Notitie. bestuurlijke besluitvorming en integriteit. gemeente Oostzaan

Transcriptie

1 Notitie bestuurlijke besluitvorming en integriteit gemeente Oostzaan september

2 Inhoud 1 Inleiding 3 2 Huidige situatie 4 3 Advies BING 5 4 Second opinion Elzinga 6 5 Conclusies en aanbevelingen 9 5 Vervolg 11 Bijlage: 1. Wettelijke kaders 2. Jurisprudentie Winsum 3. Jurisprudentie Loenen 4. Publicatie VNG Belangenverstrengeling en uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak in de zaak Loenen 22 juni Publicatie binnenlands bestuur D. Elizinga belangenverstrengeling is een hotitem dd 1 juni Publicatie vereniging van griffiers Afdeling Bestuursrechtspraak op drift? maart

3 1 Inleiding Naar aanleiding van een tweetal casussen mbt integriteit had het presidium in december 2011 besloten om een bijeenkomst te organiseren voor raadsleden en fractieassistenten in het kader van integriteit, met als doel om de spelregels en het speelveld helder te krijgen. Deze bijeenkomst heeft plaatsgevonden op 13 maart 2012 en werd geleid door dhr R. Gaasterland van BING (Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten). Tijdens deze bijeenkomst bleek dat de spelregels en het speelveld voor wat betreft de besluitvorming rondom het bestemmingsplan buitengebied veel complexer waren dan werd gedacht. In deze notitie wordt hierop verder ingegaan. P.J. Möhlmann (voorzitter) E.H.M. Ouwehand (griffier) 3

4 2 Huidige situatie In de raadswerkgroep die belast was met het maken van de Nota van Uitgangspunten voor het nieuwe bestemmingsplan buitengebied zaten meerdere leden die direct (rechtstreeks) dan wel indirect (middellijk) een persoonlijk belang bleken te hebben in het buitengebied. Daarbij gaat het onder meer om grondposities van raadsleden en/of van familieleden/kennissen van raadsleden. Naast leden van deze raadswerkgroep zijn er mogelijk ook andere raadsleden die belangen hebben die geraakt (kunnen) worden door het nieuwe bestemmingsplan buitengebied. Dit zou gevolgen kunnen hebben voor deelname aan de besluitvorming (en de voorbereiding daarvan) in de gemeenteraad. In theorie bestaat er zelfs de mogelijkheid dat als gevolg van deze omstandigheid een groot aantal raadsleden niet zou kunnen deelnemen aan de besluitvorming, waardoor bij stemming mogelijk het quorum om tot besluitvorming te komen niet gehaald zou kunnen worden. 4

5 3 Advies BING Na de bijeenkomst op 13 maart jl. is BING gevraagd om na inventarisatie van de directe of middellijke belangen, een advies te schrijven over: 1. de mogelijke verschillende persoonlijke belangen van raadsleden bij het bestemmingsplan buitengebied; 2. de gevolgen daarvan voor deelname aan de besluitvorming en de voorbereiding daarvan. Dit vanuit het oogpunt van het zo veel mogelijk vermijden van (de schijn van) belangenverstrengeling; 3. eventuele gevolgen voor deelname aan de besluitvorming (en de voorbereiding daarvan) ten aanzien van het bestemmingsplan buitengebied en mogelijk deelname in de raadswerkgroep, versus zorgvuldige democratische besluitvorming. 3.1 Conclusies C BING Bing kwam in het advies onder meer tot de volgende conclusies: a. De beslissing om deel te nemen aan de besluitvorming is voorbehouden aan het raadslid zelf. b. De raad heeft geen andere optie dan te waarschuwen dat het genomen besluit aanvechtbaar zal kunnen zijn. c. Een zevental raadsleden heeft te kennen gegeven een rechtstreeks en/of middellijk belang te hebben dat (mogelijk) geraakt kan worden door het nieuw te vormen bestemmingsplan. d. Het feit dat raadsleden op onderdelen van een bestemmingsplan een persoonlijk belang hebben, dient niet per definitie te leiden tot onthouding van de besluitvorming over het geheel. Wel is terughoudendheid voor raadsleden geboden om (de schijn van) belangenverstrengeling te vermijden. BING adviseert de betreffende raadsleden om niet deel te nemen aan de specifieke beraadslaging(en) waarbij hun persoonlijke belangen geraakt kunnen worden. Mocht deze genuanceerde c.q. specifieke benadering vanuit pragmatisch oogpunt niet of niet goed mogelijk zijn, dan adviseert BING de betreffende raadsleden om de gehele beraadslaging aan zich voorbij te laten gaan en zich te onthouden van stemming; e. BING geeft de raad in overweging mee om in het kader van zorgvuldigheid, te verifiëren dat de reeds geformuleerde Nota van Uitgangspunten (daadwerkelijk) geen zaken bevat die rechtstreeks het belang van de bij de raadswerkgroep betrokken raadsleden raken. f. Indien bij de besluitvorming vanaf heden goed rekening wordt gehouden met voornoemde adviezen, zal er niet snel sprake kunnen zijn van het om redenen van belangenverstrengeling aanvechtbaar a anvechtbaar zijn van het besluit in een bezwaarschriftprocedure, bij de bestuursrechter of in het kader van een spontane vernietiging door de Kroon (artikel 268 Gemeentewet); ook al zijn in een voortraject raadsleden met een persoonlijk belang betrokken geweest bij het opstellen van uitgangspunten. De daadwerkelijke besluitvorming vanaf het 5

6 opstellen van een voorontwerpbestemmingsplan tot het uiteindelijk vaststellen van het bestemmingsplan moet immers nog plaatsvinden. g. Ingevolge artikel 29 Gemeentewet moet voor een geldige stemming meer dan de helft van de zitting hebbende leden daaraan hebben deelgenomen. Op het aantal zitting hebbende leden wordt in mindering gebracht het aantal leden dat zich van stemming moet onthouden. Mochten de zeven raadsleden besluiten om zich van stemming te onthouden, dan zou er in theorie onvoldoende quorum kunnen overblijven om een rechtsgeldig besluit te nemen. Dit is echter dus alleen het geval indien al deze zeven raadsleden daadwerkelijk niet zouden kunnen meestemmen. Voor wat betreft deelname aan de beraadslaging, wordt verwezen naar het voorgaande. 6

7 4. SECOND OPINION ELZINGA Naar aanleiding van het advies van BING ontstond wederom in het presidium een discussie over (de schijn van) belangenverstrengeling en het feit dat het dus inderdaad zo zou kunnen zijn, dat een aantal raadsleden niet zou kunnen deelnemen aan de besluitvorming, vanwege (de schijn van) belangenverstrengeling waardoor bij stemming mogelijk het quorum om tot besluitvorming te komen niet gehaald zou kunnen worden. Besloten werd toen om een second opinion te vragen aan de heer D.J. Elzinga, hoogleraar staatsrecht Universiteit Groningen. 4.1 Samenvatting opmerkingen Elzinga mbt advies van Bing a. Het concrete vraagstuk in de gemeente Oostzaan met betrekking tot het bestemmingsplan buitengebied toont hoe problematisch de toepassing van de artikelen 28 Gemeentewet en 2:4 Awb is geworden. Vooral in kleinere gemeenten komen met regelmaat onderwerpen voor waarbij volgens de thans geldende criteria ter voorkoming van (de schijn van) belangenverstrengeling veel raadsleden soms zelfs een meerderheid vormend - zich verre van dat onderwerp zou moeten houden. En dat geldt dan zowel de voorbereiding, de beraadslaging als de besluitvorming. Op dat punt ontstaat dan een hevige spanning tussen het fundamentele recht van raadsleden om hun stem uit te brengen en de eventuele noodzaak om zich terug te trekken. Een belangrijk uitgangspunt van het decentrale politieke stelsel is dat het stemrecht niet alleen een publiek recht is, maar ook een publieke plicht. Stemonthouding in uitzonderlijke gevallen maakt daar inbreuk op. Te veel stemonthouding raakt de wortels van het politieke stelsel op lokaal niveau. b. Wat precies is te verstaan onder een persoonlijk belang dat als belangenverstrengeling moet worden aangemerkt is ondertussen uiterst onduidelijk geworden. Die onduidelijkheid neemt toe nu ook de schijn van belangenverstrengeling (jurisprudentie Winsum en Loenen) onder omstandigheden ook al noopt tot stemonthouding. Veel generieke maatregelen of besluiten zoals bestemmingsplannen of belastingverhogingen kunnen al snel ook een element van persoonlijk belang in zich herbergen. c. Wat betreft de casus Oostzaan gaat het erom dat een aantal raadsleden woont in het buitengebied en deze raadsleden hebben een uitdrukkelijk belang bij een goede leef- en werkomgeving in het buitengebied. Andere raadsleden hebben familieleden met vergelijkbare en andere belangen in het buitengebied. Dat deze raadsleden nu juist betrokkenheid en belangstelling tonen om mee te denken over de toekomst van het buitengebied is voor de hand liggend, immers hun kennis en betrokkenheid van de betreffende materie is aanzienlijk. 7

8 d. Op basis van deze rechtstreekse en middellijke belangen adviseert BING tot terughoudendheid bij de verdere besluitvorming, met name daar waar specifieke persoonlijke belangen in het geding zouden kunnen zijn. In beginsel kan met deze lijn worden ingestemd voor wat betreft de specifieke onderdelen, zoals een rechtstreeks of middellijk belang bij eventuele legalisatiebesluiten. Waar duidelijk traceerbare persoonlijke belangen van de betreffende raadsleden van deze aard bestaan in rechtstreeks of middellijk verband is terughoudendheid en stemonthouding geboden. Het is van belang dat de raadsvoorzitter alle raadsleden bij voortduring scherp houdt op dit punt. En het is dan vervolgens aan het betreffende raadslid om zich niet in te laten met de beraadslaging en zich van stem te onthouden. Indien het BING-advies echter is bedoeld om de betreffende 7 raadsleden adsleden niet meer te betrekken bij de verdere uitwerking van en beraadslaging over het bestemmingsplan buitengebied, dan is dat naar mijn oordeel een brug te ver. Een dergelijke lijn zou betekenen dat raadsleden die geïnvolveerd zijn in bepaalde dossiers, daar verstand van hebben, een politiek belang willen behartigen, etc. niet meer mee zouden mogen doen. Het BING-advies om -gezien de aanwezigheid van rechtstreekse en middellijke belangen - de Nota van Uitgangspunten eventueel deels of geheel opnieuw vast te laten stellen door raadsleden die geen belang hebben, kan ik dan ook niet onderschrijven. Nu het gaat om een raadsmeerderheid met persoonlijke belangen is dit ook geen begaanbaar traject. Het is meer aangewezen om bij de definitieve besluitvorming te traceren of daar specifieke belangen zijn die tot stemonthouding moeten nopen. Het verwijderen van de betreffende raadsleden uit het lopende proces sorteert een soort selffullfilling prophecy en schept een geheel verkeerde werksfeer in de gemeenteraad. Bovendien is de bevoegdheid van voorzitter en raadsmeerderheid op dit punt marginaal. Dat überhaupt een raadsmeerderheid kan belanden in deze sfeer van vermeende belangenverstrengeling geeft aan dat er iets niet deugt aan het thans functionerende stelsel van beoordeling en kwalificatie. 8

9 5 Conclusies en aanbevelingen 1. Zowel BING als Elzinga wijzen erop dat de beslissing om deel te nemen aan de besluitvorming is voorbehouden aan het raadslid zelf. De raad heeft geen andere optie dan te waarschuwen dat het genomen g besluit aanvechtbaar zal kunnen zijn en onderling de discussie starten over de schijn van belangenverstrengeling. 2. N.a.v. de ontstane verwarring na de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de zaak Loenen in 2011 en Winsum pleit Elzinga 1 voor een nieuwe afweging over de verhouding tussen enerzijds het systeem van stemonthouding uit Grondwet en Gemeentewet en anderzijds het regime van art. 2:4 Awb teneinde een duidelijk en geobjectiveerd stelsel in elkaar te steken. Terug naar casus Oostzaan. 3. Ook binnen de raad van de gemeente Oostzaan heeft bovenstaande uitspraak verwarring gebracht en is getracht door middel van een advies van BING en een second opinion van Elzinga meer duidelijkheid te krijgen over (schijn van) belangenverstrengeling, en de verhouding tussen artikel 28 gemeentewet en artikel 2:4 Awb. De conclusie van Elzinga is: stemonthouding bij evidente belangenverstrengeling is geboden en goed werkbaar. Het werken met de schijn van belangenverstrengeling is een hopeloos geval en zal nog tot vele zwarigheden aanleiding geven Een advies of er sprake is van (schijn van) belangenverstrengeling en hoe te handelen is niet zwart-wit. Er is een aanzienlijk grijs gebied, waarbij rekening moet worden gehouden met het volgende: a. Besluitvormingsproces Zoals BING al aangeeft in zijn advies (hfst. 3.1d) dient het feit dat raadsleden op onderdelen van een bestemmingsplan een persoonlijk belang hebben, niet per definitie te leiden tot onthouding van de besluitvorming over het geheel. De onafhankelijkheid van de raadsbesluiten is niet alleen gebaseerd op de regel van de stemonthouding. De raad bestaat volgens de Gemeentewet uit ten minste negen leden (afhankelijk van de grootte van de gemeente), er is dus altijd een groep mensen die tot een besluit komt. Nevenfuncties moeten openbaar worden gemaakt zodat iedereen de positie van de raadsleden kan kennen. Besluiten worden voorbereid door het ambtelijk apparaat en besproken in het college van B&W. Er is indien nodig inspraak geweest, er 1 publicatie in Binnenlands Bestuur van 30 maart

10 zijn adviesraden, er is media-aandacht voor het maatschappelijk debat over relevante kwesties. Er is wellicht bemoeienis van accountants, juristen en nog andere externe professionals. Er is dus over het algemeen sprake van een proces waar velen vanuit heel verschillende invalshoeken invloed op kunnen uitoefenen. Met andere woorden er zijn veel procedurele stappen die de schijn van belangenverstrengeling helpen wegnemen. b. Houding en gedrag raadslid bij beraadslaging en stemming BING geeft wel aan (hfst 3.1d) dat terughoudendheid voor raadsleden geboden is om (de schijn van) belangenverstrengeling te vermijden. Voor wat betreft de uitspraak in de zaak Loenen kan worden aangetekend dat uit de notulen van de raadsvergadering is gebleken dat het raadslid tijdens de vergadering veelvuldig het woord heeft gevoerd en amendementen heeft ingediend. Al deze amendementen hebben een gunstiger woon- en leefklimaat tot gevolg voor het raadslid en een nadeliger positie voor de bedrijven. Hij heeft zich daarmee heel actief opgesteld, terwijl zijn belang dusdanig was dat een terughoudende houding op zijn plaats zou zijn geweest. c. Gedragscode gemeente Oostzaan Het is van belang dat raadsleden zich bewust zijn van het grijze gebied. Het met elkaar kunnen benoemen, er afspraken over maken en de afspraken zelf en ten opzichte van elkaar bewaken is hierbij van belang. De raad van Oostzaan heeft in 2005 een gedragscode opgesteld. In 2011 is een geactualiseerde handreiking integriteit en modelverordening door de VNG opgesteld. Naar aanleiding hiervan dient de in 2005 vastgestelde gedragscode te worden geactualiseerd. De raad als collectief kan vervolgens alleen maar hopen dat dit voor een individueel raadslid reden is om zich zo nodig van stemming te onthouden. Een gedragscode kan namelijk nooit juridisch bindend zijn. 10

11 6 Vervolg In het presidium zijn de beide adviezen naast elkaar gelegd en is het volgende besloten: 1. Als ter voorbereiding van een besluitvormingsproces een raadswerkgroep wordt ingericht, dan zullen deelnemers in de toekomst door de raad worden benoemd. Voorafgaande aan de benoeming worden mogelijke belangen van kandidaat deelnemers geïnventariseerd en meegewogen bij de besluitvorming omtrent deelname; 2. Gezien de advisering van BING onder m.n. 3.1e en 3.1f heeft het presidium ten aanzien van het bestemmingsplan Buitengebied besloten dat de Nota van Uitgangspunten niet separaat tot besluitvorming wordt gebracht, maar wordt meegenomen in het voorontwerp bestemmingsplan. In de Nota van Uitgangspunten staat nog een aantal beslispunten. Het college zal bij deze beslispunten een keuze maken. De Raad kan deze amenderen. 3. Zoals wordt aangegeven heeft de raad geen andere optie dan te waarschuwen dat het genomen besluit aanvechtbaar zou kunnen zijn en kan onderling de discussie worden gevoerd over de (schijn van) belangenverstrengeling. Door de ontstane verwarring bij de 1 ste bijeenkomst op 13 maart jl. zijn de belangen geïnventariseerd is en is een advies en een second opinion gevraagd. Door deze acties is er door de raad uiterst zorgvuldig gekeken naar (de schijn) van belangverstrengeling en zijn individuele raadsleden op de hoogte van het feit dat zij zelf een afweging moeten maken of en op welke wijze zij deelnemen aan het besluitvormingsproces. 4. De gedragscode en handreiking integriteit zullen in het 3e kwartaal worden geactualiseerd, waarbij het van belang is om als raad gezamenlijk tot een aantal gedragsregels te komen; 5. Het is van belang dat de raadsvoorzitter alle raadsleden bij voortduring scherp houdt op de mogelijkheid van een rechtstreekse of middellijke belangenverstrengeling. Het is dan vervolgens aan het betreffende raadslid om zich niet in te laten met de beraadslaging en zich van stem te onthouden. 11