Advies. Gemeente Zevenaar. inzake onderzoeksopdracht

Transcriptie

1 Advies Gemeente Zevenaar inzake onderzoeksopdracht

2 Aanleiding Uw raad heeft de wens onderzoek te doen naar het gevoerde personeelsbeleid in de gemeente Zevenaar. Het onderzoek is er op gericht om door middel van fact finding een goed beeld te krijgen van het gevoerde beleid op dit punt door het college. Met dit onderzoek kan het beleid van het college op dit punt beter worden beoordeeld. Uw raad heeft ten behoeve van de voorbereiding van dit onderzoek een werkgroep ingesteld. De fase van voorbereiding is nu voorbij. Overwogen wordt een nader onderzoek in te stellen dat waarschijnlijk door derden uitgevoerd wordt. Hiertoe is een raadsvoorstel en een raadsbesluit in voorbereiding. In het raadsbesluit is aangegeven hoe de kosten voor een dergelijk onderzoek worden gedekt. Het college heeft aangegeven bezwaren en bedenkingen te hebben tegen het onderzoek en het daarbij gehanteerde juridische kader. Het genoemde raadsvoorstel en het daar bijhorende raadsbesluit zijn in afwachting van nader advies aangehouden ter besluitvoering. Dit onderzoek beoogt te voorzien in de noodzakelijke handvatten om tot besluitvorming over te gaan. In het onderzoek is gebruik gemaakt van een per gegeven toelichting door de griffier van de Raad, de heer H. Westra. Voor het onderzoek is tevens geput uit het ontwerpraadsvoorstel en raadsbesluit. Ook het standpunt van het college zoals verwoord in het bericht van de wethouder mw T. van der Werf (zie mailbericht dd donderdag 1 oktober :28) is in het kader van dit advies onderzocht. Mevrouw van der Werf treedt in deze (naar wij vermoeden namens het college van B&W) op als portefeuillehouder personeel en organisatie. 1

3 Adviesvragen U heeft ons ter advisering een achttal vragen voorgelegd. Achtereenvolgens zijn dat: 1. Behoort het tot de bevoegdheden van de gemeenteraad een opdracht te verstrekken tot een onderzoek? 2. Hoe wordt de gemeente civielrechtelijk aan deze opdracht gebonden? 3. Wie is verantwoordelijk voor de uitkomsten van het onderzoek? 4. Wie moet de uiteindelijke opdrachtbevestiging tekenen? 5. Wie draagt de politieke en juridische verantwoordelijkheid voor het feitelijke onderzoek (stel: er worden tijdens het onderzoek door onzorgvuldigheden mensen beschadigd of er ontstaan conflicten). 6. Ligt deze verantwoordelijkheid anders als de P&O werkgroep een juridische status ex art. 84 Gemeentewet krijgt, of als het onderzoek deels wordt uitgevoerd middels een raadsenquête ex artikel 155a Gemeentewet? 7. Voor het onderzoek worden mogelijk gespreksverslagen gemaakt of bijv. persoonlijke informatie van medewerkers gebruikt. Vallen deze door de onderzoeker gebruikte gegevens die niet onderdeel zijn van het uiteindelijke onderzoeksrapport (en dus niet overhandigd worden aan de raad of het college, en waar daarnaar wordt verwezen, gebeurt dat slechts in anonieme vorm) buiten de reikwijdte van de Wet Openbaarheid van Bestuur? Zo, nee; op welke manier is dit wel te bereiken? 8. Is bovenstaande bij vraag 7 anders indien de P&O werkgroep een juridische status ex art. 84 Gemeentewet krijgt of als het onderzoek deels wordt uitgevoerd middels een raadsenquête ex artikel 155a Gemeentewet? 2

4 Opzet van het advies Uiteraard zullen we de door u gestelde vragen beantwoorden. Om dat vruchtbaar te kunnen doen, schetsen we hieronder in kort bestek eerst de problematiek die in onze ogen ten grondslag ligt aan de door u gestelde vragen. Op basis daarvan brengen wij de door u gestelde adviesvragen onder in een aantal thema s en gaan we vervolgens nader in op de verhouding tussen college en raad zoals deze door de Gemeentewet is verankerd en bedoeld. Uit de door u aan ons voorgelegde vragen maken wij op dat uw raad (in meerderheid) zorgen heeft over het door het college van B&W in het verleden gevoerde personeelsbeleid. De raad heeft naar het eigen oordeel niet volledig zicht op de vraag hoe dit beleid nu feitelijk in de praktijk gestalte heeft gekregen. Met het in te stellen onderzoek hoopt uw raad betere handvatten te hebben om het college op dit punt te kunnen beoordelen. In onze ogen staat niet ter discussie dat de bevoegdheid om dit beleid vorm te geven en uit te voeren primair in handen ligt van het college van B&W. Ook is het uw raad duidelijk dat mogelijke interventies van uw kant de verhouding tussen het college en het daaraan ondergeschikte ambtelijk apparaat kunnen raken. Dat gegeven noopt op zichzelf tot voorzichtigheid, mede gelet op de positie van betrokken ambtenaren. Precies dit punt is ook de kern van de opvatting van het college dat bij monde van mw T. van der Werf aangeeft zorg te hebben voor wat zij aanduidt als een veilig werkgeversklimaat. Die zorg vloeit in het bijzonder voort uit het doel van uw onderzoek om tot waarheidsvinding te komen. Het college lijkt in het schrijven zelf te suggereren de zaak zo ernstig op te vatten dat het voor uw onderzoek denkt geen verantwoordelijkheid (te) kunnen nemen. Het college stelt zich op het standpunt dat het onderzoek buiten de reguliere verantwoordingsen inlichtingenplicht dreigt te geraken en uit zijn zorgen over aspecten van openbaarheid gelet op de Wet openbaarheid bestuur (Wob). 3

5 Wij denken dat het raadzaam is uw vragen ten behoeve van het onderzoek nader te rubriceren. Wij onderscheiden een aantal thema s: De principiële vraag naar de bevoegdheid van de gemeenteraad om onderzoek te doen naar bevoegdheden van het college; De wijze waarop de raad onderzoek kan doen en gebruik kan maken van derden; De formele aspecten rondom een besluit over een dergelijk onderzoek, inclusief het vraagstuk van verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid; Het vraagstuk van openbaarheid en toepasbaarheid van de Wob zulks in het licht van de te hanteren onderzoeksmethode. Wij beginnen ons advies met een korte uiteenzetting van het bestuursmodel zoals dat in onze ogen sedert de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur op 28 februari 2002 vigeert. Wij nemen de vrijheid om in ons advies op een enkel punt een praktische handreiking te doen. De verhouding tussen gemeenteraden en colleges van B&W Een eerste punt van aandacht in ons advies is de verhouding tussen gemeenteraden en colleges van B&W. Sinds de dualisering in 2002 is hiervoor veel aandacht. Dat heeft alles te maken met de knip in positie en bevoegdheid die sedertdien tussen raad en college bestaat. Juist dit gegeven zorgt nogal eens voor verwarring en onhelderheid. In dit verband is het van belang vast te stellen dat colleges van B&W inderdaad over eigen bevoegdheden beschikken waarin de raad niet kan treden. Dat wil zeggen de raad kan deze bevoegdheden niet zelf uitoefenen, maar houdt wel zicht op de wijze waarop het college dat doet. Dat laatste doet de raad onder meer via een veronderstelde rol als kadersteller in algemene zin, als orgaan dat uiteindelijk de begroting vaststelt en door het college ter verantwoording te roepen via de inlichtingenplicht ex art 169 lid 1. De Gemeentewet voorziet de raden daarnaast van een aantal specifieke onderzoeksinstrumenten. 4

6 Ondanks de genoemde knip in de bevoegdheden staat evenwel ook buiten kijf dat de gemeenteraad aan het hoofd van de gemeente staat. Het is aldus het belangrijkste orgaan binnen de gemeente. In onze ogen leidt dit tot de vaststelling dat in uw geval het college terecht aangeeft dat het personeelsbeleid tot zijn bevoegdheid behoort en dat het zich daarom ook terecht zorgen maakt over een goed werkgeversklimaat. Maar dat betekent niet dat de raad voor dit vraagstuk de ogen moet sluiten en afhankelijk is van informatie die de raad daarover krijgt van het college. Integendeel, de raad mag ook actief op zoek naar informatie over dit thema. Het is dan ook onjuist, zoals het college in het genoemde memo van de wethouder lijkt te doen, om onder verwijzing naar de verantwoordings- en inlichtingenplicht de raad een rol in deze te ontzeggen, dan wel de raad beperkingen op te leggen. Controlemiddelen, eigen onderzoek en contra-expertise Het zwaarste middel dat de gemeenteraad kan inzetten om informatie te vergaren die de raad kan gebruiken bij zijn oordeelsvorming is de in art. 155 Gemeentewet genoemde bevoegdheid om een onderzoek in te stellen. Dit middel, beter bekend als de raadsenquête, voorziet in de instelling van een bijzondere commissie en schept tal van ingrijpende instrumenten jegens derden en de eigen ambtenaren van de gemeente. Van een dergelijk onderzoek is in Zevenaar geen sprake. Dat betekent dat de middelen die een dergelijk onderzoek mogelijk maken niet voor handen zijn. Er zal gebruik moeten worden gemaakt van reguliere instrumenten. En die zijn er. Uiteraard kan gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid om de Rekenkamer, of rekenkamercommissie te belasten met een onderzoek. Wij hebben geen inzicht in de vraag of deze route door uw Raad voor handen of overwogen is. De Gemeentewet bepaalt in art. 33 dat gemeenteraadsleden bij de uitoefening van hun taken om ambtelijke bijstand kunnen vragen. Blijkens de wetsgeschiedenis is onbetwist dat de raad in aanvulling op de door de ambtelijke organisatie gegeven bijstand ook zelf kan besluiten zogeheten contra-expertise in te roepen. Dat kan op verschillende manieren, 5

7 bijvoorbeeld door het houden van zogeheten hoorzittingen, maar ook door middel van onderzoek door derden, dat wil zeggen externe onderzoekers en onderzoekbureaus. Voorwaarde is wel dat de raad hiervoor in de begroting budget opneemt, dan wel een dekkingspost vindt en aanwijst. Dat lijkt in uw geval te zijn gebeurd, of beter gezegd, maakt deel uit van het ontwerpbesluit. Een hiermee samenhangend vraagstuk is hoe de raad binnen zijn eigen organisatie een dergelijk onderzoek vorm wenst te geven. Bij een raadsenquête schrijft de Gemeentewet de vorm voor. Er dient een commissie te worden ingesteld. Dat voorschrift heeft te maken met het indringende karakter van het onderzoek en de daaraan verbonden wenselijkheid van openbaarheid. Buiten deze raadsenquêtes staat het de raad vrij invulling te geven aan vormen van onderzoek. Zij kan daartoe een hoorzitting beleggen, of voor dit doel een bijzondere commissie ex art. 84 in het leven roepen. Uw gemeente heeft hier niet voor gekozen en ter begeleiding een werkgroep ingesteld. Wij kunnen tegen deze werkwijze geen bezwaar inbrengen. U bent daar vrij in, zij het dat deze keuze betekent dat de voorbereidende werkzaamheden van deze werkgroep niet onderworpen zijn aan de gebruikelijke eisen van openbaarheid die bij commissies op grond van de Gemeentewet gelden. Voor de begeleiding van onderhavig onderzoek en de aansturing van extern onderzoek is deze werkvorm in onze ogen geschikt. Wel stelt het gegeven dat sprake is van mogelijke gevoeligheid in verband met de materie zelf en de positie van het college ten opzichte van het ambtelijk apparaat eisen aan de inrichting van het onderzoek en de terugkoppeling richting college. We komen hier in de volgende paragraaf op terug. Ook op de aspecten van verantwoordelijkheid (uw vragen 5 en 6) en openbaarheid (vragen 7 en 8) gaan we hieronder nader in. 6

8 Opdrachtgever, opdrachtnemer en verantwoordelijkheid Vast staat dat uw raad bevoegd is om op het onderhavige terrein een onderzoek te laten uitvoeren door derden. De raad draagt hiervoor zelf de kosten en zal dekking moeten zoeken in de begroting. Daarin wenst uw raad zoals gezegd te voorzien. Verstrekking van een dergelijke opdracht betekent dat uw raad als opdrachtgever een overeenkomst naar burgerlijk recht afsluit met degene die als opdrachtnemer de opdracht uitvoert. Vanuit het stelsel van de Gemeentewet en de bevoegdheden die art. 160 toekent aan het college kan enige discussie ontstaan over de vraag wie dergelijke privaatrechtelijke overeenkomsten namens de gemeente sluit. Onmiskenbaar staat vast dat het college op grond van art. 160 bevoegd is in algemene zin overeenkomsten te sluiten. In dit geval oefent de raad als orgaan van de gemeente een eigenstandige bevoegdheid uit. Op grond hiervan menen wij dat uw raad bevoegd geacht mag worden een dergelijke overeenkomst af te sluiten. Ondertekening namens de gemeente kan in dit geval plaatsvinden door de burgemeester in zijn hoedanigheid als voorzitter van de raad, alsmede door de griffier. De raad draagt uit de aard der zaak zelf verantwoordelijkheid voor dit besluit. De raad is als opdrachtgever verantwoordelijk voor de formulering van de opdracht. De externe opdrachtnemer is op zijn beurt verantwoordelijk voor de wijze waarop hij de opdracht uitvoert. Daaruit vloeit een eventuele aansprakelijkheid bij nalatigheid of onzorgvuldig handelen voort. Het is overigens in de wereld van advies en consultancy goed gebruik dat opdrachtnemers zich tegen dit type risico s verzekeren. Eén en ander leidt tot de volgende conclusie. Externe onderzoekers/bureaus zijn jegens hun opdrachtgever aansprakelijk voor een deugdelijke uitvoering van de opdracht. Indien door het onderzoek en de rapportage sprake is van schade voor derden waaronder ambtelijk personeel, berust de formele aansprakelijkheid bij de gemeente als rechtspersoon. 7

9 Openbaarheid en de Wob In het publieke domein is openbaarheid een groot goed. Bij besluitvorming door bestuursorganen zijn de stukken die daarbij ter tafel komen in beginsel openbaar. Op bestuursorganen rust de plicht voor deze openbaarheid zorg te dragen. Derden kunnen met een beroep op de Wob bij het ontbreken daarvan inzage in cq. publicatie van deze stukken afdwingen. Er zijn vanzelfsprekend uitzonderingen op deze regel. Deze doen zich vooral voor indien belangen van derden of privacygevoelige informatie in het geding is. Ook voor onderzoeksrapporten geldt dat deze in beginsel volledig openbaar zijn. Het is uiteraard denkbaar dat bij de formulering en uitvoering van onderzoek gesprekken plaatsvinden waarbij vertrouwelijke en/of persoonsgevoelige informatie aan de orde is. Het boven tafel halen van dergelijke informatie kan in het belang zijn van de kwaliteit en betekenis van het onderzoek. Veel hangt in dit verband af van de afspraken die hierover met de opdrachtnemer zijn gemaakt cq. de formulering van de opdracht. Gespreksverslagen zijn te beschouwen als onderdeel van de rapportage en dientengevolge openbaar. Indien het wenselijk is dat de inhoud van gesprekken en/of interviews niet herleidbaar is tot individuele personen, dan zal over de aard van de verslaggeving vooraf helderheid moeten zijn. Het is denkbaar in zulke gevallen te werken met globale impressies of geanonimiseerde samenvattingen. Samengevatte antwoorden op de vragen 1. Ja 2. Door middel van het aangaan van een overeenkomst naar burgerlijk recht 3. De Raad als opdrachtgever 4. Burgemeester (als voorzitter van de Raad) en de griffier 5. De gemeente als rechtspersoon en het externe bureau als opdrachtnemer 6. Nee 7. Ja. Gespreksverslagen vallen onder de reikwijdte van de Wob, ook als zij formeel geen deel uitmaken van het rapport en niet aan raad of college zijn of worden overhandigd. Over de wijze waarop deze verslagen worden gemaakt en of vormgegeven kunnen bij de formulering van de opdracht met de opdrachtgever afspraken worden gemaakt. 8. Nee. 8

10 Praktische handreiking In gevoelige kwesties als onderhavige is het verstandig twee uitgangspunten in acht te nemen. Aan de ene kant moet er helderheid zijn over de formele uitgangspunten waarover het geschil gaat. Hier botst een eigensoortige bevoegdheid van het college om het personeelsbeleid vorm te geven met de wens van de raad om het college op dit punt te kunnen controleren. Ook is er spanning tussen het belang van een transparant publiek onderzoek door de raad, en de positie van individuele medewerkers van de gemeente. We hebben een poging gedaan om die formele positie te markeren. Het tweede uitgangspunt dat wij zouden willen hanteren betreft de wijze waarop deze botsing van posities en belangen op een goede manier hanteerbaar gemaakt kunnen worden. Hierboven hebben wij daar op een enkele plek reeds een aanzet toe gegeven. Wij geven u in aanvulling hierop het volgende mee: Zorg voor een ordentelijk verkeer tussen college en raad over de uiteindelijke formulering van een te verstrekken opdracht aan derden. Besteed in de formulering aandacht aan de mogelijk gevoelige aspecten van het onderzoek, zulks gelet op de gevolgen voor het verkeer tussen college en ambtelijke organisatie en vermoedelijk niet te vermijden openbaarheid. Maak een heldere afspraak over het horen van het college bij afronding van het onderzoek. Groningen, Mr. Dr. Frank de Vries Prof. Mr. D.J. Elzinga Stichting Beleidsadvisering en Beleidsondersteuning (Stibabo) 9

11 Stichting voor Beleidsanalyse en Bestuursondersteuning Hoekje TA Kommerzijl Tel: