De Monumentenwet 1988 eind gemeentelijke praktijk

Transcriptie

1 ee n ee n she tn i di e wethours moesten adviseren over ed geen eisen wor- kwaliteit nd eva len nva ze commis- n da tj bi he ri nd ewe t te rme tdi e Vz. De Monumentenwet 1988 eind gemeentelijke praktijk R.Apell' De Monumentenwet 1988, algemeen De belangrijkste wijziging van Monumentenwet 1988 ten opzichte van voorgaan versie betrof centralisatie van rijkstaken naar ed gemeentelijke overheid. Hiermee werd trend, edi zich la vanaf ed vroege jaren 0ha d'7 ingezet, geformaliseerd. t He draagvlak nd eva monumentenzorg swa sinds in werking treding van eerste monumentenwet van 1961 a a n m e r k e l i j k verbreed; het aantal monumenten was gestaag gegroeid nhe te aantal gemeenten, tee nda eigen -mo numentenbeleid voer, eveneens. Het werd bovendien ook kwantitatieve noodzaak mto t o centralisatie over e t gaan: het grote aantal monumenten en het navenant toegenomen aantal procedures voor vergunningen en subsidies kon eenvoudigweg niet meer door verantwoorlijke Dienst, Rijksdienst voor ed praktijk wa Monumentenzorg, behapt worn. ni veel grotere "monumentengemeenten" al zo geregeld dat gemeente in feite voorbereidingen ed voor vergunning-aanvragen en subsidieprocedures. Al in 1986 was met komst van Rijkssubsidieregeling Restauratie Monumenten (RRM) op dat terrein al een centralisatie ingezet. Subsidie was echter een begrip, dat niet in wet voorkwam; men kon er geen recht op doen geln, het verkrijgen van een subsidie in kosten van restauratie van nee monument see nwa zaak edi politiek bepaald werd, afhankelijk nd e va beschikbare financiële midlen. ni Monumentenwet 1988 werd het begrip subsidie toegevoegd (art. 34). Hiermee werd subsidie verheven tot een recht, waar het daarvoor als een gunst werd beschouwd. Overigens werd t he recht po subsidie niet ger hard omschreven: "Onze Minister kan uit 's Rijkskas een uitkering verstrekken..." ed afhankelijkheid nd eva beschikbare financiële midlen si gebleven, maar ed vermelding nhe t va begrip subsidie in wet verplicht minister tot nare regelgeving. Ook nieuw was introductie van gemeentelijke bevoegdheid m.b.t. het verlenen van vergunningen voor sloop, verbouw of restauratie van monumenten (art. 11 juncto 16). Deze overdracht kon overigens alleen plaatsvinn onr bepaal voorwaarn, waarmee beoogd werd nee liteitsnorm et garanren jhe tbi omgaan the me door the rijk zekere kwa- bescherm erfgoed. De belangrijkste voorwaar was vaststelling van een monumentenverorning, waarin opgenomen instelling van een adviescommissie, die burgemeester ne wern voorgelegd. Hoewel e plannen gesteld nd eaa sies, heeft latere jurispruntie aangegeven dat in commis- l ( sies we skundigen zitting moesten hebben Afd. rechtspr. RvS, 27 november 1991, S , zie ook Schuurman & Jorns, p. 48). Als gemeente niet tot vaststelling van een verorning wil overgaan behield Minister ed commissie nva vergunningsbevoegdheid. Naast t he skundigen werd kee noo advies nd eva advies nva minister (in casu Rijksdienst voor Monumentenzorg) verplicht gesteld (art. 16-2). Het plaatsen van monumenten op rijksmonumentenlijst bleef een ministeriële bevoegdheid. De waar van monumenten werd sdu centraal, po rijksniveau vastgesteld; ela -d gere overhen mochten echter lwe beslissen wa waarn mocht gebeuren. ed achterliggen gedachte hierbij was dat (monument-)waarn eenduidig gesteld dienn te worn, volgens voor het gehele land geln normen en rijksmonumenten mo boven-lokale waarn gaat. Afb. 1. Amsterdam, Rozengracht Deze pann waren rmate bouwvallig, ze in dat 1998 inhet kar van restauratie met eendoor gemeente verleen monumentenvergunning gemonteerd wern om vervolgens weer opgebouwd te worn. Dat vorm voor minister aanleiding pann van monumentenlijst af te voeren. Foto: Hun van Gooi, Bureau Monumentenzorg Amsterdam, PAGINA S 97-IOI

2 da me ni nd ewa t dit probleem bestond in het "Algemeen Positief Advies" (APA) dat van toepassing werd verklaard op plannen, die voln aan duilijk omschreven criteria van complexiteit. De onr tap Ahe vallen plannen wern niet doorgezon- naar t he rijk zoals ni art s i vereist. ed toetsing fo n He ts i De Ho ei s nda tva e uda tn ee oda tn ee lo pd e da too k jka nwe l naa nt e lda noo k fma ghi j rl nee wé nee nad - 98 BULLETIN KNOB /4 Een bijkomend maar niettemin doorslaggevend argument was financieel nva aard ne kwam nhe t va ministerie nva Financiën: voor eigenaren-bewoners n va woonhuismonumenten zijn onrhoudskosten fiscaal aftrekbaar; wanneer gemeenten e d bevoegdheid zoun krijgen t he to aanwijzen van rijksmonumenten zo open-eind situatie kunnen betekenen ten aanzien van het aantal pann, waarvoor fiscale aftrek uzo geln. ts Da wa voor ed fiscus onaanvaardbaar, aftrekbaarheid kon alleen blijven bestaan als aanwijzingsbevoegdheid bij het rijk bleef. Ook verdigbaarheid nd e va financiële regelingen voor subsidiëring pleitte voor handhaving van centrale aanwijzingsbevoegdheid. ze scheiding nva bevoegdhen nd ei praktijk ni z'n werk gegaan, en heeft een en anr beantwoord aan verwachtingen? ne Id hiernavolgen beschouwing wordt niet zo zeer ingegaan op inhoulijke monumenten-aspecten, maar meer pd eo bestuurlijke kanten nhe tva Het vergunningenstelsel. beleid. In het algemeen kan gesteld worn dat centralisatie van het vergunningen-stelsel en subsidie-verlening goed heeft gewerkt. ni feite n ed gemeenten l a veel, oz niet het leeuweel van hiervoor benodig werkzaamhen. De overdracht van bijbehoren bevoegdhen bevestig in zeker zin in het midn van jaren '80 bestaan praktijk. Over verplichte advisering door minister (lees: Rijksdienst voor ed Monumentenzorg) wern ni Amster- grotere gemeenten werkafspraken gemaakt. namelijk ni lang niet alle gevallen z rijksadvies iets kan toevoegen aan planbeoorling, vooral niet in die gevallen, waar sprake sva ni zeer kleine, onrgeschikte wijzigingen, die monumentwaar niet of nauwelijks raken, zoals t he wijzigen nva onrlen eno gdi geen 05 jaar oud zijn nva e niet-historische inlingen. ed extra adviesron werkt nda noloos vertragend pd eo procedure, nda te is noch in het belang van gemeente, noch in dat van het rijk, ne zeker niet i aanvrager. ed oplossing voor een plan wel of niet onr het APA kan vallen is aan Burgemeester en wethours van gemeente. De terzake te sluiten overeenkomst moet duilijkheid verschaffen over e d wijze waarop t da gebeurt. t He plan wordt we gebruikelijke wijze rte visie gelegd. sal naar aanleiding daarvan -be zwaren worn ingediend wordt het plan alsnog naar Rijksdienst gestuurd mo advies. nd ei procedure naar tevrenheid. ezi Schuurman &Jorns p criteria, edi zijn restrictief, tl wi da geln voor the zeggen tr da e praktijk verloopt ze voor ze procedure koo Algemeen Positief Advies wordt aangegeven ni welke gevallen re géén individueel advies nodig. is Vanuit ed gemeentelijke praktijk is het wenselijker om zaak om te draaien, e geven wanneer e advies nd eaa minister moet worn gevraagd. ed nister nka worn po advisering door emi -d daarmee doelgerichter plaatsvinn n e worn gelegd po gestoeld zoun accenten kunnen bepaal categorieën bouwplannen zoals monumenten -zo gezamenlijk beleid. oz reconstructies, fo bepaal categorieën nva als lanlijk erken topmonumenten. Er si soms discussie over ed minister jbi van rn, o aard nhe tva rijksadvies. Moet belangen zijn advisering rekening houn t me volstaan tme alleen nee advies over ed monument-waar? Het advies van minister is een advies aan WB& over alle aspecten nd e va vergunningsprocedure. De minister adviseert vanuit zijn eigen verantwoorlijkheid; het accent za meestal liggen pd eo vraag ni hoeverre monument-waar in het geding is. Het kan niet zo zijn, dat minister al een volledige belangenafweging maakt, maar hi aangeven eho sterk nhe t aa monumentenbelang moet worn vastgehoun en waar marges liggen in relatie te to d beschermenswaardigheid. jee nbi voorgenomen verwijring n va monumentale onrlen ut zo he advies kunnen luin: "in beginsel het behoun waard, maar niet tot elke prijs". Een advies, dat uitsluitend betrekking zou hebben op aanwezige monument-waar heeft voor gemeente minr betekenis. Die waar kan namelijk ook door onafhankelijke skundigen worn aangegeven, nw eb& hebben j bi complexe plannen eerr behoefte nee aa advies betrekking heeft pd eo belangenafweging, e vies inzake het "algemeen belang" dat in het geding kan zijn. De subsidieverlening. Vergunningsverlening en subsidiëring gaan bij restauratieprojecten hand in hand. Het is dan ook logisch dat bevoegdheid voor ze bei taken jd ebi gemeente wordt -ge legd. De RRM uit 1986 werd later omgezet in het Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie Monumenten BRRM, waarbij gemeente, mi no aanmerking et komen voor nee budget, waaruit restauratie-subsidies konn worn verleend, een zogenaamd meerjaren-programma moest opstellen van te restaureren monumenten. ed gemeente kreeg daarbij ebe - d voegdheid prioriteiten et stellen nd ee subsidiabele restauratiekosten vast te stellen. Het totaal beschikbare lanlijke budget werd vereld op basis van het aantal monumenten in gemeente en behoefte aan subsidies. Het aantal monumenten was factor met grootste invloed, zodat in feite gold: hoe meer monumenten, hoe meer budget. In 1997 werd het BRRM gewijzigd, waarbij behoefte een grotere rol ging spelen nd e i budget-toeling. je Bi d beoorling nva restauratieplannen spelen ook technische aspecten een rol, die "vergunningplichtig" kunnen zijn. Het om technische renen geheel vernieuwen van bepaal onrlen kan zeer ingrijpen gevolgen voor monument-waar hebben, terwijl the onrel niet wijzigt aquvormgeving. pd eo plantekening, op basis waarvan vergunningsaanvraag wordt beooreld is zo'n vernieuwing vaak niet te zien, maar in omschrijving van werkzaamhen in het bestek staat ze

3 he t jt he bi sal se r sprake i subsidieverzoek. Hierin schuilt nee gevaar. In het uiterste geval zou een monument geheel vernieuwd kunnen worn zonr dat daarvoor een vergunning wordt gevraagd. Het is dan ook niet voor niets dat Monumentenwe tn i art. Oo kj bi we t tenminst e sva nee mee nbe - nee nva nd ei BULLETIN KNOB /4 99 Afh Amsterdam, St. Annenstraat vóór en na restauratie. Dez.e pann verkeern in verregaan staat van verval. Bij restauratie in moesten ze van grond af nieuw opgebouwd worn. De pann zijn op rijksmonumentenlijsl gehandhaafd. Foto's: Han van Gooi, Bureau Monumentenzorg Amsterdam, 1978 en wel vermeld. Het is voor "monumentenzorg" belangrijk te weten of er onrlen vernieuwd worn in verband met mogelijkheid van technisch en/of bouwhistorisch onrzoek. Bovendien moet beooreld kunnen worn fe od vernieuwing op een verantwoor wijze gebeurt. In het verlen zijn bijvoorbeeld veel problemen opgetren jt he bi vernieuwen van binnenbepleistering in kerkgebouwen. Afgezien van feit da zonr vooronrzoek verwijren nd eva bestaan pleisterlaag (overgewitte) muurschilringen verloren zoun kunnen gaan kan ook nieuwe pleisterlaag problemen opleveren als ze niet goed is samengesteld of aangebracht. Relatie vergunning ne subsidieverlening Algemeen wordt gesteld tn da ee leen nodig i sprake sva ni monumentenvergunning -al monu- verband veranringen nd e i ment. Wijzigingen zijn ndi t i wijzigingen nhe t aa verschijningsvorm van het monument. Ongewijzigd herstel zou dus niet onr werking van het vergunningenstelsel vallen. Dit komt nogal een voor bij aanvragen, waarbij alleen 2su bb l1- spreekt over t he verbod o schermd monument zonr vergunning "te herstellen op een wijze waardoor t he restauratie ni nodig. wordt ontsierd fn oi ongewijzig vorm see ni Knelpunten eind bestuurlijke praktijk. gevaar gebracht". vergunning In sommige gevallen valt rbi je restauratie niet naa vergaan vernieuwing te ontkomen. Dan is bouwtechnische toestand rmate slecht tda herstel ni feite neerkomt po sloop ne herbouw ni zelf vorm nme t e gebruikmaking nva zelf materialen (Afb. 2-3). e D vraag nda ka gesteld worn ni hoeverre er dan nog sprake is van monument-w aar. Het monument voldoet nda genoem criteria, teweten ed vijftig jaar (Art. bsu I immers niet meer aa ourdom nva zo'n s i t u a t i e B&W, b-1). sn Al i

4 oogd. In vorige versie van het BRRM was het gemeen- subsidiabele kosten, tda zijn ed kosten, edi gemoeid zijn met het herstel van aanwezige monument-waarn, vaststel. Bij het nieuwe BRRM 1997 is dat gewijzigd, en is het ed minister eda tdi doet po basis nee va berekening nva tedi rme tee n eme ewe t d she tlee nwe eme t d shi jhe t ge n mogelijkheid om nieuwbouwplannen tegen te gaan. Volgens elke belanghebben altijd nee aanvraag indienen voor plaatsing van een monument op monumentenlijst, ook al zijn er uitgebrei inventarisaties en selecties geweest en st he i hele bestand drastisch uitgekamd. ed aanvragen voor plaatsing op rijkslijst worn bij minister ingediend ne ze si gehoun ed ontvankelijke aanvragen altijd in behanling et nemen. tr Da e veel "oneigenlijke" aanvra- zijn doet daarbij niet rte zake. We kritischer -ge keken kunnen worn naar ontvankelijkheid, met name ten aanzien van belanghebbenn-vraag en kwalificatie "monument". ni art staat t da "belanghebbenn" nee ge n zo u we tka n jhe to z luwa t zo IOO BULLETIN KNOB /4 noodgedwongen, een vergunning hebben afgegeven, kan minister op grond van ministeriële bevoegdheid tot afvoering van het monument uit het register van bescherm monumenten overgaan (en heeft dat in verschillen gevallen ook gedaan, zie afb. 1). Afgezien van inhoulijke discussie die hierover gevoerd zou kunnen worn doet zich hier een merkwaardige bestuurlijke situatie voor: B&W zijn bevoegd eomt beslissen over ho beschermd monument omgegaan wordt, maar minister kan gebruik maken van ed bevoegdheid ed bescherming pt eo heffen al daarmee niet eens is. In Amsterdam hebben zich enkele van ze situaties voorgedaan t me pann nd eva Maatschappij tot Stadsherstel. the NVbetrof pann eme tdi vergunning ne met meweten van Rijksdienst voor Monumentenzorg waren afgebroken ne herbouwd, soms pee no anre plek ni stad. ed Maatschappij t to Stadsherstel si ruim 04 jaar -ge len me op initiatief van het Rijk in het leven geroepen om e d "moeilijkste" restauratie-gevallen nt eaa pakken, t me name bouwvalligste pann op in het oog springen plaatsen nhe t i stadsbeeld. ed ervaring heeft geleerd tda n in veel gevallen aan algehele vernieuwing niet valt te ontkomen. Door nee verscherpt beleid nte aanzien nva reconstructie is minister laatste jaren na restauratie/herbouw over gegaan tot het in werking stellen van procedure tot afvoering nd eva monumentenlijst. Afvoering heeft voor nee eigenaar, en zeker voor Stadsherstel, financiële consequenties in toekomstige exploitatie van monumenten. Het is in dit soort gevallen s du altijd zaak nt eva voren ed bestuurlijke consequenties et weten. sd eal minister wenst et volharn ni zijn standpunt zou dat tot gevolg hebben dat alle bouwvallige pann ezg. (d "bedreig monumenten", waarvoor nam - i sterdam ed hoogste prioriteit geldt nd ei restauratie-uitvoeringsprogramma's) op voorhand al van monumentenlijst geschrapt zoun kunnen worn en vervangen door nieuwbouw. ts He i zeer ed vraag fo daarvoor nee maatschappelijk draagvlak bestaat. Bij subsidieverlening kunnen zich ook rgelijke bestuurlijke kwesties voordoen nte aanzien nd eva vaststelling nva subsidiabele restauratiekosten. Hoewel dit strikt genomen niet nd ei Monumentenwet si geregeld i belangrijk aspect nd eva centralisatie, di werd - be gemeente. tme anre woorn: ed minister ndu ska afwijken nd eva gemeente gemaakte berekening, tme alle gevolgen nva dien voor ed aanvrager, di gemeente overleg heeft gevoerd en ten aanzien van financiële haalbaarheid nva zijn restauratie daaraan verwachtingen ontleent. Een soortgelijke "recentralisatie" is als gevolg daarvan opgetren t me betrekking tto he verlenen nva ontheffing nd eva voorwaar, dat niet met restauratie mag worn aangevangen (onr meer) vóórdat subsidiabele kosten zijn vastgesteld. De geschetste problemen bij vergunningverlening in relatie t to bescherming nd ee subsidiëring zoun ni theorie niet voor behoeven et komen. Voor bei geln namelijk minister vastgestel criteria. Deze criteria zijn echter multi-interpretabel; zeker waar te he d bepaling nd e va subsidiabele kosten betreft. Bij vergunningverlening heeft gemeente tot taak een integrale belangenafweging te maken, die tot een anre uitkomst kan lein dan afweging die minister maakt. Het bestuurlijke spanningsveld zal dus blijven bestaan zolang wet en regelgeving niet worn gewijzigd. Taakverling. In tegenstelling tot vergunningverlening, waar beschikking door WB& wordt afgegeven, wordt ed subsidiebeschikking minister verleend. Principieel gezien behoeft daartegen niet oz veel bezwaar et bestaan, zolang ed minister gemeentelijke prioriteitsstelling en door gemeente bereken subsidiabele kosten ongewijzigd overneemt. Er is hooguit een praktisch probleem; het afgeven van beschikkin- door the rijk betekent nee extra schakel nd ei procedure die tijd kost. Dat zou voorkomen kunnen worn als gemeente analoog nhe taa Stadsvernieuwingsfonds ed beschikking zou afgeven, en daar achteraf bij het rijk verantwoording over zou afleggen. Oneigenlijk gebruik van het beschermingsinstrument. Een veel voorkomend probleem je bi d aanvragen t to plaatsing op monumentenlijst is het oneigenlijk gebruik van die verzoek kunnen doen om "onroeren monumenten" aan te wijzen als "beschermd monument". Is een willekeurige particulier, die een aanvraag doet voor aanwijzing als beschermd monument van een pand in een stad, waar hij niet woont, omdat hi aardig vindt, nt eaa merken sal belanghebben? De kwalificatie "onroeren monumenten" impliceert dat er sprake moet zijn van gebouwen, die voldoen aan in art. l genoem criteria. t Da sluit tn he i behanling nemen nva niet-historische gebouwen zonr schoonheid, betekenis voor wetenschap fo cultuurhistorische waar uit. koo daarnaar kritischer gekeken kunnen worn mhe t o veel energie nd ei behanling nva veel mogelijk te voorkomen. steken nva oneigenlijke aanvragen oz

5 Te r BULLETIN KNOB /4 101 Conclusie In tegenstelling t wa to veel gedacht wordt sd ei Monumentenwet 1988 een hele "relijke" wet, in die zin, dat er veel ruimte is voor het meewegen van anre belangen. Zowel bij plaatsing sbi j al vergunningverlening see ni bre afweging gewaarborgd. De schaal kan dan ook wel eens doorslaan ten gunste nee va anr belang nhe t da monumentenbelang. Wanneer dat op een zorgvuldige wijze, op grond van een duilijke motivering gebeurt, zal rechter zo'n beslissing in een beroepszaak meestal lwe handhaven. In bestuurlijk opzicht bevat ewe td ingebouw tegenstrijdighen. De strikte scheiding in en hantering van verantwoorlijkhen tussen e d vergunningverlenings- ne ed plaatsingsbevoegdheid kan tot bestuurlijke inconsequentie lein. Hierin berust wet te veel op consensus, die er, zeker nhe t i verlen, tussen ed gemeentelijke nd ee rijksoverheid in regel bestond. Het is in het kar van een consequente centralisatie echter aan te bevelen gemeentelijke beslissing ook door minister te laten overnemen, voorop gesteld, dat die gemeentelijke beslissing op een correcte wijze tot stand is gekomen. voorkoming nva oneigenlijk gebruik nhe t va plaatsingsinstrument dient een strakkere toetsing van ontvankelijkheid van aanvragen plaats te vinn; enerzijds met betrekking tot belanghebbenn-vraag, anrzijds tot beoorling van het begrip "monument". Met bovenstaan aanbevelingen is het belang van monumentenzorg gediend, want nee rigi toepassing nd e va wet, waarbij geen rekening wordt gehoun met maatschappelijke ontwikkelingen, werkt op n duur contra-productief. En dat is niet passend in een van hoofddoelstellingen van monumentenzorg: het bevorren van integratie en het behoud van cultuurhistorische waarn in steeds veranren leefomgeving. Noot * Met dank aan mr. A.J. van r Schaaf, juridisch adviseur te Amsterdam. Literatuur: Geurts, J.P.A.M. en Niftrik, J.G. van, Monumentenwet 1988 (5), Nerlandse Staatswetten, 52 Editie Schuurman &Jorns, Zwolle 1993.