Advies. over een tweede LNG-steiger in de voorhaven van Zeebrugge. Brussel, 28 oktober Vlaamse Havencommissie Wetstraat 34-36, 1040 Brussel

Transcriptie

1 Advies over een tweede LNG-steiger in de voorhaven van Zeebrugge Brussel, 28 oktober 2010 Vlaamse Havencommissie Wetstraat 34-36, 1040 Brussel T F info@vlaamsehavencommissie.be

2 Adviesvraag: De bouw van een tweede steiger in het LNG-dok in de oostelijke voorhaven van Zeebrugge Adviesvrager: Fernand Desmyter, MOW Ontvangst adviesvraag: 18 juni 2010 Adviestermijn: 4 maanden Goedkeuring Vlaamse Havencommissie: 28 oktober

3 Inhoud Advies Inleiding Beschrijving van het project Algemene projectomschrijving Nulalternatief en projectalternatieven Samenvatting en resultaten van de MKBA Trafiekprognose Kosten-batentabellen Sensitiviteitsanalyses Conclusies van de MKBA Kritische bespreking Criteria Transparantie, begrijpbaarheid, narekenbaarheid, duidelijkheid Realistische uitgangspunten, prognoses en parameters Wetenschappelijk verantwoorde en rekentechnisch correcte berekeningen en redeneringen Eenvoud versus complexiteit Hoofdzaak versus bijzaak Causaliteit Conclusies van de Vlaamse Havencommissie Referentielijst

4 Advies 1. Inleiding De secretaris-generaal van het Departement Mobiliteit en Openbare Werken van de Vlaamse Gemeenschap heeft op 16 juni 2010 namens de Vlaamse Regering aan de Vlaamse Havencommissie een adviesvraag gesteld over het dossier De bouw van een tweede steiger in het LNG-dok in de oostelijke voorhaven van Zeebrugge. In de adviesvraag werden twee zeer specifieke vragen over het dossier geformuleerd: Zijn alle elementen van het dossier voldoende evenwichtig onderbouwd? Zijn de teksten van de milieu-impactstudie en de MKBA voldoende duidelijk? Bij de beantwoording van deze vragen houdt de Vlaamse Havencommissie rekening met artikel 3 2 van het subsidiebesluit, dat luidt als volgt: 2. Als het geraamde bedrag van het project meer bedraagt dan 10 miljoen euro, legt de minister, voor hij een principiële beslissing tot subsidiëring of medefinanciering neemt, het project, inclusief de voormelde MKBA en benodigde milieu-impactstudie, voor aan de Vlaamse Havencommissie en de MiNa-Raad. De Vlaamse Havencommissie beoordeelt de sociaaleconomische aspecten van het dossier en de Minaraad beoordeelt de milieutechnische aspecten van het dossier. Dit betekent dat in dit advies van de Vlaamse Havencommissie de nadruk ligt op de Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse (MKBA). De Vlaamse Havencommissie heeft op 30 juni 2010 een aanbeveling geformuleerd met een evaluatie van de Standaardmethodiek MKBA voor socio-economische verantwoording van grote zeehavenprojecten in de Vlaamse zeehavens. In die aanbeveling stelde de Vlaamse Havencommissie voor om voor dergelijke MKBA s de Standaardmethodiek niet verplicht te maken, maar om expliciet eisen te stellen waaraan een MKBA moet voldoen. In dit advies over de tweede LNG-steiger in de voorhaven van Zeebrugge worden deze eisen als uitgangspunt gehanteerd. Dit advies werd door de Vlaamse Havencommissie unaniem goedgekeurd op 28 oktober Het Havenbedrijf Zeebrugge (MBZ) heeft niet deelgenomen aan de stemming overeenkomstig artikel 5 1 (1) van het Besluit van de Vlaamse Regering betreffende de bevoegdheid, de samenstelling en de werking van de Vlaamse Havencommissie van 12 januari Deze paragraaf luidt als volgt: Art De adviezen en aanbevelingen van de Commissie worden uitgebracht ten aanzien van de Vlaamse Regering, de Vlaamse minister, bevoegd voor de openbare werken, of het Vlaams Parlement. De goedkeuring gebeurt bij gewone meerderheid van de aanwezige effectieve leden. Bij adviezen ter uitvoering van artikel 1, 4, neemt het havenbedrijf, dat een project ter advies voorlegt, geen deel aan de stemming. In artikel 1 4 gaat het over de investeringsprojecten in de havens van meer dan 10 miljoen euro. 4

5 2. Beschrijving van het project 2.1. Algemene projectomschrijving Het project voorziet in de bouw van een steiger in het LNG-dok, ter hoogte van het uiteinde van de LNG-dam, tegenover de bestaande steiger. De steiger zal enerzijds worden aangewend voor het verladen van LNG-schepen met een maximale inhoud tot m³. Anderzijds wordt aan de geplande steiger het lossen van hervergassingsschepen (LNG-RV Regasification Vessels LNG schepen met eigen hervergassingsinstallatie aan boord) beoogd. Het laden van kleine LNG-schepen zal eveneens tot de mogelijkheden behoren. Figuur 1: Situering van de nieuwe steiger aan de LNG-terminal (aan de LNGdam, midden onderaan de tekening) Bron: ECSA, gebaseerd op MBZ / Fluxys De nieuwe steiger wordt gebouwd tegenover de bestaande LNG-steiger. Het is een structuur en aanlegfaciliteit vergelijkbaar met de bestaande steiger, met een laad/losplatform uit gewapend betondek gefundeerd op buispalen, en een aantal dolphins bestaande uit gewapend beton bovenbouw ondersteund door buispalen. 5

6 2.2. Nulalternatief en projectalternatieven In het projectalternatief wordt de steiger gebouwd, in het nulalternatief niet. In tabel 1 worden de verschillende projecteffecten kwalitatief beschreven. In de MKBA worden deze effecten gemonetariseerd. Door de auteurs van de studie worden ook enkele elementen aangegeven waarmee niet uitdrukkelijk rekening werd gehouden in de berekeningen, omdat ze eerder speculatief van aard zijn. Het gaat hierbij om kwalitatieve elementen zoals de mogelijke versterking van de hub-functie van Zeebrugge voor LNG en de gerelateerde productiviteitsstijgingen (efficiënter beheer van de opslagtanks) ten gunste van Fluxys, alsook het potentieel geboden voor Zeebrugge als feederhaven voor shortsea vervoer en gerelateerde milieubaten. Tabel 1: Monetariseerbare projecteffecten die de basis vormen van de MKBA Effect Nulalternatief Projectalternatief Bijkomende haveninkomsten MBZ zal geen bijkomende haveninkomsten kunnen innen, zoals bijkomende concessievergoedingen, recht op goederen en tonnenmaatrechten MBZ zal bijkomende haveninkomsten kunnen innen, zoals bijkomende concessievergoedingen, recht op goederen en tonnenmaatrechten Werkgelegenheidsbaten Fluxys Consument Er zal geen bijkomende werkgelegenheid ontstaan, noch bij de bouw, noch bij de exploitatie. De groei zal worden gestopt. Hervergassingsschepen zullen niet kunnen aanmeren (deze nieuwe markt wordt niet aangeboord) en kleinere schepen zullen in Zeebrugge niet terechtkunnen. Op termijn kan de energieprijs gebeurlijk stijgen omdat er via buitenlandse havens moet bevoorraad worden. Er is minder bevoorradingszekerheid. Er zal bijkomende werkgelegenheid ontstaan, zowel bij de bouw als bij de exploitatie. Verdere groei wordt mogelijk. Hervergassingsschepen zullen nu ook in Zeebrugge terechtkunnen (nieuwe markt) en kleinere schepen zullen in Zeebrugge nu ook terechtkunnen. De energieprijs blijft gelijk of daalt omdat er via Zeebrugge LNG kan worden aangevoerd en er geen buitenlandse havens moeten ingeschakeld worden. De bevoorradingszekerheid is groter en de afhankelijkheid van gasimporten via pijplijn en bui- 6

7 tenlandse LNG hubs daalt. MBZ en de Vlaamse overheid Bron: ECSA Voor de MBZ en de Vlaamse overheid zijn er geen bijkomende investerings- en onderhoudskosten Voor de MBZ en de Vlaamse overheid zijn er bijkomende investerings- en onderhoudskosten 3. Samenvatting en resultaten van de MKBA 3.1. Trafiekprognose Er worden aan de nieuwe steiger 3 types schepen verwacht, elk met specifieke kenmerken: a) C & Q Flex. Dit zijn respectievelijk de middelgrote en zeer grote schepen die nu reeds naar Zeebrugge komen. De huidige schepen lossen gemiddeld m³ (ongeveer ton), dit zal evolueren naar ton in b) LNG-Hervergassingsschepen. Er wordt verwacht dat het aandeel van dergelijke schepen in de wereldwijde LNG-vloot in de volgende jaren zal toenemen. Gemiddeld lossen dergelijke schepen m³ ( ton). c) Shortsea. De evolutie van de vloot LNG-schepen diversifieert ook in de richting van kleinere schepen (type m³), die meestal LNG zullen komen laden, om dan te exporteren naar kleine invoerterminals (in de meeste gevallen aan de Scandinavische kust). Gemiddeld lost/laadt dergelijk schip m³ (3.375 ton), tegen 2040 evoluerend naar m³. De trafiekprognose komt erop neer dat aan de nieuwe LNG-steiger vanaf 2013 schepen zullen worden gelost en geladen. Tegen 2030 wordt de volledige capaciteit benut, wat op dat moment zal neerkomen op de behandeling van 25 C & Q-Flex schepen, 12 hervergassingsschepen en 50 shortsea gastankers. Rekening houdende met de capaciteit van deze scheepstypes en de evolutie daarin zal de trafiek aan de nieuwe LNGsteiger volgens de trafiekprognose evolueren van ton in 2013 tot ton in Deze trafiekprognose is gebaseerd op het geleidelijk en lineair invullen van de beschikbare capaciteit. In de MKBA wordt de prognose ondersteund door een uitvoerige beschrijving van de ontwikkelingen die deze evolutie moeten mogelijk maken. Er wordt een beschrijving gegeven van de ontwikkelingen in de wereldenergiemarkt, van de aardgassector in België en er wordt ingegaan op de specificiteiten van LNG-projecten. 7

8 3.2. Kosten-batentabellen In de tabellen 2 en 3 worden de resultaten van de MKBA samengevat in de kostenbatentabellen. Zowel in het internationale als het nationale perspectief wordt een positieve opbrengstratio behaald, nl. 2,50 en 2,60 in respectievelijk het internationale en het nationale perspectief. De Internal Rate of Return bedraagt respectievelijk 16,5% en 17,4%. Tabel 2: Kosten-batentabel voor de 2e LNG-steiger, internationaal perspectief, discontovoet 4% Kosten Baten Investeringskosten mln 16,59 Additionele havenontvangsten mln 25,46 Onderhoudskosten mln 5,08 Additionele concessie-inkomsten mln 7,40 Vermeden transportkosten mln 25,69 Werkgelegenheidsbaten (constructie en onderhoud) mln 5,91 Werkgelegenheidsbaten (exploitatie) - Totale kosten mln 21,68 Totale baten mln 64,45 Niet-geactualiseerde investeringskost mln 17,14 Opbrengstratio 2,50 Internal Rate of Return 16,5% Bron: ECSA Tabel 3: Kosten-batentabel voor de 2e LNG-steiger, nationaal perspectief, discontovoet 4% Kosten Baten Investeringskosten mln 16,59 Additionele havenontvangsten mln 25,46 Onderhoudskosten mln 5,08 Additionele concessie-inkomsten mln 7,40 Vermeden transportkosten mln 25,69 Werkgelegenheidsbaten (constructie en onderhoud) mln 5,91 Werkgelegenheidsbaten (exploitatie) mln 1,81 Totale kosten mln 21,68 Totale baten mln 66,27 Niet-geactualiseerde investeringskost mln 17,14 Opbrengstratio 2,60 Internal Rate of Return 17,4% Bron: ECSA 8

9 3.3. Sensitiviteitsanalyses Er worden in de MKBA verschillende alternatieve scenario s uitgetest in de sensitiviteitsanalyses. Hierbij worden de resultaten herberekend nadat één van de basisveronderstellingen naar beneden toe werd bijgesteld. Dit geeft de volgende resultaten: 1) Verhoogde discontovoet. De resultaten van de MKBA worden herberekend in functie van een hele reeks discontovoeten, gaande van 1 tot 15. De opbrengstratio blijkt positief te blijven, zelfs met zeer hoge discontovoeten. 2) Verlaagde trafiekprognose. de resultaten van de MKBA worden herberekend in functie van een wijziging van de trafiekprognose van tot +10% tot -40%. Deze herberekening doen de opbrengstratio s dalen, maar de opbrengstratio blijkt positief te blijven, zelfs met een significante verlaging van de trafiekprognose. 3) Minder werknemers uit werkloosheid. Over de mate waarin werknemers, die bij de bouw van het project betrokken zijn, uit de werkloosheid komen (of werkloos zouden worden als het project niet wordt gebouwd), is discussie mogelijk. Standaard wordt dit percentage op 97% geschat, op basis van eerdere studies. In de sensitiviteitsanalyse worden daarom alternatieve waarden voor dit percentage uitgetest, gaande tot 50%. Deze wijzigingen doen de opbrengstratio dalen, maar bij alle uitgeteste waarden blijft de opbrengstratio positief. 4) Niet-oneindig doorlopende levensduur van het project. Traditioneel wordt in MKBA s verondersteld dat de kosten en de baten perpetueel doorlopen. Het effect van de kosten en baten neemt wel af naarmate de tijd voortschrijdt. In de sensitiviteitsanalyse wordt uitgetest wat het gevolg zou zijn van de veronderstelling dat alle kosten en baten worden afgebroken na 25 jaar. Het resultaat van deze berekening is dat de opbrengstratio s dalen, maar ze blijven positief. 5) Minder of meer gas is bestemd voor Belgische afnemers. In de berekening van de baat die voortvloeit uit de vermijding van bijkomende transportkosten werd aangenomen dat slechts 25% van het gas dat via de nieuwe steiger wordt aangevoerd, bestemd is voor Belgische afnemers. In de sensitiviteitsanalyse worden twee alternatieve veronderstellingen uitgetest: (a) Er wordt verondersteld dat het percentage van het gas, dat via de nieuwe steiger wordt aangevoerd en voor de Belgische afnemer bestemd is, 25% zal bedragen voor de eerste 5 jaar (dus 2013 tot en met 2017) en daarna geleidelijk zal oplopen tot 50% en (b) Er wordt voor de volledige periode verondersteld dat x% (15 tot 50%) van het gas dat via de nieuwe steiger wordt aangevoerd, voor de Belgische afnemer bestemd is. Deze sensitiviteitsanalyse geeft aan dat de gehanteerde alternatieve veronderstellingen geen opbrengstratio s onder nul opleveren. 9

10 3.4. Conclusies van de MKBA Hieronder wordt de synthese voor de beleidsvoerder uit de MKBA weergegeven, hetgeen mag beschouwd worden als de conclusies van de studie, zoals deze door de auteurs van de studie werden geformuleerd. Deze tekst wordt weergegeven als bijkomende informatie voor de lezer van dit advies. Het standpunt dat in deze tekst wordt weergegeven stemt niet noodzakelijk overeen met de mening van de Vlaamse Havencommissie. Het standpunt van de Vlaamse Havencommissie komt later in dit advies aan bod. 1. Het project van een tweede LNG steiger in Zeebrugge verschilt van een conventioneel, commercieel haveninfrastructuurproject zoals een containerkade, omdat hier een monopolistische, quasi-publieke entiteit, met name Fluxys NV, met als gemeentelijke meerderheidsaandeelhouder Publigas, optreedt als operator. Bovendien maakt de geschatte investeringskost van 17,14 miljoen Euro slechts een fractie (17%) uit van een veel ruimer LNG uitbreidingsproject dat meer dan 100 miljoen Euro aan investeringen omvat (Soresma, 2010), en veel minder footloose is ex post (nà uitvoering van de investering) dan een typisch container- of ro-ro project. Het project vloeit daarnaast ook voort uit een nationale visie op de toekomstige energiebevoorrading van België en Vlaanderen. De gelijkenissen met conventionele, commerciële haveninfrastructuur zijn onder meer het belang van launching customers en het belang gehecht door de operator aan het verwerven van stabiele trafiekvolumes op lange termijn, in dit geval via een gesofisticeerd slotsysteem dat ook een secundaire markt toelaat voor de transfer van slots (en derhalve regulated third party access). 2. De prognose vooropgesteld door de operator in termen van het aantal verwachte schepen en gasvolumes lijkt consistent met de groeivooruitzichten van de LNG importmarkt voor de EU 27 tot 2030 (en eerder aan de bescheiden kant), met name een gemiddelde groei van 2% per jaar. De kwaliteit van de verwachte schepen, in het bijzonder de hervergassingsschepen en de shortsea schepen, is bovendien incompatibel met de bestaande infrastructuur, zodat een nieuwe steiger technisch noodzakelijk is als men bovengenoemde scheepstypes wenst te ontvangen. 3. Qua beschouwde effecten werd de MKBA relatief eenvoudig gehouden. Enerzijds wordt geen poging ondernomen om de mogelijke strategische baten van dit project te meten, bijv. effecten op de prijsvorming van energieproducten in België en de versterking van de concurrentiële positie van Zeebrugge als Europese superhub voor LNG aanvoer en distributie, omdat dergelijke oefening snel kan ontaarden in een opbod van baten dat weinig credibel overkomt bij de kritische lezer: indien de invoer van LNG een project is van nationaal strategisch belang, welke haveninfrastructuurprojecten kunnen dan geïdentificeerd worden welke ontspeend zijn van dergelijk belang? Anderzijds wordt ook verondersteld, analoog aan de conclusies van een specifieke studie in dit verband van het bureau Soresma, dat er zich geen significante negatieve externe effecten zullen voordoen, welke monetarisering in de MKBA zouden noodzaken. Een finaal, niet opgenomen strategisch element, is dat het geplande, stroomafwaartse LNG investeringsprogram- 10

11 ma van meer dan 100 miljoen Euro, waarvan het steigerproject deel uitmaakt (Soresma, 2010), mogelijk op de helling komt te staan bij het niet bouwen van de steiger. Het is thans echter niet duidelijk of en waar een alternatief investeringsprogramma op lange termijn zou kunnen uitgevoerd worden, en aan welke voorwaarden, zodat er geen zicht is op de opportuniteitskost verbonden aan nietuitvoering. 4. Het hoofdresultaat van de MKBA is een internal rate of return van 16,5% vanuit het internationaal standpunt en 17,4% vanuit het nationaal standpunt. Het project blijkt dus maatschappelijk rendabel te zijn, zelfs gegeven de relatief conservatieve hypothesen aangehouden in de studie (in het bijzonder de hypothese dat slechts 25% van de nieuwe trafiekvolumes relatief bescheiden transportkostenbaten met zich zouden meebrengen, waarop dan nog de rule of half wordt toegepast). Qua verdeling van kosten en baten is de situatie als volgt. De MBZ wordt verondersteld 84,7% van de kosten te zullen dragen en de Vlaamse overheid 15,3%, conform de vigerende financieringsregels. Aan batenzijde is de situatie erg verschillend: de MBZ zal slechts 49,6% van de baten verwerven, de Federale en Vlaamse overheden, en nieuwe tewerkgestelden 11,7% en tenslotte de consumenten 38,8% (indien bij niet-uitvoering van het project de hogere transportkosten zouden worden afgewenteld op de consumenten, bij het nationaal standpunt). 5. Er werden diverse sensitiviteitsanalyses uitgevoerd op basisparameters: wat zou er gebeuren indien (a) de discontovoet zou verhogen; (b) de vraag veel lager is dan voorzien in de prognose; (c) minder nieuwe werknemers uit de werkloosheid komen; (d) het project een relatief kortere levensduur heeft; (e) meer gas finaal bestemd is voor Belgische afnemers dan verondersteld in de MKBA? Voor de uitgevoerde sensitiviteitsanalyses (a) tot (d) wordt fundamenteel hetzelfde resultaat bekomen: hoewel de maatschappelijke rendabiliteit afneemt, blijft het project positief. Voor (e) neemt het resultaat toe naarmate een groter deel van de gasaanvoer via de nieuwe steiger voor Belgische afnemers bestemd is. 11

12 4. Kritische bespreking 4.1. Criteria De Vlaamse Havencommissie heeft op 30 juni 2010 een aanbeveling geformuleerd met daarin een evaluatie van de Standaardmethodiek MKBA voor socio-economische verantwoording van grote zeehavenprojecten in de Vlaamse zeehavens. In de conclusie van deze aanbeveling werd door de Vlaamse Havencommissie gesteld dat ze geen voorstander was van het opleggen van de verplichting om de Standaardmethodiek MKBA te gebruiken en heeft ze een aantal eisen gesteld waaraan een MKBA voor een haveninfrastructuurproject moet voldoen. Aan de hand van deze eisen (criteria) wordt de MKBA voor de 2 e LNG-steiger in de voorhaven van Zeebrugge kritisch besproken. De tekst van de Aanbeveling van 30 juni 2010 wordt telkens weergegeven als inleiding op het betreffende punt Transparantie, begrijpbaarheid, narekenbaarheid, duidelijkheid Uittreksel uit de aanbeveling van de VHC van 30 juni 2010 De Vlaamse Havencommissie heeft in het verleden over diverse kosten-batenanalyses geadviseerd, hetgeen telkens gepaard ging met een grondige analyse van de gehanteerde methode, de berekeningen en de assumpties. Deze aanpak zorgde ervoor dat de VHC een advies kon geven met een meerwaarde voor de beleidsvoerder. De MKBA moet transparant, begrijpbaar, narekenbaar en duidelijk zijn. Deze voorwaarden zijn erg belangrijk, niet alleen voor het advies van de VHC over een investeringsproject, doch vooral ook voor de beleidsvoerder en de bevoegde overheidsdiensten. Een black box aanpak moet absoluut vermeden worden, ongeacht de technische perfectie van de gebruikte technieken. De Vlaamse Havencommissie is van mening dat de MKBA over de 2 e LNG-steiger voldoende duidelijk, begrijpbaar, narekenbaar en transparant is Realistische uitgangspunten, prognoses en parameters Uittreksel uit de aanbeveling van de VHC van 30 juni 2010 Het spreekt voor zich dat een MKBA moet uitgaan van realistische uitgangspunten, prognoses en parameters. Dit hangt nauw samen met transparantie, begrijpbaarheid, narekenbaarheid, duidelijkheid, want deze voorwaarden laten toe aan de lezer om na te gaan of de uitgangspunten, prognoses en parameters realistisch zijn. 12

13 Benutting van de steiger Bij de bespreking van de MKBA over de 2 e LNG-steiger werden kritische vragen gesteld over onder meer het uitgangspunt dat slechts 50% van de capaciteit van de steiger benut wordt, wat in de praktijk wil zeggen dat er in de helft van de tijd geen schip aan de steiger ligt om te lossen of te laden. Bovendien werkte de bestaande steiger in 2009 niet op volle capaciteit. De vraag werd gesteld of het niet meer aangewezen is om de bestaande terminal te optimaliseren. Wat de benutting van de bestaande steiger betreft is het hanteren van cijfers van 2009 niet echt representatief, want 2009 was een crisisjaar. Ondertussen ziet het ernaar uit dat de bestaande steiger terug naar een hogere benutting zal gaan. Optimalisering van de bestaande steiger, in plaats van de bouw van een nieuwe steiger, is niet aangewezen omdat de nieuwe steiger niet alleen bijkomende capaciteit zal bieden, maar bovendien ook de behandeling toelaat van hervergassingsschepen en shortsea-schepen, hetgeen nu niet mogelijk is. De benutting van de nieuwe steiger is inderdaad laag, uitgedrukt in aantal uren in bedrijf per jaar. De verklaring hiervoor ligt in het feit dat de scheepsplanning voor het grootste deel geschiedt in functie van de capaciteit aan de productie- en laadzijde (bijv. Qatar), wat inhoudt dat er verondersteld wordt dat er aan consumptiezijde (de losterminals in bijv. Zeebrugge) geen of weinig wachttijd mag zijn. Dit resulteert in een relatief lage benutting van de terminals aan consumptiezijde. Dit is trouwens ook zo in andere Europese terminals. Alles wordt in het werk gesteld om het schip tijdig terug in de laadhaven te krijgen. Een tweede verklaring van het niet continu in gebruik zijn van de steiger ligt in het feit dat de slots 2 niet alleen worden bepaald op basis van de beschikbaarheid van de steiger, maar ook in functie van de beschikbaarheid van opslagcapaciteit. De Vlaamse Havencommissie aanvaardt deze argumentatie. De relatief lage benutting is blijkbaar typisch voor de LNG-markt en bovendien worden de slots reeds lang op voorhand verkocht, waarbij niet-gebruikte slots toch betaald moeten worden. Dit houdt in dat periodes met minder schepen niet noodzakelijk een lagere financiële rendabiliteit inhoudt. Bovendien bestaat er voor de slots een secundaire markt: slots die niet door de gecontracteerde partijen worden ingenomen, kunnen verkocht worden aan derden. De VHC wijst de Vlaamse overheid erop dat de benutting (rentabiliteit) zal toenemen indien men in de globale energiepolitiek kiest voor gas voor de opwekking van elektriciteit (STEGcentrales). De studie van Exxon Mobile onderschrijft deze evolutie. 2 Eén slot is de beschikbaarheid van de steiger voor een bepaalde periode, d.w.z. de tijd die nodig is voor aanmeren, lossen en terug vertrekken, alsook de opslagcapaciteit van het geloste gas voor 10 dagen. Voor de huidige schepen gaat het om een gemiddelde verblijfstijd van 36 uur (6 uur aankomst en aanmeren, 24 uur lossen en 6 uur van afkoppeling tot en met vertrek). 13

14 Veiligheid als element van de MKBA Het aspect veiligheid komt niet als afzonderlijke kosten- of batenpost voor in de kosten-batenanalyse. Men zou er nochtans van uit kunnen gaan dat de bijkomende steiger een bijkomend risico inhoudt en dat dergelijk bijkomend risico tot uiting moet komen in de MKBA. De argumentatie om deze kostenpost niet op te nemen bestaat uit de volgende elementen: 1) De veiligheid van de LNG-terminal en alle erbij behorende infrastructuur wordt, sinds de bouw van de terminal in de jaren 1980, nauwlettend opgevolgd door de interministeriële werkgroep Veiligheidsaspecten LNG Terminal. Het doel van deze werkgroep was niet alleen om zich te ontfermen over de vergunningsmodaliteiten, maar ook om de veiligheidseisen vast te leggen waaraan de LNG Terminal moest voldoen. Bij de uitbreiding van de LNG Terminal ( ) werd opnieuw het advies van de interministeriële werkgroep ingewonnen en ook in functie van de geplande bouw van de bijkomende steiger en de bijbehorende installaties is de werkgroep bijeengekomen. 2) Er werden, los van de MKBA, rapporten opgesteld die de aspecten veiligheid en milieu behandelen. In de MKBA wordt naar een studie verwezen van Soresma, Aanleg en exploitatie van een 2e LNG-steiger in de haven van Zeebrugge - Verzoek tot ontheffing van de MER-plicht, waarin de kwetsbaarheid van het projectgebied voor mogelijke externe effecten van de nieuwe steiger en de gerelateerde procesinstallaties werd onderzocht. De conclusie van deze studie gaf aan dat er geen significante, negatieve milieueffecten zijn, noch tijdens de aanlegfase, noch tijdens de exploitatiefase. Ook geeft deze studie aan dat er tijdens de aanlegfase geen significante hinder zal worden veroorzaakt, noch voor omwonenden, noch voor het scheepvaartverkeer in de haven. 3) In het kader van de Economische Ontwikkelingsstudie voor de haven van Zeebrugge werd, in functie van een verdere ontwikkeling van de LNG-trafieken, onderzocht of er voor de scheepvaart congestieproblemen zouden kunnen ontstaan. De onderzochte trafiekvooruitzichten waren hoger dan deze in de MKBA voor de nieuwe LNG-steiger. De conclusie was dat bijkomende LNG-trafiek voor de andere scheepvaart geen probleem vormt. De Vlaamse Havencommissie aanvaardt deze argumentatie. Sensitiviteitsanalyses In deze MKBA werden diverse sensitiviteitsanalyses uitgevoerd, waarbij de belangrijkste onzekerheden werden onderzocht. Deze analyses brachten geen significante risico s of onverwachte zwakheden in het resultaat aan het licht. In de bespreking van deze resultaten werd wel de suggestie gedaan om in toekomstige analyses te overwegen om, indien relevant, ook combinaties van sensitiviteitsanalyses door te rekenen. 14

15 4.4. Wetenschappelijk verantwoorde en rekentechnisch correcte berekeningen en redeneringen Uittreksel uit de aanbeveling van de VHC van 30 juni 2010 De MKBA moet gebaseerd zijn op wetenschappelijk verantwoorde en rekentechnisch correcte berekeningen en redeneringen. De Standaardmethodiek MKBA bevat op dit vlak zeer zinvolle gegevens, maar het bestaan van de Standaardmethodiek mag geen aanleiding zijn om zich te beperken tot bepaalde redeneringen en berekeningen. En de Standaardmethodiek mag zeker niet gebruikt worden als alibi om minder zinvolle of zelfs foute redeneringen of berekeningen te maken (deze redering is correct, want het staat zo in de Standaardmethodiek ). De Vlaamse Havencommissie is van mening dat de MKBA voor de tweede LNGsteiger in de haven van Zeebrugge correct is opgesteld. De Vlaamse Havencommissie wijst er wel op dat in de berekening van de vermeden transportkosten de finale bestemming van het aardgas een onzeker element is. 25% van het gas wordt verondersteld bestemd te zijn voor de Belgische markt. Op basis van die 25% worden de vermeden transportkosten berekend. Voor de overige 75% van het aardgas, waarop weliswaar geen baten worden berekend, is de finale bestemming niet gekend. Afhankelijk van die finale bestemmingen kunnen de baten ten gevolge van vermeden transportkosten dus hoger of lager liggen dan nu werd berekend. Dit verandert de resultaten echter niet fundamenteel Eenvoud versus complexiteit Uittreksel uit de aanbeveling van de VHC van 30 juni 2010 Daar waar mogelijk moet de MKBA zo eenvoudig mogelijk blijven, ten behoeve van de narekenbaarheid, duidelijkheid en transparantie. De voorkeur gaat eerder uit naar een eenvoudige redenering of berekening dan naar een complexe berekening die misschien iets nauwkeuriger is, maar die door de lezer als te ingewikkeld wordt beschouwd. Deze eis mag natuurlijk niet extreem geïnterpreteerd worden. De Vlaamse Havencommissie vindt dat de MKBA relatief eenvoudig van opzet is, wat de duidelijkheid ten goede komt. 15

16 4.6. Hoofdzaak versus bijzaak Uittreksel uit de aanbeveling van de VHC van 30 juni 2010 In de MKBA moet de nadruk liggen op de essentiële kosten en baten. Als blijkt dat procentueel gezien de externe en indirecte effecten een grotere impact hebben op het resultaat dan de posten die voor een havenproject essentieel zijn (havengelden, vermindering wachttijden, vermijding congestiekosten, ), dan komt dat de waarde van de MKBA niet ten goede. De Vlaamse Havencommissie constateert dat in de onderzochte MKBA de belangrijkste kosten en baten voortvloeien uit posten die voor een havenproject essentieel zijn: additionele havenontvangsten, vermeden transportkosten en werkgelegenheidsbaten. Externe en andere kosten en baten die meestal moeilijker monetariseerbaar zijn, kunnen in een MKBA uiteraard ook een belangrijke rol spelen, maar als deze kosten- of batenposten de hoofdmoot van de kosten en baten uitmaken, dan wordt het resultaat van de MKBA wel heel wat moeilijker interpreteerbaar Causaliteit Uittreksel uit de aanbeveling van de VHC van 30 juni 2010 Er moet een duidelijk oorzakelijk verband bestaan tussen de kosten en baten die aan een project worden toegeschreven en het project zelf. Stel dat de bouw van een nieuwe sluis het mogelijk maakt om in een havenzone nieuwe activiteiten te gaan ontplooien die zeer batig zijn voor de maatschappij. Stel dat daarvoor eerst nog wel een nieuw dok moet worden gebouwd. Dankzij de nieuwe sluis worden de nieuwe trafieken mogelijk, dus worden de baten van die nieuwe trafieken toegerekend aan de nieuwe sluis. Wordt echter enige tijd nadien een MKBA gemaakt voor het nieuw te bouwen dok, dan worden de baten van die nieuwe trafiek opnieuw aangerekend als baat, maar dit keer geldt deze baat om de kosten van het nieuwe dok te verantwoorden. Dit soort dubbeltellingen moet vermeden worden. De Vlaamse Havencommissie is van mening dat alle kosten en baten in de MKBA over de 2 e LNG-steiger een duidelijk oorzakelijk verband hebben met het project. In de bespreking over het project werd wel de vraag gesteld of de werkgelegenheid, die verbonden is met de exploitatie van het project, voldoende gekoppeld is aan de bouw van de bijkomende steiger. Dat werd bevestigd door de uitvoerders van het studiebureau en de MBZ. 16

17 5. Conclusies van de Vlaamse Havencommissie De Vlaamse Havencommissie heeft op 18 juni 2010 een adviesvraag gekregen over de bouw van een tweede steiger in het LNG-dok in de oostelijke voorhaven van Zeebrugge. Dit dossier bestond, naast de adviesvraag zelf, uit een Maatschappelijke Kosten- Batenanalyse (MKBA), een projectomschrijving en een milieunota. Na onderzoek van het dossier is de Vlaamse Havencommissie tot de volgende conclusies gekomen: De Vlaamse Havencommissie heeft op 30 juni 2010 een aanbeveling geformuleerd met een evaluatie van de Standaardmethodiek MKBA voor socioeconomische verantwoording van grote zeehavenprojecten in de Vlaamse zeehavens. In die aanbeveling heeft de VHC een aantal eisen gesteld waaraan een MKBA moet voldoen. De Vlaamse Havencommissie stelt vast dat de MKBA die bij de adviesvraag over de 2 e LNG-steiger in de voorhaven van Zeebrugge werd gevoegd als verantwoording van het project, voldoet aan deze eisen. Op basis van de projectkenmerken, de gegevens die aan de VHC werden verstrekt en op basis van de MKBA is de Vlaamse Havencommissie van mening dat de bouw van 2 e LNG-steiger in de voorhaven van Zeebrugge een sociaaleconomisch rendabele investering is. 17

18 Referentielijst Adviesvraag over de bouw van een tweede steiger in het LNG-dok in de oostelijke voorhaven van Zeebrugge European Centre for Strategic Analysis (ECSA), Maatschappelijke Kosten- Batenanalyse voor de bouw van een bijkomende aanlegsteiger bij de LNGterminal, in de voorhaven van Zeebrugge, Wilrijk, 19 mei Maatschappij voor de Zeebrugse Zeevaartinrichtingen (MBZ), Projectomschrijving 2de LNG steiger Zeebrugge, Zeebrugge, Soresma, Aanleg en exploitatie van een 2e LNG-steiger in de haven van Zeebrugge. Verzoek tot ontheffing van de MER-plicht, Antwerpen,