe beleidskaders. Alle medewerking is toegezegd en de RKC heeft tijdens het onderzoek deze medewerking als constructief ervaren. De eerste stap bestond uit een analyse van de door de onderzoekers gevraagde en door de gemeente Gennep beschikbaar gestelde documenten. Om een beeld te krijgen van de opvattingen over het inhuurbeleid en de werkwijze in de praktijk is als tweede stap de documentenanalyse verrijkt met informatie vanuit interviews met een aantal ambtelijk verantwoordelijken en een bestuurder. In deze stap is ook onderzoek gedaan naar de werkwijze in de praktijk op basis van casuïstiek. In de laatste (derde) stap van het onderzoek zijn de hoofdstukken 2, 3 en 4 van het conceptrapport in het kader van het ambtelijke wederhoor op 6 augustus 2007 voor een toets op een correcte weergave van de feiten voorgelegd aan de algemene directeur. De ambtelijke reactie is ontvangen op 21 augustus Vervolgens is op 3 september 2007 het concept-rapport voor bestuurlijk wederhoor aangeboden aan het college van burgemeester en wethouders, teneinde haar bestuurlijke reactie op het concept-rapport te vernemen. De bestuurlijke reactie van het college is ontvangen op 26 september

14 14 Onderzoek rekenkamercommissie Gennep Inhuur Derden

15 3 Aanpak en onderzoeksverloop 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk is het inhuurbeleid van de gemeente Gennep over de jaren 2004, 2005 en 2006 op hoofdlijnen beschreven. De drie stappen, zoals beschreven in het vorige hoofdstuk, zijn in zeven faseringen nader uitgewerkt. 3.2 Begrippenkader en afbakening onderzoeksterrein In termen van inkoop en aanbesteding wordt in zijn algemeenheid een onderscheid gemaakt naar: Werken Leveringen en Diensten. Dit rekenkameronderzoek beperkt zich tot de categorie diensten, in het vervolg aangeduid als inhuur derden, als volgt nader te specificeren: 1. Specialistische deskundigheid 2. Interim-management 3. Projectmanagement 4. Onderzoeks- en adviesopdrachten 5. Inhuur in verband met capaciteitsproblemen, zoals piekdrukte en vervanging vanwege ziekteverzuim Onder Specialistische deskundigheid wordt verstaan: Inhuur van specifieke kennis en kunde die de organisatie zelf niet in huis heeft. Vaak, maar niet uitsluitend, betreft dit technische deskundigheid, zoals een ingenieursbureau of milieudeskundigheid. Onder Interim-management wordt verstaan: Inhuur van tijdelijke leidinggevenden. Onder Projectmanagement wordt verstaan: Inhuur ten behoeve van het aansturen van duidelijk afgebakende projecten waarvoor de gemeentelijke organisatie ofwel de formatie ofwel de kennis en kunde niet in huis heeft, alsmede de coördinatie van deze projecten. Onder Onderzoeks- en adviesopdrachten wordt verstaan: Inhuur van externe functionarissen die tijdelijk worden belast met opdrachten voor het geven van beleids- of organisatieadviezen. Onder Inhuur in verband met capaciteitsproblemen, zoals piekdrukte en vervanging vanwege ziekteverzuim wordt verstaan Inhuur van tijdelijke arbeidskrachten. In de regel betreft dit inzet op basis van uitzendformule of detachering. Onder al deze categorieën vallen niet de werkzaamheden die permanent worden uitbesteed, zoals onderhoud aan straten, groenvoorziening, en dergelijke. 15

16 3.3 Afbakening naar onderzochte tijdsperiode en onderzoeksterrein Het onderzoek spitste zich eerst toe op het bepalen van het totaalvolume van inhuur derden in de jaren 2004, 2005 en Vervolgens heeft categorisering plaatsgevonden naar de vijf verschillende vormen van inhuur, op de wijze zoals in de onderzoeksvraag is verwoord. In het kader van dit onderzoek zijn ook alle van 2004 tot en met 2006 uitgegeven bedragen per leverancier getotaliseerd, waarna het onderzoek zich toespitste op negen grotere leveranciers. Deze leveranciers zijn zo gekozen dat alle vijf categorieën konden worden betrokken bij het dossieronderzoek. Het betrof één case over 2004, drie cases over 2005 en vier cases over Daarnaast is één dossier onderzocht dat alle jaren van het onderzoek beslaat, omdat sprake was van voortzetting van in eerdere jaren aangevangen externe inhuur. De dossiers zijn daarbij zo geselecteerd dat ze gelijkelijk over alle sectoren van de gemeente Gennep zijn verdeeld. Sommige leveranciers (met name uitzendorganisaties) hebben over de onderzochte jaren meer dan één dienst geleverd. Van zo n leverancier is telkens één casus nader onderzocht. Bij de uitvoering van het onderzoek is het normenkader gehanteerd, zoals beschreven in hoofdstuk Inventarisatiefase Op verzoek van de onderzoekers heeft de ambtelijke organisatie overzichten aangereikt van alle betalingen aan leveranciers met betrekking tot externe inhuur. De gemeente Gennep was niet in staat om betalingsoverzichten te genereren op inhuurniveau en naar inhuurcategorie. Uiteindelijk zijn op basis van deze overzichten alle betalingen per leverancier getotaliseerd en gerangschikt. Overeenkomstig de onderzoeksopzet is een rangschikking naar volume per leverancier opgesteld. Vervolgens is bepaald van welke negen grote leveranciers één leverantie aan een nader onderzoek zou worden onderworpen. Daarbij is bij de te onderzoeken leveranties ook de representativiteit voor de diversiteit van gemeentelijke beleidsterreinen meegewogen. Zo is voorkomen dat, indien de grootste leveranciers zich alle richten op een specifiek beleidsterrein, bijvoorbeeld bestemmingsplanadvisering, een te eenzijdig beeld van het inkoopbeleid zou worden verkregen. In de inventarisatiefase zijn voorts alle beschikbare beleidsdocumenten verzameld en bestudeerd en zijn, voor zover mogelijk, dossiers van de hierboven bedoelde cases samengesteld. Cases De negen inhuurleveranties die na selectie op basis van de vorige paragraaf onderwerp van nader onderzoek waren hebben betrekking op: Naam leverancier Inhuurcategorie Omschrijving project Volume Kalenderjaar Nettwerk Interim-management Kwartiermaker MT Royal Projectmanagement Project management en t/m Haskoning onderst. POK 2006 Deloitte Mulders Milieu Advies Specialistische deskundigheid Specialistische deskundigheid Inhuur A&I en Sociale Zaken Advieswerkzaamheden 2005 voor Vergunningen en Handhaving

17 Langhenkel Inhuur vanwege capaciteitsprobleem Rapportages achterstallige werkzaamheden (Sociale Dienst) Ondersteuning ICT Ondersteuning sociale zaken Inhuur manager a.i. voor afd. Vergunningen en Handhaving Advieswerkzaamheden 2006 voor de afd. Stad en Land Inhuur specialistische kennis afd. Stad en Land Telengy Netwerken BV De Bossche Interim Groep BRO Inhuur vanwege capaciteitsproblemen Interim-management Onderzoek- en advies Oranjewoud Specialistische deskundigheid Onderzoeksfase In de onderzoeksfase zijn, op basis van de uitkomsten van de inventarisatiefase, interviews gehouden met sleutelfiguren uit de organisatie, zowel betreffende de beleidskaders als de geselecteerde cases. Dit moest leiden tot beantwoording van de primaire onderzoeksvragen zoals beschreven in hoofdstuk 2.2. Dossieronderzoek Onderdeel van de onderzoeksaanpak was het rond de negen geselecteerde cases houden van interviews aan de hand van de projectdossiers. De geleverde (project)dossiers waren echter zodanig onvolledig dat er geen basis was om interviews te houden met sleutelfiguren over deze specifieke leveranties. Hierover is uitvoerig overlegd tussen te onderzoekers, het ambtelijk management en de RKC. Conclusie uit dit overleg is, dat van de te onderzoeken casusdossiers te weinig informatie beschikbaar is (doorgaans uitsluitend de facturen en een contractdocument) en dat nader onderzoek op casusniveau tot geen andere bevindingen zouden leiden dat onvoldoende informatie beschikbaar is om vast te kunnen stellen of Gennep bij de uitvoering in de praktijk heeft voldaan aan de afspraken in het kader van de regels bij inhuur derden. Derhalve kon een toetsing van de werking in de praktijk onvoldoende plaats vinden. Aan de hand van de informatie die wel ter beschikking stond en de gehouden interviews over de beleidskaders kon slechts een analyse op hoofdlijnen plaats vinden. Hierover wordt dan ook op hoofdlijnen in dit rapport verslag gedaan en niet uitvoerig op casusniveau. Het ontbreken van deze informatie zou steeds tot dezelfde bevindingen en conclusies voor deze cases leiden, namelijk dat Gennep geen gegevens bijhoudt omtrent inhuur derden, omtrent de wijze waarop deze inhuur verloopt en omtrent de mate waarin gemaakte afspraken en gewekte verwachtingen worden gerealiseerd, dat de inhuur onvoldoende transparant is en dat derhalve geen sprake is van mogelijkheden tot verantwoording en het beoordelen van de doeltreffendheid van de inhuur. 3.6 Rapportagefase Overeenkomstig de verordening rekenkamercommissie Gennep 2005 is het concept-rapport om een reactie aangeboden aan het college van burgemeester en wethouders, ten einde het college in de gelegenheid te stellen te reageren op de voorlopige onderzoeksbevindingen. De reactie van het college is in dit rapport opgenomen (hoofdstuk 6). 17

18 18 Onderzoek rekenkamercommissie Gennep Inhuur Derden

19 4 Bevindingen 4.1 Algemeen Dit hoofdstuk bevat de bevindingen over het beleid en de uitvoering daarvan in de praktijk. Allereerst wordt inzicht verschaft in het inhuurvolume over de drie onderzoeksjaren. Vervolgens wordt aan de hand van het normenkader uit hoofdstuk 2 beschreven in welke mate het beleid van de gemeente Gennep en de beleidsuitvoering voldoet aan dit geobjectiveerde normenkader. Ten slotte worden de onderzoeksvragen, zoals beschreven in hoofdstuk 2.2 beantwoord. 4.2 Inkoopvolume 2004, 2005 en 2006 In 2004 heeft de gemeente in totaal (incl. BTW*) uitgegeven aan inhuur derden, dat wil zeggen inhuur van specialistische kennis, interim management, project management, onderzoek en advies en tijdelijke krachten. Over het jaar 2005 is in totaal voor uitgegeven aan inhuur van derden. In het laatste jaar van het onderzoek, 2006, is voor besteed aan externe inhuur. Bij het opstellen van de omvang van de inhuur is uitgegaan van geboekte facturen in de crediteurenadministratie in 2004 tot en met Een vergelijking over de onderzochte jaren laat het volgende beeld zien: Specialistische kennis Interim management Project management Onderzoek en advies Tijdelijke krachten Grafisch geeft dit het volgende beeld: Inhuur Gennep Inhuur categorieen Specialistische kennis Interim management Project management Onderzoek en advies Tijdelijke krachten Bedrag in 19

20 Vergelijking met de loonsom Indien de kosten die Gennep maakt voor inhuur van derden wordt vergeleken met de totale loonsom (exclusief bestuurders en voormalig personeel), ontstaat het volgende beeld. Omwille van een objectieve vergelijking zijn de inhuurkosten in onderstaand overzicht exclusief BTW*. Jaar Inhuur derden Loonsom Inhuurpercentage van de totale loonsom 2004 Є Є ,9% 2005 Є Є ,1% 2006 Є Є ,8% * De kosten BTW worden gecompenseerd via het BTW-compensatiefonds. 4.3 Normenkader beleid Er moet een beleidskader zijn waarin is vastgelegd wanneer tot inhuur mag worden overgegaan. Uit de inhuurdossiers moet duidelijk blijken dat toetsing aan dit beleid heeft plaatsgevonden. Algemeen De volgende documenten zijn de belangrijkste kaders waaraan het inhuurbeleid in dit onderzoek is getoetst: Inkoop- en Aanbestedingsnota gemeente Gennep d.d Handboek administratieve organisatie: proces inkopen en aanbesteden Uniform Aanbestedingsreglement (UAR) 2001 Europees aanbestedingsreglement Verordening ex artikel Gemeentewet 212 d.d. 10 november 2003 Gemeentelijke mandaatregelingen Inkoop- en Aanbestedingsnota 1996 De Inkoop- en Aanbestedingsnota uit 1996 is gericht op inkopen, investeringen en opdrachten voor de uitvoering van werken (aanbestedingen) en niet direct op diensten van derden. Er wordt in de nota onderscheid gemaakt in drie categorieën: Routinematig inkopen (middels contract vastgelegd) Eenmalige inkopen (exploitatie gedekt) Investeringen (kapitaalsfeer) Ten aanzien van offerte aanvraag is het volgende bepaald: Offerte mag bij bedragen < fl (< 4500) Offerte wenselijk bij bedragen tussen fl en fl (> 4500 en ) Offerte verplicht bij bedragen tussen de fl en fl (> en < ) Meerdere offertes verplicht bij bedragen vanaf fl (> ) Vervolgens bepaalt de nota uit 1996 dat het afdelingshoofd controleert of de juiste offerte procedure is toegepast en beslissen burgemeester en wethouders of hiervan afgeweken kan worden. De opdracht kan al naar gelang de hoogte van de offerte worden verstrekt door: De budgethouder tot fl (< ) Afdelingshoofd cq. Sectorhoofd boven de fl (> ) 20

21 UAR 2001 Het Uniform Aanbestedingsreglement (UAR) 2001 waar de gemeente blijkens het raadvoorstel bij de Inkoop- en Aanbestedingsnota 2007 tot eind 2006 mee werkte is ook gericht op aanbesteding van werken in de openbare ruimte en niet specifiek op inhuur van derden. Verordening op het Financieel Beleid en Beheer (ex artikel 212 gemeentewet) De Verordening organisatie Financieel Beleid en Beheer gemeente Gennep van 10 november 2003 (ex artikel 212 gemeentewet) geeft regels over de door de raad gevraagde transparantie bij aanbestedingen. In artikel 27 van deze verordening is het volgende vastgelegd: Het college draagt zorg voor en legt (in een besluit) de interne regels (protocol) voor de inkoop en aanbesteding van werken en diensten vast. De regels waarborgen, dat wordt gehandeld in overeenstemming met de regels ter zake van de Europese Unie Europees aanbestedingsbeleid Als uitvloeisel van de in artikel 27 van de Verordening mogen we aannemen dat hier geldt dat inhuur van diensten boven een bedrag van (per 2006) conform de geldende EU richtlijnen Europees dient te worden aanbesteed. Hierbij geldt dat deze procedure moet voldoen aan de criteria: Transparantie naar de markt en in procedures Objectiviteit (in de criteria) Non-discriminatie In Gennep heeft een dergelijke aanbesteding zich in de onderzoeksperiode niet voorgedaan. Aandachtspunt ten aanzien van recent nieuw geformuleerd beleid Sinds 29 januari 2007 is in de gemeente Gennep een nieuwe Inkoop- en Aanbestedingsnota van kracht. Deze nota sluit goed aan bij bestaande Europese en Nederlandse richtlijnen en wetgeving op dit gebied. Of en in hoeverre deze nota wordt nageleefd zou op een later moment geëvalueerd moeten worden; 2007 valt buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Het kader wat in deze nota is neergelegd vormt vanzelfsprekend geen toetsingsgrond voor de onderzochte jaren 2004 tot en met Bevindingen Er waren in deze periode algemene kaders voor inkoop en aanbesteding, daterend uit Specifieke kaders voor de inkoop van diensten (inhuur) ontbraken echter. Derhalve is toetsing slechts mogelijk aan de algemene beleidskaders en aan de richtlijnen uit de mandaatregeling. Verwacht mocht worden dat ten aanzien van inhuur derden in de geest van de regeling uit 1996 zou zijn gehandeld. Uit de stukken blijkt dit doorgaans niet. Wanneer tot inhuur mag worden overgegaan was niet vastgelegd in de periode en is nog steeds niet beschreven, ook niet in de nieuwe beleidskaders. De praktijk was wel dat er altijd sprake was van besluitvorming door het college in geval van externe inhuur, wanneer de mandaatregeling daarin niet voorzag. Het inhuren van tijdelijke arbeidskrachten vond altijd plaats door tussenkomst van het hoofd P&O, waarna besluitvorming door het college van B&W volgde. Dit blijkt uit de dossiers van de afdeling P&O. In de verordening ex artikel 212 Gemeentewet, vastgesteld door de gemeenteraad op 10 november 2003, is in artikel 27 met betrekking tot inkoop bepaald dat het college de zorg 21

22 draagt voor (en in een besluit vastlegt) de interne regels voor de inkoop en aanbesteding van werken en diensten. De regels waarborgen, dat wordt gehandeld in overeenstemming met de regels ter zake van de Europese Unie. Het hier bedoelde besluit is pas in januari 2007 genomen. Er is geen inkoopcoördinator aangesteld. Het hoofd P&O fungeert als zodanig wanneer het de inhuur van tijdelijke arbeidskrachten betreft. Er zijn geen inkooprapportages opgesteld. 4.4 Normenkader kosten Vóór opdrachtverlening moet inzicht bestaan in de begrote kosten van de betreffende inhuur. Bevindingen Zowel uit de dossiers als uit de interviews blijkt dat er geen sprake was van een kostenraming bij externe advisering en detachering. Inhuur van capaciteit bij onvoorziene pieken en/of in probleemsituaties wordt betaald uit vacaturegelden. De informatievoorziening vanuit de financiële administratie is niet transparant en adequaat. Verzoeken met betrekking tot het overleggen van facturen en parafen konden worden gehonoreerd, maar het aanleveren van op inhuur gerichte en gecategoriseerde (jaar)overzichten was niet mogelijk. Dit komt het inzicht om te kunnen sturen op inhuurbeleid niet ten goede. 4.5 Normenkader beslissing Aan de opdracht tot inhuur behoort een expliciete beslissing ten grondslag te liggen, waarin benoemd zijn: Doel en beoogd resultaat. Begroting en kostenopzet. Motivatie en afweging. Toetsing aan de richtlijn. Bevindingen Er is in deze periode geen beleid vastgelegd waarin de condities zijn benoemd om antwoord te kunnen geven op de vraag: zelf doen of uitbesteden? Er waren geen criteria voor het beoordelen van offertes. De dossiers bevatten te weinig informatie zodat niet kan worden verklaard hoe het offerteproces verliep en om welke redenen voor een leverancier gekozen is. Het opvragen van meerdere offertes komt met betrekking tot de onderzochte casussen niet voor. Gennep maakte in de periode frequent gebruik van de diensten van hetzelfde uitzendbureau (TempoTeam). Hiermee is een afspraak gemaakt inzake een kortingsregeling. Binnen de kaders van deze afspraak vond tijdelijke inhuur plaats. De kortingsregeling of een mantelovereenkomst kon niet worden overgelegd. Andere mantelovereenkomsten zijn niet aangegaan. 4.6 Normenkader opdracht Er moet sprake zijn van een vastgelegde opdracht, waarin opgenomen: Opdrachtformulering met kwaliteitseisen ten aanzien van de opdracht en resultaatbepaling. Voortgangscontrole en kostenbewaking. 22

23 Vastlegging en documentatie. Bevindingen Voor zover overeenkomsten konden worden overgelegd, blijkt niet dat er afspraken zijn gemaakt over kwaliteitseisen ten aanzien van opdrachtuitvoering en resultaat. De afdeling P&O beschikt over goede documentatie waar het betreft betalingen en budgetbeheer, uitsluitend voor zover het betreft uitgaven die ten laste mochten komen van het personeelsbudget (vacaturegelden). Documenten betreffende voortgang en tussentijdse evaluatie zijn niet beschikbaar. In een enkel geval is wel medegedeeld dat er tussentijdse voortgangs- en evaluatiegesprekken plaats vonden, maar daarvan zijn geen verslagen gemaakt. 4.7 Normenkader inzicht Er moet duidelijkheid bestaan ten aanzien van: Bereikte resultaten. Uiteindelijke kosten. Vastlegging en verantwoording. Bevindingen Om bereikte resultaten goed te kunnen beoordelen moeten bij contractering de beoogde resultaten worden benoemd. Dit is slechts in een enkel geval gebeurd. Waar het gebeurde was het op initiatief van de inhuurleverancier. Ingeval van inhuur van uitzendkrachten was het resultaat doorgaans gericht op het snel kunnen voorzien in openvallende plaatsen vanwege bijvoorbeeld ziekteverzuim. Inzicht in de kosten bestond op basis van bekende uurtarieven. 4.8 Normenkader evaluatie Evaluatie is belangrijk. Daartoe moeten worden vastgelegd: Proces en kwaliteit van de inzet van inhuur derden. Bruikbaarheid. Gevolgen voor het beleid. Bevindingen Evaluaties op inhuur vonden niet gestructureerd plaats. Uit gesprekken blijkt dat tussentijdse evaluaties en eindevaluaties incidenteel plaatsvinden in de vorm van terugkoppelingsgesprekken of projectoverleg met de leveranciers, doch deze zijn niet als zodanig vastgelegd en benoemd. Tevoren zijn geen evaluatiecriteria vastgelegd. Voor zover wij hebben kunnen nagaan vindt evaluatie van individuele inzet van uitzendkrachten niet gestructureerd plaats, In hoeverre de mantelovereenkomst met TempoTeam wordt geëvalueerd is niet duidelijk. 4.9 Normenkader projectdossier Uit het projectdossier moet blijken hoe inzet en proces op hoofdlijnen zijn verlopen. Het projectdossier bevat (voor zover beschikbaar): De overwegingen om tot inhuur over te gaan. Het offerte en selectieproces. Veranderingen tijdens de uitvoering. 23

24 Evaluatie van de externe inhuur. Bevindingen Projectdossiers met betrekking tot inhuur derden zijn niet beschikbaar. Uit verzamelde informatie en de gehouden interviews kon het verloop van het traject niet in beeld worden gebracht Informatievoorziening Bevindingen Er vindt geen gestructureerde informatievoorziening plaats omtrent de kwaliteit en het volume van inkoop en aanbesteding van diensten. De gemeenteraad had in de jaren van het onderzoek geen specifieke kaders gesteld met betrekking tot het inhuurbeleid. Hierover werd en wordt niet door het college gerapporteerd De accountantscontrole De huidige accountant van de gemeente Gennep, PriceWaterhouseCoopers, heeft in een interim-managementletter over het verslagjaar eindigend op 31 december 2006 reeds aandacht gevraagd voor de inkoopfunctie van de gemeente. Hiertoe moet ook de inhuur van derden worden gerekend. Nadrukkelijk vraagt de accountant aandacht voor actualisering van de inkoop- en aanbestedingsregels en de aspecten: - Besluitvorming - Dossiervorming - Functiescheidingen inkoopproces - Interne controle op de naleving van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en - Shortlist leveranciers 4.12 Beantwoording van de onderzoeksdeelvragen De centrale onderzoeksvraag luidt: Is de huidige wijze waarop de gemeente Gennep derden inhuurt effectief, doelmatig, zorgvuldig en transparant? Uit de centrale onderzoeksvraag worden de volgende onderzoeksdeelvragen afgeleid: Doeltreffendheid 1. Welke beleidskaders en uitvoeringsvoorschriften zijn geformuleerd? Bevinding: Er waren wel algemene kaders voor inkoop en aanbesteding, daterend uit 1996, die op de onderzoeksperiode betrekking hadden. Deze waren echter met name gericht op werken en leveringen en niet op diensten, waaronder inhuur van derden. Specifieke kaders voor de inkoop van diensten (inhuur) ontbraken derhalve. 2. Worden bij inhuur tevoren doelstellingen geformuleerd? Bevinding: Nee. Voor zover dit in een enkel geval wel gebeurde, gebeurde dit op initiatief van de leverancier. Het algemene kader uit 1996 bevatte hiertoe voor inhuur derden geen specifieke voorschriften. 3. Wordt beoordeeld of inhuur heeft voldaan aan deze doelstellingen en wordt getoetst of beoogde resultaten daadwerkelijk zijn gerealiseerd? 24

25 Bevinding: Een beoordeling als hier bedoeld vond niet plaats. Tussentijdse en eindevaluaties voor toetsing van resultaten aan doelstellingen vonden niet plaats. Wel werden in enkele gevallen voortgangsgesprekken gevoerd, maar hiervan zijn geen verslagen gemaakt. Toetsing vond merendeels uitsluitend plaats op basis van bevindingen in de praktijk. 4. Wordt het inhuurbeleid geëvalueerd, in welke frequentie gebeurt dat en leidt evaluatie tot beleidsbijstellingen? Bevinding: Evaluatie van het uit 1996 daterende beleid omtrent inkoop en aanbesteding vond niet plaats, met uitzondering van het najaar In het najaar 2006 zijn de aanzetten gegeven die hebben geleid tot het nieuwe beleidskader waarover in januari 2007 besluitvorming plaats heeft gevonden. Dit geldt derhalve ook voor het (destijds niet geformuleerde) inhuurbeleid. Met betrekking tot inhuur van tijdelijk personeel vanwege capaciteitsproblemen zijn enkele malen uitvoeringsvoorschriften waar het betreft het adviesproces en de rol van P&O opgesteld. Doelmatigheid 5. Wordt de noodzaak tot inhuur conform de beleidsregels vastgesteld? Bevinding: Aan inhuur van derden ging doorgaans besluitvorming door het college vooraf, waarin de behoefte aan inhuur werd beargumenteerd. Vanwege het ontbreken van beleidsregels kon geen verwijzing naar deze beleidsregels plaats vinden. 6. Heeft de inhuur bijgedragen aan doelmatigheidsdoelstellingen? Bevinding: Doelmatigheidsdoelstellingen werden in de op het onderzoek betrekking hebbende periode bij besluitvorming over inhuur derden niet geformuleerd. Er was ook geen beleid waaraan de vraag zelf doen of inhuren kon worden getoetst. Er werden derhalve geen afwegingen gemaakt in termen van bijvoorbeeld de voordelen van zelf doen of uitbesteden, cq. het inhuren van derden voor tijdelijke werkzaamheden en het inzetten van vast personeel op structurele taken. Zorgvuldigheid 7. Vindt de procedure om te komen tot leverancierskeuze plaats conform de beleidskaders? Bevinding: Het algemene kader uit 1996 bevatte voor inhuur derden geen specifieke voorschriften, waardoor in algemene zin deze vraag bevestigend noch ontkennend kan worden beantwoord. Wel mocht worden verwacht dat bij inhuur derden in de geest van de voor leveringen en werken geldende beleidskaders zou worden gehandeld. Leverancierskeuze vond echter doorgaans niet plaats op basis van het algemene beleidskader uit 1996, maar op basis van eerdere ervaringen met leveranciers of het door het benaderen van eigen functionele netwerken. 8. Welke eisen worden gesteld aan opdrachtverlening en formulering en wordt daarnaar gehandeld? 25

26 Bevinding: Er werden aan opdrachtverlening en formulering geen eisen gesteld. Zie ook het antwoord op vraag Zijn er voorschriften inzake het opstellen van inhuurdossiers, welke zijn dit en wordt er naar gehandeld? Bevinding: Er bestonden geen voorschriften voor het opstellen van inhuurdossiers. Inhuurdossiers, waarin alle stappen gedocumenteerd vastliggen van offerteaanvraag tot en met opdrachtbeëindiging zijn niet aanwezig. Uitsluitend op de afdeling P&O zijn dossiers beschikbaar, met name gericht op het budgetbeheer voor inhuur tijdelijk personeel vanwege capaciteitsproblemen (vacaturegelden). Transparantie 10. Bestaat inzicht in bedragen die in de kalenderjaren 2004, 2005 en 2006 zijn uitgegeven? Bevinding: De financiële administratie is zo ingericht, dat noch op het niveau van inhuur derden, noch naar inhuurcategorie, concreet inzicht in en daarmee sturingsinformatie omtrent het inhuurvolume beschikbaar is. 11. Hoe vindt de verslaglegging en verantwoording van inhuur derden plaats? Bevinding: Er vond geen verslaglegging en verantwoording plaats, niet in managementrapportages en evenmin in bestuursrapportages. 26

27 5 Conclusies en aanbevelingen 5.1 Conclusies Algemeen De gemeente Gennep kende sedert 1996 wel een beleidskader voor inkoop en aanbesteding. Dat was echter niet toegespitst op inhuur van derden, maar op leveringen en werken. In algemene zin kan worden gesteld dat dit inkoopkader derhalve geen handelingskader was voor het inhuren van derden zoals benoemd in dit onderzoek. Toch is de RKC van mening dat, ook al ontbrak een specifiek kader voor inhuur van derden, wel mocht worden verwacht dat ook bij inhuur van derden in de geest van het beleidskader voor inkoop en aanbesteding uit 1996 zou zijn gehandeld. Dat is niet gebleken. Hoewel het onderzoek zich niet richtte op waarheidsvinding, is geen verstrengeling van belangen geconstateerd. Sinds 29 januari 2007 is in de gemeente Gennep een nieuwe Inkoop- en Aanbestedingsnota van kracht. Het kader dat in deze nieuwe nota is vastgelegd vormde geen toetsingsgrond voor de onderzoeksjaren 2004 tot en met De onderzoekers en de RKC hebben wel kennis genomen van de nieuwe nota, maar geen onderzoek gedaan naar de werking in de praktijk en de mate waarin gesignaleerde tekortkomingen uit het verleden het hoofd worden geboden. De eerste indruk van de RKC is, dat de nieuwe nota goed tegemoet komt aan de eisen die aan een eigentijds inkoop- en aanbestedingsbeleid moeten worden gesteld. De werking in de praktijk moet zich in Gennep nog bewijzen. De RKC krijgt uit de in het kader van dit onderzoek gevoerde gesprekken signalen dat de continuïteit van het consultancyteam, dat een spilfunctie vervult in de organisatie en de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid, onvoldoende is geborgd. Blijvende aandacht lijkt noodzakelijk voor het breed creëren èn behouden van bekendheid met, betrokkenheid bij en draagvlak in de organisatie met betrekking tot het realiseren van de doelstellingen van dit beleid. Met betrekking tot de doeltreffendheid Er werd niet gestructureerd geëvalueerd, ook niet tussentijds; noch per project, noch ten aanzien van het inhuurbeleid zelf. Dit betekent dat niet (tussentijds en achteraf) kan worden vastgesteld of zowel het beleid zelf als ten aanzien van specifieke inhuursituaties, de inhuur heeft opgeleverd wat mocht worden verwacht. Omdat tevoren resultaatafspraken niet werden vastgelegd, kon niet worden geëvalueerd in termen van tevredenheid, het behalen van beoogde eindresultaten en de concrete afronding van opdrachten. Hierdoor is het niet mogelijk geweest de effectiviteit van de inhuur vast te stellen. Met betrekking tot de doelmatigheid Het ontbrak aan een visie op inhuur derden op basis waarvan een afweging van zelf doen of inhuren mogelijk was. Hierdoor kon Gennep geen afwegingen maken of inhuur in een bepaalde situatie effectiever was en sneller tot resultaat leidde of tot een beter resultaat leidde, dan wanneer eigen personeel met een specifieke opdracht of project zou zijn belast. 27

28 Schriftelijk werd niet vastgelegd op basis van welke overwegingen leverancierskeuzes plaatsvonden. Er waren geen afspraken over de mate waarin inhuur zou kunnen bijdragen aan een doelmatig werkende organisatie. Er was geen sprake van een georganiseerd en gestructureerd inhuurproces, waardoor niet duidelijk was wie precies waarvoor verantwoordelijk was. In mandaatregelingen zijn weliswaar verantwoordelijkheden benoemd, maar niet specifiek met betrekking tot inhuur in de categorieën waar dit onderzoek zich op richtte. Op een uitzondering na (TempoTeam) werkt Gennep niet met raamovereenkomsten en is er nauwelijks sprake van bovenlokale samenwerking op het gebied van inkoop en aanbesteding. Zowel raamovereenkomsten als samenwerking bieden goede mogelijkheden in termen van doelmatigheid (kostenbesparing en inzet van formatie). Met betrekking tot de zorgvuldigheid Artikel 27 van de Verordening ex artikel 212 gemeentewet met betrekking tot de vastlegging van interne regels van het inkoopbeleid (protocol) is in de periode niet uitgevoerd. De accountant maakt hier in de interim-managementletter, verslagjaar eindigend op 31 december 2006, ook melding van. In het mandateringsbesluit en de regeling budgethouderschap zijn slechts in beperkte mate bevoegdheidsbepalingen opgenomen. Het is niet vast te stellen of in alle gevallen de volgens het mandateringsbesluit en de regeling budgethouderschap bevoegde functionarissen betrokken zijn geweest bij zowel besluitvorming en contractering als bij facturering. Op een enkel dossier na (bv. Nettwerk, 2004) is niets omtrent besluitvorming vastgelegd, waardoor niet objectief kon worden vastgesteld of de inhuur rechtmatig heeft plaatsgevonden. Met betrekking tot de transparantie Er was geen sprake van gestructureerde inkoopdossiers, waardoor dossieronderzoek niet mogelijk bleek. Voor zover sprake is van inhuur, ontbreken de benodigde documenten aan de hand waarvan kon worden vastgesteld of dit in de geest van de regels uit 1996 inzake inkoop en aanbesteding heeft plaats gevonden, geheel of gedeeltelijk. Uit schriftelijke stukken kon niet worden afgeleid hoe het offerteproces verliep en om welke redenen voor een bepaalde leverancier gekozen is. Gennep benutte hierdoor de mogelijkheid niet om op basis van een kosten baten afweging tot een leverancierskeuze te komen. De gevraagde financiële informatie (overzichten, facturen en parafen) was snel voor handen, maar onvoldoende toegankelijk. Er moest extra werk worden verzet om op het niveau van inhuur zelf en inhuurcategorieën in het bijzonder de voor het onderzoeksonderwerp relevante informatie te genereren. Er vond geen gestructureerde rapportage over inhuur derden plaats, noch via managementrapportages, noch via bestuursrapportages. Zowel het management als het college en de gemeenteraad ontbrak het derhalve aan gerichte sturingsinformatie. 28

29 5.2 Aanbevelingen Bij het doen van aanbevelingen houdt de RKC er rekening mee dat eind januari 2007 een geactualiseerde Inkoop- en Aanbestedingsnota door de raad is vastgesteld, waarmee veel tekortkomingen van het oude beleid lijken te zijn weggenomen. De aanbevelingen die wij hier doen zijn gericht op het verder vergroten van de doeltreffendheid, doelmatigheid, zorgvuldigheid en de transparantie van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Gennep. In dit kader verwijzen wij ook naar de interim-managementletter van de accountant over het verslagjaar, eindigend op 31 december Algemeen Aanbevolen wordt de werking van het nieuwe Inkoop- en Aanbestedingsbeleid 2007 in het eerste kwartaal 2008 aan de hand van enkele cases over 2007 te toetsen. Dit kan het college zelf doen als onderzoek in het kader van artikel 213a van de Gemeentewet. Toets de bevindingen en aanbevelingen uit dit rapport aan de in januari 2007 nieuw vastgestelde beleidskaders. Betrek bij deze toets niet alleen de beleidskaders zelf en de uitvoering daarvan, maar monitor ook draagvlak, betrokkenheid, kennis en motivatie van alle medewerkers in de organisatie die op enigerlei wijze betrokken zijn bij inkoop en aanbesteding, inclusief inhuur derden. Met betrekking tot de doeltreffendheid Formuleer beleidsuitgangspunten met betrekking tot zelf doen of uitbesteden. Toetsing van voornemens tot externe inhuur aan deze beleidsuitgangspunten bevordert het maken van bewuste keuzes voor externe inhuur in plaats van zelf doen. Evalueer inhuur regelmatig en gestructureerd op doeltreffendheid en doelmatigheid, ook waar het betreft de verlenging van contracten. Met betrekking tot de doelmatigheid De werkwijze waarbij gebruik wordt gemaakt van een consultancyteam verdient naar ons oordeel, in de huidige opzet, geen vervolg. Geadviseerd wordt om een inkoopcoördinator aan te stellen. Daarnaast is het binnen een lijnafdeling, naar ons oordeel, de (integraal) manager die verantwoordelijk moet zijn voor het gehele proces van inhuur binnen zijn afdeling. Hij is de probleemhouder die moet voorzien in een (tijdelijke) personele oplossing. Daarbij laat hij zich adviseren door de inkoopcoördinator en laat hij zijn handelen toetsen door de (concern-)controller. Voorkomen moet worden dat in de praktijk van alledag het consultancyteam deze rol dreigt over te nemen. Een duidelijke afbakening van rollen is namelijk in ieders belang, opdat verantwoordelijkheden op een juiste manier worden ingevuld en eventueel schuil- en afschuifgedrag wordt voorkomen. Beoordeel de mogelijkheid van raamovereenkomsten. Beoordeel de mogelijkheid van (intergemeentelijke) samenwerking inzake inhuur. Hiermee kunnen voor de gemeente zowel in kwalitatieve als in financiële zin voordelen worden behaald. Met betrekking tot de zorgvuldigheid Geef de concerncontroller opdracht jaarlijks controle uit te oefenen op de volledigheid van de dossiervorming op het gebied van inkoop, waarbij rapport wordt uitgebracht aan directie en college. 29

30 Met betrekking tot de transparantie Stel regels op voor dossiervorming, waardoor de toegankelijkheid van de informatie en het inzicht in het naleven van de kaders voor inkoop en aanbesteding worden vergroot. Benoem inkoopcategorieën, waardoor extra inzicht wordt verschaft in het inhuurpatroon en de aan inhuur verbonden kosten gestructureerd zichtbaar worden. Het stelt de gemeente in staat per inkoopcategorie vergelijkend kostenonderzoek te doen (benchmark) en het verschaft management, college en raad sturingsinformatie. Vergroot de transparantie van de verantwoording van de kosten voor inhuur van derden door een expliciete tabel op te nemen in het jaarverslag waar in de juiste categorieën kosten worden samengeteld. Verwerk in deze tabel ook de vergelijkende cijfers van het voorgaande jaar en de begrote cijfers van het verantwoordingsjaar. Maak afspraken over de wijze waarop management, college en gemeenteraad op hoofdlijnen en naar inkoopcategorie gestructureerd worden geïnformeerd over aard, omvang, doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. 30

31 6 Reactie college op concept-rapport 31

32 Onderzoek rekenkamercommissie Gennep Inhuur Derden

33 Onderzoek rekenkamercommissie Gennep Inhuur Derden