Stuurgroep «DGOS ngo s» Specialisatie, complementariteit en synergieën: consensusnota Goedgekeurd door de vergadering van 3/04/2009

Transcriptie

1 Stuurgroep «DGOS ngo s» Specialisatie, complementariteit en synergieën: consensusnota Goedgekeurd door de vergadering van 3/04/2009 Deze tekst is een gezamenlijk werkstuk en is de neerslag van de consensus die werd bereikt binnen de Stuurgroep «DGOS ngo s». Deze is samengesteld uit vertegenwoordigers van de beleidscel van de Minister van Ontwikkelingssamenwerking, van de directie-generaal Ontwikkelingssamenwerking van de Federale Overheidsdienst «Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking», de federaties (COPROGRAM en ACODEV), en de overkoepelende organisaties ( en CNCD). De tekst werd nog niet voorgelegd aan de Minister van Ontwikkelingssamenwerking of aan de instanties van voornoemde federaties en koepels (Raden van Bestuur of Algemene Vergaderingen). Net zoals bij de hulpdoeltreffendheid, geldt specialisatie enerzijds voor de activiteiten die verband houden met de sensibilisering de educatie en mobilisatie van het Belgische publiek om tot billijke Noord-Zuidverhoudingen te komen en voor de beleidsbeïnvloeding en beleidsbewaking van het ontwikkelingsbeleid en van de coherentie van de beleidsmaatregelen ten gunste van ontwikkeling. Anderzijds geldt het ook voor de activiteiten ter versterking van de capaciteit van de partners in de ontwikkelingslanden en voor de levering van goederen en diensten, met name in kritieke en noodsituaties, die in de ontwikkelingslanden worden ontplooid. Deze tekst gaat evenwel dieper in op het Zuidluik dan op het Noordluik. Alle internationale debatten over hulpdoeltreffendheid komen tot de bevinding dat de specialisatie van de actoren, hun geografische, thematische en/of sectorale concentratie of de specialisatie in specifieke niches, bijdraagt tot meer hulpdoeltreffendheid (met name omdat ze de transactiekosten drukt) en dat meer hulpdoeltreffendheid op haar beurt de doeltreffendheid van de ontwikkeling ten goede komt (omdat de partners de middelen die voor hun ontwikkelingsactiviteiten zijn bestemd, zo makkelijker kunnen beheren). Specialisatie is een noodzakelijke voorwaarde voor de hulpdoeltreffendheid, maar niet de enige. Hulpdoeltreffendheid is een noodzakelijke voorwaarde voor ontwikkeling, maar ook weer niet de enige. Specialisatie wordt opgebouwd op basis van pilootervaringen op het terrein, via «learning by doing» processen. Concentratie is uiteraard geen doel op zich. Ze moet worden getoetst in het kader van het debat over hulpdoeltreffendheid. Specialisatie op zich alleen mag dan niet garant staan voor meer hulpdoeltreffendheid, maar het is wel zo dat de specialisatie van ngo s voortvloeiend uit hun specificiteiten 1 en comparatieve voordelen 2 hun doeltreffendheid verbetert omdat ze complementariteiten 3 en synergieën 4 in de hand werkt. De Belgische overheid heeft als opdracht tegemoet te komen aan de gewettigde verwachtingen van de burgers, die tot uiting komen door het ontstaan van autonome gediversifieerde organisaties in de civiele samenleving. Daarnaast maakt de Belgische overheid evenwel ook deel uit van het internationale overleg en moet ze de aangegane verbintenissen nakomen. In die hoedanigheid is ze verantwoordelijk voor de kwaliteit van de totale Officiële Ontwikkelingshulp (ODA) die ze toekent, met inbegrip van de medefinanciering van initiatieven van de Belgische ngo s. 1 Specificiteit : de eigenschappen van een bepaalde actor, waardoor hij zich van de anderen onderscheidt. 2 Comparatieve voordelen : voordelen waardoor een actor zich in bepaalde gebieden waarin hij uitmunt kan specialiseren en niet inzet op domeinen waarop hij minder goed scoort. 3 Complementariteit: de interventies van een actor zijn gebaseerd op zijn specificiteit en comparatieve voordelen. Om bij te dragen tot eenzelfde algemene doelstelling worden overlappingen met de interventies van andere actoren vermeden als gevolg van een duidelijke taakverdeling. 4 Synergie : de interventies van verschillende actoren zijn gebaseerd op hun samenwerking, rekening houdend met hun specificiteit en hun comparatieve voordelen. Om bij te dragen tot eenzelfde specifieke doelstelling worden overlappingen met de interventies van andere actoren vermeden als gevolg van een duidelijke taakverdeling. Réf _consensusnotaspecialisatie_nl.doc 3/04/2009 pg. 1/5

2 In het Noorden : sensibilisering, educatie en mobilisatie van het publiek om tot billijke Noord-Zuidverhoudingen te komen Er moet een welomlijnd kader worden uitgetekend voor de activiteiten op het gebied van sensibilisering, educatie en mobilisatie van het publiek om tot billijke Noord- Zuidverhoudingen te komen, die worden ontplooid door de ngo s en alle andere betrokken private en overheidsactoren. In het verlengde hiervan is het dan ook zaak het aanbod van elke actor en de onderscheiden doelgroepen vast te leggen. De doelstellingen en middelen terzake mogen niet worden verward met die van fondsenwerving. De sector moet autoreguleringsmechanismen uitwerken in verband met de ethiek van fondsenwerving en voor de correcte besteding van overheidsfinancieringen. In het Noorden : mobilisatie, coördinatie, formuleren van voorstellen betreffende de Noord-Zuidverhoudingen; controle door de burger op de overheid en de private sector opdat de beleidsmaatregelen en acties van laatstgenoemden de uitoefening van hun rechten door de kwetsbare bevolkingsgroepen in het Zuiden versterken. De voornaamste doelstelling van de ngo s in dit domein is streven naar coherente beleidsmaatregelen die bevorderlijk zijn voor ontwikkeling. De ngo s hebben in de eerste plaats een onafhankelijke waakhondfunctie, waardoor ze vaak een kritische houding aannemen en niet op dezelfde lijn zitten als de Belgische overheid, de internationale instellingen, de bedrijven en de autoriteiten van de partnerlanden, dit laatste, doorgaans op aansturen van de partners zelf. Maar in sommige gevallen zijn de ngo s de objectieve bondgenoot van de Belgische overheid en ijveren ze samen voor beleidsveranderingen in de Belgische, Europese of internationale context. In die gevallen gaan de DGOS en de ngo s van bij de aanvang op zoek naar complementariteiten en synergieën omdat bij tal van instellingen, ook de Europese instellingen, de gecoördineerde acties van de Belgische overheid en de Belgische ngo s een vermenigvuldigingseffect kunnen hebben. Het is van belang dat zowel het beleid als de strategiën voor de ontwikkelingssamenwerking als de coherentie van de beleidsmaatregelen ten gunste ervan of ten gunste van de private sector de specificiteiten van eenieder in kaart te brengen omdat elk domein veel ervaring vereist en van de interveniërende ngo s een grote mate van specialisatie vergt. Het benutten van de complementariteit zal een verrijking zijn voor het debat en bevordert de coördinatie, de complementariteiten en synergieën. De koepelorganisaties en de federaties van ngo zouden in dit verband een voortrekkersrol moeten vervullen. Door systematisch overleg te plegen met de ngo s die maatschappelijk verankerd zijn in België en geprivilegieerde betrekkingen te onderhouden met organisaties uit de civiele samenleving van de ontwikkelingslanden, zullen de acties op het gebied van beleidsbeïnvloeding en beleidsbewaking gevoed worden. In het Zuiden : versterking van de lokale ontwikkelingsactoren en van hun inspanningen om de uitoefening om de fundamentele rechten van de kwetsbare bevolkingsgroepen op duurzame wijze kracht bij te zetten Sommige ngo s hebben reeds inspanningen geleverd om zich in een bepaald technisch gebied te specialiseren en gingen zelfs nog verder door hun sectorale of thematische dan wel geografische specialisatie om te zetten in een sectorale, thematische of geografische concentratie. Die specialisatie is eigen aan elke ngo met inachtneming van de diversiteit van de sector. Voorts behelst die specialisatie ook dat gestreefd wordt naar een optimaal evenwicht tussen de rijkdom die voortvloeit uit een grote diversiteit aan de partners en de concentratie op een beperkt aantal partners en dus, als mechanisch gevolg, op een beperkt aantal landen, sectoren, thema s en interventiedomeinen. Deze thematische en geografische specialisatie strookt niet automatisch met de keuzes die de officiële samenwerking maakt. De goede praktijken die de DAC aanbeveelt, zijn een aanmoediging om deze inspanningen voort te zetten, rekening houdend met de menselijke, institutionele, organisationele, technische (analyse, opvolging en beheer) en financiële capaciteit van elke ngo. Het aantal partners van een ngo moet overeenstemmen met haar eigenschappen (omvang, financiële afhankelijkheid van de donors, sectorale of thematische specialisatie/ algemene benadering, actief lid van een netwerk / alleenstaande ngo, enz.) Réf _consensusnotaspecialisatie_nl.doc 3/04/2009 pg. 2/5

3 De ngo s zouden er voordeel bij hebben zich in het kader van een taakverdeling te concentreren op de sectoren, thema s en domeinen waarin ze ter plaatse ervaring en specifieke expertise hebben opgedaan. Naar gelang van de lokale context en op basis van een grondige analyse, hebben de ngo s er belang bij de partners te selecteren voor wie ze qua specificiteit en comparatieve voordelen het meest kunnen betekenen en hun interventies te concentreren in de «niches» (domeinen, sectoren en thema s waarin ze uitmunten) die hieraan verbonden zijn. De ngo s dienen ook systematisch oog te hebben voor transversale thema s zoals gender, milieu, de rechten van het kind en de rechten van de mens. Hierdoor wordt niet geraakt aan hun legitimiteit, hun onafhankelijkheid, hun initiatiefrecht ten aanzien van een vraag die uitgaat van een lokale organisatie. Het streven naar synergieën en complementariteiten rond eenzelfde partner van het Zuiden, in eenzelfde sector, eenzelfde regio of eenzelfde land vermeerdert niet alleen de toegevoegde waarde van de desbetreffende ngo maar ook die van alle actoren die deze partner(s) steunen. Voorwaarde is wel dat elke actor zich specialiseert naar zijn identiteit, zijn specificiteiten en zijn comparatieve voordelen. Het gaat er dus om de complementariteiten en synergieën 5 te versterken vanuit de ontwikkelingsdoelstellingen en niet vanuit de (Belgische) herkomst van de financieringen. Het zoeken van de ngo s naar synergieën en complementariteiten is niet beperkt tot de directe en indirecte actoren van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Ook andere actoren kunnen erbij worden betrokken (sectorale of internationale netwerken, enz.). Redelijkerwijze moet dus ook in dat opzicht aandacht worden besteed aan de specificiteit en comparatieve voordelen van de ngo s. Wat dat betreft, zijn de bevindingen van de ngo-federaties betreffende de toegevoegde waarde van de ngo s in de partnerschapsverhouding interessant 6. De opvolging-monitoring en de evaluatie van de resultaten op basis van een beter gebruik van de indicatoren die door de partners zelf worden voorgesteld, en in het bijzonder indicatoren van sociale verandering (drives of changes) aan de hand waarvan de impact van de interventies kan worden geëvalueerd, moeten het mogelijk maken conclusies te trekken in verband met de specificiteit en de comparatieve voordelen van de ngo s. In het verlengde hiervan zal een oefening in zelfevaluatie alsmede transparantie ten aanzien van alle partners over de lessen van deze zelfevaluatie, helpen om de specialisatie van de ngo s in een bepaalde richting te sturen. Om het ownerschip van de eigen ontwikkeling van de partners te verbeteren, is de versterking van hun institutionele, organisationele en menselijke capaciteit (empowerment) vandaag het sleutelparadigma van de ontwikkelingssamenwerking. Deze versterking moet geleidelijk in de plaats komen van de rechtstreekse levering door gouvernementele en non-gouvernementele donors van goederen en diensten aan de bevolkingsgroepen van de ontwikkelingslanden (substitutie). Wanneer soortgelijke interventies toch nog nodig zijn, moeten de interveniënten deze staven aan de hand van een grondige contextanalyse van de sterktes en zwaktes van de doelgroepen en de aanwezige ondersteunende gouvernementele of non-gouvernementele organisaties. In conflictlanden of fragiele staten kunnen de ngo s, wanneer de noodzaak hiervan is aangetoond, ook een zekere rol blijven vervullen bij het leveren van goederen en diensten. Toch moeten hun inspanningen er gelijkertijd vooral op gericht zijn de bestaande lokale instellingen en organisataies te steunen en moeten ze ernaar streven trouw te blijven aan het «do no harm» beginsel. In een aantal andere gevallen die zich beperken tot pilootervaringen die expliciet een vernieuwende rol nastreven of waar de risicoanalyse een voorafgaande ervaring op kleine schaal aanbeveelt, kan het rechtstreeks leveren door de ngo van specifieke goederen en diensten ook nog gerechtvaardigd zijn. Toch is het zo dat de ngo die nog rechtstreeks goederen en diensten levert er van bij de identificatie van zulke interventies moet op toezien dat de ervaring wordt overgedragen, de nodige opleiding wordt verstrekt en de institutionele, organisationele en menselijke capaciteit van haar lokale partners wordt versterkt. Deze worden op die manier geleidelijk voorbereid om van bij de aanvang van de interventie de fakkel over te nemen. 5 Op basis van de specificiteit beoogt specialisatie een betere taakverdeling overeenkomstig de aanbevelingen van de Europese Unie. Op basis van de comparatieve voordelen beoogt ze een concentratie op het gebied waarin de interveniënten uitmunten, overeenkomstig de aanbevelingen van de DAC. 6 Magali Lucy, Alwin Loeckx, Rapport de la mission conjointe ACODEV COPROGRAM au Mali (30 juni juli 2005) Réf _consensusnotaspecialisatie_nl.doc 3/04/2009 pg. 3/5

4 De versterking van de civiele samenlevingsorganisaties is niet alleen een streefdoel van de ngo s, maar ook van de DGOS. Net zoals voor de activiteiten op het gebied van sensibilisering, educatie en mobilisatie van het publiek om tot billijke Noord-Zuidverhoudingen te komen, is het noodzakelijk een duidelijk kader te bepalen voor de steun die verleend wordt door particuliere of overheidsactoren aan de civiele samenlevingsorganisaties van de ontwikkelingslanden. De rol van de DGOS en van de ngo s moet worden besproken vanuit een lokale invalshoek en rekening houdend met de specificiteit en de comparatieve voordelen van eenieder. De rechtstreekse steun van de DGOS aan de lokale civiele samenlevingsorganisaties wordt bestudeerd in het kader van de voorbereiding van de Gemengde Commissies teneinde de sleutelrol van de attachés en de vertegenwoordigers van de ngo s alsmede het gedecentraliseerde karakter van dit samenwerkingsinstrument te garanderen. Naar het voorbeeld van de DGOS die de civiele samenlevingsorganisaties van de ontwikkelingslanden ook rechtstreeks steunt, is de steun van de ngo s niet beperkt tot deze civiele samenlevingsorganisaties. De ngo s gaan ook prat op de belangrijke partnerschappen die ze zijn aangegaan met de (sectorale, regionale en lokale) autoriteiten van de ontwikkelingslanden. Voor zover «ownership» hun hoofdbekommernis is en blijft, dragen de ngo s op die manier bij tot de capaciteitsversterking van tal van civiele samenlevingsorganisaties maar ook van de overheidsinstellingen in de ontwikkelingslanden. Het zou daarenboven nuttig zijn in de concentratielanden van de gouvernementele samenwerking, op zoek te gaan naar de complementariteit tussen de verschillende aanwezige Belgische actoren. Bij de voorbereiding van de diagnosenota s in het vooruitzicht van de Gemengde Commissies waarop de ngo s worden uitgenodigd, zal bijzondere aandacht worden besteed aan het vinden van punten van complementariteit tussen de interventies die deel kunnen uitmaken van het Indicatief Samenwerkingsprogramma (ISP) (gouvernementele samenwerking) en andere interventies die in aanmerking komen voor steun van de andere actoren van de Belgische samenwerking. Dat alles gebeurt in het kader van hun eigen identiteit, hun specificiteit en hun comparatieve voordelen. In de ontwikkelingslanden die geen partner zijn van de Belgische gouvernementele samenwerking, moet eveneens worden gezocht naar de complementariteiten en synergieën tussen de aanwezige actoren, vooral tussen die actoren die dezelfde dynamieken en lokale partners steunen. Ook hier zouden de koepelorganisaties en verenigingen een trekkersrol moeten vervullen. De rol van de lokale kantoren van de Belgische ngo s waaraan de DGOS in de loop van 2009 een tiental missies zal wijden, wordt met de ngo s besproken in het licht van de aanbevelingen die deze missies zullen formuleren en meer bepaald rekening houdend met de meerwaarde die deze lokale kantoren opleveren en het aanzienlijk schaalvoordeel dat ze mogelijk maken. Ook zal worden onderzocht welke mogelijkheden het bijeenbrengen van menselijke, materiële en financiële middelen door verschillende ngo s en partners biedt. De koepelorganisaties en CNCD en/of de federaties ACODEV en COPROGRAM worden aangemoedigd om de coördinatie van de Belgische ngo s in de ontwikkelingslanden te stimuleren. Ze vervullen een faciliterende rol door de leden in te delen op basis van hun specialisatie. In een aantal gevallen kan deze rol opgenomen worden door hun lokale kantoren, in andere gevallen wordt deze rol toebedeeld aan een ngolid dat in naam van het geheel het leadership op zich neemt. Dit onderzoek zal worden uitgevoerd in een kader dat breder is dan dat van de kantoren van de Belgische ngo s. Het beperkt zich niet tot de perspectieven van de ngo s en de DGOS maar het zal in de eerste plaats tegemoetkomen aan de noden van de lokale partners. In laatste instantie is het zo dat de specialisatie moet worden geschraagd door de administratieve en financiële vereenvoudiging om zodoende extra menselijke middelen vrij te maken. De harmonisatie tussen de verschillende partners van eenzelfde civiele samenlevingsorganisatie van een ontwikkelingsland en het gebruik van de systemen en procedures die in het partnerland worden gehanteerd zijn, voor zover deze voldoende garantie bieden, een van de krachtlijnen van de administratieve en financiële vereenvoudiging die door de administratie wordt nagestreefd. Réf _consensusnotaspecialisatie_nl.doc 3/04/2009 pg. 4/5

5 In het Zuiden : interventies in noodsituaties Omdat interventies in noodsituaties logistieke capaciteit en schaalvoordeel vereisen, zijn de directe interventiemogelijkheden van de Belgische overheid en de Belgische ngo s beperkt. Sommige ngo s hebben zich gespecialiseerd in het reageren bij noodsituaties en zodoende ervaring en diagnosecapaciteit opgebouwd en internationale netwerken uitgebouwd. Ze kunnen snel worden ingezet en zijn uitgegroeid tot de geprivilegieerde partners van de Verenigde Naties (OCHA, CERF) en de Europese Unie (ECHO). Ze geven uitvoering aan noodhulpprogramma s die worden gefinancierd door België (DGOS/Buitenlandse Zaken). Maar de prestatie terzake is afhankelijk van het schaalvoordeel, van een zeer gespecialiseerde technische en logistieke capaciteit, en van de snelheid van het opstarten en uitvoeren van interventies, wat voor maar weinig ngo s is weggelegd. Alleen nog die gespecialiseerde ngo s moeten werkzaam blijven op dit specifieke gebied. Het spreekt uiteraard vanzelf dat gecoördineerde acties het best stroken met de goede praktijken die terzake doorgaans gelden. Toch is het zo dat ontwikkelingsngo s die lange-termijnpartnerschappen zijn aangegaan in gebieden die plots met een noodsituatie worden geconfronteerd, de steun aan hun partners moeten kunnen handhaven zo deze daarom verzoeken. De meerwaarde van deze ontwikkelingsngo s is dat ze een grondige kennis hebben van de sociale, culturele en politieke context waarin ze opereren: de sociale verankering van de partners verleent meer legitimiteit, relevantie en doeltreffendheid aan de interventie, er is een meer oordeelkundige identificatie van de noden en een grotere duurzaamheid omdat de interventie kadert in een lange-termijnactie die stoelt op de lokale maatschappelijke organisaties en de organisaties en personen meer capaciteit geeft om aan de noodsituaties het hoofd te bieden. Om hun legitimiteit terzake aan te tonen, moeten de ontwikkelingsngo s uiteraard het bewijs kunnen leveren van hun ervaring in de regio, de duur, de capaciteit en de gedegenheid van hun partnerschappen en moeten ze kunnen bewijzen dat het verzoek uitgaat van hun partners. Dit type interventie moet wel een onderdeel zijn van een gecoördineerde aanpak met inachtneming van de gedragscode inzake noodinterventies. Op die manier kan er een betere link worden gemaakt tussen noodsituatie, rehabilitatie en ontwikkeling. Réf _consensusnotaspecialisatie_nl.doc 3/04/2009 pg. 5/5