COMMENTAAR BIJ DE BESTEKKEN GAS

Transcriptie

1 COMMENTAAR BIJ DE BESTEKKEN GAS I. Inleiding De Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Gewest (VSGB) heeft modelbestekken opgesteld voor de aankoop van elektriciteit en gas, om de gemeenten te helpen hun eerste stappen te zetten op de vrijgemaakte energiemarkt. Zowel op het vlak van elektriciteit als gas gaat het om een complexe en zeer technische markt waarbij veel verschillende actoren betrokken zijn. Om de modellen op te stellen hebben we dus in nauwe samenwerking gewerkt met personen die een technische en/of juridische expertise hebben in de markt: de dienst regulatie van het BIM, vertegenwoordigers van de ARDIC (Association Régionale des Directeurs et Ingénieurs Communaux), de dienst toezicht op de gemeenten van het ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, alsook verschillende gemeenteambtenaren die rechtstreeks bij die materie betrokken zijn. Wij hebben uiteraard ook rekening gehouden met de ervaring van de Vlaamse gemeenten, die al sinds juli 2003 contracten voor elektriciteit en gas hebben kunnen afsluiten. Zo beschikten wij over verschillende bestaande bestekken. Tot slot hebben wij tevens een beroep gedaan op de diensten van een externe consultant tijdens een studiedag. Wij danken hier iedereen die aan deze bestekken meegewerkt heeft, voor hun kostbare steun. II. De vrijmaking van de gasmarkt De vrijmaking van de gasmarkt voor de professionele cliënten in het Brussels Gewest is effectief sinds 1 juli De gemeenten, OCMW's, autonome gemeenteregies en gemeentelijke vzw's moeten voortaan werken in een vrijgemaakte context. De liberalisering van de gasmarkt heeft verschillende beroepen in de energiemarkt opgesplitst en heeft nieuwe actoren doen verschijnen. Vóór de liberalisering bestonden er op de gasmarkt 3 beroepen: productie, transport en distributie. De vrijmaking van de energiemarkt heeft geleid tot de scheiding van die laatste activiteit in enerzijds de distributie en anderzijds de levering van gas. De productie en de levering van gas moeten openstaan voor concurrentie, terwijl het transport en de distributie van energie wettelijke monopolies blijven die onderworpen zijn aan nationale en/of regionale regulatie, volgens de verdeling van de bevoegdheden tussen de federale overheid en de gewesten. De federale overheid is via de Commissie voor de Regulatie van Elektriciteit en Gas (CREG) bevoegd inzake transport, productie en tarieven voor het gebruik van de transport- en distributienetwerken. De gewesten zijn (via de dienst Regulatie van het Brussels Instituut voor het Milieubeheer in het Brussels Gewest) bevoegd voor het lokaal transport en distributie, rationeel energiegebruik (REG) en hernieuwbare energie. Commentaar bestek gas (VSGB) blz. 1 /

2 Het onderstaande schema toont de overgang van de vroegere organisatie van de gasmarkt naar de nieuwe organisatie na de vrijmaking. 1 geïntegreerde onderneming Productie Transport Distributie Intercommunales Productie Verschillende producenten Transport ELIA Distributienetbeheerders (DNB) Distributie Leveranciers De Brusselse gemeenten hebben in de eerste helft van 2004 een brief ontvangen van hun distributienetbeheerder Sibelga. In die brief werd hun gemeld dat de energiemarkt weldra voor mededinging opengesteld zou worden en werden de gemeenten aangemoedigd om informatie in te zamelen over de afnamepunten waarvoor een opdracht gegund zou moeten worden. Hoewel de Brusselse markt op 1 juli 2004 effectief vrijgemaakt werd, was het niet zo dat de gemeenten na die datum geen gas meer zouden ontvangen. De gemeenten die vóór die datum geen opdracht voor de levering van gas gegund hadden (dat is het geval voor alle Brusselse gemeenten) zijn automatisch bij Electrabel Customer Solutions (ECS) terechtgekomen. Hoewel er geen wettelijke termijn bestaat binnen dewelke de gemeenten opdrachten voor de aankoop van gas moeten gunnen, pleiten twee belangrijke factoren voor een snelle reactie van de gemeenten: - De dienst Toezicht op de gemeenten van het Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zal erover waken dat de gemeenten het spel van de concurrentie correct spelen, en zou hun zelfs wat tijd gunnen om zich te organiseren. - ECS heeft zich ertoe verbonden het voorkeurtarief voor de gemeenten slechts tot 1 januari 2005 te behouden. Wij hebben nog geen informatie over de tarieven die na die datum zullen gelden. Wij kunnen de gemeenten dus enkel aanraden de procedure zo spoedig mogelijk op te starten. III. De typebestekken Wij hebben beslist 2 bestekken uit te werken voor de gasmarkt: een bestek dat enkel betrekking heeft op de levering van gas en waarvan de gunningswijze de openbare aanbesteding is, en een bestek over de levering van gas alsook andere diensten die geleverd kunnen worden in de context van de vrijmaking van de energiemarkt, waarvan de Commentaar bestek gas (VSGB) blz. 2 /

3 gunningswijze de offerteaanvraag is. Het doel is de gemeenten een ruimere keuze te bieden en de mogelijkheid om hun aankoopstrategie aan te passen aan hun behoeften en eigenheid. Er zijn zowel argumenten die pleiten voor het gebruik van een bestek "aanbesteding" als voor het gebruik van een bestek "algemene offerteaanvraag". Wij stippen hieronder de argumenten aan die ons het meest relevant lijken. Argumenten voor de aanbesteding: - Eenvoud in de opstelling van het bestek, maar vooral in de toekenning van de opdracht. - Voorzichtigheid ten aanzien van een pas vrijgemaakte opdracht: de gasmarkt is aan het evolueren en de meeste deskundigen zijn het erover eens dat de echte concurrentie meer gaat spelen op het niveau van de diensten dan op de levering van gas alleen. Het zou jammer zijn dat te mislopen door die diensten toe te vertrouwen aan een actor die noodzakelijkerwijs ook gasleverancier zou zijn. - Andere verstrekkers van diensten dan de leverancier kunnen beter in staat zijn om de gemeenten de gevraagde diensten te bieden in het kader van de offerteaanvraag. - Een "aanbesteding" zou het voordeel kunnen bieden dat geen enkele nieuweling op de gasmarkt uitgesloten wordt (bepaalde leveranciers zouden niet in staat kunnen zijn om de in het kader van de offerteaanvraag gevraagde diensten te leveren, zodat het gebruik van de procedure "offerteaanvraag" paradoxaal genoeg de concurrentie kan terugdringen). Argumenten voor de offerteaanvraag: - Voor de gemeenten die niet over gespecialiseerd personeel beschikken en/of slechts beperkte middelen hebben voor het beheer van het energiebeleid, kan de leverancier een belangrijke rol spelen inzake technische en administratieve steun. Het kan voor die gemeenten makkelijker zijn slechts één gesprekspartner te hebben. - Het bestek "offerteaanvraag" via de diensten kan beschouwd worden als een instrument dat dient om een bepaald beleid te voeren (bijv. duurzame ontwikkeling). - Doorgaans wordt de offerteaanvraag beschouwd als een gunningswijze die de concurrentie het meest bevordert en ook de diversiteit en de creativiteit van de inschrijvers tenminste op termijn. 1) Commentaar bij het bijzonder bestek "aanbesteding" Voorwerp van de opdracht Het voorwerp van de opdracht is beperkt tot de levering van gas in het kader van de openbare aanbesteding. De werkgroep wou in de mogelijkheid voorzien om percelen van afnamepunten te vormen, teneinde een betere prijs te verkrijgen door verschillende leveranciers te nemen voor verschillende verbruiksprofielen. Dat alternatief hield echter het risico in met bepaalde niet-toegekende percelen te blijven zitten. Anderzijds hebben wij beslist het administratiewerk niet te bemoeilijken door het aantal leveranciers te verhogen. Commentaar bestek gas (VSGB) blz. 3 /

4 Gunningswijze De wijze van gunning van de opdracht is de openbare aanbesteding. Het laagste reglementaire aanbod wordt bepaald op basis van een berekening volgens de prijsformules die in het bestek opgenomen zijn. Om te kunnen vergelijken wat vergelijkbaar is, zal het bedrag van de inschrijving de totale prijs voor het verbruik van één jaar inhouden. Aantal aanbestedende overheden De bestekken werden opgesteld in de veronderstelling dat iedere aanbestedende overheid haar eigen opdracht gunt (zie bijv. artikel 1 en 15). Een gemeente kan echter ook een gegroepeerde aankoop doen samen met haar OCMW, gemeentelijke vzw's, In dat geval moeten er geen bijzondere clausules toegevoegd worden. Een gegroepeerde aankoop houdt in dat er slechts één entiteit is (a priori de gemeente) die de opdracht gunt en die dus voor de inschrijver het contactpunt zal zijn voor technische problemen en bepaalde administratieve kwesties. Voor de facturatie is het raadzaam aan de inschrijver te preciseren hoe de afnamepunten het best gegroepeerd kunnen worden. Selectiecriteria De lijst van de selectiecriteria is vrij beperkt, maar dat is toe te schrijven aan het feit dat het inschrijver voor het verkrijgen van een leveringsvergunning vanwege de bevoegde gewestelijke overheid wat verplicht is om een contract met een cliënt te kunnen afsluiten reeds de nodige waarborgen heeft moeten voorleggen betreffende zijn professionalisme, techniek en betrouwbaarheid. Het is dus niet nuttig om nog documenten te eisen die de inschrijver per definitie reeds heeft moeten voorleggen. Duur van de overeenkomst Wij hebben de duur van de overeenkomst op 2 jaar vastgesteld, op basis van een tweeledige bekommernis: enerzijds de aanbestedende overheid niet voor een te lange duur engageren op een nog vrij onstabiele markt, en anderzijds een voldoende lange periode te nemen om er een aantal lessen uit te kunnen trekken en de aanbestedende overheid niet te verplichten om ieder jaar opnieuw een aanbestedingsprocedure te moeten doorlopen. Wij hebben het alternatief van "1 jaar, verlengbaar" (vaak toegepast in Vlaanderen) geschrapt: hoewel die oplossing verschillende voordelen biedt, is ze niet wettelijk, aangezien verlenging niet toegestaan is bij een opdracht voor levering. Wij hebben ook het alternatief van "3 jaar, jaarlijks opzegbaar" geschrapt: dat is namelijk een mes dat langs twee kanten snijdt en het risico dat de leverancier van die mogelijkheid gebruik maakt, is reëel. Commentaar bestek gas (VSGB) blz. 4 /

5 Gestanddoeningstermijn De leveranciers die wij geraadpleegd hebben, waren voorstander van een termijn van 60 dagen, wat de gebruikelijke termijnen in de particuliere sector beter benadert. Wij vonden die termijn te kort om de aanbestedende overheid in staat te stellen de opdracht sereen toe te kennen, ook rekening houdend met de termijnen waarover het toezicht beschikt. Uiteindelijk hebben wij voor een termijn van 100 dagen geopteerd. Borgstelling Over de borgstelling liepen de meningen van de leden van de groep uiteen. Uiteindelijk hebben wij ervoor geopteerd een borgstelling te vragen die een compensatie kan bieden voor het financieel nadeel dat voortvloeit uit de eventuele verdwijning van een leverancier vóór de afloop van het contract. Wij hebben echter getracht de financiële last voor de inschrijvers te beperken, tot 5 % van een bedrag dat overeenkomt met een consumptiejaar. Verzekeringen Ter herinnering: de opdracht heeft enkel betrekking op de levering, niet op de distributie. De leverancier moet dus geen verzekering nemen voor de risico's die verbonden zijn aan de verdeling, maar enkel voor die van de levering. Het bestek vraagt de leverancier op verzoek een kopie van de verzekeringspolissen over te maken. Het voorziet tevens in de mogelijkheid om een kopie van het herverzekeringsschema te vragen: gezien het risico moet men zich eraan verwachten dat de verzekeraar van de leverancier zichzelf herverzekert. De aanbestedende overheid kan dus inlichtingen inwinnen om na te gaan of het risico voldoende gedekt is. Wijzigingen aan de opdracht Wij hebben gezorgd voor een zekere flexibiliteit op vlak van de afnamepunten waarop de opdracht betrekking heeft: zo kan de aanbestedende overheid voor bepaalde afnamepunten de opdracht annuleren of een aantal punten toevoegen tegen de voor de bestaande punten vastgelegde voorwaarden. Onderscheid tussen de afnamepunten hoogspanning en laagspanning Wij hebben in het bestek geen onderscheid gemaakt op basis van technische karakteristieken van de afnamepunten, maar wel op basis van de frequentie van de facturatie: maandelijks of jaarlijks. Iedere aanbestedende overheid moet zelf zijn verschillende afnamepunten in de juiste categorie onderbrengen, wetende dat de minst belangrijke verbruikspunten doorgaans het voorwerp uitmaken van een overzicht en dus een jaarlijkse facturatie. Prijsformules en elementen die in de prijs vervat zijn Wij hebben ervoor geopteerd de leveranciers te vragen op basis van prijsformules te werken: de inschrijvers moeten de prijsformules aanvullen met eigen coëfficiënten. Het feit dat er een prijsformule opgelegd wordt, vergemakkelijkt de vergelijking tussen verschillende offertes. Commentaar bestek gas (VSGB) blz. 5 /

6 Wij hebben ook gekozen voor een prijsformule "split", in het kader waarvan de opdracht enkel toegekend wordt op basis van de prijs van de levering van gas (buiten transportkosten en verschillende retributies en belastingen) maar waar de verschillende door de andere actoren gefactureerde onderdelen duidelijk op de factuur van de leverancier zichtbaar zijn. Zo krijgt de aanbestedende overheid zicht op alle elementen die gefactureerd worden. De formule "split" verschilt met vóór en in het begin van de vrijmaking, waar de aan de cliënt gefactureerde prijs een prijs "all-in" was, die alle kosten dekte. Wij hebben ook naar eenvoud gestreefd voor de prijsformule slechts één term te kiezen die proportioneel is met het energieverbruik. De inschrijver kan beslissen om verschillende coëfficiënten te gebruiken voor de afnamepunten met maandelijkse facturatie en die met jaarlijkse facturatie, maar hij kan ook één coëfficiënt vastleggen voor de twee categorieën afnamepunten. Alle gegevens aangaande het energieverbruik vormt het verbruiksprofiel van een afnamepunt. Om de verschillende offertes van de leveranciers te kunnen vergelijken, hebben wij de inschrijvers gevraagd een simulatie te doen op basis van een door de gemeente geleverd referentieprofiel (ideaal gaat het om de meest recente gegevens). Herziening van de prijzen De prijs van gas hangt van een groot aantal factoren af en kan dus sterk variëren. Om te vermijden dat de leveranciers een hoge risicopremie aan de gemeenten factureren, hebben wij in een vorige versie van het bestek een formule voor de indexering verwerkt. Om de vergelijking tussen de offertes van de inschrijvers te vergemakkelijken hebben wij beslist aan alle leveranciers dezelfde indexeringsmethode op te leggen. Ideaal was geweest een internationaal erkende index te kunnen gebruiken. In de praktijk is het onmogelijk gebleken een relevant alternatief te vinden dat op wettelijk vlak toepasbaar was. Bij gebrek aan beter alternatief is dus voor de indexeringsparameter G gekozen, omdat die het voordeel had berekend te zijn door een reguleringsinstantie en regelmatig gepubliceerd te worden. Het is dus de oplossing die gekozen werd voor de modellen die in 2004 opgesteld werden. Sindsdien zijn er echter nieuwe elementen gekomen, die ons ertoe gebracht hebben een tweede, niet geïndexeerde versie van de bestekken voor te stellen. Enerzijds zou het gebruik van parameter G problemen kunnen stellen voor bepaalde leveranciers (het zou echter gaan om een strikte minderheid, in tegenstelling tot wat er gebeurt op de elektriciteitsmarkt, waar de indexering op basis van de historische parameters de deelname van de overgrote meerderheid van de leveranciers onmogelijk maakt). Anderzijds zouden de grote schommelingen van de gasprijs de budgettaire planning van de uitgaven inzake gaslevering aanzienlijk kunnen bemoeilijken. Daarom hebben wij het initiatief genomen om de gemeenten een niet-geïndexeerde versie van het modelbestek voor te stellen. Wij onderstrepen echter dat de keuze van de niet-indexering een prijs heeft, de leveranciers moeten het risico op schommeling van de gasprijs dekken. Wij stellen voor gas twee versies van het modelbestek voor, zowel voor de aanbesteding als de offerteaanvraag: een versie zonder indexering en een versie met indexering (die laatste is een versie waaruit gewoon enkele onduidelijkheden uit de versie van 2004 geschrapt zijn). Hier werd een andere keuze gemaakt dan voor de elektriciteit, aangezien de indexering op Commentaar bestek gas (VSGB) blz. 6 /

7 basis van de historische parameters op de elektriciteitsmarkt de inschrijving van een offerte voor de meeste leveranciers onmogelijk maakt, wat niet het geval is voor gas. De keuze om al dan niet te indexeren moet dus individueel gebeuren voor iedere gemeente, in functie van de voorkeur, de situatie en de mogelijke risico's die genomen durven worden. Elementen die in de prijs inbegrepen zijn Wat de elementen betreft die in de prijs inbegrepen zijn, was onze voornaamste bekommernis er geen diensten in op te nemen die reeds door andere actoren van de vrijgemaakte energiemarkt geleverd worden en er geen diensten in op te nemen die niet noodzakelijk zijn en dus de betaling van extra bedragen zouden teweegbrengen. De volgende diensten zijn in de leveringsprijs inbegrepen: - de levering van aardgas en alle andere kosten die verband houden met de levering (kosten voor de aankoop van gas...), - de kosten van de terbeschikkingstelling van een contactpunt aan wie de aanbestedende overheid ieder administratief en/of technisch probleem kan melden en dat verantwoordelijk is voor de behandeling van de informatie, - alle administratieve kosten (opstelling van de factuur ). De elementen die niet in de prijs inbegrepen zijn maar afzonderlijk op de factuur moeten staan, zijn: - BTW, - alle kosten i.v.m. het transport van het aardgas via het transmissie- en distributienetwerk tot de afnamepunten, - de retributies voor de werkingskosten van de regulatie-instantie(s), - de retributie ten gunste van de openbare besturen voor de bezetting van de weg, - de retributie voor de verplichtingen van openbare dienst van de distributienetbeheerder. Wij hebben de minimumdiensten die in de leveringsprijs vervat zijn, vrij restrictief gedefinieerd, teneinde de best mogelijke prijs van de inschrijvers te kunnen verkrijgen. Naar gelang van de behoeften kan iedere aanbestedende overheid uiteraard voorzien om andere basisdiensten in de leveringsprijs op te nemen. Facturatie Het is belangrijk voor de aanbestedende overheid dat de facturatie transparant en duidelijk is, zodat het verbruik vlot kan gevolgd worden. Daarom hebben wij een lijstje opgemaakt van de minimuminformatie die op de factuur moet staan, aangezien de leverancier ook de wettelijke verplichtingen terzake moet naleven 1. Wij hebben ook in de mogelijkheid voorzien om de afnamepunten te groeperen volgens het door de aanbestedende overheid opgestelde schema. De facturatie gebeurt maandelijks voor bepaalde afnamepunten en jaarlijks (met eventueel trimestriële voorschotten) voor andere. Referentieprofiel 1 KB van houdende de facturatie van elektriciteit en gas. Commentaar bestek gas (VSGB) blz. 7 /

8 Zoals we reeds vermeldden, is het belangrijk dat de gemeenten aan de inschrijvers een referentieprofiel meedelen, opdat die een simulatie zouden kunnen maken. Het gaat dus om het maandelijks of jaarlijks verbruik (naargelang het gaat om afnamepunten met maandelijkse of jaarlijkse facturatie) volgens het principe "hoe meer informatie, hoe beter". Anderzijds is het zeer belangrijk dat de aanbestedende overheid zo veel mogelijk informatie meedeelt aan de inschrijver, zodat die laatste tegen de best mogelijke voorwaarden een prijs kan vaststellen: elke informatie die het risico van de leverancier kan verminderen (en dus de risicopremie die in de prijs vervat is), is belangrijk. Daarom hebben wij in de inventaris van de afnamepunten die de aanbestedende overheid aan de inschrijvers overmaakt, de mogelijkheid voorzien om er beschrijvingen in op te nemen, kenmerken en eventuele prognoses voor ieder afnamepunt. 2) Commentaar bij het bijzonder bestek "algemene offerteaanvraag" De commentaren die gegeven werden voor het bestek "aanbesteding", zijn doorgaans ook geldig voor het bestek "offerteoproep". Het voornaamste verschil zit in het feit dat in het kader van de procedure "offerteoproep" ook andere elementen dan de leveringsprijs meespelen in de toekenning van de opdracht, de evaluatie van door de leverancier te presteren diensten. De diensten die wij behouden hebben in het kader van de procedure van offerteaanvraag, zijn die welke wij het nuttigst vonden voor de gemeenten in de context van de recente liberalisering en waarvoor het mogelijk was objectieve evaluatiecriteria te definiëren. Iedere gemeente is uiteraard vrij om diensten toe te voegen, te wijzigen of te schrappen in het kader van de procedure "offerteaanvraag". Zij moet er gewoon over waken objectieve evaluatiecriteria van die diensten vast te leggen. Iedere gemeente is ook vrij om het gewicht te wijzigen dat zij toekent aan de verschillende toekenningscriteria, d.w.z. de prijs, de levering en de gevraagde diensten in het bestek. Zo heeft de werkgroep 4 diensten gekozen. De prijs van iedere dienst moet door de inschrijver verwerkt worden in de prijs van de levering. - Elektronische facturatie: de leverancier is in staat om zijn cliënt de mogelijkheid te bieden de facturen elektronisch te beheren. De leverancier moet kunnen waarborgen dat die methode blijft bestaan in geval van wijziging van leverancier en dat de boekhoudnormen nageleefd worden. - Dienst aan de cliënt: de dienst aan de cliënt omvat minstens de organisatie van periodieke evaluatievergaderingen, technische en administratieve steun in het kader van de ondertekening van de contracten voor de aansluiting en de contracten voor de toegang tot het netwerk, de terbeschikkingstelling van een account manager. Om in te schatten of de inschrijver in staat is die diensten te leveren, wordt hem het organigram van zijn administratieve en technische diensten gevraagd. - Bijstand bij de beheersing van het verbruik: de inschrijver is in staat om de aanbestedende overheid te helpen bij de verbetering van het beheer van het Commentaar bestek gas (VSGB) blz. 8 /

9 energieverbruik, het uiteindelijke doel is de vermindering van het energieverbruik van de aanbestedende overheid. De inschrijver omschrijft in zijn offerte realistische doelstellingen inzake de terugschroeving van het gasverbruik, alsook het soort maatregelen en middelen die hij wil toepassen om die doelstellingen te bereiken. Wij hebben de scores zo opgebouwd dat die steeds op een schaal van 0 tot 5 liggen. Op die scores kan men dan de weging van ieder toekenningscriterium toepassen. De beoordeling van de scores gebeurt met de kwalificaties "onvoldoende", "goed" en "zeer goed", die kwalificaties krijgen respectievelijk de scores 1, 3 en 5 waarbij men nog de hypothese moet toevoegen dat een inschrijver niet aan het criterium beantwoordt en dus 0 punten krijgt. Een voorbeeld: voor criterium 4 "Bijstand bij de beheersing van het verbruik" krijgt de inschrijver die in zijn offerte geen maatregelen of doelstellingen terzake voorstelt, 0 punten. De offertes van de andere inschrijvers worden beoordeeld als onvoldoende (1 punt), goed (3 punten) of zeer goed (5 punten). Commentaar bestek gas (VSGB) blz. 9 /