Faculteit Rechtsgeleerdheid. Universiteit Gent. Academiejaar Masterproef van de opleiding. Master in de rechten.

Transcriptie

1 Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar GEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVE SANCTIES: EEN GEVOLG VAN HET FALEN VAN HET STRAFRECHTELIJK BELEID? Masterproef van de opleiding Master in de rechten Ingediend door Gerlinde Verdoodt studentennr Promotor: Professor Dr. Philip Traest Commissaris: de heer Wim Lammens

2 VOORWOORD Sinds enkele maanden staan de gemeentelijke administratieve sancties volop in de schijnwerpers. Van sneeuwballen gooien tot het eten van een broodje op de trappen van een kerk je kon de voorbije maanden bijna geen dag de krant open slaan of er stond wel iets in over GAS-boetes. Meer en meer mensen worden dan ook geconfronteerd met de gevolgen van de invoering ervan waardoor iedereen er wel een mening op nahoudt die gaat van volledig komaf maken met die pestboetes tot het steeds verder uitbreiden van de GAS-reglementering zoals bij tal van politici te horen valt. GAS-boetes kunnen hun nut hebben op voorwaarde dat ze worden gebruikt waarvoor ze zijn ontwikkeld. Vandaag is de slinger mijns inziens teveel in de ene richting doorgeslagen waardoor het kind met het badwater dreigt weggegooid te worden. Hierna volgt de weerslag van mijn onderzoek naar de gemeentelijke administratieve sancties. Ik besef dat het GAS-verhaal niet af is en zich steeds verder ontwikkelt. GAS is het voorbije decennium enorm geëvolueerd en mijn zoektocht van de voorbije maanden leert mij dat dit onderwerp menig jurist ook de komende jaren zal blijven inspireren. Eén van de grondleggers van de eerste GAS-wetgeving, de toenmalige minister van Justitie Tony Van Parys en huidig lid van de Hoge Raad van Justitie, was bereid om zijn visie te geven op de evolutie die de gemeentelijke administratieve sancties hebben ondergaan alsook een blik te werpen op de toekomst, waarvoor dank. Ook dank aan Ben en Jan voor het nalezen. Tot slot wil ik uitdrukkelijk mijn promotor, professor Traest, bedanken voor de nuttige aanwijzingen maar vooral om mijn blik scherp te houden en te richten op de kernvraag, namelijk zijn de GAS-sancties een gevolg van het falen van het strafrechtelijk beleid. 3

3 VOORWOORD... 3 LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN INLEIDING HOOFDSTUK 1. Gemeentelijke administratieve sancties: ratio legis en kwalificatie Afdeling 1. Ratio legis van de GAS-wet Afdeling 2. Kwalificatie van de administratieve sanctie Kenmerken van de administratieve sanctie Onderscheid bestuurlijke sanctie en punitieve bestuurlijke sanctie Rechtspraak van het Europees Hof van de Rechten van de Mens: criteria Juridische kwalificatie Aard van de inbreuk Ernst van de sanctie Rechtspraak van de Belgische rechtscolleges Grondwettelijk Hof Raad van State Hof van Cassatie Afdeling 3. Besluit HOOFDSTUK 2. Wetgevend kader Afdeling 1. De situatie vóór de GAS-wet van Afdeling 2. De GAS-wet van 13 mei 1999: een lege doos? Wijzigingen Nieuwe Gemeentewet Maatregelen voor het tegengaan van alle vormen van overlast Een te creatieve invulling van het begrip openbare overlast? De openbare overlast: een aspect van de openbare orde Effectieve openbare overlast als voorwaarde Administratieve afhandeling Soorten administratieve sancties: limitatieve opsomming Naar een uitbreiding van de administratieve sancties? Uitbreiding van de bevoegdheden van de burgemeester Kritieken en knelpunten Beperkt toepassingsgebied Samenloopverbod

4 Afdeling 3. Wetswijzigingen in Aanpassingen aan de wet van Verruiming van het toepassingsgebied van de administratieve sancties Depenalisering van bepaalde strafrechtelijke inbreuken Afwijking op het verbod van dubbele aantijging: de zogenaamde gemengde inbreuken Dubbele kwalificatie (andere gemengde inbreuken) Uitbreiding categorieën personen die kunnen sanctioneren Administratieve inbreuken Gemengde inbreuken Uitbreiding tot minderjarigen Voorafgaande bemiddelingsprocedure Onderscheid met de bemiddeling in strafzaken Wie kan als bemiddelaar optreden? Bemiddelingsprocedure en -reglement Betrokken partijen bij een bemiddeling Kritieken en knelpunten Ontwikkelen van een lokaal handhavingsbeleid Minderjarigen jonger dan 16 jaar Verschillende procedurewaarborgen bij administratiefrechtelijke en strafrechtelijke vervolging van minderjarigen Afdeling 4. Reparatiewet van 20 juli Afdeling 5. Andere wetten tot wijziging van de Nieuwe Gemeentewet De wet van 25 januari 2007 tot bestraffing van graffiti en van beschadiging van onroerende eigendommen Wet van 15 mei 2007 tot instelling van de functie van gemeenschapswacht Wet van 1 juni 2011 tot instelling van een verbod op het dragen van kledij die het gezicht verbergt Afdeling 6. Besluit HOOFDSTUK 3. Rechtsbescherming bij de bestuurlijke geldboete Afdeling 1. Administratiefrechtelijke waarborgen De motiveringsplicht De hoorplicht

5 3. Het proportionaliteits- of evenredigheidsbeginsel Het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel Het gelijkheidsbeginsel Het onpartijdigheidsbeginsel Afdeling 2. Strafrechtelijke waarborgen Rechtswaarborgen ingevolge het EVRM Artikel 6, lid 1 EVRM (recht op een eerlijk proces) Recht op toegang tot een rechter Redelijke termijn Nemo tenetur-beginsel - zwijgrecht Artikel 6, lid 2 EVRM (vermoeden van onschuld) Artikel 6, lid 3 EVRM (proceswaarborgen) Artikel 7 EVRM (legaliteitsbeginsel) Rechtswaarborgen ingevolge het BUPO-verdrag artikel 14, lid 3, g) artikel 14, lid artikel 14, lid Afdeling 3. Implementatie van de rechtswaarborgen in de GAS-wet GAS is een punitieve bestuurlijke sanctie Verloop van de administratieve procedure Opstellen politiereglement Vaststelling van de inbreuk Kennisgeving van de inbreuk Opleggen van de sanctie Sanctie-opleggende ambtenaar Verjaringstermijn vs. redelijke termijn Bemiddelingsprocedure Mogelijkheid van hoger beroep Politierechtbank: meerderjarige overtreder / gemeente Jeugdrechtbank: minderjarigen Positie van het slachtoffer Afdeling 4. Besluit

6 HOOFDSTUK 4. Non bis in idem-beginsel Afdeling 1. Ratio legis en wettelijke verankering non bis in idem Afdeling 2. Reikwijdte van non bis in idem Idem Internationale rechtscolleges Nationale rechtscolleges Bis Non Afdeling 3. Non bis in idem en de GAS-wetgeving Samenloop Eendaadse versus meerdaadse samenloop Eendaadse samenloop Meerdaadse samenloop Verbod op samenloop: twee strekkingen Una via-regeling als oplossing Afdeling 3. Besluit HOOFDSTUK 5. Wat brengt de nieuwe GAS-wet? Afdeling 1. De nieuwe GAS-wet: overzicht van de belangrijkste aanpassingen Aanpassing lijst gemengde inbreuken Uitbreiding administratieve sancties en alternatieve maatregelen Verhoging van de administratieve geldboete Gemeenschapsdienst Verplichte bemiddeling Tijdelijk plaatsverbod De minderjarigen geviseerd? De situatie vandaag Het wetsontwerp Milquet: specifieke maatregelen voor minderjarigen Leeftijd Informatieplicht De aanwezigheid van een advocaat Ouderlijke betrokkenheid Bemiddeling

7 Gemeenschapsdienst Betaling van de administratieve boete Uitbreiding categorieën sanctionerende ambtenaren Protocolakkoord met het parket Termijnen Beslissingstermijn Termijn ontvangst vaststelling Afdeling 2. Besluit HOOFDSTUK 6. Rechtsvergelijking met Nederland Afdeling 1. Een kaderregeling als oplossing? Vierde tranche Awb in Nederland Hoofdstuk 5, Titel 1 Awb: Algemene bepalingen Hoofdstuk 5, Titel 4 Awb: Bestuurlijke boete Afdeling 5.4.1: Algemene bepalingen boeteoplegging Afdeling 5.4.2: De procedure Kan een kaderwet administratieve sancties in België soelaas brengen? Waarom een kaderwet? Wie is bevoegd voor het opstellen van een kaderwet? Hoe kan de kaderregeling eruit zien? Afdeling 2. Bestuurlijke handhavingsinstrumenten overlast Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte (BBOOR) Procedure Limitatieve nationale lijst Nadelen van de bestuurlijke boete Bestuurlijke strafbeschikking overlast Afdeling 3. Besluit HOOFDSTUK 7. Kritische opmerkingen en alternatieve oplossingen Afdeling 1. Kritische opmerkingen Inbreuk op de scheiding der machten en gebrek aan functiescheiding Naar een ontlasting van het parket? terwijl de lokale besturen worden overbelast Zorgt een te grote rechtsbescherming voor een logge en lange procedure?

8 5. Een slachtofferonvriendelijke aanpak Een te creatieve invulling van het begrip overlast Afdeling 2. Alternatieve oplossingen NERO-project Naar een snelle afhandeling België Oproeping bij proces-verbaal (artikel 216quater Sv.) Bevel tot onmiddellijke verschijning (artikel 216quinquies Sv.) Nederland AU-procedure ZSM-aanpak Nadelen van snelrecht Verhoogde aandacht voor de slachtoffers Minnelijke schikking (artikel 216bis Sv.) Bemiddeling in strafzaken (artikel 216ter Sv.) Afdeling 3. Besluit CONCLUSIE BIBLIOGRAFIE

9 LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN AU Awb BBOOR Boerkaverbod BUPO-verdrag CJIB EHRM EVRM GAS GAS-Wet NERO Aanhouden en Uitreiken Algemene Wet Bestuursrecht Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte Wet van 1 juni 2011 tot instelling van een verbod op het dragen van kledij die het gezicht volledig dan wel grotendeels verbergt Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten Centraal Justitieel Incassobureau Europees Hof voor de Rechten van de Mens Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden Gemeentelijke administratieve sancties Wet van 13 mei 1999 tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties Normstelling En Responsabilisering naar aanleiding van Overlast N. Gem.Wet Nieuwe Gemeentewet OM OVB Reparatiewet VVSG ZSM Openbaar Ministerie Orde van de Vlaamse Balies Wet 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten Zo Selectief, Snel, Simpel, Slim, Samen mogelijk. 10

10 INLEIDING Het veiligheidsthema of eerder het gevoel van onveiligheid beroert reeds lang de bevolking en kreeg de laatste decennia daarom steeds meer aandacht van de politieke wereld. De resultaten van de veiligheidsmonitor van 1998 legden duidelijk de vinger op de wonde: iets meer dan 60% van de ondervraagden stelde dat hondenpoep op straat soms tot vaak voorkwam. Bijna 44% gaf aan dat rommel op straat soms tot vaak voorkwam. 1 Naast de zware misdrijven bleek uit deze cijfers dat de bevolking zich dus vooral stoorde aan kleine criminaliteit en storend gedrag 2 : veiligheid en het aanpakken van overlastfenomenen kwamen dan ook bovenaan de politieke agenda. Een antwoord kwam er in 1999 toen de wet op de gemeentelijke administratieve sancties 3 boven de doopvont werd gehouden. Of dit inderdaad de mirakeloplossing was of is waar sommigen op hadden gehoopt, zal moeten blijken uit het vervolg van deze masterproef. Vooreerst wil ik er op wijzen dat administratieve sancties in 1999 geen volledig nieuw fenomeen waren. Zo dateert de wet Administratieve Geldboeten die voornamelijk betrekking heeft op het arbeidsrecht reeds van 30 juni Als men die wet echter grondig bestudeert, moet men, ondanks het opschrift dat van "administratieve geldboeten" spreekt, betwijfelen of die sancties wel degelijk van administratieve aard waren. Veeleer had men hier te maken met een ruimere bemoeiing van het bestuur bij sancties die eigenlijk door een justitieel gerecht werden opgelegd. 5 Intussen is het fenomeen van de administratieve sancties uitgebreid tot andere rechtstakken. Bestuurlijke sancties vinden we vandaag in het sociaal recht, het fiscaal recht, het bestuursrecht, het milieurecht, Doorheen de jaren heen hebben we dus een duidelijke evolutie gezien: waar de bestraffingsbevoegdheid aanvankelijk volledig in handen was van de rechterlijke macht kwam er met de minnelijke schikking en bemiddeling in strafzaken een verschuiving naar het Openbaar Ministerie. De laatste jaren zien we die evolutie verschuiven richting besturen. Of zoals Van der Beken het omschrijft: Als men snel en efficiënt wil reageren op maatschappelijk ongewenst gedrag doet men niet echt meer beroep op de klassieke 1 Veiligheidsmonitor 1998, J. RAEYMAKERS, Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving? (Geen) overlast door bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?, Jura Falc , Gezien de tendens om begrippen zoals administratief recht, administratief toezicht, administratieve rechter, enz. te vervangen door bestuursrecht, bestuurlijk toezicht, bestuursrechter, enz. wordt vandaag meer en meer de term bestuurlijke sanctie gebruikt. Administratieve sanctie en bestuurlijke sanctie zijn dan ook synoniemen en worden in de tekst dooreenlopend gebruikt. 4 J. PUT, Administratieve sancties in het socialezekerheidsrecht. Preventieve rechtsbescherming bij en rechterlijke controle op het opleggen van administratieve sancties in de sociale zekerheid, Jura Falc De administratieve sanctie naar Belgisch recht. Rapport voorgedragen door dhr. J. LIGOT, Eerste Auditeur bij de Raad van State van België, (laatst geraadpleegd op 14 augustus 2012). 11

11 strafprocedure maar kijkt men naar short cuts binnen of buiten het systeem. Alternatieve vormen van strafrecht waarbij de strafrechtelijke interventie wordt ingekort zoals snelrecht, bemiddeling in strafzaken, uitbreiding van de mogelijkheid tot minnelijke schikking,... worden meer en meer naar voor geschoven en door de administratieve afhandeling krijgt ook de buitenstrafrechtelijke piste meer aandacht. Hiermee probeert men meer en meer in de plaats te treden van de strafrechter door het opleggen van boetes, sluiten van inrichtingen, Velen zien de administratieve sancties als het ei van Columbus in plaats van te sleutelen aan het strafrecht. 6 In deze masterproef zal nagegaan worden of deze evolutie naar bestuurlijke handhaving een gevolg is van het falen van het strafrechtelijk beleid of liggen andere oorzaken aan de basis van deze verschuiving. Bovendien zal ook onderzocht worden of dit een goede evolutie is of moeten we toch enkele bedenkingen maken bij deze verschuiving. Tot slot komt ook de vraag aan bod of de gestelde doelen van de GAS-wet werden bereikt. In het eerste hoofdstuk wordt ingegaan op het waarom van een GAS-wetgeving, gevolgd door de kwalificatie van administratieve sancties. Hoofdstuk twee bespreekt het juridische kader waarin een overzicht wordt gegeven van de verschillende wetgevende initiatieven sinds het ontstaan van de GAS-wet in Aan het wetsontwerp tot wijziging van de gemeentelijke administratieve sancties dat in maart definitief werd goedgekeurd door de federale ministerraad wordt een apart hoofdstuk gewijd. De kwalificatie van de administratieve sanctie bepaalt welke rechtswaarborgen moeten gegarandeerd worden aan de overtreders. Naast de administratiefrechtelijke waarborgen komen ook de strafrechtelijke waarborgen aan bod. Er zal worden nagegaan in welke mate deze waarborgen zijn geïmplementeerd in de GAS-procedure. Het derde hoofdstuk handelt hierover. Achtereenvolgens wordt in hoofdstuk vier het non bis in idem beginsel besproken, en meer bepaald de voorwaarden waaronder dit principe geldt. Hoofdstuk vijf werpt een blik op de toekomst. Er volgt een bespreking van het wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties van minister Milquet dat momenteel wordt besproken in het federale parlement. Gezien de bijzondere aandacht voor de specifieke doelgroep van de minderjarigen, zal op dit aspect uitgebreider ingegaan worden. Ook wordt een vergelijking gemaakt met Nederland waar men beschikt over de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte alsook de bestuurlijke strafbeschikking overlast. Dit zijn twee instrumenten die Nederland recent heeft ingevoerd ter bestrijding 6 T. VAN DER BEKEN, Meer met minder? Over administratieve handhaving en strafrecht light, Orde dag 2003,

12 van overlast. In dit hoofdstuk wordt ook onderzocht of een kaderwet zoals die bestaat in Nederland voor de Belgische situatie soelaas kan brengen. Afsluitend volgen enkele kritische beschouwingen bij het systeem van de GAS-sancties. Ook wordt onderzocht of er alternatieven zijn die een betere oplossing kunnen bieden voor de overlastfeiten en kleine criminaliteit, zoals bijvoorbeeld het snelrecht of de minnelijke schikking. De conclusie tot slot moet een antwoord geven op de vraag of de gemeentelijke administratieve sancties een gevolg zijn van een tekortkoming van het strafrechtelijk beleid. Op 30 april 2013 had ik een interview met Tony Van Parys, grondlegger van de eerste GASwet van 1999, die zijn licht liet schijnen op de evolutie van de gemeentelijke administratieve sancties. Daarnaast heb ik hem ook gevraagd welke ideeën hij voorstelt voor de toekomst. Dit interview zal worden verwerkt in de conclusie. 13

13 HOOFDSTUK 1. Gemeentelijke administratieve sancties: ratio legis en kwalificatie Afdeling 1. Ratio legis van de GAS-wet Vóór de inwerkingtreding van de GAS-wet van 13 mei 1999 hadden de gemeenten op basis van de Nieuwe Gemeentewet 7 de mogelijkheid om politiestraffen op te leggen voor de inbreuken op hun gemeentelijke reglementen en verordeningen. Deze politieverordeningen hebben tot doel de gemeenten toe te laten de openbare orde sensu lato te handhaven op het lokale vlak en alle vormen van overlast aan te pakken. 8 Uit de praktijk bleek echter dat de politie zelden een proces-verbaal opmaakte bij de overtreding van dergelijke gemeentelijke verordeningen en reglementen. De reden was dat dergelijke misdrijven als minder ernstig - en dus niet prioritair - werden aanzien in het kader van de gehele strafrechtelijke handhaving. 9 Door het uitblijven van een krachtdadig optreden ten aanzien van deze inbreuken ontstond bijgevolg een gevoel van onveiligheid bij de bevolking. De initiatiefnemers van de GAS-wet van 1999 vonden het trouwens zelf weinig logisch dat de afhandeling van deze overtredingen integraal werd toevertrouwd aan de strafgerechten. Zij waren van mening dat deze hun beperkte middelen moesten besteden aan de meer ernstige vormen van criminaliteit. 10 De traditionele manier van bestraffing van overtredingen van gemeentelijke reglementen die werden uitgevaardigd tot handhaving van de lokale openbare orde en rust van de inwoners door toedoen van het parket, bleek dan ook weinig efficiënt. Niet alleen verstreek er vaak een te lange periode tussen overtreding en bestraffing, maar bovendien werden dergelijke misdrijven, indien er bij een inbreuk op het politiereglement dan toch een procesverbaal werd opgesteld, zeer dikwijls als niet prioritair geseponeerd door de bevoegde procureur des Konings. 11 Volgens diezelfde opstellers van het wetsontwerp tot invoering van de GAS leidde dit ertoe dat de gemeenten de facto ontdaan werden van de mogelijkheid om hun politieverordeningen afdwingbaar te maken, met als gevolg dat het de gemeenten ontbrak aan instrumenten om op een efficiënte wijze alle vormen van plaatselijke overlast tegen te gaan. 7 Artikel juncto artikel 119 N.Gem.Wet. 8 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer , nr. 2031/1,1. 9 L. VENY en N. DE VOS, Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet, NJW 2004, afl. 77, Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer , nr. 2031/1,1. 11 L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke bestuurlijke sancties een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast, RW ,

14 De GAS-wet moest daarom de gemeenten de nodige instrumenten ter beschikking stellen die hen in staat zouden stellen om de overtredingen op hun politieverordeningen daadwerkelijk te kunnen aanpakken. Op die manier zouden zij de overlastproblematiek kunnen beheersen en zo de objectieve onveiligheid verminderen en het subjectieve onveiligheidsgevoel laten dalen. 12 Ingevolge de GAS-wet zouden gemeenten voortaan overtredingen niet alleen strafrechtelijk maar ook bestuurlijk kunnen afhandelen. 13 Deze aanpak kaderde in het gemeentelijke handhavingsrecht en in een poging tot een meer globale aanpak van onveiligheid door middel van het zogenaamde gewapend bestuur. De wet had aldus een dubbel doel: enerzijds de lokale besturen toelaten om slagvaardiger op te treden tegen allerlei vormen van overlastfenomenen (lawaaihinder, verkeershinder, beledigingen, hondenpoep, sluikstorten, enz. ) door de invoering van administratieve sancties, en anderzijds wenste men de weinig ernstige gedragingen, die desalniettemin in het dagelijkse leven als erg storend werden ervaren, niet langer strafrechtelijk te laten afhandelen, maar door middel van administratieve sancties te beteugelen. Dit zou ertoe leiden dat er bij de overbelaste parketten capaciteit vrij zou worden gemaakt voor de behandeling van zwaardere vormen van criminaliteit. 14 Een ander doel dat deze wet voor ogen had, was vermijden dat de veroordeling tot een administratieve sanctie in het strafregister komt. 15 Door de bevoegdheid om deze gedragingen aan te pakken bij de gemeenten te leggen en niet meer bij de overbelaste parketten, moest dit er toe bijdragen dat er daadwerkelijk zou worden opgetreden waardoor ook een antwoord werd geboden op het gevoel van straffeloosheid dat bij een groot deel van de bevolking leefde. Concreet kreeg de gemeenteraad via de GAS-wet de bevoegdheid om in het politiereglement een aantal inbreuken in te voeren die worden gesanctioneerd met een administratieve sanctie. Als voorbeelden werd verwezen naar geluidsoverlast, hondenpoep, het gebruik van grasmaaimachines of zaagmachines op een zondag, het buitenzetten van de vuilniszak voor een bepaald uur enz. Met dit wetsontwerp breidde men aldus de bevoegdheden van de gemeenten uit tot het nemen van de nodige maatregelen voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast. 16 De toekenning van meer bevoegdheden aan het gemeentelijke niveau was trouwens een tendens die reeds langer aanwezig was. Volksvertegenwoordiger D'hondt stelde bij de bespreking van de GAS-wet in het parlement dat dit een gerechtvaardigde evolutie was die wellicht te danken was aan de bewustwording dat het lokale bestuursniveau, gelet op de 12 E. DEVROE, Last van overlast : volle G.A.S. vooruit?, Orde dag 2003, Afl. 24, Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer , nr. 2031/1,1. 14 F. SCHUERMANS, Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis, T. Strafr. 2005, Omzendbrief College van Procureurs-generaal 10 februari 2006, nr. COL 1/ Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer , nr. 2031/1,1. 15

15 geringe afstand ten opzichte van de burger, misschien wel het meest geëigende niveau is om ook snel bepaalde overtredingen te beteugelen. 17 Concluderend kunnen we stellen dat aan de grondslag van de GAS-wet zowel inhoudelijke als procedurele aspecten liggen. Het feit dat een gemeentebestuur dichter bij de burger zou staan, dat men het onveiligheidsgevoel en de straffeloosheid daadwerkelijk zou kunnen aanpakken, dat er een vereenvoudigde en dus een snellere procedure werd ingevoerd die bijgevolg meer efficiëntie zou teweegbrengen en dat dit bovenal zou bijdragen tot een ontlasting van de parketten, creëerde dan ook hoge verwachtingen. In de volgende hoofdstukken zal blijken of deze verwachtingen al dan niet deels - konden ingelost worden. Afdeling 2. Kwalificatie van de administratieve sanctie Aangezien de GAS-wet tot doel heeft administratieve sancties op te leggen, is het belangrijk om eerst zicht te krijgen op wat onder een administratieve sanctie moet begrepen worden. 1. Kenmerken van de administratieve sanctie Zoals in de inleiding gesteld kreeg de gemeenteraad via de GAS-wet de bevoegdheid om in het politiereglement een aantal inbreuken in te voeren die voortaan zouden gesanctioneerd worden met een administratieve sanctie, dit ter vervanging van de klassieke strafrechtelijke afhandeling. 18 Vandaag bestaat er geen algemeen aanvaarde definitie van administratieve sanctie, aangezien nergens in de wetgeving, noch in de GAS-wet van 1999, het rechtsbegrip administratieve sanctie wordt omschreven. In de rechtsleer zijn verschillende pogingen ondernomen om een sluitende definitie te geven, met dien verstande dat een ruime waaier aan al dan niet pertinente begripsomschrijvingen zijn terug te vinden. 19 De essentiële kenmerken van administratieve sancties kunnen als volgt worden samengevat: een administratieve sanctie veronderstelt een voorafgaande verstoring van de rechtsorde. Dit impliceert derhalve een concrete inbreuk op een rechtsnorm, waardoor de administratieve sanctie in beginsel dan ook een individueel karakter vertoont. Een administratieve sanctie is zodoende een administratieve rechtshandeling met individuele strekking en van preventieve en repressieve aard waarbij een persoon of orgaan, ressorterend onder de uitvoerende macht, optreedt naar aanleiding van de niet-nakoming van een dwingend gestelde rechtsregel; een administratieve sanctie is een maatregel die door een orgaan van actief bestuur zelf, d.w.z. zonder (voorafgaande) tussenkomst van de rechter wordt opgelegd, en waarbij de 17 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer , nr. 2031/4,9. 18 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, De invoering van gemeentelijke administratieve sancties of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?, AJT ,

16 rechterlijke controle, hetzij door de Raad van State, hetzij door de justitiële gerechten, a posteriori wordt uitgeoefend. Op grond van dit criterium kan de administratieve sanctie worden onderscheiden van een strafsanctie die door een rechtscollege wordt uitgesproken; een administratieve sanctie is het nadeel dat een bestuursorgaan aan een geadministreerde oplegt; een administratieve sanctie is een door de overheid opgelegd leed ( ) met het oog op het verhinderen of het bestraffen van niet-conform sociaal gedrag. De bestuurlijke sanctie wil met andere woorden de betrokkene raken en is in die zin repressief of leedtoevoegend; Op basis van deze criteria kan de administratieve sanctie het best worden omschreven als een bij of krachtens de wet vastgestelde maatregel met een repressief karakter, die in beginsel door een orgaan van actief bestuur wordt opgelegd door middel van een eenzijdige, individuele rechtshandeling als reactie op een inbreuk op een rechtsnorm of een publiekrechtelijk voorschrift. 20 Het belangrijke verschil met een strafrechtelijke sanctie bestaat in het organieke criterium wat impliceert dat een bestuurlijke sanctie zonder rechterlijke machtiging rechtstreeks door het bestuur zelf kan worden opgelegd. 21 Verder is een bestuurlijke sanctie minder stigmatiserend in vergelijking met de strafrechtelijke sanctie aangezien een bestuurlijke veroordeling niet vermeld wordt in het strafregister. 2. Onderscheid bestuurlijke sanctie en punitieve bestuurlijke sanctie Verder is het belangrijk een onderscheid te maken tussen een bestuurlijke sanctie en een punitieve bestuurlijke sanctie. De vraag is wat van een bestuurlijke sanctie een punitieve bestuurlijke sanctie maakt en er aldus toe bijdraagt dat een administratieve sanctie moet beschouwd worden als een straf in de zin van artikel 6 EVRM 22. In dit geval is er namelijk een aantal rechtswaarborgen van toepassing op bestuurlijke sancties. Daarnaast heeft deze kwalificatie ook gevolgen voor het al dan niet van toepassing zijn van het non bis in idembeginsel. Op deze beide aspecten wordt verder ingegaan in respectievelijk hoofdstukken drie en vier. Zowel het Europees Hof van de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) als de hoogste Belgische rechtscolleges hebben via hun rechtspraak een aantal criteria ontwikkeld dat het punitieve karakter van de bestuurlijke sanctie bepaalt. 20 L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, De invoering van gemeentelijke administratieve sancties of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?, AJT , J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007, Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden 4 november 1950, BS 19 augustus 1955; err. BS 29 juni 1961 (EVRM). 17

17 2.1. Rechtspraak van het Europees Hof van de Rechten van de Mens: criteria Om te ontsnappen aan de rechtsbescherming die artikel 6 EVRM biedt bij strafsancties (zoals een hoorrecht, respecteren van een redelijke termijn, recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie, ), kwalificeerden vele overheden in hun wetgeving het sanctioneringsmechanisme als een administratieve sanctie. Het Europese Hof heeft in het arrest Engel v. Nederland 23 echter bevestigd dat het opleggen van administratieve sancties niettemin als een strafrechtelijk handelen kan gekwalificeerd worden waardoor een aantal rechtswaarborgen bij strafsancties ook toepasselijk wordt op administratieve sancties. Het EHRM heeft drie criteria vooropgesteld om van een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM te kunnen spreken Juridische kwalificatie Het eerste criterium is de juridische kwalificatie die de maatregel in het interne recht heeft gekregen of ook het kwalificatiecriterium genoemd. Dit duidt op de wijze waarop de nationale wetgever een overtreding definieert en hierdoor de plaats bepaalt die het voorschrift inneemt in het wettelijke systeem van de verdragspartij. Het bepaalt welk soort nationaal recht er op de bestuurlijke boete van toepassing is en voor welke rechter een geschil moet gebracht worden. Intussen bestaat er consensus dat het EHRM niet gebonden is door deze classificatie. 24 In de zaak Özturk v. Duitsland bevestigde het Hof dat het Verdrag er niet tegen gekant is dat de nationale overheden een onderscheid maken tussen verschillende soorten misdrijven met het oog op het verwezenlijken van hun interne recht maar dit leidt er niet toe dat deze classificatie beslissend is voor de doelen van het Verdrag. De kwalificatie die de nationale staten daaraan hebben gegeven heeft slechts een relatieve waarde. 25 Dit criterium heeft eerder een formele en slechts relatieve waarde en is geen doorslaggevend criterium aangezien de nationale wetgever zelf bepaalt dat het een administratieve sanctie betreft en hierdoor probeert te ontsnappen aan de bepalingen van artikel 6 EVRM Aard van de inbreuk Het tweede criterium betreft de aard van de inbreuk. De sanctie wordt strafrechtelijk beschouwd wanneer ze de beteugeling van een overtreding van een norm beoogt die bedoeld is om de fundamentele maatschappelijke waarden te beschermen. Er is een voorkeur voor een bestuurlijke sanctie indien de norm niet bedoeld is om dergelijke fundamentele waarden te verdedigen. Bijgevolg is een bestuurlijke sanctie geëigend bij 23 EHRM Engel e.a. v. Nederland, 8 juni 1976, Serie A, volume L. DEBEN, De rechtswaarborgen van de bestuurlijke boete, Diepenbeek, Steunpunt verkeersveiligheid, 2005, EHRM Özturk v. Duitsland, 21 februari 1984, Serie A, volume 73, 49, J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007,

18 overtredingen die het rechtsbewustzijn in de samenleving niet in ernstige mate schaden. 27 Ten tweede toetst het EHRM ook de reikwijdte van de norm. Gaat het om een norm die zich tot het publiek in het algemeen richt en waarbij de sanctie een repressief doel dient, dan betreft het een straf waardoor artikel 6 EVRM van toepassing is Ernst van de sanctie Het laatste en derde criterium dat het Hof hanteert slaat op de mogelijke ernst van de sanctie. Als de op te leggen sanctie een preventieve en bestraffende werking tot doel heeft, dan dient de sanctie in principe te voldoen aan de eisen van artikel 6 EVRM. In Öztürk v. Duitsland heeft het Hof dit laatste criterium verzwakt en de bescherming van artikel 6 EVRM verbreed tot administratieve inbreuken die slechts met een zeer lichte sanctie worden bestraft. Latere arresten 28 zijn dan weer een andere richting uitgegaan, waardoor de zeer lichte administratieve sancties weer buiten het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM lijken te zijn gevallen. 29 Of deze drie criteria cumulatief moeten toegepast worden, werd door de arresten Lutz v. Duitsland 30 en Garyfallou Aebe v. Griekenland 31 beslecht. Het tweede en derde criterium kunnen alternatief worden toegepast. Verder oordeelde het Hof dat wanneer noch het tweede criterium, noch het derde criterium op zich tot de toepassing van artikel 6 EVRM leiden, er mag worden overgegaan tot een cumulatief gebruik van de twee criteria. Concreet komt dit erop neer dat wanneer de aard van de inbreuk en de aard en de mogelijke zwaarte van de sanctie een aantal argumenten opleveren, die op zichzelf niet beslissend zijn maar samen voldoende zijn om te besluiten dat de overtreding toch een strafrechtelijk karakter vertoont, een cumulatief gebruik van beide criteria tot de toepassing van artikel 6 EVRM kan leiden Rechtspraak van de Belgische rechtscolleges Ook de hoogste Belgische rechtscolleges hebben in hun rechtspraak erkend dat administratieve sancties strafrechtelijke sancties kunnen zijn. 27 L. DEBEN, De rechtswaarborgen van de bestuurlijke boete, Diepenbeek, Steunpunt verkeersveiligheid, 2005, EHRM Bendenoun v. Frankrijk, 24 februari 1994, Serie A, volume 284; Ravnsborg v. Zweden, 23 maart 1994, Serie A, volume 283-B; Putz v. Oostenrijk, 22 februari 1996, Reports 1996-I. 29 P. DE HERT, S. GUTWIRTH en K. MEERSCHAUT, Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties, Panopticon 2008, afl. 1, EHRM Lütz v. Duitsland 25 augustus 1987, Serie A, volume EHRM Garyfallou Aebe v. Griekenland, 24 september 1997, Reports 1997-V. 32 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007,

19 Grondwettelijk Hof Het Grondwettelijk Hof heeft in een arrest van 24 februari erkend dat de bedoelde administratieve geldboeten straffen zijn in de zin van art. 6 EVRM aangezien zij tot doel hebben de overtredingen begaan door alle belastingplichtigen, zonder enig onderscheid, die de bij het Wetboek BTW opgelegde verplichtingen niet naleven, te voorkomen en te bestraffen, waarbij het repressieve karakter van de sanctie overheerst. 34 Verder stelde het Grondwettelijk Hof dat ongeacht de internrechtelijke kwalificatie van de administratieve fiscale sancties moet worden aangenomen dat het opleggen van een administratieve fiscale boete moet worden beschouwd als het instellen van een strafvordering in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten Raad van State Ook de Raad van State volgt in haar rechtspraak het standpunt van het EVRM en heeft geoordeeld dat bestuurlijke sancties kunnen gekwalificeerd worden als straf in de zin van artikel 6 EVRM. 35 Vooral het derde criterium dat betrekking heeft op de ernst van de sanctie, en meer bepaald het bedrag van de bestuurlijke boete, speelt een belangrijke rol in de beoordeling van de Raad. In een advies van 18 mei 1993 stelde de Raad: Opdat een bestuurlijke boete geen eigenlijk bestraffend karakter krijgt, hetgeen er de aard van zou wijzigen is het nodig dat zij door de beperking van het bedrag ervan, op de inkomsten of het vermogen van de overtreder geen zodanige voelbare gevolgen heeft dat deze zou moeten gedogen dat eenmaal of meermaals niet wordt voldaan aan zowel zijn materiële als morele behoeften. In de ogen van de Raad van State, afdeling wetgeving moet de bestuurlijke boete dan ook, naar gelang van het bedrag een soort waarschuwing of terechtwijzing blijven. 36 Intussen heeft de Raad van State de criteria van het EHRM overgenomen, hoewel moet worden opgemerkt dat het derde criterium als een soort reservecriterium dienst bleef doen en dit vooral voor bestuurlijke geldboeten die slechts werden opgelegd voor een specifieke sociale groep. Via het reservecriterium kan de bestuurlijke sanctie dan als een straf worden gekwalificeerd Arbitragehof 24 februari 1999, nr. 22/99, BS 30 april A. ALEN, Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999, RW , afl. 19, J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, Afdeling wetgeving, Antwerpen, Maklu, 1999, Ontwerp van wet houdende fiscale en financiële bepalingen, Parl.St. Senaat , nr. 762/1, J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007,

20 Hof van Cassatie In een basisarrest van 27 september besliste het Hof van Cassatie dat de administratieve geldboeten bepaald bij art. 70 Wetboek BTW geen straffen zijn en dat bij het opleggen ervan geen strafvervolging in de zin van het Verdrag wordt ingesteld. Echter, gelet op de door het EHRM ontwikkelde autonome kwalificatiecriteria om een administratieve sanctie of geldboete als een straf in de zin van art. 6, 1 EVRM te kwalificeren, was deze rechtspraak van het Hof van Cassatie onhoudbaar geworden. 39 Een echte kentering kwam er met de arresten van 5 februari waar het Hof erkende dat bestuurlijke sancties inzake BTW en inkomstenbelasting onder bepaalde omstandigheden als strafsancties konden gekwalificeerd worden. Hierdoor neemt het Hof van Cassatie dezelfde positie in als het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Grondwettelijk Hof. 41 Afdeling 3. Besluit De GAS werden ingevoerd om aan de lokale besturen de nodige instrumenten ter beschikking te stellen om de overlast aan te pakken. Meer en meer was er bij de daders enerzijds een gevoel van straffeloosheid ontstaan aangezien tal van zaken geseponeerd werden door het Openbaar Ministerie en bij de bevolking anderzijds heerste een gevoel van onveiligheid omdat overlast vaak onbestraft bleef. Vóór het invoeren van GAS-boetes waren de lokale besturen namelijk volledig afhankelijk van het parket of er al dan niet een vervolging zou plaats vinden. Door voortaan de lokale overheden zelf bevoegd te maken om overlastproblemen aan te pakken, zou men de parketten niet meer verantwoordelijk kunnen stellen voor het uitblijven van gepaste maatregelen. De vraag is of de overdracht van de bevoegdheid naar de lokale besturen inderdaad een oplossing kan bieden. Waar het gaat om seponering door het parket omwille van het feit dat de dader onbekend is, lost een verschuiving van het parket naar de gemeenten dit probleem alvast niet op. Een andere beweegreden voor de overheveling van de bevoegdheid was volgens de wetgever dat de overbelaste parketten hun beperkte middelen moesten besteden aan de meer ernstige vormen van criminaliteit. Een oplossing kan er even goed in bestaan om justitie daadwerkelijk van de nodige middelen te voorzien om hun opdracht te volbrengen en op te treden tegen overtredingen. Evenzeer is er voor gemeenten een kostenplaatje 38 Cass. 27 september 1991, AR N. 39 A. ALEN, Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999, RW , afl. 19, Cass. 5 februari 1999, AR C970441N; Cass. 5 februari 1999, AR C980398N. 41 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007,

21 verbonden aan de administratiefrechtelijke afhandeling. Ook in dit geval is het diezelfde belastingbetaler die voor de nodige inkomsten moet zorgen. Ook de lange juridische procedures werden als argument aangehaald om te opteren voor een administratiefrechtelijke behandeling. Mijns inziens bestaan er alternatieven die minstens even succesvol kunnen ingezet worden, zoals het snelrecht of de minnelijke schikking. Hierover volgt meer in hoofdstuk zeven. Kortom, bij elk argument pro overheveling naar het bestuurlijke niveau zijn er bedenkingen te formuleren en kunnen creatieve oplossingen gevonden worden om voor de strafrechtelijke afhandeling te pleiten. Afdeling twee omschrijft de essentiële kenmerken van administratieve sancties aangezien er vandaag geen definitie bestaat. Zoals uit het vervolg zal blijken (zie infra hoofdstuk 2, begrip openbare overlast) komt het vaker voor dat de wetgever heeft nagelaten bepaalde rechtsbegrippen duidelijk te definiëren. Dit maakt dat er discussie is over de interpretatie wat nu precies als administratieve sanctie moet gekwalificeerd worden. Aansluitend hierbij is het vooral van belang of de administratieve sanctie een punitief karakter heeft. Het belang ervan mag niet onderschat worden gezien de gevolgen van deze kwalificatie. Terwijl de bestuurlijke sancties gebonden zijn aan waarborgen die in de toepasselijke wetgeving zijn beschreven alsook aan de beginselen van behoorlijk bestuur, gelden andere regels bij de punitieve bestuurlijke sancties. Daar gelden in beginsel dezelfde waarborgen als voor de strafrechtelijke sancties, met name de rechten van verdediging alsook de andere strafrechtelijke waarborgen van het EVRM. 42 Dit komt aan bod in de hoofdstukken drie en vier. In dat kader is de Straatsburgse rechtspraak van belang. Reeds in het arrest Engel van 1976 heeft het EHRM beslist dat het opleggen van administratieve sancties als een strafrechtelijke sanctie kan gekwalificeerd worden. Nogal wat nationale wetgevers probeerden namelijk de strafrechtelijke rechtswaarborgen van artikel 6 EVRM te omzeilen door hun sancties als administratief te benoemen. Het Hof heeft hiertoe drie criteria ontwikkeld die intussen door alle belangrijke Belgische rechtscolleges zijn aanvaard. Niettemin voert men in de rechtsleer blijvend discussie of men ten aanzien van lichte bestuurlijke punitieve sancties geen al te grote rechtsbescherming garandeert en dit mogelijk leidt tot een devaluatie van de rechtswaarborgen. Het arrest Jussila waarover meer in hoofdstuk drie heeft dit debat nog aangewakkerd. 42 J. ROZIE, I. OPDEBEEK en E. DE BOCK, Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen: een wondermiddel tegen handhavingstekorten of een lege doos?, Brussel, FOD Binnenlandse Zaken, 2007,

22 HOOFDSTUK 2. Wetgevend kader In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de diverse wetgevende initiatieven die werden genomen. De eerste GAS-wet dateert van 13 mei Omwille van tekortkomingen werd deze wet doorheen de voorbije decennia meermaals aangepast. De eerste wijzigingen kwamen er in mei en juni De wijzigingen voorzagen in een nieuwe samenloopregeling en een depenalisering door de opheffing van Titel X van boek II Strafwetboek. Bovendien werden minderjarigen die de volle leeftijd van 16 jaar hadden bereikt op het ogenblik van de geviseerde feiten onder het toepassingsgebied gebracht. 43 In 2005 volgde een reparatiewet die een aantal lacunes uit de gewijzigde GAS-wetgeving van 2004 moest wegwerken. Bepaalde overtredingen uit het Strafwetboek werden heringevoerd. 44 Een nieuwe wijziging van de wetgeving omtrent de gemeentelijke administratieve sancties op initiatief van de minister van Binnenlandse Zaken mevrouw Milquet wordt momenteel besproken in het federale parlement. Hier wordt aandacht aan besteed in een afzonderlijk hoofdstuk vijf. Afdeling 1. De situatie vóór de GAS-wet van 1999 De wetgeving met betrekking tot de algemene bestuurlijke politie op het gemeentelijke vlak gaat terug tot de revolutionaire decreten van 1789 en Met het Decreet van 14 december 1789 werd aan de gemeenten de opdracht gegeven aan de ingezetenen een goede politie te verzekeren met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen. Het Decreet van augustus 1790 heeft die opdracht nader gespecifieerd. 45 Deze decretale bepalingen werden in de Nieuwe Gemeentewet (hierna: N.Gem.Wet) van 1988 geïntegreerd in Titel II, die handelt over de bevoegdheden (meer bepaald artikel en 2). 46 In artikel 135 wordt de taak van de gemeente omschreven als het voorzien, ten behoeve van de inwoners, in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op de openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen. 47 De bescherming van de openbare orde sensu lato die men hiermee beoogde, 43 T. DE SUTTER, Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?, TBP 2007, afd. 3, L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen Gemeentelijke Administratieve Sancties, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 27-28, A. VANDENDRIESSCHE, De algemene administratieve politie op gemeentelijk vlak in de rechtspraak van de Raad van State, T. Gem. 2001, L. VENY en N. DE VOS, Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet, NJW 2004, afl. 77, J. RAEYMAKERS, Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving? (Geen) overlast door bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?, Jura Falc ,

23 omvat aldus volgende drie componenten 1) de openbare rust, i.e. het tegengaan van wanordelijkheden en onlusten op openbare plaatsen; 2) de openbare veiligheid, d.w.z. het vermijden van gevaarlijke situaties voor personen en goederen; 3) de openbare gezondheid, m.a.w. de handhaving van de hygiëne en het vrijwaren van een kwalitatief leefmilieu. 48 Op het aspect van de openbare orde (morele versus materiële) wordt in de volgende afdeling nader ingegaan. Bij toepassing van artikel juncto 119 N.Gem.Wet kregen de gemeenten de mogelijkheid om voortaan politiestraffen te stellen op inbreuken op hun gemeentelijke reglementen en verordeningen. Zoals in vorig hoofdstuk reeds aangehaald, werd hier in de praktijk weinig gebruik van gemaakt gezien het feit dat de politie weinig processen-verbaal opstelde en het parket vaak overging tot seponering. Bijgevolg hadden gemeentebesturen weinig instrumenten om de naleving van hun reglementen af te dwingen en waren zij niet in staat om effectief en efficiënt op te treden tegen allerlei vormen van kleine criminaliteit en overlastproblemen. 49 Afdeling 2. De GAS-wet van 13 mei 1999: een lege doos? De Wet van 13 mei 1999 tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties 50 moest de gemeenten een instrument geven om op te treden tegen overlastproblemen en voorzag dat de gemeente elke overtreding van haar politieverordening niet alleen strafrechtelijk maar ook bestuursrechtelijk, met name door middel van een administratieve sanctie, kon (laten) sanctioneren. 51 De GAS-wet bracht bijgevolg een aantal fundamentele vernieuwingen met zich mee op het vlak van de gemeentelijke publieke rechtshandhaving Wijzigingen Nieuwe Gemeentewet De GAS-wet bracht drie niveaus van wijzigingen in de N.Gem.Wet aan: 1. De gemeenten werden formeel bevoegd voor het nemen van alle maatregelen voor het tegengaan van alle vormen van overlast (artikel 135 2, 7 ); 2. Een politieverordening kan administratieve sancties stellen op de overtreding ervan en de mogelijkheid werd gecreëerd tot administratief afhandelen (artikel 119bis 2); 48 L. VENY, L. DE GEYTER, en F. VANDENDRIESSCHE, De invoering van gemeentelijke administratieve sancties... of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?, AJT , L. VENY en N. DE VOS, Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet, NJW 2004, afl. 77, Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, BS 10 juni L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, De invoering van gemeentelijke administratieve sancties of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?, AJT , L. VENY en N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties. Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen Gemeentelijke Administratieve Sancties, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005,