Nummer : 02/36 Datum : 20 maart 2002 Aan : Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Transcriptie

1 CPB Notitie Nummer : 02/36 Datum : 20 maart 2002 Aan : Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Nogmaals: Arbeidsmarkteffecten van inkomensafhankelijke regelingen In CPB Notitie 00/03, Arbeidsmarkteffecten van inkomensafhankelijke regelingen, 1 zijn de effecten van enkele mogelijke aanpassingen van een inkomensafhankelijke regeling volgens MIMIC gegeven. Wegens een aantal wijzigingen, waaronder de invoering van het nieuwe belastingstelsel, laten simulaties van arbeidsmarktmaatregelen nu andere effecten zien. Hier wordt de analyse van CPB Notitie 00/03 voor een deel overnieuw gedaan met de huidige versie van MIMIC. Een verschil in de inkomensafhankelijke regeling is dat de hoogte van de belastingkorting nu is gerelateerd aan het huishoudinkomen en niet, zoals in CPB Notitie 00/03, aan het individuele inkomen. Van de drie onderzochte varianten, te weten verlenging van het afbouwtraject, verschuiving naar rechts van het afbouwtraject en verlaging van de maximale subsidie, heeft alleen de laatste duidelijk positieve macroeconomische effecten. 1 Inleiding Een inkomensafhankelijke regeling (RIA) zoals die voor huursubsidie verhoogt de marginale druk aan de onderkant van het inkomensgebouw en verkleint daarmee de opbrengst van inspanningen om een hoger inkomen te verwerven, hetzij door het zoeken en aanvaarden van een baan, hetzij door training en scholing. Men spreekt in dit verband wel van de armoedeval. Pogingen om de armoedeval te beperken staan hoog op de politieke agenda. In CPB Notitie 00/03, Arbeidsmarkteffecten van inkomensafhankelijke regelingen, is eerder geanalyseerd hoe verscheidene mogelijke aanpassingen van een RIA de arbeidsmarkt beïnvloeden. De daar onderzochte RIA relateert de subsidie aan het individuele inkomen. Wijzigingen in MIMIC, in het belastingstelsel en in het centrale pad (met nu een veel lager niveau van evenwichtswerkloosheid) zijn op zich voldoende reden om de analyse overnieuw te doen. Bovendien kent MIMIC sinds kort de mogelijkheid van een RIA die is gerelateerd aan het 1 Opgenomen als Bijlage V in De armoedeval, analyse en oplossingen, Rapport van de Werkgroep Harmonisatie Inkomensafhankelijke Regelingen, februari

2 huishoudinkomen. Omdat de belangrijkste bestaande RIA, die voor huursubsidie, de uitkering inderdaad koppelt aan het huishoudinkomen, wordt in deze notitie een dergelijke RIA geanalyseerd. 2 De inkomensafhankelijke regeling MIMIC neemt de huursubsidie mee als een inkomensoverdracht buiten het bruto-netto traject om. De effecten van de huursubsidie op de marginale drukken en de replacement rates zijn daarmee niet goed verwerkt. Voor het doel van de huidige analyse is daarom in MIMIC een RIA ingevoerd met de volgende kenmerken (gekozen met een schuin oog op de huursubsidieregeling): de subsidie bedraagt maximaal 1100 euro; de subsidie wordt verstrekt aan werkenden en uitkeringsgerechtigden jonger dan 65, maar niet aan bejaarden en studenten; huishoudens met een inkomen in het interval 0685% van het wettelijk minimumloon (WML) komen in aanmerking voor de maximale subsidie; over het (huishoud)inkomensinterval % WML wordt de subsidie lineair verminderd tot nul; niet iedereen maakt gebruik van zijn of haar recht op de subsidie; in het bijzonder is onder uitkeringsgerechtigden het gebruik relatief hoog (zoals in praktijk het geval is bij de regeling voor huursubsidie, waarschijnlijk omdat de Sociale Dienst zijn cliënten systematisch op hun recht wijst). De gebruikspercentages zijn zo gekozen dat in 2002 het budgettaire beslag van de regeling 1 mld euro bedraagt, waarvan 0,65 mld euro ten goede komt aan uitkeringsgerechtigden en 0,35 mld euro aan werkenden. 3 De maatregelen 3.1 Drie manieren van aanpassing Op drie manieren wordt deze RIA aangepast: variant 1: het eindpunt van het afbouwtraject wordt verlegd naar 155% WML; deze maatregel kost ex ante 0,15 mld euro in 2002; variant 2: het afbouwtraject wordt naar rechts verschoven en komt te lopen van % WML; ook deze maatregel kost ex ante 0,15 mld euro in 2002; 2

3 variant 3: de maximale subsidie wordt verlaagd met 162 euro; let wel, deze maatregel levert ex ante geld op, te weten 0,15 mld euro in Merk op dat bejaarden, omdat zij van deze RIA zijn uitgesloten, geen rechtstreekse inkomensgevolgen van de maatregelen ondervinden, alsof een verandering in de regeling voor huursubsidie niet op hen van toepassing is. 3.2 Twee manieren van budget-neutraal maken De vergelijkbaarheid van de varianten wordt verbeterd door de gevolgen voor het overheidsbudget te neutraliseren, zodat ex post het tekort niet verandert. Dat kan op verscheidene manieren, waarvan hier twee zijn toegepast. De eerste manier bereikt budgetneutraliteit door aanpassing van de materiële overheidsconsumptie. Omdat die weg ook in CPB Notitie 00/03 is gevolgd, blijft de vergelijkbaarheid op dat punt behouden. In het algemeen ontstaan door verschillen in inverdieneffecten nu wel verschillen in de overheidsconsumptie tussen de varianten, die bij de oordeelsvorming mede in aanmerking moeten worden genomen. De tweede manier bereikt budgetneutraliteit door aanpassing van de tarieven van de loon- en inkomstenbelasting. Per saldo is nu niet langer sprake van een lastenverlichting of -verzwaring voor gezinnen, maar van een lastenverschuiving. De eerste twee maatregelen verschuiven lasten van lage naar hogere inkomens, de derde verschuift lasten in omgekeerde richting. 4 De uitkomsten 4.1 De uitkomsten bij budgetneutraliteit via de overheidsconsumptie De uitkomsten bij de eerste manier van budget-neutraal maken staan in Tabel Variant 1: verlenging afbouwtraject Deze maatregel verhoogt de subsidie voor huishoudens in het inkomenstraject % WML en verlaagt daarmee de gemiddelde druk aan de onderkant van het inkomensgebouw. Dit uit zich vooral in een lagere gemiddelde druk voor ongeschoolden; ook laaggeschoolden profiteren nog een beetje, maar hooggeschoolden nauwelijks. De maatregel verlaagt de marginale druk voor huishoudens in het traject % WML maar verhoogt de marginale druk voor huishoudens in het traject % WML. Voor andere huishoudens verandert de marginale druk niet. Uit samenweging resulteert voor de gemiddelde marginale druk een lichte stijging. 3

4 De maatregel heeft uiteenlopende effecten op de replacement rate, afhankelijk van de situatie waarvoor deze wordt gemeten. Neem een huishouden met een inkomen hoger dan 155% WML dat bij werkloosheid van kostwinner of partner terugvalt op een inkomen in het interval % WML; voor dit huishouden neemt de replacement rate toe. Neem een huishouden met werkloze kostwinner of partner en een inkomen lager dan 85% WML dat bij werkaanvaarding uitkomt op een inkomen in het interval % WML; voor dit huishouden neemt de replacement rate af. Uit samenweging van alle onderscheiden mogelijkheden resulteert voor de gemiddelde replacement rate een lichte stijging. De lagere marginale druk vooral voor ongeschoolden maakt dat zij meer uren willen gaan werken: het ongeschoolde arbeidsaanbod neemt toe. In het loononderhandelingsproces geven de ongeschoolden en deel van hun netto-inkomenswinst door aan de werkgevers: de loonkosten aan de onderkant gaan omlaag. Tegenover een groter aanbod van ongeschoolde arbeid staat dus ook een grotere vraag; per saldo stijgt de werkloosheid van ongeschoolden evenwel. De totale werkgelegenheid, het totale arbeidsaanbod en de totale werkloosheid veranderen nauwelijks. De productie van bedrijven verandert eveneens amper: tegenover een stijging van de particuliere consumptie staat vraaguitval door een daling van de overheidsconsumptie, een daling die door uitverdieneffecten ongeveer een kwart hoger uitvalt dan initieel Variant 2: verschuiving afbouwtraject naar rechts Deze maatregel vermindert de armoedeval niet, maar verplaatst hem enkel. Evenals bij de eerste maatregel zijn de effecten op marginale drukken en replacement rates niet eenduidig en afhankelijk van de uitgangssituatie van het huishouden. Het aanvankelijke profijt van deze maatregel is anders dan bij de eerste maatregel over de bevolking verdeeld. Kwalitatief zijn de uiteindelijke effecten (bijna) over de hele linie hetzelfde als bij de eerste maatregel, maar kwantitatief zijn ze kleiner (absoluut gezien); het is moeilijk de oorzaken van de verschillen precies te traceren. In tegenstelling tot bij de eerste maatregel zijn er kleine inverdieneffecten ter grootte van bijna 30% van de initiële impuls Variant 3: verlaging van de maximale subsidie Verlaging van de maximale subsidie betekent dat de afbouw naar nul minder steil verloopt, anders gezegd dat de marginale druk over heel het afbouwtraject lager wordt. Van de drie maatregelen is deze de enige die de armoedeval echt beperkt: de marginale drukken en de replacement rates gaan voor geen enkel huishouden omhoog maar wel voor een aantal huishoudens omlaag. Daar staat een stijging van de gemiddelde druk tegenover. Op macro-niveau en op de deelmarkten voor laag- en hooggeschoolde arbeid veranderen de gemiddelde en marginale druk niet veel en gaat alleen van de lagere replacement rate een loonmatigend effect uit. Bij ongeschoolden hebben de lagere marginale druk en de hogere gemiddelde druk een positief effect op de 4

5 contractuele loonvoet, de lagere replacement rate daarentegen een negatief effect; de gezamenlijke invloed van deze drie grootheden wijkt nauwelijks af van nul. De lagere marginale druk en replacement rate hebben evenwel een positieve invloed op de zoekinspanning van ongeschoolde werklozen, waardoor bedrijven gemakkelijker in hun vacatures voor ongeschoolden kunnen voorzien. Via de incidentele loonvorming komen nu toch lagere lonen voor ongeschoolden tot stand. De lagere marginale druk stimuleert het arbeidsaanbod in uren, waardoor de lonen verder onder druk komen te staan. De particuliere consumptie laat weliswaar een veer, maar de hogere overheidsconsumptie en de marktwinst ten koste van buitenlandse concurrenten die het gevolg is van de verbeterde concurrentiepositie, bieden meer dan voldoende tegenwicht: de productie van bedrijven gaat omhoog, en daarmee ook de werkgelegenheid. Per saldo daalt de werkloosheid. Er zijn forse inverdieneffecten ter grootte van ruim 70% van de initiële impuls. Tabel 4.1 Macro-economische effecten van drie varianten op een inkomensafhankelijke regeling met budgetneutraliteit via de overheidsconsumptie Variant 1 Variant 2 Variant 3 Procentuele afwijkingen Prijzen Arbeid (loonkosten) 6 0,04 6 0,02 6 0,08 6 onderkant 6 0,25 6 0,15 6 0,08 Hoeveelheden Particuliere consumptie 0,06 0,03 6 0,01 Productie van bedrijven 0,00 0,00 0,10 Werkgelegenheid 0,01 0,00 0,12 6 onderkant 0,32 0,19 0,12 Arbeidsaanbod(uren) 0,01 0,00 0,08 6 onderkant 0,52 0,30 0,06 Kengetallen Absolute afwijkingen Werkloosheidsvoet 0,00 0,00 6 0,02 6 onderkant 0,15 0,09 6 0,05 Replacement rate 0,10 0,06 6 0,24 6 onderkant 6 0,37 6 0,23 6 0,60 Gemiddelde druk 6 0,05 6 0,03 0,00 6 onderkant 6 0,25 6 0,17 0,10 Marginale druk 0,05 0,01 6 0,04 6 onderkant 6 0,93 6 0,68 6 0,27 Overheidsconsumptie a 6 0,04 6 0,03 0,06 a In procenten van het BNP 5

6 4.1.4 Algemene opmerkingen Alle drie de maatregelen zijn goed voor de werkgelegenheid van ongeschoolden. Maar waar de eerste twee maatregelen slecht zijn voor de werkgelegenheid van laag- en hooggeschoolden, scoort de derde maatregel ook op dit punt goed. Hiertegenover staat dat bij de eerste twee maatregelen de lage inkomens erop vooruitgaan, maar bij de derde maatregel erop achteruit. Tot slot moet niet worden vergeten dat bij de eerste twee maatregelen, die een lastenverlichting behelzen, de overheidsconsumptie moet worden verlaagd, terwijl deze bij de derde maatregel juist kan worden verhoogd. De belangrijkste conclusie is dat alleen de derde maatregel, verlaging van de maximale subsidie, duidelijk gunstige macro-economische effecten genereert Vergelijking met eerdere resultaten De uitkomsten verschillen van eerdere resultaten omdat in de tussentijd het belastingstelsel, het model en het centrale pad zijn gewijzigd en ook omdat er verschillen zijn in de precieze vormgeving van de RIA en van de aanpassingen daarop. Een vergelijking op details heeft dan ook weinig zin. Kwalitatief blijft de globale bevinding overeind dat van de onderzochte maatregelen alleen die welke de marginale druk verlaagt door het maximale subsidiebedrag te verminderen, duidelijk positieve macro-economische effecten genereert. 4.2 De uitkomsten bij budgetneutraliteit via de loon- en inkomstenbelasting De uitkomsten bij de tweede manier van budget-neutraal maken staan in Tabel 0.2. Veel van wat hierboven al is gezegd, blijft gelden. De andere manier van compenseren komt tot uiting in de effecten op de particuliere consumptie. De betrekkelijk grote inverdieneffecten bij de derde maatregel betekenen dat de tarieven van de loon- en inkomstenbelasting tamelijk sterk kunnen worden verlaagd. Niet alleen blijft de inkomensachteruitgang van de lage inkomens hierdoor beperkt, ook zijn er gunstige gevolgen op macro-niveau voor het arbeidsaanbod, de consumptie, de productie van bedrijven en de werkgelegenheid. De verschillen met de beide eerste varianten worden op deze punten vergroot, vergeleken bij de eerste manier van compenseren. 6

7 Tabel 4.2 Macro-economische effecten van drie varianten op een inkomensafhankelijke regeling met budgetneutraliteit via de loon- en inkomstenbelasting Variant 1 Variant 2 Variant 3 Procentuele afwijkingen Prijzen Arbeid (loonkosten) 0,02 0,01 6 0,16 6 onderkant 6 0,19 6 0,11 6 0,17 Hoeveelheden Particuliere consumptie 60,03 6 0,02 0,12 Productie van bedrijven 6 0,04 6 0,03 0,16 Werkgelegenheid 6 0,03 6 0,02 0,17 6 onderkant 0,28 0,17 0,18 Arbeidsaanbod (uren) 6 0,01 6 0,01 0,10 6 onderkant 0,51 0,30 0,08 Kengetallen Absolute afwijkingen Werkloosheidsvoet 0,01 0,01 6 0,04 6 onderkant 0,17 0,10 6 0,07 Replacement rate 0,11 0,07 6 0,24 6 onderkant 6 0,36 6 0,23 6 0,61 Gemiddelde druk 0,02 0,01 6 0,09 6 onderkant 6 0,18 6 0,12 6 0,01 Marginale druk 0,12 0,05 6 0,13 6 onderkant 6 0,87 6 0,64 6 0,35 a In procenten van het BNP 7