Bijlage 1 bij Bestuurlijke verantwoording Financieel Toezicht Indeling

Transcriptie

1 Bijlage 1 bij Bestuurlijke verantwoording Financieel Toezicht Indeling Deze bijlage bij de verantwoording is als volgt opgebouwd: 1. Financieel toezicht algemeen: hier beschrijven wij de wettelijke basis van het financieel toezicht en de andere criteria die wij gebruiken bij onze beoordeling. 2. Algemene ontwikkelingen: grote veranderingen in het gemeentelijke takenpakket die voor vele/alle gemeenten relevant zijn. 3. Bevindingen en uitkomsten financieel toezicht gemeenten: hierin wordt ingegaan op de toegewezen begrotingsregimes, het begrotingsevenwicht, de grondexploitatie, het weerstandsvermogen en het onderhoud aan de kapitaalgoederen. 4. Bevindingen en uitkomsten financieel toezicht gemeenschappelijke regelingen 5. Bevindingen en uitkomsten financieel toezicht waterschappen 1

2 1. Financieel toezicht algemeen 1.1 Instrumenten van financieel toezicht, algemeen In artikel 203 van de Gemeentewet is geregeld dat Gedeputeerde Staten (GS) toezicht houden op de (Zuid- Hollandse) gemeenten. Voor de uitvoering hiervan volgen wij de financiële positie van de gemeenten en de ontwikkelingen die daarbij een rol spelen. Wij beogen een gezonde financiële situatie bij gemeenten te bevorderen en willen voorkomen dat een gemeente in een financieel uitzichtloze situatie terecht komt. Hiervoor worden twee vormen van toezicht toegepast: het repressief toezicht en preventief toezicht. Het repressief toezicht is ons uitgangspunt en wordt toegepast als de begroting structureel en reëel in evenwicht is. Hier voldoet een gemeente aan als de structurele lasten worden gedekt door structurele baten en de ramingen realistisch zijn. Hiervan kan worden afgeweken, indien aannemelijk is dat het structureel en reëel evenwicht in de eerstvolgende jaren tot stand zal worden gebracht. Met repressief toezicht kunnen zonder onze voorafgaande goedkeuring uitgaven gedaan worden. Daartegenover staat het preventief toezicht. Als de begroting en meerjarenraming niet structureel en reëel in evenwicht is, heeft een gemeente eerst onze goedkeuring nodig om uitgaven te kunnen doen. Bij preventief toezicht wordt gedurende het jaar regelmatig met de financieel toezichthouder gesproken over nut en noodzaak van eventuele nieuwe uitgaven. Hierbij moet duidelijk gemaakt worden dat benodigde uitgaven onuitstelbaar, onontkoombaar en onvermijdelijk zijn en moet er in financiële dekking zijn voorzien. Om weer te kunnen wijzigen van preventief naar repressief toezicht dient een gemeente een herstelplan in te dienen, dat vergezeld gaat van een sluitende (meerjaren)begroting. Op het moment dat wij dit herstelplan en de (meerjaren)begroting van desbetreffend jaar kunnen goedkeuren, is het mogelijk dat het preventief toezicht wordt gewijzigd in repressief toezicht. Dit wordt alleen toegepast indien de financiële positie van een gemeente verder goed is en in control. We hanteren voor het besluit over het toe te passen toezicht regime de volgende instrumenten: - kaderstelling (via o.a. de begrotingscirculaire en het nieuwe Gemeenschappelijk Toezicht kader 2014); - informatiebijeenkomsten over ontwikkelingen (zoals bijvoorbeeld over de decentralisaties in het sociaal domein); - overleg en afstemming met andere toezichthouders zoals andere provincies, rekenkamers, accountants en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; - bestuurlijk en ambtelijk overleg met gemeenten, gemeenschappelijke regelingen en waterschappen. Het financieel toezicht vindt plaats op basis van het wettelijk kader (bijvoorbeeld Gemeentewet, Besluit begroting en verantwoording Provincies en Gemeenten) en de uitwerking van dat wettelijke kader (Gemeenschappelijk Financieel Toezicht kader). Om de gemeenten tijdig te informeren over de wettelijke criteria en onze uitgangspunten voor de eerstvolgende beoordeling van de begroting wordt ieder jaar een begrotingscirculaire toegestuurd. De circulaire wordt in het eerste kwartaal verstuurd, zodat de gemeenten tijdig op de hoogte zijn. De raden kunnen vanuit haar verantwoordelijkheid aan het college haar kaders en wensen meegeven voor de opstelling van de eerstvolgende begroting. Ook worden aan de gemeenteraden themacirculaires toegestuurd. Hierin gaan wij in op een actueel thema, waarvan wij vinden dat de gemeenten hier te weinig aandacht aan schenken. Zie voor meer informatie hierover paragraaf 1.4. In onze gesprekken hebben wij waar nodig specifieke aandacht besteed aan het concreet invullen van bezuinigingen en over verliesnemingen op grondexploitaties. Dit draagt bij aan het bereiken van oplossingen. 2

3 . In onze gesprekken hebben wij bij enkele gemeenten wij onze zorg geuit over het concreet invullen van bezuinigingen en over verliesnemingen op grondexploitaties. Dit draagt bij aan het bereiken van oplossingen. 1.2 Ontwikkelingen Gemeentewet ex artikel 160 Volgens artikel 160, lid 3 van de Gemeentewet was voor deelneming van gemeenten in privaatrechtelijke rechtsvormen goedkeuring vereist van Gedeputeerde Staten. De Eerste Kamer heeft op 3 november 2015 een wetsvoorstel aangenomen voor afschaffing hiervan. Deze nieuwe regelgeving is gebaseerd op het standpunt dat gemeenten zelf in staat zijn om te beoordelen of de privaatrechtelijke weg het best beantwoordt aan het doel om de eigen taken efficiënt en effectief uit te voeren. Een handreiking verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale overheden, afwegingskader voor de keuze tussen publiekrechtelijke of privaatrechtelijke vormgeving is gepubliceerd op en te vinden via De handreiking zal ook worden gedrukt en binnenkort worden verzonden aan alle gemeenten en provincies. Op 24 november 2015 is de Wijzigingswet gepubliceerd. Rekening houdend met de Wet raadgevend referendum is de inwerkingtredingsdatum 1 februari Besluiten die vóór deze datum zijn genomen, behoeven dus nog de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. 1.3 Ontwikkelingen/vernieuwing BBV (o.a. kengetallen en grondexploitaties) Vernieuwing BBV (commissie Depla) Ruim tien jaar na invoering van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) zijn er diverse ontwikkelingen die vragen om een vernieuwing hiervan. Voor de gemeenteraad, maar ook voor de burger, is het van belang dat de informatievoorziening in de begroting en het jaarverslag inzichtelijk, transparant en uniform is. Met het oog hierop heeft de commissie Depla 1, een rapport uitgebracht over de vernieuwing van het BBV. De voorgenomen wijzigingen richten zich op: 1. een uniforme indeling in taakvelden; 2. een uniforme basisset van beleidsindicatoren; 3. verbeterde informatie over verbonden partijen; 4. een uniforme set van financiële kengetallen; 5. rechtmatigheid, toezicht en controle (vernieuwing van de accountantscontrole); 6. inzicht in overhead en kosten; 7. stelsel van baten en lasten. Op 10 september 2015 is het concept wijzigingsbesluit van het BBV ter consultatie gepubliceerd. Voor het opnemen van een set kengetallen is het BBV reeds gewijzigd (zie volgende paragraaf ). Deze verplichting geldt vanaf de begroting 2016 en de jaarrekening De overige wijzigingen zullen naar verwachting van toepassing zijn met ingang van het begrotingsjaar De commissie onder leiding van Staf Depla (wethouder Eindhoven en lid van de VNG-commissie Financiën) pleit voor betere vergelijkbaarheid van begrotingen met behoud van beleidsvrijheid voor gemeenten. 3

4 Uniforme set kengetallen Deze wijziging heeft betrekking op het opnemen van een set financiële kengetallen in de paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing van de gemeentebegrotingen en jaarrekeningen. Het gaat om de kengetallen voor netto schuldquote en netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen, solvabiliteitsratio, structurele exploitatieruimte, belastingcapaciteit en grondexploitatie. Deze kengetallen geven zicht op de financiële positie van de gemeenten en bieden de mogelijkheid om gemeenten onderling te vergelijken. Naast een signaleringswaarde bieden de kengetallen waarde bij de controlerende en kaderstellende taak van de gemeenteraad Voornemen herziening BBV-verslaggevingsregels grondexploitaties Bij de grondexploitaties speelt een aantal belangrijke ontwikkelingen, zoals de forse afboekingen van gemeenten op grondposities in de afgelopen jaren, de aanbevelingen uit het rapport Vernieuwing BBV (over transparantie en vergelijkbaarheid), de invoering bij gemeenten van de Vennootschapsbelasting en de aankomende Omgevingswet. De commissie BBV heeft een aantal voorstellen uitgewerkt die leiden tot wijzigingen in het BBV en de uitwerking hiervan. De wijzigingen leiden tot meer transparantie, eenduidigheid en een vermindering van de administratieve lasten. De belangrijkste onderwerpen zijn: - richttermijn van 10 jaar voor grondexploitaties; - rentetoerekening op basis van werkelijke rente (geen bespaarde rente); - disconteringsvoet is gelijk aan rentevoet; - afschaffen van de categorie niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG); - kostentoerekening conform het Besluit ruimtelijke ordening. De budgettaire impact van de wijzigingen kan voor individuele gemeenten zeer groot zijn. De beoogde publicatiedatum van de nieuwe BBV-notitie grondexploitaties met de 'definitieve' wijzigingen is medio februari Die wijzigingen zullen formeel echter pas feitelijk definitief zijn vanaf de publicatiedatum van het definitieve BBV Wijzigingsbesluit per (uiterlijk) 1 april 2016, met terugwerkende kracht per 1 januari Gemeenten zijn hier bij het opstellen van hun begroting 2016 verschillend mee omgegaan. Aangezien de regelgeving nog niet van kracht is hebben gemeenten mogelijke consequenties niet altijd meegenomen in de begroting. In de brieven aan de gemeenteraden is aandacht gevraagd voor de komende wijzigingen. 1.4 Themacirculaire Incidentele Baten en Lasten Wij hebben in juni 2015 een themacirculaire uitgebracht over het onderwerp incidentele baten en lasten. Het overzicht incidentele baten en lasten, dat een verplicht onderdeel is in de begroting en jaarrekening van gemeenten, is van essentieel belang bij de bepaling van het structureel evenwicht. Niet alleen voor ons als financieel toezichthouder, maar vooral voor de gemeenteraden die, volgens artikel 189 van de gemeentewet, erop moeten toezien dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is. De reden voor het uitbrengen van de themacirculaire is dat bij onze beoordeling van de begroting 2015 van de gemeenten is gebleken dat nog niet in alle gevallen het door gemeenten geleverde overzicht volledig inzicht gaf in de incidentele baten en lasten. In de uitgebrachte themacirculaire is uitgebreid ingegaan op dit thema en is invulling gegeven aan onder andere het begrip incidenteel. Ook zijn ter toelichting daarvan voorbeelden meegegeven. De themacirculaire is goed door de gemeenten ontvangen en er is gebruik van gemaakt. Verder wordt de themacirculaire incidentele baten en lasten door de andere provincies overgenomen en als bijlage toegevoegd bij de begrotingscirculaire

5 De themacirculaire heeft in veel gevallen geleid tot een hogere kwaliteit van de staat van incidentele baten en lasten. Echter, ondanks deze inspanningen zijn nog niet alle staten van incidentele baten en lasten van het kwaliteitsniveau dat gevraagd wordt en wordt in veel gevallen nog niet het verband gelegd met het resultaat. 1.5 Doorontwikkeling financieel toezicht De provincie is op grond van de Gemeentewet/Waterschapswet toezichthouder op de financiën van gemeenten, gemeenschappelijke regelingen en waterschappen. De wereld van deze organisaties is aan het veranderen. Er worden steeds meer taken gedecentraliseerd naar gemeenten (o.a. 3D s) en steeds meer taken worden in gemeenschappelijke regelingen georganiseerd. Hierdoor is horizontaal en verticaal toezicht uiterst belangrijk. Raden (horizontaal toezicht) geven dezer dagen zelf aan het moeilijk te vinden democratische controle uit te oefenen (o.a. rapport Raad voor het Openbaar Bestuur: Wisselwerking ). Daarom hebben wij, in samenwerking met Zuid-Hollandse gemeenten, andere provincies en BZK, in 2015 een visie opgesteld hoe we ons financieel toezicht willen doorontwikkelen. Hierbij gaan we uit van begrippen als eigen kracht, vertrouwen en verantwoordelijkheid. Hoewel het wettelijk kader hetzelfde blijft, waarbij of repressief of preventief toezicht voor een gemeente van toepassing is, zal nadrukkelijker dan nu het geval is met gemeenten toekomstgericht de financiële positie worden geanalyseerd. Bij deze analyse worden niet alleen financiële indicatoren maar ook context variabelen gebruikt als startpunt voor ambtelijke gesprekken met gemeenten over hun financiële perspectief. Onze toezichtsrol vatten wij dus breder op dan het wettelijke minimum (beoordelen van de financiële positie PZH als toezichthouder). Als bovenwettelijke taken zien wij voor onszelf advisering met, als verlengde, verbeterde communicatie met de gemeenteraden, zodat zij hun horizontaal toezicht verder kunnen versterken (PZH als partner). Wij zijn ons bewust van het feit dat de buitenwettelijke taken nooit de onafhankelijkheid van de wettelijke toezichtsrol mogen beinvloeden. Als de onafhankelijkheid in het geding komt, gaat de wettelijke taak voor. Verder zijn digitalisering en transparantie speerpunten. Wij werken aan een set van indicatoren die op zullen worden gepubliceerd, waarbij per gemeente meerjarig inzicht wordt gegeven in de financiële positie (ook in vergelijking met andere gemeenten). Zoveel als mogelijk wordt de samenwerking gezocht met gemeenten, andere provincies, BZK en overige vakorganisaties. In 2016 zal een en ander verder worden uitgewerkt op basis van de eind 2015 opgestelde visie. 5

6 2. Algemene ontwikkelingen bij gemeenten 2.1 Inleiding Gedeputeerde Staten beoordeelde 60 gemeentelijke begrotingen over Dat is een afname van vijf ten opzichte van 2015: Bernisse en Spijkenisse zijn gefuseerd tot Nissewaard; Ouderkerk, Bergambacht, Nederlek, Schoonhoven en Vlist zijn gefuseerd tot Krimpenerwaard Decentralisaties in het sociale domein Zoals bekend is vanaf 1 januari 2015 een drietal taakvelden in het sociaal domein overgedragen aan gemeenten. Het betreft de jeugdzorg, participatiewet en de Wmo. Wij hebben intensief overleg gevoerd met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de betekenis hiervan voor het onderzoek van de gemeentebegrotingen 2016 op deze terreinen. Ook hebben wij de daarmee samenhangende onzekerheden rondom deze ontwikkelingen gedeeld. Vervolgens zijn in onderlinge samenwerking vragen ontwikkeld, waarmee het onderzoek naar de inbedding van de decentralisaties kan worden vormgegeven. Dit onderzoek levert als belangrijkste conclusie dat duidelijk is dat er nog flinke risico s schuilen binnen de decentralisaties. De risico s rond de drie decentralisaties zijn op dit moment allerminst verdwenen, maar ze blijken moeilijk kwantificeerbaar en soms ook moeilijk traceerbaar. Een deel van de gemeenten hanteert als uitgangspunt dat de lasten van de decentralisaties gelijk zijn aan de baten. Andere gemeenten hebben een reserve gevormd voor een zachte landing van deze nieuwe taken. Tenslotte zijn er ook gemeenten die hun lastenraming voor de decentralisaties in de begroting 2016 gedegen hebben onderbouwd. Ze gebruiken bijvoorbeeld de ervaringen uit 2015, contracten en het in gang gezette transformatiebeleid. Een succesvolle transformatie kan de lasten beperken, maar dit zal de nodige tijd kosten. Ervaringscijfers over het jaar 2015 en verwerkt in de jaarrekening 2015 en de begroting 2017 zullen duidelijk maken in hoeverre de gemeenten uitkomen met de beschikbare middelen. Als financieel toezichthouder zullen wij dan ook extra aandacht geven aan de beoordeling van deze documenten Vennootschapsbelasting Invoering Per 1 januari 2016 is de vennootschapsbelastingplicht voor publieke organisaties ingevoerd. De invoering van vennootschapsbelasting (Vpb) voor overheden zal van invloed zijn op het begrotingsjaar Aangezien bij het opstellen van de begrotingen nog te veel onduidelijkheid was over de reikwijdte en randvoorwaarden betreffende de invoering, zijn gemeenten daar in hun begroting 2016 wisselend mee omgegaan. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat gevolgen van de invoering in de risicoparagraaf zijn opgenomen of dat er stelposten zijn gevormd. In onze brieven aan de gemeenten over onze beoordeling van de gemeentelijke jaarrekening 2014 en van de begroting 2016 hebben wij de gemeenten gewezen op de mogelijke effecten van de invoering van de van vennootschapsbelasting. Ook hebben wij daarin de verwachting uitgesproken dat zij de mogelijke gevolgen in ieder geval in de begroting 2017 zullen verwerken. 6

7 De invoer van de van vennootschapsbelasting betekent veel extra werk en kan ook financiële gevolgen hebben. Om de publieke organisaties met deze operatie te helpen is er een samenwerkingsverband opgericht, de Samenwerking Vennootschapsbelasting Lokale Overheden (SVLO). De SVLO is een samenwerkingsverband van Belastingdienst, Ministerie van Financiën, VNG, IPO en de UvW. De SVLO heeft als doel de nieuwe fiscale verplichtingen in kaart te brengen en overheden te ondersteunen met praktische hulpmiddelen: Inhoudelijk De Wet op de vennootschapsbelasting is zodanig aangepast dat overheidsondernemingen die economische activiteiten verrichten op een markt waarop ook private ondernemingen actief zijn, op dezelfde wijze aan de heffing van vennootschapsbelasting worden onderworpen als private ondernemingen. Voorbeelden van dit soort activiteiten zijn de grondexploitatie, de exploitatie van sportaccommodaties en parkeergarages. De aanpassingen hebben tot doel een gelijk speelveld te creëren tussen partijen. Daarmee wordt tegemoet gekomen aan de bezwaren die de Europese Commissie, vanuit een oogpunt van staatssteun, heeft geuit tegen de op dit moment geldende ruime Vpb-vrijstelling voor overheidsondernemingen. Om te bepalen of er sprake is van een ondernemersactiviteit die Vpb-plichtig is moeten deze activiteiten getoetst worden aan de volgende criteria: Er is een duurzame organisatie van arbeid en kapitaal; Er is sprake van deelname aan het economisch verkeer. Hierbij wordt (potentieel) in concurrentie getreden met onbeperkt belastingplichtigen ; Er worden structurele overschotten behaald (winststreven). Structureel verlieslatende activiteiten vormen géén onderneming, ook niet als in concurrentie wordt getreden. Wordt aan alle bovenstaande criteria voldaan dan is er sprake van een ondernemersactiviteit die belastingplichtig is voor de vennootschapsbelasting. Er is sprake van een tarief van 20% voor bedragen tot , daarboven 25%. Verliezen kunnen worden verrekend met winsten van één voorafgaand jaar (carry-back) en negen toekomstige jaren (carry-forward). 7

8 3 Bevindingen en uitkomsten financieel toezicht gemeenten 3.1 Prognose begroting 2016 De provincie monitort de situatie bij gemeenten permanent door een proactieve benadering, werken aan een goed inzicht in de ontwikkelingen bij gemeenten en regelmatig ambtelijk (en waar nodig bestuurlijk) overleg. Bij de monitoring wordt gekeken naar de volgende elementen: de begrotingsonderzoeken 2016, inclusief meerjarenraming ; de omvang en de risico s van door gemeenten ingezette ombuigingsopgaven; de inschatting van de inspanningen die gemeenten moeten plegen om tot een sluitende begroting 2016 en/of meerjarenraming te komen; structurele doorwerking van een eventueel jaarrekeningtekort 2014; de uitwerking van de kadernota s en bestuursrapportages van gemeenten. Dit vormt een belangrijke basis om te bepalen welke gemeenten extra aandacht behoeven in de vorm van bestuurlijk of ambtelijk overleg. Hiermee wordt getracht te voorkomen dat gemeenten in een uitzichtloze financiële situatie geraken. 3.2 Toezichtregime In 2015 heeft, mede op basis van de uitkomsten van de begrotingsonderzoeken, een aantal gemeenten in meer of mindere mate extra aandacht gekregen. Specifiek geldt dit vanzelfsprekend voor de twee gemeenten die in 2015 onder preventief toezicht gesteld waren: Delft en Lansingerland. Daarnaast was er extra aandacht voor andere gemeenten met een verhoogd risicoprofiel (zie hiervoor bij 3.8). De gevoerde gesprekken hebben eraan bijgedragen dat bij alle gemeenten structureel en reëel sluitende begrotingen voor 2016 zijn vastgesteld. Vóór 1 januari 2016 zijn de gemeenten door middel van een brief geïnformeerd over de aard van het toezichtregime. In onderstaande tabel zijn de toezichtregimes voor de laatste jaren weergegeven: gemeenten onder preventief toezicht Nederland aantal gemeenten totaal aantal gemeenten preventief toezicht % preventief toezicht 2,2 4,1 2,6 Zuid-Holland aantal gemeenten totaal aantal gemeenten preventief toezicht % preventief toezicht 1,5 3,1 0,0 Het valt op dat (landelijk gezien) het aantal gemeenten waarop preventief toezicht van toepassing is aanzienlijk is gedaald ten opzichte van voorgaand jaar, terwijl 2015/2016 een periode is met veel financiële onzekerheden voor gemeenten. Een aantal factoren draagt bij aan het beeld. Eén hiervan is de verwerking van de drie decentralisaties. Bij het ontbreken van ervaringsgegevens over het sociaal domein hebben veel gemeenten deze taken budgetneutraal verwerkt. In 2016 zal meer duidelijkheid komen (mede op basis van ervaringscijfers 2015) over de realiteit van deze ramingen. Wij zullen hier bij de begroting 2017 onze bijzondere aandacht aan geven. 8

9 3.3 Bevindingen financiële positie gemeenten (jaarrekening 2014 en begroting 2016) Onderstaand volgt een uiteenzetting van onze belangrijkste bevindingen op basis van de gemeentelijke jaarrekeningen 2014 en begrotingen Structureel saldo van de jaarrekening 2014 De gemeenteraden van de Zuid-Hollandse gemeenten hebben in het derde kwartaal een brief ontvangen waarin wij de uitkomsten van ons onderzoek naar hun jaarrekening 2014 hebben medegedeeld. Uit dit onderzoek is naar voren gekomen dat 22 gemeenten geen materieel evenwicht in de jaarrekening 2014 hebben. Dit houdt in dat de jaarrekening sluit met een tekort. Drie van deze gemeenten zijn inmiddels opgegaan in een fusiegemeente. Bij de andere 19 gemeenten hebben we erop aangedrongen om adequate maatregelen te treffen, zodat de structurele tekorten bij de begroting 2016 opgelost zijn. Overigens is het materieel niet in evenwicht zijn van de jaarrekening op grond van artikel 203 van de Gemeentewet sinds 2014 geen reden meer om een gemeente onder preventief toezicht te stellen. Het is wel een indicatie dat er geen sprake is van begrotingsevenwicht. Daarom wordt een eventueel geconstateerd tekort door ons betrokken bij het begrotingsonderzoek Daaruit bleek dat deze 22 gemeenten een begroting 2016 of een meerjarenraming hebben die wel structureel en reëel in evenwicht is Structurele saldi van de begroting 2016 en de meerjarenraming Wanneer blijkt dat de begroting 2016 niet in evenwicht is, moet worden vastgesteld of het begrotingsevenwicht in de meerjarenraming alsnog tot stand komt. Als dit niet het geval is, volgt preventief toezicht. Bij de beoordeling van de begroting 2016 is bij acht gemeenten vastgesteld dat er geen sprake is van een structureel en reëel evenwicht. Bij al deze gemeenten is gebleken dat dit evenwicht alsnog in de meerjarenraming tot stand komt, waardoor repressief toezicht van toepassing is. Het totaalbeeld kan als volgt worden weergegeven: 9

10 Voor een specificatie van de gemeenten met tekorten wordt verwezen naar de toezichtinformatie per individuele gemeente die als aparte bijlage is toegevoegd. Het in de tabel geschetste meerjarenperspectief van het aantal gemeenten met begrotingsevenwicht is erg vergelijkbaar met het beeld bij de vorige meerjarenbegroting ( ). Wij hebben vertrouwen in de veerkracht van gemeenten: in het verleden hebben ze meermaals bewezen dat ze ondanks grote uitdagingen telkens weer evenwichtige begrotingen weten te realiseren. Toch geeft het meerjarig perspectief ons aanleiding tot zorgen. Met name zijn de uitkomsten van de volgende vragen van groot belang: 1. Welke onvoorziene tekorten uit grondexploitaties zullen naar voren komen en wat betekent dit voor de reservepositie? (zie 3.3.5) 2. Zijn de gemeenten in staat om de opgevoerde bezuinigingsbedragen tijdig en volledig door te voeren? (zie bijlage 2, samenvatting begrotingsbrieven) 3. Leiden de decentralisaties in het sociaal domein tot financiële tekorten? Zijn de gemeenten voldoende in staat om de tekorten tijdig om te buigen? (zie 2.2) De jaarrekening 2015 (indiening vóór 15 juli 2016) zal helder moeten maken in hoeverre die zorg bewaarheid wordt. Gelet op het onzekere beeld blijven we onverminderd extra aandacht besteden aan het financieel toezicht. Hierbij zullen we, naast onze rol als toezichthouder, tevens als partner van gemeenten (bestuurlijk en ambtelijk) meedenken over oplossingsrichtingen Het weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen van een gemeente geeft de verhouding aan tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de omvang van de gekwantificeerde voorziene risico s. Dit laatste wordt ook wel de benodigde weerstandscapaciteit genoemd. De beschikbare weerstandscapaciteit wordt voornamelijk bepaald door de omvang van de algemene reserve. De verhouding tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de benodigde weerstandscapaciteit wordt vaak weergegeven met behulp van de ratio weerstandsvermogen. Wanneer deze ratio minder dan 1,00 bedraagt, beoordelen wij deze als niet toereikend. Op basis van de gemeentebegrotingen 2016 blijkt dat de ratio weerstandsvermogen bij vier gemeenten lager is dan 1,00: Nissewaard, Bodegraven-Reeuwijk, Lansingerland en Gouda. Bij deze gemeenten is in hun begrotingsbrief hier aandacht aan geschonken en verzocht om adequate maatregelen te treffen zodat de ratio weer minimaal 1,00 bedraagt Onderhoud kapitaalgoederen Met de vaststelling van beheerplannen stelt de raad het niveau van onderhoud vast. Hiervoor moeten afdoende middelen in de begroting worden opgenomen. Wanneer bij het onderzoek van een begroting blijkt dat er onvoldoende geraamd is voor onderhoud, kan dat bij onze beoordeling van het begrotingsevenwicht leiden tot een negatieve correctie op het begrotingssaldo. Opzet paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen In 2015 is er door een (landelijke) werkgroep onderzoek gedaan naar de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen. De bedoeling van de werkgroep was het vinden van een best practise van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen. Hiertoe zijn de paragrafen van meerdere gemeenten uit heel Nederland met elkaar vergeleken. Uit het onderzoek is gebleken dat de paragraaf van de gemeente Ridderkerk tot een van de beste paragrafen behoort. Verder is door de werkgroep een document samengesteld, waarin de 10

11 kenmerken van een goede paragraaf zijn opgenomen. Dit document is naar alle gemeenten binnen Zuid- Holland verstuurd. Variabel onderzoek onderhoud kapitaalgoederen Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is een landelijk onderzoek gestart naar het onderhoud van wegen, kunstwerken en gebouwen. Het ministerie onderzoekt, in samenwerking met de provincies (toezichthouders), in hoeverre gemeenten van plan zijn om (verder) te bezuinigen op het onderhoud van kapitaalgoederen. Het begrotingsjaar 2015 was het eerste onderzoek jaar en is gebruikt als nulmeting. Wij hebben vanuit het ministerie nog geen terugkoppeling mogen ontvangen over de resultaten. In 2016 wordt het onderzoek herhaald De grondexploitaties Zowel bij ons onderzoek naar de jaarrekening als ons onderzoek naar de begroting zijn de grondexploitaties een bijzonder punt van aandacht. Wanneer geconstateerde tekorten in de grondexploitatie leiden tot begrotingstekorten of niet-gedekte risico s, vragen wij de gemeenten om tijdig adequate maatregelen te nemen. Wanneer afdoende oplossingen uitblijven, kan, op grond van een nietsluitende begroting, uiteindelijk preventief toezicht volgen. De conclusie uit het onderzoek op de jaarrekeningen 2014 is dat het voorzichtig herstel zoals in 2013 is ingezet wordt voortgezet. Hierbij dient de kanttekening te worden gemaakt dat dit beeld per individuele gemeente sterk kan verschillen. De conclusie is de resultante van verbetering van de situatie bij de ene gemeente en verslechtering bij de andere. Ons algemene beeld daarbij is dat er sprake is van: afname van de totale grondvoorraad, dus minder geïnvesteerd vermogen; afname van de totale boekwaarde van complexen met een negatief resultaat; afname van de nog te realiseren opbrengsten en de nog te maken kosten. Op basis van het onderzoek naar de cijfers van de grondexploitaties blijkt dat de omvang van de grondvoorraad is afgenomen. De afname van de grondvoorraad betreft de in exploitatie genomen gronden met per saldo 20 miljoen en de niet in exploitatie genomen gronden met 34 miljoen. Deze afname is veroorzaakt door het afsluiten van complexen, het schrappen van ontwikkelperspectieven en de terughoudendheid van gemeenten bij het aankopen van nieuwe gronden. Gemeenten treffen voorzieningen om de eventuele nadelige resultaten op te kunnen vangen. Voor de in exploitatie genomen gebieden is dit verplicht, voor de niet in exploitatie genomen gebieden kan een gemeente hiervoor kiezen. Dit is de laatste jaren steeds vaker gebeurd, omdat gemeenten rekening houden met afnemende grond- en marktwaarden. In onderstaande grafiek zien we: de nadelige exploitaties (rood) zijn ten opzichte van 2013 met 37 miljoen afgenomen; de voorzieningen voor de nadelige exploitaties (geel) zijn ten opzichte van 2013 met 66 miljoen afgenomen. Hiervan heeft 30 miljoen te maken met de verlaging van de voorziening voor niet in exploitatie genomen complexen; de voorziening nadelige complexen 2014 (geel) is 93 miljoen hoger dan de waarde van de negatieve complexen 2014 (rood). In 2013 bedroeg het verschil tussen deze twee grootheden 122 miljoen. We zien ook hier dat het saldo tussen de voorzieningen voor het kunnen betalen van eventuele verliezen en de geprognotiseerde verliezen zelf met 30 miljoen is verlaagd. 11

12 Afdekken van verliezen Negatieve complexen Voorzieningen Negatieve complexen Voorzieningen Uit onderstaande grafiek kunnen we aflezen dat de afname van de exploitaties met een negatief resultaat impliceert dat het verwachte resultaat in totaliteit verbetert. Dit wordt bevestigd door de afname van het totaal toekomstig negatief resultaat met 110 miljoen: van 794 miljoen in 2013 naar 684 miljoen in 2014: Resultaat van de grondexploitatie Toekomstig resultaat Negatieve complexen Toekomstig resultaat Negatieve complexen Uit de tabel nog te realiseren baten en lasten grondexploitaties blijkt dat de nog te maken lasten harder dalen dan de te realiseren baten. De lastenkant (kosten) is beter te beïnvloeden dan de batenkant omdat de te realiseren baten sterk worden bepaald door de markt. 12

13 Nog te realiseren baten en lasten Baten Lasten Baten Lasten Gemeenschappelijke regelingen en PPS-constructies met een grondtaak Naast een actief grondbeleid kunnen gemeenten ook kiezen voor andere vormen van grondbeleid. Dit kan bijvoorbeeld door middel van het aangaan van een relatie met een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente vervolgens een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Het kan gaan om gemeenschappelijke regelingen (is een publiekrechtelijke organisatie), deelnemingen (vennootschappen), stichtingen en verenigingen (alle drie privaatrechtelijke organisaties). In de provincie Zuid-Holland zijn zeven gemeenschappelijke regelingen bekend tussen gemeenten met een grondexploitatietaak, te weten: - Bedrijvenschap Harnaspolder (Delft, Den Haag en Midden-Delfland). - Industrieschap Plaspoelpolder (Den haag en Rijswijk) - Bedrijvenschap Hoefweg (Lansingerland en Zoetermeer) - Bleizo (Lansingerland en Zoetermeer) - Nieuw Reijerwaard (Barendrecht, Ridderkerk en Rotterdam) - Bedrijvenschap regio Gouda (Waddinxveen en Zuidplas) - Samenwerkingsverband Midden-IJsselmonde (Albrandswaard en Barendrecht) Uit een inventarisatie binnen de Zuid-Hollandse gemeenten blijkt dat veel gemeenten een grondexploitatie in een PPS-constructie hebben ondergebracht. Het gaat om 20 BV s, 13 BV/CV s, 13 CV s, 2 NV s en 5 VOF en. Onder het kopje Verbonden Partijen zullen wij dieper op deze materie ingaan Precario op kabels en leidingen Precariobelasting op ondergrondse leidingen is een mogelijke inkomstenbron voor gemeenten en kan oplopen tot aanzienlijke bedragen. Het hangt al enige tijd in de lucht dat de mogelijkheid om deze belasting te heffen wordt afgeschaft.. Op 24 november 2015 is in de Tweede Kamer een motie aangenomen om: 13

14 zo snel als mogelijk een wetsvoorstel bij de Kamer in te dienen, dat deze precariobelasting afschaft, met daarbij een ruime overgangsperiode zodat de decentrale overheden die deze belasting heffen de mogelijke inkomstenderving geleidelijk kunnen opvangen. Bij 34 van de 60 Zuid-Hollandse gemeenten was er in 2015 reeds sprake van precarioheffing op ondergrondse kabels en leidingen. Hiervan hebben 13 gemeenten de tarieven (met meer dan alleen indexering) in 2016 verhoogd. In de begroting 2016 hebben 10 andere gemeenten alsnog deze belasting ingevoerd, waarmee het totale aantal Zuid-Hollandse gemeenten uitkomt op 44 (73%). Daar waar zich een invoering of verhoging van de precario voordeed hebben wij in de begrotingsbrief de gemeente aangespoord om behoedzaam om te gaan met het inzetten van dit dekkingsmiddel, vooral als het gaat om het dekken van structurele lasten. Onduidelijk is nog wanneer naar aanleiding van de motie een wetsvoorstel wordt ingediend en hoe de overgangsperiode er uit zal gaan zien Er kan dus nog geen beeld worden gevormd over de mogelijke gevolgen voor gemeenten op korte termijn. Ontwikkelingen op dit gebied blijven wij volgen; het zal in overleggen met gemeenten een punt van aandacht blijven. 3.4 Visie Ruimte en Mobiliteit/Regionale woonvisies Conform de Visie Ruimte en Mobiliteit hebben alle regio s hun regionale woonvisie geactualiseerd. GS hebben op 4 november 2015, na behandeling in de Statencommissie Ruimte & Leefomgeving, hierover een definitief besluit genomen. De actualisering houdt onder andere in dat regio s een nadere prioritering geven van hun regionale woningbouwprogramma. De regio s geven aan welke plannen zij denken te gaan realiseren op korte termijn ( ), middellange termijn ( ) en, voor zover bekend, op lange termijn (vanaf 2025). Door de jaarlijkse actualisering/monitoring ontstaat een actueel beeld van de regionale woningbouwprogramma s. In Zuid-Holland bestaat een grote vraag naar stedelijke woonmilieus, voornamelijk in het betaalbare segment. Het huidige beeld op basis van de regionale woonvisies is dat deze behoefte slechts deels kan worden gerealiseerd. Enerzijds door een mismatch in vraag en aanbod (te weinig stedelijke plannen, te veel plannen voor suburbane woongebieden) en anderzijds doordat binnenstedelijke plannen vaak tegen belemmeringen in de uitvoering aanlopen. Sommige gemeenten, vooral in de meer landelijke regio s, hebben juist meer woningbouwplannen dan waar vraag naar is. In het kader van het gesprek rondom de regionale woonvisie stellen zij het woningbouwprogramma bij op basis van de verwachtingen. Het aanpassen en prioriteren van woningbouwplannen kan financiële gevolgen hebben voor gemeenten. Het is daarom van belang om een eventuele overprogrammering van woningen vroegtijdig te kunnen constateren. Aan gemeenten wordt gevraagd om aan te tonen hoe de fasering en omvang van woningbouwplannen uit de regionale woonvisie verwerkt zijn in de grondexploitaties. Uit de koppeling van de aangeboden informatiestromen is geconstateerd dat deze aansluiting er is. Gemeenten met eventuele overprogrammering hebben in de opgenomen cijfers hierop geacteerd. Wij hebben in de begrotingscirculaire 2016 aan onze gemeenten gevraagd om de actuele regionale woonvisies, eventueel in combinatie met de Woningbehoefteraming (WBR) 2013 en de Bestemmingsplannen 2013, te betrekken bij de aantallen woningen die de gemeente opneemt in de begroting en meerjarenraming. 14

15 Op 2 februari jl. hebben GS het Actieprogramma Slim Ruimtegebruik behandeld en ter kennisname naar PS gestuurd (PZH ). Met het actieprogramma willen GS bijdragen aan krachtige, levendige en goed bereikbare stedelijke centra en dorpscentra. Het Actieprogramma Slim Ruimtegebruik is aanvullend op bestaande instrumenten zoals regionale visies en richt zich op versnelling, vernieuwing, samenwerking en het delen van kennis en ervaringen. Vanuit financieel toezicht wordt aan dit programma bijgedragen door expertise en het uitwisselen van informatie. 3.5 Gemeentelijke woonlastendruk Bij de bepaling van de woonlastendruk is uitgegaan van de drie belangrijkste gemeentelijke heffingen, te weten de OZB, de afvalstoffenheffing en de rioolheffing. Voor de OZB zijn we uitgegaan van de tarieven die gelden voor de eigenaren van woningen. Bij de afvalstoffenheffing 2 en de rioolheffing zijn de tarieven voor meerpersoonshuishoudens (> 1 persoon) gehanteerd. De gemiddelde woonlastendruk heeft zich als volgt ontwikkeld: In per inwoner begroting begroting begroting Afvalstoffenheffing Rioolheffing OZB Woningeigenaren Totaal Stijging t.o.v. vorige jaar 2,46% 0,39% 3.6 Aandeel bijdrage aan gemeenschappelijke regelingen In onderstaand tabel staan enkele kenmerken over de bijdrage van gemeenten aan gemeenschappelijke regelingen. Bijdrage Gemeenschappelijke Regelingen gemeenten met grootste bijdrage 2015 Sliedrecht en Zwijndrecht 47,7% gemeente met grootste bijdrage 2016 Alblasserdam 49,0% gemeente met kleinste bijdrage 2015 Rotterdam 2,5% gemeente met kleinste bijdrage 2016 Westland 4,6% gemiddelde bijdrage ,0% gemiddelde bijdrage ,0% grootste toename bijdrage > 2016 Hillegom +17,9% grootste afname bijdrage > 2016 Krimpen aan den IJssel -4,7% aantal gemeenten met toename van bijdrage > % aantal gemeenten met afname van bijdrage > % 2 Enkele gemeenten zijn niet meegenomen in de bepaling van de gemiddelden. De gemeenten Binnenmaas, Cromstrijen, Korendijk, Oud-Beijerland en Strijen nemen deel aan de Regionale Afvalinzameldienst Hoeksche Waard. Deze dienst hanteert met ingang van 2016 een tariefsysteem met een vast bedrag per huishouden (zonder onderscheid tussen één- en meerpersoonshuishoudens) en een bedrag per aanbieding van een afvalcontainer. Binnenmaas, Oud- Beijerland en Strijen hebben op basis hiervan (verschillende) inschattingen gemaakt voor de kosten per meerpersoonshuishouden, die zijn verwerkt in de gemiddelden in de tabel. Cromstrijen en Korendijk hebben geen opgave gedaan. Binnen de fusiegemeente Krimpenerwaard zijn de tarieven nog afkomstig uit de voormalige gemeenten; harmonisatie zal in 2016 plaatsvinden. 15

16 Deze kengetallen geven slechts een indicatie van de ontwikkelingen. Het vereist een nadere analyse om op basis van deze gegevens conclusies te trekken. Zo kan een wijziging van de bijdrage aan verbonden partijen veroorzaakt worden door uitbreiding van de uitbesteding aan een verbonden partij, maar ook doordat het totale begrotingsvolume van een gemeente verandert en het aandeel verbonden partijen daardoor relatief wijzigt (dit geldt bijvoorbeeld voor Hillegom). Wel is al snel duidelijk welke gemeenten actief in samenwerkingsverbanden opereren (zoals de Drechtsteden). 3.7 Specifieke bevindingen gemeenten die in 2015 onder preventief toezicht stonden Voor alle gemeenten geldt het repressieve toezichtregime voor Toch zijn er over de begrotingen bijzonderheden geconstateerd die hierna worden toegelicht, in volgorde van grootste naar lichtere zorgpunten. Als bijlage 2 bij deze bestuurlijke verantwoording is een samenvatting opgenomen met specifieke opmerkingen uit alle begrotingsbrieven Delft De gemeente Delft is voor 2015 op financiële gronden onder preventief toezicht gesteld. In de brief waarin we het toezicht regime hebben uitgesproken, hebben wij de gemeente gewezen op het belang van een herstelplan, gericht op: het bereiken van het reëel en structureel begrotingsevenwicht; het verlagen van de schuldpositie; het verlagen van het risicoprofiel; het verbeteren van het weerstandsvermogen. Begroting 2016 Op verzoek van het college van Delft hebben de provincie en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (verder: BZK) een begrotingsscan opgesteld. Op 12 juni 2015 heeft BZK deze aangeboden aan de gemeenteraad van Delft. De aanbevelingen uit de scan zijn voor een belangrijk deel door de gemeente overgenomen en leiden tot een reëel en structureel sluitende begroting Eén van de aanbevelingen uit de begrotingsscan was om de bijdrage aan de spoortunnel (bijdrage aan derden) te activeren. In de najaarsnota 2015 is dit besluit verwerkt. Het resultaat uit de najaarsrapportage leidt tot de sanering van de negatieve algemene reserve. Een en ander zal technisch verwerkt worden in de jaarrekening In de begroting 2016 zijn taakstellingen opgenomen oplopend tot een bedrag van 15 miljoen in Deze taakstellingen komen voor een deel uit voorgaande jaren, voor bedraagt de nieuwe opgave miljoen, ,2 miljoen, ,5 miljoen en miljoen. De taakstellingen uit voorgaande begrotingsjaren zijn doorgelicht op realisme; alleen de realistische taakstellingen zijn op programmaniveau verwerkt. Gezien de zorgvuldigheid van het doorlopen proces gaan wij nu uit van haalbaarheid van deze taakstellingen. De vastgestelde begroting is na verwerking van de incidentele baten en lasten reëel en structureel in evenwicht. Daarom geldt voor 2016 het repressieve toezichtregime. Onderdeel van het repressieve toezicht zal de instandhouding van het regulier ambtelijk overleg zijn, weliswaar met een veel lagere frequentie. Dit is ambtelijk met de gemeente afgesproken. Wij onderschrijven de visie van de gemeente Delft dat verdere verbetering van de financiële positie blijvend aandacht vraagt. Speerpunten hierbij zijn: het creëren van extra weerstandscapaciteit; 16

17 het versneld reduceren van de stadsschuld ; het leggen van een fundament voor het gewenste perspectief van Delft. Het regulier ambtelijk overleg zal zich toespitsen op de speerpunten van de gemeente Delft en de realisatie van de invulling van de taakstellingen. Ingeval deze punten reden tot zorg geven, zal er geëscaleerd worden en een bestuurlijk overleg worden gearrangeerd. Jaarrekening 2014 De jaarrekening 2014 sloot met een fors negatief resultaat ad 46,2 miljoen. Het negatief rekening resultaat heeft geleid tot het ontstaan van een negatieve algemene reserve. Bovendien had de algemene reserve gebiedsontwikkeling een negatieve stand door de verhoging van de voorziening nadelige complexen grondexploitatie. Samen vormen deze reserves de weerstandscapaciteit van de gemeente. Lansingerland Voor het jaar 2014 was de gemeente onder preventief toezicht geplaatst in verband met een negatieve algemene reserve die de gemeente niet binnen de wettelijke termijn van vier jaar heeft kunnen aanzuiveren. De gemeente heeft in 2014 de algemene reserve aanvuld door onder andere overboekingen vanuit de bestemmingsreserve Beheerplannen en de reserves Afschrijvingsbijdragen. Deze reserves waren bedoeld als dekking voor het onderhoud van kapitaalgoederen en als dekking van investeringen; dit was een van de redenen voor het preventieve toezichtregime Voor 2015 was de gemeente wederom onder preventief toezicht geplaatst. De begroting 2015 was naar ons oordeel niet in evenwicht, omdat niet kon worden vastgesteld of de lasten voor het onderhoud van kapitaalgoederen en investeringen reëel waren opgenomen. Verder diende nog een taakstelling van 3 miljoen concreet te worden ingevuld en rekende de gemeente een naar onze mening onverantwoord rentepercentage toe aan de grondexploitatie Wilderszijde. Tot slot beschikte de gemeente over onvoldoende weerstandscapaciteit om de gekwantificeerde risico s op te vangen. In 2015 zijn intensieve en constructieve overleggen geweest, zowel bestuurlijk als ambtelijk. De aandachtspunten zijn voorspoedig opgepakt. Zo is de rentetoerekening aan de grondexploitatie Wilderszijde op een voor ons aanvaardbare wijze verwerkt in de door de gemeente vastgestelde nota rentebeleid (april 2015). In de kadernota, die in juni 2016 is vastgesteld, zijn de bezuinigingen ingevuld voor de begroting 2016 en meerjarenraming 2017 tot en met Verder zijn incidentele meevallers in de algemene reserve gestort om het weerstandsvermogen te versterken. Wij hebben inmiddels door een herijking van Arcadis kunnen vaststellen dat de lasten voor het onderhoud van kapitaalgoederen reëel zijn opgenomen in de begroting en meerjarenraming. De begroting 2016 is structureel en reëel in evenwicht. Dat geldt ook voor de meerjarenraming Specifieke bevindingen gemeenten met hoog risico Leiden In onze brief over de jaarrekening 2014 hebben wij specifieke aandacht gevraagd voor het onderhoud van de openbare ruimte. In de begroting 2016 heeft de gemeente vervolgens maatregelen opgenomen die aan ons verzoek tegemoetkomen. De begroting 2016 van de gemeente Leiden is niet structureel en reëel in evenwicht. In de meerjarenraming wordt aannemelijk gemaakt dat het structurele en reële evenwicht hersteld wordt. De gemeente presenteert in de begroting 2016 een totaal aan taakstellingen en stelposten van 3,2 miljoen in 2016, 17

18 oplopend tot 15,8 miljoen in De grote taakstellingen zullen plaatsvinden op personele budgetten en digitalisering dienstverlening. Wij hebben zorgen over de realisering van de taakstellingen, terwijl deze bepalend zijn voor het al dan niet sluitend zijn van de begroting en meerjarenraming. De gemeente heeft voldoende weerstandscapaciteit om de gekwantificeerde risico s op te vangen. Bodegraven-Reeuwijk De jaarrekening 2014 sloot met een positief resultaat. Als gevolg van negatieve resultaten op grondexploitaties in 2013 is de algemene reservepositie in 2013 negatief geworden. Tussen de provincie en de gemeente is de afspraak gemaakt dat de algemene reserve uiterlijk ultimo 2017 weer een positief saldo dient te hebben. De begroting 2016 en meerjarenraming zijn alle jaren sluitend. De positieve resultaten in deze jaren worden toegevoegd aan de algemene reserve. Daarmee is de algemene reserve ultimo 2016 weer positief en voldoet de gemeente aan de gemaakte afspraak. De weerstandsratio is ruim onvoldoende en de gemeente heeft een zeer hoge schuldpositie. De ontwikkelingen zullen nauwgezet worden gevolgd. Goeree-Overvlakkee De gemeente Goeree-Overflakkee is er voor het eerst sinds haar start in 2013 in geslaagd een begroting en meerjarenraming aan te bieden die voor alle jaren in evenwicht is. Na jaren van tekorten en forse bezuinigingen zijn er voor 2016 geen aanvullende bezuinigingsmaatregelen nodig. Onder de structurele dekkingsmaatregelen bevinden zich nog wel taakstellingen uit voorgaande jaren, die realistisch en voldoende concreet uitgewerkt zijn. Ze moeten echter nog wel daadwerkelijk worden gerealiseerd. Gezien de nog te realiseren bezuinigingen is er vooralsnog geen sprake van een solide financiële positie. In haar begroting geeft de gemeente aan dat zij de hoogste prioriteit blijft geven aan een structureel en reëel sluitende begroting. Gouda Het weerstandsvermogen van Gouda is een punt van zorg. De ratio is 0,75 en derhalve onvoldoende. De gemeente streeft naar een weerstandsratio tussen de 1 en 1,2. Ter versterking van het weerstandsvermogen doet de gemeente sinds 2014 een jaarlijkse dotatie vanuit de reguliere budgetten aan de algemene reserve. Wij zijn content te zien dat in de meerjarenraming de ratio oploopt tot 1,35. De gemeente heeft het tekort op de uitvoering van de Wet Werk & Bijstand geminimaliseerd door structurele dekking aan te wijzen. De gemeente heeft in 2015 een investeringsplafond ingesteld. Alle investeringsvoorstellen aan de raad worden voorzien van informatie over de gevolgen van de investeringen voor de schuldpositie, zodat de raad in de gelegenheid wordt gesteld deze mee te laten wegen bij besluitvorming. De begroting 2016 is structureel en reëel in evenwicht. Dit geldt ook voor de meerjarenraming Hoeksche Waard gemeenten De Hoeksche Waard bestaat uit de gemeenten Binnenmaas, Cromstrijen, Korendijk, Oud-Beijerland en Strijen. Bijzonder aan deze gemeenten is dat ze tezamen 100% van de aandelen in bedrijvenpark Hoeksche Waard bezitten. Het risicoprofiel bij dit bedrijvenpark is toegenomen. De gemeenten zoeken, in samenwerking met de andere gemeenten in de regio, naar mogelijke alternatieve bestemmingen voor bedrijvenpark Hoeksche Waard voor het geval de doorontwikkeling van het bedrijventerrein stagneert. De financiële positie van de gemeenten en het toegenomen risicoprofiel leiden tot het volgende beeld. Binnenmaas De jaarrekening 2014 is structureel en reëel in evenwicht. De gemeente Binnenmaas heeft 38% aandeel in bedrijvenpark Hoeksche Waard. Op basis van het toegenomen risicoprofiel heeft de 18

19 gemeente Binnenmaas de hiervoor gevormde voorziening in 2014 opnieuw verhoogd. De voorziening is nu op niveau. De begroting 2016 en de meerjarenraming zijn structureel en reëel in evenwicht. Dit evenwicht is mede tot stand gekomen door de invoering van de precariobelasting voor kabels en leidingen. In verband met de in de Tweede Kamer aangenomen motie over afschaffing van deze precario loopt Binnenmaas hiermee een risico op inkomstenderving. In onze begrotingsbrief 2016 hebben wij hiervoor speciale aandacht gevraagd. Cromstrijen De jaarrekening 2014 is structureel en reëel in evenwicht. De gemeente Cromstrijen heeft 16% van de aandelen in bedrijvenpark Hoeksche Waard. Op basis van het toegenomen risicoprofiel heeft de gemeente Cromstrijen de hiervoor gevormde voorziening in 2014 opnieuw verhoogd. De begroting 2016 en de meerjarenraming zijn structureel en reëel in evenwicht. Met ingang van het belastingjaar 2016 heeft de gemeente Cromstrijen precariobelasting ingevoerd voor kabels en leidingen. Dit is ingezet als compensatie van de afloop per 31 december 2015 van de concessieovereenkomst met Stedin. Het structurele en reële evenwicht in de begroting 2016 en meerjarenraming is mede tot stand gekomen door de invoering van deze belasting. In onze begrotingsbrief 2016 hebben wij hiervoor speciale aandacht gevraagd. Korendijk: De jaarrekening 2014 is structureel en reëel in evenwicht. De gemeente Korendijk heeft 8% van de aandelen in bedrijvenpark Hoeksche Waard. Op basis van het toegenomen risicoprofiel heeft de gemeente Korendijk de hiervoor gevormde voorziening in 2014 opnieuw verhoogd. De begroting 2016 en de meerjarenraming zijn structureel en reëel in evenwicht. Naast het bedrijvenpark is bij de gemeente Korendijk ook het tekort aan middelen voor het onderhoud van de wegen een aandachtspunt. De reserve voor wegenonderhoud is na 2019 niet toereikend. De gemeente heeft voldoende weerstandscapaciteit om de gekwantificeerde risico s op te vangen. Oud-Beijerland: De jaarrekening 2014 is niet structureel en reëel in evenwicht. De gemeente Oud-Beijerland heeft 26% van de aandelen in bedrijvenpark Hoeksche Waard. Op basis van het toegenomen risicoprofiel heeft de gemeente Oud-Beijerland de hiervoor gevormde voorziening in 2014 opnieuw verhoogd. De begroting 2016 en de meerjarenraming zijn structureel en reëel in evenwicht. In de Perspectiefnota zijn de bezuinigingstrajecten uitgewerkt wat ertoe leidt dat in totaal - per jaar oplopend - ruim 1,8 miljoen bezuinigd wordt met ingang van De gemeente heeft voldoende weerstandscapaciteit om de gekwantificeerde risico s op te vangen. Strijen: De jaarrekening 2014 is structureel en reëel in evenwicht. De gemeente Strijen heeft 12% van de aandelen in bedrijvenpark Hoeksche Waard. Op basis van het toegenomen risicoprofiel heeft de gemeente Strijen de hiervoor gevormde voorziening in 2014 opnieuw verhoogd. De begroting 2016 is structureel en reëel in evenwicht. Dat geldt ook voor de jaren 2017 en De gemeente heeft voldoende weerstandscapaciteit om de gekwantificeerde risico s op te vangen. Krimpenerwaard De gemeente Krimpenerwaard was voor 2015 onder preventief toezicht geplaatst vanwege overschrijding van de indieningstermijn van de begroting 2015 aan GS. Dit was onvermijdelijk omdat de gemeente 19

20 Krimpenerwaard pas per 1 januari 2015 is ontstaan als gevolg van het samengaan van de voormalige gemeenten Bergambacht, Ouderkerk, Nederlek, Schoonhoven en Vlist. De begroting 2015 is op 16 juli 2015 door GS goedgekeurd. Voor 2016 is Krimpenerwaard onder repressief toezicht geplaatst. De begroting is structureel en reëel sluitend. De begroting 2016 is sluitend gemaakt door inzet van de algemene reserve; dit is volgens de provinciale richtlijnen onder een aantal voorwaarden toegestaan. Krimpenerwaard voldoet aan deze voorwaarden. Eén daarvan is dat het weerstandsvermogen voldoende moet zijn en er in ieder geval geen sprake meer mag zijn van de inzet van de reserve na het jaar Ook dient tenminste de jaarschijf 2019 structureel sluitend te zijn. De financiële positie van Krimpenerwaard is kwetsbaar door de ombuigingstaakstellingen die in de programmabegroting zijn verwerkt en nog gerealiseerd moeten worden. Verder ligt er een forse taakstelling op het gebied van het sociaal domein. Nieuwkoop In de jaarrekeningsbrief 2014 hebben wij aandacht gevraagd voor de ontwikkelingen rond de grondexploitatie Noordse Buurt. De gemeente heeft met de accountant afgesproken om het volledige verlies af te boeken en hiervoor deels de bestemmingsreserve Nuon Energy in te zetten. Dit onderwerp nemen wij mee als aandachtspunt bij de beoordeling van de jaarrekening De begroting 2016 en de meerjarenraming zijn structureel en reëel in evenwicht. In verband met de herziene verslaggevingsregels betreffende de grondexploitaties heeft de gemeente de wijze van dekking van de tekorten en het toe te passen rentepercentage gewijzigd. De gemeente heeft voldoende weerstandscapaciteit om de risico s op te vangen. Waddinxveen De jaarrekening 2014 sluit met een positief resultaat. De vastgestelde begroting inclusief dekkingsplan sluit voor 2016 en 2017 met negatieve resultaten. De jaren 2018 en 2019 sluiten, als gevolg van het voor deze jaren gehanteerde uitgangspunt van budgettaire neutraliteit in het sociaal domein, met positieve resultaten. Na correctie voor de incidentele baten en lasten is vanaf 2018 sprake van herstel van het structureel en reëel evenwicht. Voor de realisatie van het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit voor het sociaal domein, zoals dit is opgenomen in het coalitieakkoord, wordt in de eerste helft van 2016 een herstelplan opgesteld. Wij zullen door de gemeente periodiek over de uitkomsten worden geïnformeerd en zullen deze ontwikkelingen volgen. Westland De begroting 2016 is structureel en reëel in evenwicht. Dit geldt ook voor de meerjarenraming Net als in de begroting 2015 heeft de gemeente voor 2016 omvangrijke taakstellingen opgenomen. Voor de investeringen raamt de gemeente een stucturele onderuitputting. Vanuit ons beleidskader wordt gesteld dat onderuitputting moet worden bestempeld als een incidenteel voordeel. In het voorjaar 2016 volgt daarom ambtelijke afstemming over een werkwijze die tegemoet komt aan realistische uitgangspunten van de begroting en meerjarenraming. De onderbouwing van het weerstandsvermogen vinden wij onvoldoende, er ontbreekt een overzicht van de specifieke risico s 20

21 3.9 Specifieke bevindingen ARHI-gemeenten In 2015 hebben wij twee ARHI-toezicht-gemeenten afgewikkeld. ARHI-toezicht is niet meer van toepassing voor de gemeente Krimpenerwaard. De gemeente Krimpenerwaard was in 2015 onder preventief toezicht geplaatst vanwege termijnoverschrijding. Gedeputeerde Staten heeft de begroting 2015 goedgekeurd. Voor het jaar 2016 is voor de gemeente Krimpenerwaard repressief toezicht van toepassing. Voor de gemeente Nissewaard is voor 2015, vanwege onvermijdelijke termijnoverschrijding, het preventief toezicht ingesteld. Na goedkeuring van de begroting 2015 is het preventief toezicht voor de rest van 2015 gecontinueerd. De jaarrekeningen 2014 van de oude gemeenten Spijkenisse en Bernisse sluiten beide met een negatief resultaat, waarvan het grootste gedeelte wordt veroorzaakt door resultaten in de grondexploitaties. De begroting 2016 is niet structureel en reëel sluitend, maar in de meerjarenraming wordt aannemelijk gemaakt dat vanaf 2018 dit evenwicht wordt hersteld. De gemeente beschikt over een matig weerstandsvermogen ten opzichte van de forse risico s en heeft een hoge schuldpositie. Voor 2016 is het repressief toezicht van toepassing. 21

22 4. Gemeenschappelijke regelingen 4.1 Inleiding Gemeentelijke samenwerking is nodig en (zonder gemeentelijke herindeling) zelfs noodzakelijk. Voor de democratische legitimiteit van die samenwerking is actieve betrokkenheid van gemeenteraden essentieel. Zonder die betrokkenheid zal het steeds moeilijker worden om in het stelsel van representatieve democratie over belangrijke thema s besluiten te nemen. Dus: gegeven dat samenwerking blijft en steeds belangrijker wordt, zullen gemeenteraden zich zelfbewust moeten bemoeien met samenwerkingsverbanden. En de samenwerkingsverbanden zullen er tijd en energie in moeten stoppen om de gemeenteraden meer invloed te geven op hun werkzaamheden. Primair zijn de deelnemende gemeenten zelf verantwoordelijk (verlengd lokaal bestuur) voor de financiële positie van de gemeenschappelijke regelingen. Wij hebben geen rol in het proces dat zich tussen de gemeenschappelijke regelingen en de deelnemende gemeenten afspeelt. Wij ontvangen de jaarrekening en de begroting(swijzigingen) na vaststelling door het algemeen bestuur van de Regeling. 4.2 Onderzoek Randstedelijke Rekenkamer en overige ontwikkelingen Gelet op de relatieve onbekendheid van de taak van financieel toezicht op gemeenschappelijke regelingen en de toename van het aantal gemeenschappelijke regelingen heeft de Randstedelijke Rekenkamer besloten om een kort en beknopt onderzoek in te stellen naar het financieel toezicht door de provincie op de gemeenschappelijke regelingen. De centrale vraagstelling hierbij is of de provincie het financieel toezicht op de gemeenschappelijke regelingen in opzet voldoende heeft uitgewerkt en of het toezicht op de gemeenschappelijke regelingen ook voldoende wordt uitgevoerd. De volgende conclusies zijn specifiek voor Zuid Holland getrokken: 1. De provincie Zuid-Holland had de gemeenschappelijke regelingen waarop zij financieel toezicht moet houden op twee na in beeld. Deze twee regelingen zijn inmiddels toegevoegd aan het overzicht van de provincie. 2. De provincie Zuid-Holland heeft geen expliciet beleid over financieel toezicht op gemeenschappelijke regelingen vastgesteld, maar de werkwijze van de provincie is in verschillende documenten beschreven. De werkwijze van de provincie is in lijn met het gemeenschappelijk financieel toezichtkader en kent een uitgewerkte risicogerichte benadering. 3. De uitvoering van het toezicht is in lijn met het gemeenschappelijk financieel toezichtkader en de eigen werkwijze van de provincie, zoals onder andere vastgelegd in de begrotingscirculaire Onderzoek risico s verbonden partijen Verbonden Partijen Voor de provincie als toezichthouder op gemeenten is het inzicht in het financiële risicoprofiel van de samenwerkingsverbanden en netwerkorganisaties (zoals opgenomen in de paragraaf verbonden partijen) van gemeenten van essentieel belang bij het uitvoeren van het toezicht. Het aandeel van het gemeentelijk budget dat wordt besteed aan verbonden partijen is groot en beïnvloedt de flexibiliteit van de gemeentebegroting. De mate waarin de gemeenteraad zeggenschap heeft over dit deel van het begrotingsbudget kan beperkt zijn. 22

23 De provincie heeft een onderzoek laten doen naar de risico s in Verbonden Partijen. Het onderzoek was tweeledig: Hoe kan Financieel Toezicht meer grip krijgen op de risico s in verbonden partijen van gemeenten? Welke sturingselementen heeft de gemeenteraad? Het onderzoek Het door Deloitte verrichtte onderzoek heeft geleid tot een Excel-database, met daarin de informatie op basis van de jaarrekening Aan de actualisering van deze informatie op basis van de begroting 2016 wordt momenteel de laatste hand gelegd. Deze Excel-database is omkeerbaar, zodat kan worden afgeleid van welke verbonden partijen een gemeente deelnemer is en anderzijds welke gemeenten verbonden zijn aan een bepaalde verbonden partij. Tevens zal er een relatie met de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheer worden gelegd. Strekking is dat de gemeenten in hun risicoparagraaf meer aandacht besteden aan de risico s als gevolg van hun deelname aan verbonden partijen. Naast deze database is er door Deloitte een beleidsnotitie opgesteld waarin onder andere is ingegaan op de aard, de rechtsvormen en de financiële omvang.verder zullen beheersingsinstrumenten worden opgesteld en tools geformuleerd waarmee de gemeenteraad zijn sturingsrol en kaderstellende rol nog beter kan vervullen. Onderzoeksresultaten Deloitte (rekening 2014) Per bedraagt het aantal gemeenten in Zuid-Holland 65; In totaal zijn er 381 verschillende verbonden partijen (privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisaties) waarin gemeenten een bestuurlijk en een financieel belang hebben; Het aantal verbonden partijen per individuele gemeente bedraagt gemiddeld 17,4. Dit kan per individuele gemeente verschillen. Rijswijk heeft 10 verbonden partijen en Rotterdam heeft er 45; Onder de 381 verbonden partijen hebben er 79 de stichtingsvorm. Van deze juridisch rechtsvorm kunnen we ons afvragen of deze in de paragraaf thuishoren. Omdat er in deze vorm geen sprake is van risicodragende participatie; Er is sprake van 14 verplichte verbonden partijen zoals Veiligheidsregio s en Omgevingsdiensten; De kwaliteit van de in de paragraaf opgenomen informatie is nog niet volledig BBV-proof. 23

24 De verdeling van de verbonden partijen naar activiteiten BESTUURLIJKE GEBIEDSONTWIKKELING NUTSVOORZIENING CULTUUR & OVERIG RECREATIE, NATUUR & ONDERWIJS SOCIALE BEHEER VASTGOED BIJSTANDSVERLENING SPORT VEILIGHEID JEUGDZORG GGD VERGUNNINGVERLENING ONBEKEND ECONOMIE VASTGOEDONTWIKKELING MILIEU WMO BANK Verbonden partijen naar juridische rechtsvormen Vereniging 4 1% VOF 5 1% Coöperatie 7 2% Onbekend 7 2% 24

25 CV 16 4% BV / CV 17 4% NV 39 10% BV 60 16% Stichting 79 21% GR % % Vereniging VOF Coöperatie Onbekend CV BV / CV NV BV Stichting GR 4.4. Gemeenschappelijke regelingen onder preventief toezicht De provincie houdt momenteel toezicht op 67 gemeenschappelijke regelingen. Hiervan geldt voor zes organisaties preventief toezicht in verband met termijnoverschrijding. De oorzaak voor de termijnoverschrijding is veelal gelegen in zaken als oprichting of opheffing van de GR. Het betreft: Avres te Gorinchem is een GR in oprichting en is een fusie van de bestaande GR en Werkvoorzieningschap De Avelingen Groep en de Regionale Sociale Dienst en Kredietbank Alblasserwaard/Vijfheerenlanden te Gorinchem. Stroomopwaarts MVS te Schiedam: De GR Stroomopwaarts MVS is ook een nieuwe GR. Het betreft hier de samenvoeging van de drie gemeentelijke sociale diensten en de drie werkvoorzieningschappen van de gemeenten Maassluis, Schiedam en Vlaardingen. 25