Advies. Complex project Extra containerbehandelingscapaciteit havengebied Antwerpen. Brussel, 18 januari 2017

Transcriptie

1 Advies Complex project Extra containerbehandelingscapaciteit havengebied Antwerpen Brussel, 18 januari 2017 MORA_ADV_ _complex project ECA Mobiliteitsraad Vlaanderen Wetstraat 34-36, 1040 Brussel T info@mobiliteitsraad.be

2 Adviesvraag: Complex project Extra containerbehandelingscapaciteit havengebied Antwerpen Adviesvrager: departement Mobiliteit en Openbare Werken Ontvangst adviesvraag: 6 december 2016 Adviestermijn: 18 januari 2017 Goedkeuring Raad: 18 januari 2017 Contactpersoon: Nico Milo nmilo@serv.be 2

3 Inhoud Inhoud... 3 Inleiding... 4 Situering van het project... 6 Advies Algemeen Aandachtspunten

4 Inleiding De MORA is door het departement Mobiliteit en Openbare Werken op 6 december 2016 om advies gevraagd over de alternatievenonderzoeksnota van het complex project Extra containerbehandelingscapaciteit havengebied Antwerpen (ECA). Het advies wordt gevraagd tegen 18 januari De adviesvraag kadert in de procedure van de complexe projecten, volgens het decreet betreffende complexe projecten van 25 april Dit decreet maakt een duidelijk gefaseerde, convergerende aanpak voor de realisatie van grote infrastructuurprojecten mogelijk. De procedure complexe projecten bestaat uit vier fasen: Verkenningsfase Onderzoeksfase Uitwerkingsfase Uitvoeringsfase Bepalen van probleemdefinitie en projectdoelstellingen Het proces in kaart brengen Mondt uit in startbeslissing Beste oplossing filteren uit alternatieven Verschillende oplossingen onderzoeken en afwegen Mondt uit in voorkeursbesluit Voorkeursbesluit concretiseren tot een realiseerbaar project Uitvoeringswijze bepalen Mondt uit in projectbesluit Uitvoering van de werken Met de startbeslissing van 15 juli 2016 werd de verkenningsfase afgesloten en de projectdoelstellingen vastgelegd. De centrale doelstelling van het project is het realiseren van extra containerbehandelingscapaciteit in de Antwerpse haven. Momenteel bevindt het project zich in de onderzoeksfase. In deze fase wordt een alternatievenonderzoeksnota opgemaakt die de te onderzoeken projectalternatieven bevat alsook de effecten die moeten onderzocht worden. Deze onderzoeken moeten uitmonden in een voorkeursbesluit. Het is alternatievenonderzoeksnota die nu voor advies aan de MORA wordt voorgelegd. Om de extra containerbehandelingscapaciteit te realiseren zullen verschillende projectalternatieven en bouwstenen verder worden onderzocht. Van de alternatieven wordt verwacht dat zij op zichzelf kunnen voldoen aan de projectdoelstelling; de bouwstenen moeten gecombineerd worden. Alternatieven: 1. Bouw van een Saeftinghedok (met twee varianten:1.aanleg van twee terminals, 2.gedeeltelijke vrijwaring dorpskern Doel); 2. Bouw van een Saeftinghedok met enkel ontwikkeling van de zuidzijde; 3. Innovatieve stackingoperaties op de bestaande getijdenterminals; Bouwstenen: 4. Containerkaai Noordwest (rivierterminal ten noorden van Deurganckdok); 5. Waaslandkanaal (uitbreiding terminals aan oostzijde en/of westzijde van Deurganckdok) 4

5 6. Verhuis van het bedrijf Ashland, zodat extra containeroppervlakte aan de oostkant van het Deurganckdok vrijkomt; 7. Verhogen van de productiviteit van de RoRo-terminals via de bouw van verhoogde parkeergarages voor auto s; 8. Terminaluitbreiding aan de westzijde van het Deurganckdok; 9. Verdieping van de Europaterminal; 10. Uitbreiding Europaterminal in zuidelijke richting; 11. Nieuw insteekdok ten noorden van de Zandvlietsluis; 12. Beperkte uitbreiding Noordzeeterminal in noordelijke richting; 13. Substantiële uitbreiding Noordzeeterminal in noordelijke richting; 14. Optimalisering Delwaidedok+bouw nieuwe zeesluis. De MORA legt in dit advies vooral de focus op de procedurele aspecten. Hij geeft in dat kader diverse aandachtspunten mee met bijzondere aandacht voor de invalshoek mobiliteit. 5

6 Situering van het project Noodzaak en doelstelling De procesnota en de alternatievenonderzoeksnota motiveren de noodzaak en de doelstelling van het project. De doelstelling is drievoudig: de realisatie van extra containerbehandelingscapaciteit in het Antwerpse havengebied om de verwachte groei tot 2030 te kunnen ondervangen, de daarmee samenhangende ontwikkeling van industriële/logistieke gronden en de multimodale ontsluiting tot aan het hoofdnet. De extra containerbehandelingscapaciteit wordt nodig geacht 1 omdat de voorspelde groei van de containeroverslagtrafiek naar 2030 toe groter is dan de beschikbare containerbehandelingscapaciteit. Uit de MKBA van 2015 blijkt dat tegen 2019 de kritische drempel van de containeroverslagcapaciteit bereikt zal zijn en dat er een concrete vraag zal ontstaan naar bijkomende capaciteit. Het Havenbedrijf Antwerpen raamt de beschikbare containercapaciteit van de haven op maximum 13,1 miljoen TEU. De groeiscenario s voorspellen dat tegen 2019 een kritische drempel van 80%-capaciteit wordt overschreden 2. Tot 2030 wordt een vraag voorspeld tussen de 13,4 en 15,9 miljoen TEU, wat een nood aan extra capaciteit van ca. 2,9 tot 5,4 miljoen TEU zou impliceren. Historiek In 1997 bepaalde het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen dat de Vlaamse Regering de zeehavengebieden moet afbakenen op basis van strategische plannen. Voor het havengebied Antwerpen koos de Vlaamse Regering in 2009 ervoor om via het Maatschappelijk Meest Haalbare Alternatief-plan het havengebied verder te ontwikkelen. Het Actieprogramma dat daarmee gepaard ging voorziet voor wat de maritieme en economische ontwikkeling betreft, op de Rechterscheldeoever een verdere ontwikkeling van het havengebied via inbreiding en verdichting. Op de Linkerscheldeoever (LSO) is ook inbreiding voorzien, maar daarnaast ook ongeveer 1000 hectare extra ruimte voor havenactiviteiten. Daar behoren de bouw van een nieuw dok en de vestiging van nieuwe bedrijven tot de mogelijkheden. De ruimte die daarvoor nodig is, heeft de Vlaamse Regering afgebakend in het GRUP 'Afbakening zeehavengebied Antwerpen' van april Dit GRUP legt de contouren vast van de toekomstige havenontwikkeling, inclusief de mogelijkheid voor een tweede getijdendok op de Linkerscheldeoever, het Saeftinghedok. In december 2013 schorste de Raad van State het GRUP gedeeltelijk, omdat het GRUP niet uitdrukkelijk genoeg bepaalde dat de natuurontwikkeling de havenontwikkeling op LSO moet voorafgaan. De Vlaamse Regering kwam tegemoet aan dit bezwaar van de Raad van State en 1 In de procesnota en de alternatievenonderzoeksnota. 2 Vanaf een bezetting van 80% beginnen de wachttijden aan de terminals exponentieel toe te nemen en vermindert de capaciteit en efficiëntie van de terminal. 6

7 stelde in oktober 2014 ter vervanging van de geschorste delen een aangepast GRUP 'havenontwikkeling Linkeroever' vast. Met het arrest van 20 november 2015 schorste de Raad van State een deel van dit aangepaste GRUP, met de argumentatie dat het niet zeker is dat de natuur- en havenontwikkeling op de Linkerscheldeoever volledig in overeenstemming is met de Europese Habitatrichtlijn (inzonderheid de nieuwe techniek van pro-actieve natuurontwikkeling). Na advies van het Europees Hof Van Justitie vernietigt de Raad van State op 20 december 2016 gedeeltelijk het GRUP Afbakening zeehavengebied Antwerpen, havenontwikkeling Linkeroever. Voor Rechterscheldeoever (en voor grote delen van Linkerscheldeoever) verandert er niets. Het GRUP geldt er nog altijd. De Vlaamse Regering besliste echter al op 15 juli 2016 om het project Extra containerbehandelingscapaciteit havengebied Antwerpen als complex project te beschouwen en de daartoe decretaal voorziene procesaanpak op te starten. 7

8 Advies Het advies bevat twee hoofdstukken: 1. Algemene beschouwingen; 2. Aandachtspunten. Het complex project Extra containerbehandelingscapaciteit in het havengebied Antwerpen is het tweede complex project waarover de MORA advies wordt gevraagd. De Raad bracht op 18 november 2016 advies uit over het complex project ter verbetering van de nautische toegankelijkheid tot de (achter)haven van Zeebrugge. Een aantal van de bemerkingen en suggesties worden ook meegenomen in dit advies. 1 Algemeen In dit hoofdstuk formuleert de MORA een aantal algemene bedenkingen. Het participatietraject en de projectalternatieven De MORA vindt het positief dat in de onderzoeksfase van het complex project ECA werk wordt gemaakt van een uitvoerig participatie- en communicatietraject. Dit maakt transparantie van het project mogelijk en faciliteert het maatschappelijk draagvlak. De Raad apprecieert in dit kader de mogelijkheid tot constructieve dialoog met de projectbeheerder (MORA werkroep ad hoc van 10 januari ) en de betrokkenheid bij het actorenoverleg (het MORA-secretariaat werd uitgenodigd voor het actorenoverleg van 14 december). De MORA vindt dat de organisatie van alternatievenworkshops (12 en 13 oktober 2016) met diverse actoren en bedrijven bij de opstart van de onderzoeksfase, tot waardevolle projectalternatieven en bouwstenen heeft geleid die in de onderzoeksfase verder kunnen worden onderzocht. Dat hierbij niet alleen gedacht wordt aan uitbreiding van infrastructuur maar ook aan inbreiding en betere benutting via innovatieve technieken is een goede zaak. Lock-in effect Gezien de historiek van het project waarbij het Saeftinghedok als eerste mogelijke oplossing is naar voor geschoven, wil de MORA waarschuwen voor de gevaren van het zogenaamde lock-in effect. Andere projectalternatieven moeten volwaardig kunnen beoordeeld worden naast het initiële project. De MORA is van oordeel dat de maatschappelijke kosten-baten analyse een gelijkwaardige evaluatie en vergelijking van de verschillende projectalternatieven mogelijk moet maken. 3 Op 10 januari 2017 ontving de MORA de projectverantwoordelijken voor een toelichting en dialoog over het complex project. 8

9 Vlaanderen als logistieke draaischijf In verschillende adviezen en rapporten ondersteunt de MORA de ambitie om van Vlaanderen een logistieke topregio te maken en de logistieke sector op een slimme en duurzame manier te versterken. De economische poorten spelen hierbij een centrale rol als attractiepolen van economische activiteiten, toegevoegde waarde en tewerkstelling. Volgens de MORA kadert het complex project ECA binnen deze strategische doelstelling. 2 Aandachtspunten De MORA ziet binnen het proces volgende aandachtspunten: De verkenningsfase De verkenningsfase waarin de probleemdefinitie en de projectdoelstellingen worden bepaald alsook het proces in kaart wordt gebracht, is achter de rug (de fase eindigde met de startbeslissing van 15 juli 2016). Probleemdefinitie en doelstelling (extra containerbehandelingscapaciteit) zijn met andere woorden vastgeklikt. De MORA is van oordeel dat het betrekken van de strategische adviesraad in de verkenningsfase van het project er toe leidt dat de middenveldorganisaties sneller overtuigd zullen zijn van de noodzaak van het project, en hun organisatie sneller vertrouwd kunnen maken met de projectdefinitie en -doelstelling(en). Concreet dringt de MORA er op aan om voor toekomstige complexe projecten, reeds in de verkenningsfase van een complex project de strategische adviesraad informeel te raadplegen bij de voorbereiding van de startnota. Dit kan een niet-geïnstitutionaliseerd klankbordmoment zijn waarbij de projectleider samen met de strategische adviesraad de krachtlijnen van de startnota overlopen. Op deze wijze zal dit reflectiemoment het totale procesverloop niet vertragen. Duurtijd van het project De Raad stelt vast dat het project in 2025 verondersteld wordt gerealiseerd te zijn. In deze lange periode zullen verschillende economische, logistieke en infrastructurele ontwikkelingen plaatsvinden (zowel autonome als overheidsgestuurde). De MORA is van oordeel dat de procedure van de complexe projecten de mogelijkheid moet voorzien om flexibel in te spelen op het wijzigen van de context of randvoorwaarden. In die zin acht de Raad het nuttig dat het voorkeursalternatief in de loop van het proces getoetst kan worden aan de doelstellingen en de randvoorwaarden die bij de keuze van het project werden vastgelegd alsook aan de eventueel gewijzigde economische en of maatschappelijke omstandigheden. Indien deze randvoorwaarden en/of omstandigheden doorheen de loop van het proces om één of andere reden drastisch wijzigen, moet de toetsing het mogelijk maken om na te gaan of het voorkeursalternatief nog steeds de beste optie is. Wanneer zou blijken dat een project om een dwingende reden toch niet meer haalbaar is, is een zekere mate van flexibiliteit aangewezen om te kunnen anticiperen op deze onverwachte 9

10 omstandigheden zonder dat de volledige verkenningsfase opnieuw moet worden doorlopen. Bij de verdere uitwerking van het voorkeursbesluit is een kritische kijk op de randvoorwaarden en de omstandigheden daarom aangewezen. In het verlengde hiervan wijst de Raad ook op het fenomeen van de black swan. Dit zijn onverwachte unieke gebeurtenissen die moeilijk te voorspellen zijn. Hoewel ze moeilijk te voorspellen zijn, kunnen ze echter een grote invloed hebben de wereld en op de maatschappelijke en economische welvaart. Ze veranderen de manier waarop naar de toekomst moet gekeken worden. Mobiliteit Bijkomende containerbehandelingscapaciteit veroorzaakt bijkomende mobiliteit en legt druk op de capaciteit van de infrastructuurnetwerken in het hinterland. De Raad vraagt om bij de inschatting van de mobiliteitseffecten duidelijk onderscheid te maken tussen effectief uitgevoerd beleid en beleidsintenties. Dit vermindert het risico op een vertekening van de effectramingen. De MORA begrijpt dat diverse oplossingen die noodzakelijk zijn voor de opvang van de bijkomende mobiliteit als gevolg van het project, buiten de scope van het complex project worden gehouden. De MORA vraagt om bij de afweging van de alternatieven rekening te houden met de wisselwerking met geplande mobiliteitsinvesteringen op alle infrastructuurnetwerken. Hierbij zal onder meer moeten nagegaan worden of de capaciteit op de verschillende netwerken voldoende is of zal zijn om de verwachte mobiliteitsgroei efficiënt te kunnen opvangen. De MORA vindt het essentieel dat de effecten van de verschillende alternatieven en bouwstenen op mobiliteit (zowel op het wegvervoer, het spoorvervoer als de binnenvaart) grondig worden bestudeerd. Hierbij gaat het niet alleen over de mobiliteit en de druk op de capaciteit in het havengebied maar ook over de impact op de ontsluitende infrastructuur buiten de havenzone. Belangrijke onderzoeksvragen voor de MORA zijn hierbij ook de impact op de modal split en modal shift. De Raad stelt vast dat binnen het beoordelingskader voor de mobiliteitseffecten de verwachte modal split en de modal shift op een kwalitatieve manier zullen beoordeeld worden. De MORA vindt dat ook een kwantitatieve onderbouwing die de basis vormt voor de kwalitatieve evaluatie, belangrijk is als ondersteunende input voor het beleid en het maatschappelijk draagvlak. Een efficiënte en economisch duurzame modal split moet hierbij de leidraad zijn. De Raad vindt het positief dat de alternatievenonderzoeksnota het mobiliteitsonderzoek uitgebreid opneemt. De verkeersafwikkeling binnen het havengebied zal in kaart worden gebracht via doorrekeningen met het havenmodel Voor de analyse van de verkeersafwikkeling op het hoger wegennet zal het Provinciaal Verkeersmodel Antwerpen worden gebruikt 4. Het onderzoek van de mobiliteitseffecten voor de verschillende alternatieven en de verwerking van de resultaten gebeurt in de onderzoeksfase, vóór de opmaak van het voorkeursbesluit. De MORA is van oordeel dat dit onderzoek geen blackbox mag zijn en vindt dat over de 4 Dit model neemt ook de situatie in het Waasland mee. 10

11 (voorlopige) resultaten ervan een communicatie- en dialoogmoment met de strategische adviesraad, voorafgaand aan het voorkeursbesluit, mogelijk moet zijn. De Raad vraagt daarom dat het departement MOW de resultaten van het gevoerde mobiliteitsonderzoek in de loop van de onderzoeksfase komt toelichten in de MORA. Organisatie logistieke keten Extra terminalcapaciteit impliceert ook meer logistieke afhandeling. De MORA geeft aan dat de extra behandelingscapaciteit op de terminals mogelijkheden biedt om de wachttijden aan de terminals te verkleinen, onder meer via een aangepaste arbeidsorganisatie. De Raad wijst erop dat in het verlengde daarvan de totale logistieke keten moet worden geoptimaliseerd. Een verruiming van de openingstijden van de terminals en depots bijvoorbeeld kan de wachttijden aan de terminals en depots zelf verkleinen en zorgen voor een betere spreiding van de verkeersvolumes in de tijd. Dit vereist evenwel dat de spelers in de volledige logistieke keten hun organisatie hierop moeten kunnen aanpassen. Groeiscenario s economische ontwikkeling Om de nood aan extra containerbehandelingscapaciteit mee te onderbouwen wordt gebruik gemaakt van verschillende groeiscenario s voor containeroverslag. De alternatievenonderzoeksnota gaat uit van een scenario hoge groei (+4,4% per jaar tot 2025), een lage groei scenario (+3% per jaar tot 2025) en een sensitiviteitsanalyse. Deze analyse geeft een lineaire groei van 1,37% per jaar. Dit is de gemiddelde groei in Noord-Europa gedurende de laatste 6 jaren. De gemiddelde groei meenemen als relatieve ondergrens van de sensitiviteitsanalyse maakt dat deze ondergrens, omwille van het maatschappelijk draagvlak, goed onderbouwd zal moeten blijven. Transparantie op het vlak van timing en financiering De Raad stelt vast dat in de startbeslissing, de procesnota en de alternatievenonderzoeksnota van het ECA-project, geen budgettaire indicaties zijn opgenomen. Uiteraard is het in de aanloopfase nog weinig realistisch om hier al een concreet en gedetailleerd zicht op te hebben en zal het grotendeels om indicaties gaan. De Raad vindt wel dat in de verkenningsfase maar zeker ook in de onderzoeksfase een inschatting van de timing en de budgettaire weerslag van het project nodig is. Dit moet een essentieel aspect zijn van de MKBA. Zicht op financiering en timing kan bijdragen tot de onderbouwing van het maatschappelijk draagvlak. De Routeplanner die in het kader van het decreet complexe projecten is opgesteld en die als leidraad 5 wordt beschouwd bij de procesaanpak van complexe projecten, suggereert dat in de verkenningsfase de noodzakelijke capaciteit (financieel, materieel, personeel) voor het project voldoende en in de mate van het mogelijke worden ingeschat. 5 De Routeplanner zelf is niet decretaal verankerd. Hij bestaat uit een reeks van bouwstenen, aandachtspunten en goede praktijkvoorbeelden die betrokkenen helpen in de geïntegreerde onderzoeks- en besluitvormingsprocedure voor complexe projecten. 11

12 Afstemming tussen de doelstellingen van de verschillende beleidsniveaus en met de bestaande beleidskaders Het complex project ECA is van dergelijke omvang dat het ongetwijfeld effecten en impact (baten en kosten) genereert op zowel lokaal niveau als gewestelijk niveau. De Raad is van oordeel dat de doelstellingen van de verschillende beleidsniveaus ten aanzien van het project, maximaal met elkaar moeten sporen. Daarnaast moet ook nagegaan worden of de doelstellingen van het complex project compatibel zijn met de doelstellingen en visie zoals uitgetekend in bredere beleidskaders, zoals bijv. het Mobiliteitsplan Vlaanderen, het Beleidsplan Ruimte, het Vlaams Klimaatbeleidsplan, enz. Het moet de bedoeling zijn deze maximaal op elkaar af te stemmen. Deze afstemming moet mogelijk gemaakt worden door de verschillende criteria die de beleidskaders voorzien (op het vlak van mobiliteit, milieu, ruimtelijke ordening, ) volwaardig mee te nemen bij de afweging van de alternatieven. In het verlengde daarvan acht de MORA het aangewezen dat bij de inventarisatie en berekening van de maatschappelijke kosten en baten van het complex project, in de mate van het mogelijke ook gekeken wordt naar de toewijzing van kosten en baten aan de verschillende beleidsniveaus. 12