Aanbeveling. Brussel, 30 juni 2010

Transcriptie

1 Aanbeveling van de Vlaamse Havencommissie met een Evaluatie van de Standaardmethodiek MKBA voor socio-economische verantwoording van grote zeehavenprojecten in de Vlaamse zeehavens Brussel, 30 juni 2010 Vlaamse Havencommissie Wetstraat Brussel T F info@vlaamsehavencommissie.be

2 Brussel, 30 juni JPM Evaluatie Standaardmethodiek MKBA Inhoud 1. Inleiding Probleemstelling Er is onduidelijkheid over het al dan niet verplicht zijn van de Standaardmethodiek MKBA Het doel van de Standaardmethodiek wordt niet bereikt De Standaardmethodiek MKBA bevat onduidelijkheden en fouten De Standaardmethodiek MKBA maakt te weinig onderscheid tussen hoofdzaak en bijzaak De Standaardmethodiek MKBA wordt impliciet (maar onterecht) gebruikt als kwaliteitslabel Voorstellen voor een alternatieve Standaardmethodiek MKBA Concept Lijst met eisen waaraan een MKBA moet voldoen Databank met parameters en gegevens die in MKBA s kunnen gebruikt worden Ex post analyse... 18

3 1. Inleiding De Vlaamse Havencommissie heeft in september 2007 een advies geformuleerd over de Omzendbrief met betrekking tot de modaliteiten voor socio-economische evaluatie van grote infrastructuurwerken in de Vlaamse Zeehavens. De Standaardmethodiek MKBA werd toen in bijlage bij de omzendbrief gevoegd. Over de huidige status van deze omzendbrief wordt verder in deze aanbeveling teruggekomen. Alleszins is op dit moment niet duidelijk of en hoe er met de toenmalige opmerkingen van de VHC rekening werd gehouden. Ondertussen werden aan de Vlaamse Havencommissie in het afgelopen jaar 2 investeringsdossiers ter advies voorgelegd, met als hoofddocument een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) die volgens de regels van Standaardmethodiek MKBA werd gemaakt. In beide dossiers heeft de VHC opmerkingen gemaakt die niet alleen de uitwerking van de MKBA betroffen, maar die ook betrekking hadden op de Standaardmethodiek zelf. In beide adviezen heeft de VHC geconcludeerd dat een evaluatie van de Standaardmethodiek MKBA noodzakelijk was. In deze aanbeveling evalueert de Vlaamse Havencommissie de Standaardmethodiek MKBA en formuleert ze enkele voorstellen voor een alternatieve aanpak. Deze aanbeveling werd door de Vlaamse Havencommissie goedgekeurd op 30 juni

4 2. Probleemstelling 2.1. Er is onduidelijkheid over het al dan niet verplicht zijn van de Standaardmethodiek MKBA In september 2007 heeft de Vlaamse Havencommissie een advies geformuleerd over de Omzendbrief met betrekking tot de modaliteiten voor socio-economische evaluatie van grote infrastructuurwerken in de Vlaamse Zeehavens. De Standaardmethodiek MKBA werd in bijlage bij de omzendbrief gevoegd. Aangezien de omzendbrief op dat moment aan de VHC werd voorgelegd, ging het nog om een ontwerpversie. Het is niet duidelijk of er een finale versie werd gepubliceerd (d.w.z. gecommuniceerd aan betrokken instanties en/of publiek toegankelijk) en of er met de opmerkingen van de VHC rekening werd gehouden. De havenbesturen hebben bij de samenstelling van de investeringsdossiers, sinds de adviesvraag aan de VHC in 2007, wel steeds rekening gehouden met de Standaardmethodiek. De MKBA s zijn sindsdien dus wel volgens de Standaardmethodiek opgemaakt Het doel van de Standaardmethodiek wordt niet bereikt Doelstelling van de Standaardmethodiek MKBA In de Standaardmethodiek MKBA worden de doelstellingen als volgt omschreven: (1) de wetenschappelijke kwaliteit van de project-mkba s verzekeren; (2) ervoor zorgen dat de MKBA s van verschillende projecten alle op een vergelijkbare en transparante wijze uitgevoerd worden. Na in 2009 en 2010 twee investeringsdossiers te hebben behandeld (m.b.t. de 2 e sluis voor de Waaslandhaven in Antwerpen en m.b.t. de CHZ-terminal in Zeebrugge) heeft de Vlaamse Havencommissie de indruk dat de doelstellingen van de Standaardmethodiek MKBA niet werden bereikt en werd in de adviezen over de genoemde dossiers aangegeven dat de VHC de Standaardmethodiek aan een evaluatie zou onderwerpen. 4

5 2.2.2 Is de wetenschappelijke kwaliteit van de MKBA s nu verzekerd? De wetenschappelijke kwaliteit van een MKBA hangt af van de uitgangspunten, de toegepaste reken- en waarderingsmethoden en de kwaliteit van de informatie over het project. Daarnaast moet rekening worden gehouden met de menselijke factor: de personen die instaan voor de uitvoering van de MKBA zijn voor een belangrijk deel verantwoordelijk voor de wetenschappelijke kwaliteit, onder meer omdat zij de keuzes maken voor de parameters, brongegevens, prognoses, veronderstellingen, te vergaren informatie, e.d. De Vlaamse Havencommissie is van mening dat een Standaardmethodiek zoveel mogelijk moet streven naar MKBA s van wetenschappelijke kwaliteit, waarbij men onafhankelijk van de opsteller ervan tot gelijkaardige, objectief te verifiëren en na te rekenen resultaten moet kunnen komen. Nu de Vlaamse Havencommissie de eerste twee dossiers heeft behandeld met een MKBA volgens de Standaardmethodiek, is het de vraag of er in de praktijk een beduidende verbetering is opgetreden in de wetenschappelijke kwaliteit van de MKBA s. De VHC heeft, tegenover de diverse MKBA s, die zij sinds haar oprichting in 1989 heeft behandeld, deze verbetering niet kunnen constateren. Het doel dat in de huidige Standaardmethodiek werd vooropgesteld, nl. het verzekeren van de wetenschappelijke kwaliteit van de MKBA, is niet gehaald Worden de MKBA s van verschillende projecten nu op een vergelijkbare wijze uitgevoerd? Het uitvoeren van MKBA s op vergelijkbare wijze is een bijzonder moeilijk te realiseren objectief. Daarvoor zijn immers de volgende elementen noodzakelijk: (1) In de berekeningen moeten dezelfde parameters worden gebruikt. Dit is vrij eenvoudig te realiseren voor parameters die in alle projecten toepasbaar zijn, zoals de discontovoet, de gemiddelde loonkost van een werknemer bij constructie en onderhoud van havenprojecten, e.d. Maar heel veel andere parameters zijn projectspecifiek en die leveren dus geen bijdrage aan de vergelijkbaarheid van MKBA s. Een voorbeeld: Bij een MKBA voor een sluis bestaan de baten voor een deel uit tijdwinsten, omdat door de toegevoegde sluiscapaciteit wachttijden worden vermeden. De parameters die in het wachtlijnmodel worden gebruikt, kunnen sterk verschillen van de ene sluis tegenover de andere en moeten dus op maat worden ingevuld. In welk patroon komen de schepen aan? Zijn er grote getijdenverschillen, zijn er 5

6 voorrangsregels voor bijv. gevaarlijke goederen of militaire transporten, zijn de schuttingen stroomopwaarts en afwaarts ongeveer gelijk verdeeld, gaat het om een binnenvaart- of zeesluis of gemengd, hoelang duurt één schutting (afhankelijk van het hoogteverschil, de hoeveelheid en het type schepen), enz.? Dit zijn slechts enkele verschillen in parameters tussen ogenschijnlijk gelijkaardige projecten, zoals sluizen. Twee projecten die ook fysisch van elkaar verschillen, bijv. een sluis, containerkaai of een steiger voor overslag van vloeibaar aardgas, zijn door hun aard natuurlijk op nog meer punten onvergelijkbaar. Dit leidt over het algemeen ook tot niet-vergelijkbare trafiekprognoses, zie punt (3). (2) In de berekeningen moet uitgegaan worden van dezelfde prognoses en aannames op macro-schaal. Dus Vlaanderen zou moeten beschikken over algemene toekomstscenario s, zoals bijvoorbeeld de scenario s van het Centraal Planbureau in Nederland. Om vergelijkbaarheid te krijgen moeten deze scenario s bestaan en moeten er afspraken gemaakt worden over welk scenario er wordt gekozen bij MKBA s voor havenprojecten. Dit gebeurt nu niet. (3) Om MKBA s te maken op vergelijkbare wijze zou in de berekeningen in feite uitgegaan moeten worden van dezelfde prognoses en aannames op meso- en microschaal. Aangezien dergelijke prognoses niet standaard voorhanden zijn, wordt er quasi altijd een trafiekprognose gemaakt in functie van het betrokken project. In de praktijk is dit trouwens wellicht de meest aangewezen methode. Maar dit levert prognoses op die niet meer onderling te vergelijken zijn, want er zijn verschillen in de uitvoerder van de studie, de projectkenmerken, de gehanteerde historische gegevens enz. Het ene project is het andere niet, de ene haven is de andere niet en er zijn dikwijls zeer goede argumenten aan te halen om in het ene geval te kiezen voor de ene methode en in een ander geval voor een andere methode. Ook het tijdstip waarop een MKBA wordt uitgevoerd is van groot belang (bijvoorbeeld voor, tijdens of na een economische crisis). Dikwijls zijn trafiekprognoses voor een deel gebaseerd op historische gegevens en als dat zo is dan kan de historische groeivoet (die dikwijls medebepalend is voor de toekomstige evolutie) sterk variëren naargelang de basisreeks die wordt gehanteerd. Zo bedraagt de gemiddelde jaarlijkse groei van de containeroverslag in de haven van Antwerpen 10,2% als basisgegevens worden gebruikt voor de periode Wordt gehanteerd, dan ligt dat gemiddelde een stuk lager, nl. op 6,7%. Beide uitgangspunten zijn perfect te verdedigen, maar leveren een andere prognose op. Voor de andere havens zijn soortgelijke voorbeelden te geven. 6

7 (4) De gebruikte technieken moeten dezelfde zijn. Ook dit is zeer moeilijk te realiseren, niettegenstaande het bestaan van de Standaardmethodiek de indruk geeft dat er nu wel uniformiteit bestaat tussen de gebruikte technieken. Enkele voorbeelden: De Standaardmethodiek schrijft een nieuwe voorstellingwijze voor voor de resultaten. De klassiek kosten-batentabel met links de kosten en rechts de baten werd verlaten en er werd een tabel voorgeschreven met alle resultaten onder elkaar en met een kolom voor kwalitatieve informatie, als aanvulling op de kwantitatieve resultaten. In de Voorbeeldberekening die bij de Standaardmethodiek hoort, in de eerste en de tweede versie van de MKBA voor de CHZ-kaaimuur en in de MKBA voor de 2 e sluis voor de Waaslandhaven worden tabellen gebruikt die weliswaar op elkaar lijken, maar die bij nader inzien niet op vergelijkbare wijze werden ingevuld. In tabel 1 werden, als voorbeeld, enkele verschillen opgesomd tussen de resultaattabellen van de Voorbeeldberekening uit de Standaardmethodiek, de MKBA 2 e sluis Waaslandhaven en de MKBA Voorwand CHZkaai. Tabel 1: Verschillen in de inhoud van de resultaattabel van de Voorbeeldberekening uit de Standaardmethodiek, de MKBA 2 e sluis Waaslandhaven en de MKBA Voorwand CHZ-kaai Voorbeeldberekening Standaardmethodiek MKBA 2 e sluis Waaslandhaven MKBA Voorwand CHZ-kaai Aantal kolommen Plaats kosten onderaan bovenaan onderaan Kolom met projecteffect t.o.v. het Ja Ja Nee nulalternatief in 2020 (of een ander jaar) Weergave van baten en kosten in nietmonetaire Ja Ja Nee eenheden (bijv. werkgelegenheid in aantal VTE, netwerkeffecten uitgedrukt in tonkilometer, aantal hectaren natuurcompensatie) Synthesegetal: Netto Contante Waarde Ja Ja Ja ( Saldo van kosten en baten genoemd) Synthesegetal: Opbrengstratio Ja Ja Nee (eerste versie) Ja (tweede versie) Synthesegetal: Internal Rate on Return Ja Nee Ja Opsomming van de onzekerheden van het resultaat Nee Nee Ja 7

8 In MKBA s worden kosten en baten berekend voor een oneindige periode, maar over het algemeen worden de trafiekprognoses uitgewerkt tot een bepaald jaar in de verre toekomst. In de Voorbeeldberekening van de Standaardmethodiek werd 2035 als prognosehorizon gekozen, in de MKBA voor de 2 e sluis in de Waaslandhaven was dit 2050 en de MKBA voor de CHZ-terminal in Zeebrugge werd geopteerd voor Dit werd dus niet op vergelijkbare wijze aangepakt. Om de externe kosten te kunnen berekenen wordt gebruik gemaakt van onder meer de marginale externe kosten van het wegvervoer. Wanneer bijvoorbeeld de parameter luchtkwaliteit (gemiddelde vrachtwagen) wordt opgezocht in de Standaardmethodiek, de Voorbeeldberekening en de twee recent gerealiseerde MKBA s, dan geeft dit een resultaat zoals hieronder weergegeven. Los van de wetenschappelijke waarde van de parameters en de wijze waarop ze worden omgezet van het ene jaar naar het andere, geeft dit aan dat het erg moeilijk is om twee of meerdere projecten, die op een verschillend tijdstip zijn gemaakt, te vergelijken. Standaardmethodiek MKBA (blz. 68, tabel 11): Voorbeeldberekening Standaardmethodiek MKBA (blz. 55, tabel 25): 8

9 9

10 MKBA 2 e Sluis Waaslandhaven (blz. 65, tabel 18): MKBA CHZ-kaai Zeebrugge (versie 23 april 2009, blz. 27 tabel 7-1) 10

11 MKBA CHZ-kaai Zeebrugge (versie 12 januari 2010, blz tabel 22) De Standaardmethodiek stelt zich tot doel ervoor te zorgen dat de MKBA s voor Vlaamse havenprojecten op vergelijkbare wijze worden uitgevoerd. Deze doelstelling is niet bereikt Worden de MKBA s nu op een transparante wijze uitgevoerd? In de doelstellingen van de Standaardmethodiek MKBA wordt uitdrukkelijk gesteld dat de Standaardmethodiek ervoor moet zorgen dat de MKBA s van verschillende projecten alle op een transparante wijze worden uitgevoerd. In het advies van de VHC over de standaardmethodiek 1 koppelde de VHC de term transparant aan duidelijk, begrijpbaar en narekenbaar : 1 Vlaamse Havencommissie, Advies over de omzendbrief met betrekking tot de modaliteiten voor socioeconomische evaluatie van grote infrastructuurwerken in de Vlaamse zeehavens, Vlaamse Havencommissie, Brussel, 24 september

12 De Vlaamse Havencommissie heeft in het verleden over diverse kosten-batenanalyses geadviseerd, hetgeen telkens gepaard ging met een grondige analyse van de gehanteerde methode, de berekeningen en de assumpties. Deze aanpak zorgde ervoor dat de VHC een advies kon geven met een meerwaarde voor de beleidsvoerder. De MKBA moet transparant, begrijpbaar, narekenbaar en duidelijk zijn. Deze voorwaarden zijn erg belangrijk, niet alleen voor het advies van de VHC over een investeringsproject, doch vooral ook voor de beleidsvoerder en de bevoegde overheidsdiensten. Een black box aanpak moet absoluut vermeden worden, ongeacht de technische perfectie van de gebruikte technieken. In de adviezen over de CHZ-terminal te Zeebrugge als over de 2 e sluis voor de Waaslandhaven oordeelde de Vlaamse Havencommissie dat de MKBA s onvoldoende duidelijk, narekenbaar en transparant waren. Dit leidt tot de conclusie dat de Standaardmethodiek er niet toe heeft geleid dat de MKBA s nu op een transparante wijze worden uitgevoerd. Deze doelstelling van de Standaardmethodiek wordt dus niet bereikt De Standaardmethodiek MKBA bevat onduidelijkheden en fouten De Standaardmethodiek bevat onduidelijkheden en fouten. Enkele voorbeelden: In een MKBA voor vervoersprojecten worden de directe effecten, zoals schaalvoordelen voor de schepen, tijdsbaten voor schepen en goederen, besparing op congestiekosten e.d. dikwijls vanuit een theoretische hoek bekeken als zones onder de vraagcurve. De vraagcurve stelt de vraag naar vervoer voor (deze curve loopt van linksboven naar rechtsonder (neerwaartse helling), want de prijs per ton daalt naarmate de hoeveelheid toeneemt). De aanbodcurve heeft een opwaartse helling, want bij een hoger vervoersvolume neemt de congestie in de haven en het vervoerssysteem toe. Soms worden de congestiekosten, de schaalvoordelen en de tijdsbaten voor schip en goederen berekend door uit te gaan van een pragmatische aanpak, die gebaseerd is op gegevens uit de praktijk: charterprijzen voor de berekening van schaalvoordelen, uren tijdwinst door de uitvoering van een project voor de berekening van de tijdsbaten, wachtlijnmodellen voor de berekening van de congestiekosten. In andere gevallen worden deze baten berekend door de ligging van de vraagcurve te schatten. Er wordt dan een lineaire vraagcurve geschat door twee punten van die curve te schatten. Eén van de twee punten is bekend, want dat is de huidige prijs bij de huidige vraag. Het andere punt wordt bepaald door te berekenen met hoeveel de prijs zou moeten verlaagd worden om alle trafiek vanuit een concurrerende haven aan te trekken. Immers, wordt de prijs verlaagd met de kostprijs van het vervoer tussen de projecthaven 12

13 en de concurrerende haven, dan zal de projecthaven in theorie in staat zijn om alle trafiek van die haven aan te trekken. Wordt de prijs in de projecthaven verlaagd met een fractie van de vervoerskost vanuit de concurrerende havens, dan zal een fractie van de trafiek kunnen worden aangetrokken. Wordt deze berekening uitgebreid door rekening te houden met alle concurrerende havens, dan wordt het mogelijk om het tweede punt op de vraagcurve te berekenen en is de ligging van de vraagcurve dus bekend. Dit biedt dan de basis voor de verdere berekening van de schaalvoordelen voor de schepen, tijdsbaten voor schepen en goederen, besparing op congestiekosten e.d. In de methode die in de voorbeeldberekening van de Standaardmethodiek wordt gebruikt en die ook is toegepast in de MKBA 2 voor de CHZ-terminal te Zeebrugge, wordt in de methode een foute redenering gevolgd. De gebruikte berekeningswijze leidt ertoe dat voor de bepaling van de ligging van de vraagcurve de impact van concurrerende havens toeneemt naarmate ze (1) groter zijn en (2) verder gelegen zijn van de projecthaven. Dat laatste klopt niet: de impact op de ligging van de vraagcurve moet juist kleiner worden naarmate een haven verder gelegen is van de projecthaven. De berekening van de helling van de vraagcurve kan een belangrijke rol spelen in de berekening van de baten van een project. In de Voorbeeldberekening van de Standaardmethodiek MKBA wordt op blz. 33 (tabel 8) gesteld dat de vaste kosten van een truck 0,025 euro per uur bedragen. Dat is 0,025 x 24 x 365 = 219 euro per jaar. Dit is bijzonder weinig, aangezien alleen al de afschrijving van een vrachtwagen tot euro per jaar kost (vrachtwagen van euro afgeschreven op 5 tot 10 jaar). Beide voorbeelden hebben betrekking op de schatting van de ligging van de vraagcurve. Deze schatting laat toe om belangrijke baten (transportbaten) te berekenen. Als wordt uitgegaan van 2 In de MKBA voor de bouw van een nieuwe voorwand aan de oostkaai van het westelijk schiereiland in de voorhaven van Zeebrugge komt deze fout tot uiting in de berekeningen. De transportbaten worden berekend door de ligging van de vraagcurve te schatten, zie blz. 20, Tabel 9 + tekst. Het kostenverschil van 282,96 dat op basis van de gegevens in tabel 9 wordt berekend, is een essentieel element om de ligging van de vraagcurve te berekenen en bijgevolg voor de resultaten van de MKBA. Het kostenverschil wordt berekend door het totale kostprijsverschil (zie de laatste kolom van tabel 9) te delen door de containeroverslag in alle beschouwde havens, exclusief Zeebrugge. Dus / TEU = 282,96 / TEU. Wat niet klopt in deze berekening, is de impact van de grootte van verafgelegen havens. De impact op de ligging van de vraagcurve zou moeten afnemen naarmate een haven kleiner is en/of verder gelegen is van de haven van Zeebrugge. Dus de impact op de berekening van een grote haven als Hamburg moet veel kleiner zijn dan de impact van de haven van Antwerpen. Beide havens zijn immers ongeveer even groot, maar Hamburg ligt op 663 km van Zeebrugge en Antwerpen op 100 km. Echter, in het bedrag van telt Antwerpen mee voor (dus 6,3%), terwijl Hamburg meetelt voor (dus 47,4%). Aangezien het kostprijsverschil van 282,96 / TEU wordt berekend met de in de teller ( / TEU = 282,96 / TEU), zal het kostprijsverschil (de 282,96) sterk toenemen naarmate er verderaf gelegen havens aan de range worden toegevoegd. Wordt Hamburg niet meegerekend, dan bedraagt het kostprijsverschil geen 282,96, maar 148,89. In de voorbeeldberekening in de Standaardmethodiek wordt deze berekening ongeveer analoog gedaan. Dit is niet correct, noch in de MKBA, noch in de Standaardmethodiek. 13

14 foute redeneringen (zie de eerste opmerking) en/of foute parameters (zie de tweede opmerking), dan kan dit ernstige gevolgen hebben voor de resultaten van de MKBA De Standaardmethodiek MKBA maakt te weinig onderscheid tussen hoofdzaak en bijzaak De MKBA s die volgens de Standaardmethodiek worden gemaakt bevatten naast de voor de hand liggende directe kosten en baten ook externe effecten en indirecte effecten. De berekeningen rond de externe effecten en sommige indirecte effecten voegen zinvolle informatie toe, dus in principe is daar geen bezwaar tegen. Wat wel een sterk nadeel is van deze integratie van verschillende secundaire elementen in de MKBA is het feit dat de kostenbatentabel op den duur beheerst wordt door kosten en baten die nog weinig concreet zijn (of toch veel minder dan de concretere baten zoals de haveninkomsten en concessiegelden). Voor de werkgelegenheidsbaten geldt niet zozeer dat zij secundair zijn, maar wel dat deze een bijzonder groot deel uitmaken van de baten. Enkele voorbeelden: Door het feit dat er nu indirecte werkgelegenheidsbaten worden doorgerekend, maken de werkgelegenheidsbaten een zeer substantieel onderdeel uit van de baten. In de MKBA voor de CHZ-kaai liggen de werkgelegenheidsbaten in het nationale perspectief bijvoorbeeld 2,7 keer zo hoog als de projectkosten. In de MKBA voor de 2 e sluis van de Waaslandhaven (scenario B1/B2, zie blz. 76 MKBA) ligt de werkgelegenheidsbaat door overslagactiviteiten, die mogelijk zijn door de nieuwe sluis, hoger dan de investeringskost (754 miljoen euro tegenover 515 miljoen euro). Die 754 miljoen euro maakt 79% uit van de totale baten van het project. In de MKBA voor de CHZ-terminal te Zeebrugge zijn er twee baten die te maken hebben met hinterlandtransport (directe baten hinterlandtransport en externe effecten hinterlandtransport). Beide baten zijn negatief en bedragen in totaal -61,7 miljoen euro, terwijl de investeringskost voor het project 16,3 miljoen euro bedraagt De Standaardmethodiek MKBA wordt impliciet (maar onterecht) gebruikt als kwaliteitslabel De Standaardmethodiek wordt impliciet (maar onterecht) gebruikt als kwaliteitslabel en dit is een ongewenst effect van de opstelling ervan. Enkele voorbeelden: Door in tabellen en teksten te verwijzen naar de Standaardmethodiek wordt de indruk gewekt dat er volgens een vaste, uniforme methodologie wordt gewerkt waarvan niet 14

15 afgeweken kan worden. De lezer krijgt de indruk dat dit een soort kwaliteitslabel is en dat er daarover niet meer gediscussieerd mag of kan worden. Het is volgens de Standaardmethodiek, dus is het correct. In de praktijk is er methodologisch nog heel wat bewegingsruimte. Door binnen de krijtlijnen van de Standaardmethodiek te blijven is het berekende resultaat niet noodzakelijk correct, hoewel de verwijzing naar de Standaardmethodiek wel die indruk wekt. Door een Standaardmethodiek opgelegd te krijgen kan/zal de uitvoerder van een MKBA eerder geneigd zijn te streven naar conformiteit met de Standaardmethodiek dan naar een correcte en beredeneerde berekening van kosten en baten, zelfs al is de in de Standaardmethodiek beschreven werkwijze niet de meest aangewezen werkwijze of zelfs een foute werkwijze. Het staat zo in de Standaardmethodiek mag geen argument zijn om een incorrecte werkwijze te verantwoorden. 15

16 3. Voorstellen voor een alternatieve Standaardmethodiek MKBA 3.1. Concept De Vlaamse Havencommissie stelt voor om de Standaardmethodiek MKBA, zoals deze nu reeds enkele keren werd toegepast, niet verplicht te stellen aan de havenbesturen, de overheid en de studiebureaus die in opdracht van de overheid of de havenbesturen deze MKBA s uitvoeren. Twee recente voorbeelden hebben aangetoond dat de Standaardmethodiek MKBA zijn doel niet bereikt. De VHC is voorstander van een andere aanpak. Het concept van deze alternatieve Standaardmethodiek ziet er uit als volgt: (1) Er wordt een lijst opgesteld met eisen waaraan een MKBA moet voldoen. Aan de uitvoerder wordt de vrijheid gelaten om te kiezen welke (transparante en narekenbare) methode wordt gebruikt om aan die eisen te voldoen. Deze eisenlijst wordt publiek toegankelijk gemaakt (bijv. op de website van de Vlaamse Havencommissie). (2) Er wordt een databank aangelegd met parameters en gegevens die nuttig kunnen zijn bij de opmaak van een MKBA. Deze lijst is publiek toegankelijk (bijv. op de website van de Vlaamse Havencommissie) en wordt voortdurend geactualiseerd en aangevuld. Wie zich ervoor inschrijft kan continu op de hoogte gehouden worden van de wijzigingen die worden aangebracht. (3) Daar waar mogelijk moet gestreefd worden naar vergelijkbare methodes, aannames en parameters Lijst met eisen waaraan een MKBA moet voldoen Transparantie, begrijpbaarheid, narekenbaarheid, duidelijkheid De Vlaamse Havencommissie heeft in het verleden over diverse kosten-batenanalyses geadviseerd, hetgeen telkens gepaard ging met een grondige analyse van de gehanteerde methode, de berekeningen en de assumpties. Deze aanpak zorgde ervoor dat de VHC een advies kon geven met een meerwaarde voor de beleidsvoerder. De MKBA moet transparant, begrijpbaar, narekenbaar en duidelijk zijn. Deze voorwaarden zijn erg belangrijk, niet alleen 16

17 voor het advies van de VHC over een investeringsproject, doch vooral ook voor de beleidsvoerder en de bevoegde overheidsdiensten. Een black box aanpak moet absoluut vermeden worden, ongeacht de technische perfectie van de gebruikte technieken Realistische uitgangspunten, prognoses en parameters Het spreekt voor zich dat een MKBA moet uitgaan van realistische uitgangspunten, prognoses en parameters. Dit hangt nauw samen met transparantie, begrijpbaarheid, narekenbaarheid, duidelijkheid, want deze voorwaarden laten toe aan de lezer om na te gaan of de uitgangspunten, prognoses en parameters realistisch zijn Wetenschappelijk verantwoorde en rekentechnisch correcte berekeningen en redeneringen De MKBA moet gebaseerd zijn op wetenschappelijk verantwoorde en rekentechnisch correcte berekeningen en redeneringen. De Standaardmethodiek MKBA bevat op dit vlak zeer zinvolle gegevens, maar het bestaan van de Standaardmethodiek mag geen aanleiding zijn om zich te beperken tot bepaalde redeneringen en berekeningen. En de Standaardmethodiek mag zeker niet gebruikt worden als alibi om minder zinvolle of zelfs foute redeneringen of berekeningen te maken (deze redering is correct, want het staat zo in de Standaardmethodiek ) Eenvoud versus complexiteit Daar waar mogelijk moet de MKBA zo eenvoudig mogelijk blijven, ten behoeve van de narekenbaarheid, duidelijkheid en transparantie. De voorkeur gaat eerder uit naar een eenvoudige redenering of berekening dan naar een complexe berekening die misschien iets nauwkeuriger is, maar die door de lezer als te ingewikkeld wordt beschouwd. Deze eis mag natuurlijk niet extreem geïnterpreteerd worden Hoofdzaak versus bijzaak In de MKBA moet de nadruk liggen op de essentiële kosten en baten. Als blijkt dat procentueel gezien de externe en indirecte effecten een grotere impact hebben op het resultaat dan de posten die voor een havenproject essentieel zijn (havengelden, vermindering wachttijden, vermijding congestiekosten, ), dan komt dat de waarde van de MKBA niet ten goede. 17

18 3.2.6 Causaliteit Er moet een duidelijk oorzakelijk verband bestaan tussen de kosten en baten die aan een project worden toegeschreven en het project zelf. Stel dat de bouw van een nieuwe sluis het mogelijk maakt om in een havenzone nieuwe activiteiten te gaan ontplooien die zeer batig zijn voor de maatschappij. Stel dat daarvoor eerst nog wel een nieuw dok moet worden gebouwd. Dankzij de nieuwe sluis worden de nieuwe trafieken mogelijk, dus worden de baten van die nieuwe trafieken toegerekend aan de nieuwe sluis. Wordt echter enige tijd nadien een MKBA gemaakt voor het nieuw te bouwen dok, dan worden de baten van die nieuwe trafiek opnieuw aangerekend als baat, maar dit keer geldt deze baat om de kosten van het nieuwe dok te verantwoorden. Dit soort dubbeltellingen moet vermeden worden Databank met parameters en gegevens die in MKBA s kunnen gebruikt worden Er wordt een databank aangelegd met parameters en gegevens die nuttig kunnen zijn bij de opmaak van een MKBA. Het gaat hierbij bijvoorbeeld over de discontovoet, gegevens over externe kosten van de binnenvaart, het wegvervoer en het spoorvervoer, een lijst met recent uitgevoerde MKBA s (+ te downloaden in PDF), een literatuurlijst over MKBA (lijst boeken, artikels, regelgeving, enz.). Deze lijst kan gebaseerd worden op de Standaardmethodiek en eerder uitgevoerde MKBA s, mits kritische analyse. Deze lijst is publiek toegankelijk (bijv. op de website van de Vlaamse Havencommissie) en wordt voortdurend geactualiseerd en aangevuld. Wie zich ervoor inschrijft kan continu op de hoogte gehouden worden van de wijzigingen die worden aangebracht Ex post analyse De Vlaamse Havencommissie is voorstander van een ex post analyse van projecten die door de VHC werden goedgekeurd. Bijvoorbeeld 5 jaar na de oorspronkelijke MKBA kunnen de berekeningen worden nagekeken op basis van geactualiseerde parameters en basisgegevens. 18