Systeemgericht toezicht in het BRZO: wie is waar verantwoordelijk voor?

Transcriptie

1 Systeemgericht toezicht in het BRZO: wie is waar verantwoordelijk voor? Paper naar aanleiding van het NVVK congres op 16 en 17 maart 2011 Strenge eisen: zowel aan het bedrijfsleven, als aan het toezicht door de overheid In de petrochemische- en de procesindustrie is sprake van risico's op zware ongevallen met een kleine kans maar een groot effect. Er zijn uitgebreide Europese regels, deze zijn in Nederland opgenomen in het Besluit Risico's Zware Ongevallen - BRZO 99. Een bedrijf moet aantoonbaar een preventiebeleid zware ongevallen voeren, een veiligheidbeheerssysteem met omschreven elementen toepassen en zo komen tot de juiste preventieve en repressieve maatregelen. Belangrijke onderdelen van deze aanpak zijn ondermeer de risicoanalyse en ongevalscenario-beschrijvingen. Ook aan het toezicht van de overheid worden in het BRZO strenge eisen gesteld: in de hoogste categorie - circa 65 % van het totaal van 450 BRZOplichtige bedrijven - moet in beginsel een jaarlijkse inspectie worden uitgevoerd. Eigen verantwoordelijkheid Welk risico aanvaard wordt, en hoe dit te beheersen is - binnen grenzen - de verantwoordelijkheid van het bedrijf zelf. Bedrijven geven aan graag hun eigen verantwoordelijkheid te willen nemen. Daarbij stellen zij dat de chemische industrie één van de veiligste industrieën is waar dus een hoog niveau van vertrouwen van de overheid gerechtvaardigd is 1. Er is bovendien een wereldwijd systeem van meting van prestaties - het Responsible Care programma 2 -, dit is recent ook van externe accountantscontrole voorzien, de overheid kan dus van informatie worden voorzien. Dit vatten de bedrijven in de term Premium Class 3 en zou naar hun oordeel tot een aangepaste vorm van toezicht moeten leiden. Wat is de reactie van de overheid? Het overheidstoezicht leidt tot een inzicht bij de betrokken toezichthouders in de prestaties van de bedrijven. Dit inzicht wordt thans vooral benut om per bedrijf de inspectieopzet te bepalen en om tot een verdeling van inspectiecapaciteit over de bedrijven te komen 4. Het inzicht is echter nog onvoldoende robuust en kent te weinig betrouwbare indicatoren om aanvaardbare uitspraken te doen over het presteren van de bedrijven. De overheid en het bedrijfsleven zijn met elkaar in gesprek hierover: wat is de rol van de overheid?, wat van het bedrijf?, op welke indicatoren wordt gemeten?, hoe wordt informatie verzameld?, hoe wordt deze gewogen bij de hierbij te bespreken onderwerpen. Een heldere toedeling van de verantwoordelijkheden kan vervolgens ook van invloed zijn op de inrichting van het toezicht en de daaraan gekoppelde handhaving. In deze publicatie wordt de huidige situatie geschetst, wordt een toekomstvisie gepresenteerd en wordt uiteengezet welke dilemma's moeten worden overwonnen om deze te concretiseren. 1 High trust, verslag bijeenkomst d.d. maart 2010 overheid- bedrijfsleven in het kader van onderzoek vermindering regeldruk van de commissie Wientjes 2 Jaarverslag VNCI Lezing VNCI tijdens Keizerskroon IV conferentie 8 april Toezichtmodel BRZO,

2 Stelling Het bedrijf is verantwoordelijkheid voor de veiligheid. De overheid houdt toezicht op basis van gerechtvaardigd vertrouwen in de aanpak van het bedrijf. Uitwerking De Europese richtlijn 96/82/EG, (laatst gewijzigd door EU-richtlijn 2003/105/EG) is in Nederland in het Besluit Risico's Zware Ongevallen BRZO99 verwerkt. Dit besluit verplicht bedrijven die werken met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen om een preventiebeleid te voeren om zware ongevallen met deze gevaarlijke stoffen te voorkomen. Zware ongevallen met gevaarlijke stoffen kennen doorgaans een kleine kans van optreden, maar kunnen een grote impact binnen de bedrijfsgrenzen én daarbuiten hebben. Het preventiebeleid gaat uit van een beperkte acceptatie van risico s. Belangrijk daarbij is dat het bedrijf een grondige analyse van de gevaren pleegt, een risicoafwegingskader maakt en de gevaren hieraan toetst. Zij moet de risico's vervolgens beheersen door de juiste maatregelen te treffen én door te zorgen dat de maatregelen goed blijven werken. Maatregelen zijn preventief, bijvoorbeeld in de sfeer van de integriteit van installaties, een goede procesregeling, of robuust ingrijpen als buiten veilige kaders wordt gewerkt. Én repressief: deze richt zich op de beheersing van de situatie als de gevaarlijke stof onverhoopt toch buiten het containment vrijkomt, met explosie, brand of een toxische wolk als potentieel gevolg. Voor de aanpak moet worden gebruik gemaakt van een veiligheidbeheerssysteem (VBS). Dit systeem vormt daarmee als het ware de vertaalslag van de beleidsvoornemens naar de praktische aanpak in de vorm van: ontwerpkeuzes, toe te passen beveiligings- en beschermingsmaatregelen, werkprocedures, het onderhouden van de integriteit van installaties en het adequaat functioneren van (veiligheids-)maatregelen. De eisen die aan de bedrijven worden gesteld In het BRZO en de hierbij behorende aanvullende regeling RRZO, zijn de eisen vastgelegd waar de bedrijven aan moeten voldoen. Kort samengevat zijn die: Er wordt een preventiebeleid gevoerd: een analyse van de gevaren en de daaruit voortkomende risico's vormt de basis van dit beleid. de wijze van beoordeling van de risico's moet zijn vastgelegd met behulp van scenario's worden de te treffen maatregelen bepaald de wijze van omgaan met wijzigingen wordt vastgelegd. Het beleid wordt met een veiligheidbeheerssysteem ten uitvoer gebracht: de elementen van het VBS zijn in het besluit nader omschreven Maatregelen, zowel in preventieve als repressieve zin, moeten worden getroffen. zij moeten bij de risico's passen zij komen voort uit- en zijn geborgd in het beheerssysteem Ieder BRZO-plichtig bedrijf moet kunnen aantonen dat het gevoerde beleid en de uitwerking ervan in maatregelen en beheerssysteem, tot een juiste beheersing van de risico's leidt. Een belangrijk onderdeel van het VBS is dan ook dat informatie wordt verzameld op grond waarvan de prestaties kunnen worden beoordeeld. Verplichtingen die niet worden gesteld De wettekst geeft duidelijk aan wat een bedrijf moet doen om op veilige wijze processen met gevaarlijke stoffen uit te voeren. Daarnaast zijn er de laatste jaren enkele aspecten die steeds belangrijker worden gevonden om de risico's daadwerkelijk te beheersen, maar die (nog) niet in wetgeving zijn neergelegd. Zo heeft het Baker panel rapport, naar aanleiding van de ramp in de BP raffinaderij Texas City, duidelijke manco's in de aanpak van BP aan het licht gebracht op het terrein van: - het noodzakelijke leiderschap - de gewenste bedrijfsinterne (veiligheids-)cultuur - specifieke procesveiligheidsindicatoren

3 Evenmin worden er aanvullende eisen aan het borgen van de kwaliteit van het veiligheidbeheerssysteem gesteld, bijvoorbeeld door wettelijk te bepalen dat dit systeem gecertificeerd dient te zijn en zo onderworpen moet zijn aan een externe toets. Het toezicht De noodzaak tot beheersing van de risico's op zware ongevallen leidt ook tot een intensief toezichtkader, dat door de Sevesorichtlijn aan de Europese overheden wordt opgelegd. Er worden, op grond van aard en omvang van de vergunde hoeveelheden gevaarlijke stoffen, twee categorieën bedrijven onderscheiden. De zwaarste categorie - VR-plichtige bedrijven - heeft verdergaande verplichtingen opgelegd gekregen, zoals het opstellen van een Veiligheidsrapport, het maken van scenario's en het hebben van een intern noodplan (voor de veiligheid van de werknemers). In het BRZO'99 zijn niet alleen forse eisen aan de bedrijven opgelegd, maar ook aan het toezicht worden de nodige eisen opgelegd 5 : de VR-plichtige bedrijven dienen jaarlijks te worden geïnspecteerd. Hier mag alleen van worden afgeweken op grond van een inspectieprogramma dat gebaseerd is op een systematische evaluatie van de gevaren bij iedere inspectie moet worden getoetst dat de bedrijfsvoering in overeenstemming is met de verplichtingen die genoemd zijn in de artikelen 5,6 10 en 26 van het BRZO: art 5, het aanwezig en geïmplementeerd zijn van veiligheidsbeleid, -beheer en -maatregelen. art 6, significante wijzigingen art 10 gegevens veiligheidsrapport art 26 kennisgeving met stoffenlijst het bedrijf moet het voldoen aan deze wetsartikelen naar tevredenheid kunnen aantonen ten slotte moet worden geverifieerd dat de door het bedrijf verstrekte gegevens de werkelijkheid betrouwbaar weergeven. Volgt uit een inspectie dat niet of niet geheel aan de gestelde vereisten wordt voldaan, dan kan handhaving van de wet worden ingezet. Hierbij is de inzet van verschillende instrumenten mogelijk, met in het uiterste geval stillegging of exploitatieverbod van (delen van) een installatie, dit omdat het te risicovol wordt geacht om een bedrijf onder deze omstandigheden in werking te houden. In het BRZO is niet alleen vastgelegd wat een inspectie moet inhouden, maar er is ook een nauwe samenwerking tussen betrokken overheden verplicht gesteld. De praktijk Het BRZO is vrij jonge wetgeving, het besluit is 10 jaar geleden van kracht geworden, op 1 juni Uiteraard had het voorgangers (AVR en EVR), maar de verplichtingen die het gevolg zijn van de invoering van het BRZO zijn veelomvattend. Zowel de bedrijven als de overheid moesten hieraan wennen. Toezichthouders werden tot samenwerking verplicht. Dit is na 2004, met het programma BeteRZO en het hierop volgende LAT BRZO, geleidelijk aan goed op stoom gekomen 6. Er zijn eisen gesteld aan de vereiste deskundigheid van toezichthouders (formulering van maatlatcriteria en eisen aan inspectieteams), er zijn opleidingen voor toezichthouders ontwikkeld en gevolgd (de BRZO-academie), er is een gezamenlijke inspectiemethode ontwikkeld (NIM BRZO) en er is een applicatie aan gekoppeld (InspectieRuimte BRZO). Deze is via het internet toegankelijk en ondersteunt de voorbereiding van inspecties en de rapportage en monitoring van de performance op basis van de vastgelegde gegevens. 5 Art 24 BRZO 6 Zie voor alle informatie

4 In de uitvoering van het toezicht zijn - bovenprovinciale - samenwerkingsverbanden ingericht. De Arbeidsinspectie, directie Major Hazard Control voert haar toezichthoudende taak samen met provincies, gemeenten en brandweer - en in specifieke gevallen - met de waterkwaliteitsbeheerder uit. Er zijn onderlinge werkafspraken gemaakt en het voornoemde landelijke overleg zorgt voor de borging van de kwaliteit en voor verbeteringsactiviteiten. Korte toelichting op het huidige inspectieproces De werkafspraken zijn concreet vastgelegd in de Werkwijzer BRZO Deze is openbaar en toegankelijk via de site Hieronder volgt een korte samenvatting van het inspectieproces. De inspectiemethode - NIM BRZO genaamd - resulteert in een verbeterslag op de volgende vier onderdelen: 1. er wordt een inspectiestructuur aangeboden 2. er is een auditingproces ontwikkeld waarmee preventiebeleid, veiligheidsbeheerssysteem en maatregelen aan elkaar zijn verbonden 3. er worden beoordelingsgrondslagen en criteria aangereikt 4. de aanpak stimuleert de onderlinge samenwerking tussen de overheidstoezichthouders 1. Inspectiestructuur Inspectieprogramma Input overige inspectie Toezichtmodel Meerjaren- Inspectieplan Voorbereiding Inspectie Uitvoering inspectie Interne follow up Afronding inspectie Externe follow up De inspectiestructuur ordent de aanpak voor een inspectie. Het inspectieprogramma is een bestuurlijke overeenkomst tussen de regionaal samenwerkende toezichthouders en regelt op hoofdlijnen de inspectieafspraken. In het toezichtmodel wordt, op basis van de aanwezige gevaren bij een bedrijf door het werken met gevaarlijke stoffen en de mate van veiligheidsbeheersing zoals in eerdere inspecties is vastgesteld, de inspectieduur indicatief bepaald. In het meerjareninspectieplan zijn de relevante items voor het bedrijf over meer jaren opgenomen. Bij de concrete voorbereiding van een inspectie wordt op basis van deze voorinformatie én op basis van eventueel nieuwe input een definitief inspectieplan gemaakt en uitgevoerd. Na de inspectie worden een aantal standaardactiviteiten gepleegd: voor het bedrijf wordt een inspectierapport opgesteld en wordt waar nodig handhaving ingezet. Tot slot wordt het meerjareninspectieplan en het toezichtmodel aan de hand van de informatie vanuit de inspectie bijgewerkt.

5 2. Inspectiemethode Hoofdlijnen Zijn de juiste gevaren/risico s onderkend Zijn de juiste maatregelen getroffen Worden de maatregelen goed onderhouden Is er een deugdelijk beheersysteem, waarmee bovenstaande activiteiten zijn geborgd? Voert het bedrijf alles overziend het juiste preventie-beleid De inspectiemethode is vanuit vijf hoofdvragen opgebouwd. Zij vormen de basis voor een uitgebreid scala aan inspectiemodules, waarbij aan het inspectieteam verschillende mogelijkheden worden geboden: - in een eerste inspectie kan een overall beeld van het veiligheidsfunctioneren van het bedrijf worden verkregen - bij daarna uit te voeren inspecties kan: ofwel een bepaald systeemelement worden gekozen en worden getoetst hoe dit in de praktijk uitwerkt, ( top- down benadering) ofwel een specifieke situatie of maatregel worden gekozen en aan de hand daarvan worden bepaald of deze in het veiligheidbeheerssysteem past ( bottom-up benadering). 3. Beoordelingsgrondslagen en criteria De resultaten van een inspectie worden geordend en toetsing kan op de volgende grondslagen plaatsvinden: - is alles gedocumenteerd?, staat alles goed op papier? - Is de aanpak geschikt?, is de wijze van aanpak passend voor de betreffende situatie? - zijn de afspraken geïmplementeerd?, wordt er gewerkt zoals is afgesproken? Er kan goed, redelijk, matig of slecht worden gescoord. Voor een slechte score is de afspraak dat dit tot de inzet van handhaving leidt; bij een matige score kan, afhankelijk van het professionele oordeel van het inspectieteam, van handhaving worden afgezien; bij een redelijke score wordt de verbeteractie geheel bij het bedrijf neergelegd. Een goede score behoeft geen verdere actie. Door onderlinge bespreken in het inspectieteam wordt het beeld van een bedrijf vormgegeven. 4. Stimulering onderlinge samenwerking De opzet van het inspectietraject vereist onderlinge afstemming. Aan de inspectiemethode is tevens een invoerapplicatie gekoppeld; deze is via het internet te benaderen. De voorbereiding van de inspectie wordt met deze applicatie - de Inspectieruimte BRZO - uitgevoerd en de resultaten worden hier eveneens in vastgelegd. Met een rapportagemodule worden de gegevens tot één inspectierapport gebundeld. Een bijkomend voordeel is dat de verwerkingstijd van de inspectieresultaten op deze wijze aanmerkelijk korter is geworden. Inspectieteams zijn goed in staat om binnen de afgesproken tijd het rapport af te ronden. Verdere verbetering is echter nog mogelijk. De handhaving op waargenomen overtredingen is overigens in eerste aanleg in het BeteRZO-proces buiten beschouwing gelaten. Eén van de uitgangpunten van BeteRZO was dat niet aan de

6 bevoegdheden werd getornd. Inmiddels is er vrijwel zonder uitzondering sprake van afstemming van de handhaving en loopt een traject om ook op dit punt tot verdergaande optimalisatie te komen. Inspectiemethodiek Een inspectie van een overheidsteam is in tijd en mogelijkheden beperkt. Er zal dus altijd een keuze moeten worden gemaakt wat in de inspectie specifiek onder de loep wordt gelegd. In de huidige inspectiepraktijk wordt een nadrukkelijke relatie gelegd naar het functioneren van het veiligheidbeheerssysteem. Zeker eerste inspecties bij bedrijven zijn breed opgezet, om een overall beeld van de veiligheidsbeheersing te krijgen. Bij volgende inspecties wordt dieper op specifieke aspecten van het bedrijf ingezoomd, om zo na verloop van tijd een zo duidelijk mogelijk beeld te hebben. In de bovengeschetste aanpak wordt vanuit het eigen (overheids-)perspectief gewerkt en niet vanuit een visie op deling van informatie tussen overheid en bedrijfsleven en aansluitende processen. Hierdoor is er enerzijds sprake van een begrensd beeld. In de huidige visie kan bij goed presterende bedrijven meer gebruik worden gemaakt van de al door het bedrijf zelf verzamelde informatie over het eigen functioneren. De vraag is of het mogelijk is om, door een andere aanpak, over een breder inzicht in de veiligheidsperformance van een bedrijf te kunnen beschikken. Dit betere inzicht zou dan ook invloed moeten hebben op de invulling van het overheidstoezicht. Toekomstbeeld Het bedrijfsleven uit al een aantal jaren de behoefte aan de beperking van de regeldruk en de daaraan verbonden toezichtlast. In een recente brief van de commissie Wientjes wordt benadrukt dat onder andere het toezicht op de chemische sector voordeel kan hebben van een zgn. 'vertrouwensbenadering'. Door de brancheorganisatie wordt kenbaar gemaakt dat zij voor een zogeheten 'Premium Class' benadering willen gaan. Hieronder wordt verstaan dat bedrijven hun verantwoordelijkheid invullen door - aantoonbaar - een hoog niveau van veiligheidsbeheer te hebben. Op grond hiervan zou het overheidstoezicht vervolgens anders kunnen worden ingericht. Deze beide signalen bieden perspectief. Voor bedrijfsleven en overheid is het vervolgens nodig na te gaan welke randvoorwaarden gelden en wat de voordelen zijn. Daarbij staat voorop dat er - binnen de context van het BRZO - nimmer sprake zal zijn van het geheel wegvallen van het overheidstoezicht. De risico's zijn daarvoor te groot. Wel kan sprake zijn van een andere invulling van het toezicht - minder frequent, toezicht op specifieke items - en een andere relatie tussen de overheid en de bedrijven, bijvoorbeeld in het omgaan met tijdens de inspectie waargenomen (beperkte) overtredingen. De high-trust aanpak stoelt in belangrijke mate op het door de overheid beschikbaar hebben van relevante én gevalideerde informatie over de veiligheidsprestaties van een bedrijf. Indicatoren hebben bijvoorbeeld betrekking op: - de beleidsbeginselen en het daaraan verbonden leiderschap - de veiligheidscultuur binnen een bedrijf - het naleefgedrag /de mate waarin zelf naleving van de wet wordt gerealiseerd (compliancy) - de onderzoekskwaliteit van incidenten en bijna-incidenten en de daaraan verbonden beheersmatige activiteiten - het gedocumenteerd, geschikt en geïmplementeerd zijn van het veiligheidsbeheerssysteem - de stand van de techniek en het optimaal in stand houden van de noodzakelijke veiligheidsmaatregelen. Een eerste stap is: overeenstemming bereiken over de te hanteren indicatoren. Een tweede stap is: het maken van afspraken over de verzameling van informatie over deze indicatoren en de validatie van de informatie. Ten derde zal moeten worden vastgesteld hóe met deze informatie om moet worden gegaan. Bedrijven zien begrijpelijkerwijs niet graag dat de informatie, die zij vanuit een positieve houding aanreiken, zich tegen hen kan keren. Ten slotte moeten afspraken gemaakt worden over de waardering van de informatie en wat dit betekent voor de (toezichts-)relatie tussen overheid en bedrijf.

7 Conclusie In deze paper is een beschrijving gegeven van de relatie tussen bedrijven, die gevaarvolle activiteiten uitvoeren en daarvoor een strakke risicobeheersing moeten toepassen, en de overheid. De invulling van deze relatie is volop in ontwikkeling. Een mogelijke vervolgstap is een herformulering van deze relatie op grond van het delen van relevante informatie. Volgt uit deze informatie dat een bedrijf aan bepaalde criteria voldoet, dan leidt dit tot aanpassing in het overheidstoezicht. Of deze aanpak kans van slagen heeft wordt in sterke mate bepaald door participatie in de gehele (toezichts)keten. Welke reactie op een specifieke actie verwacht mag worden moet duidelijk zijn én worden geaccepteerd. Dat hier kansen liggen voor bedrijfsleven én overheid wordt breed ingezien. Ing. P.H. van Lieshout Hoofd/plaatsvervangend directeur AI-directie Major Hazard Control