Effectiviteit van reïntegratie

Transcriptie

1 Opdrachtgever SZW Effectiviteit van reïntegratie Conclusie Opdrachtnemer SEOR / J. de Koning, A. Gelderblom, K. Zandvliet... [et al.] Onderzoek Effectiviteit van reïntegratie: de stand van zaken - literatuuronderzoek Startdatum 1 januari 2005 Einddatum 1 januari 2005 Categorie Interventies/re-integratie-interventies Deze studie heeft tot doel de bestaande evaluatieliteratuur over de effectiviteit van het actief arbeidsmarktbeleid op een rij te zetten om na te gaan wat hieruit kan worden geleerd voor een effectievere en efficiëntere uitvoering van dit beleid. De centrale vraag van dit onderzoek luidt: Wat is uit de Nederlandse en internationale wetenschappelijke literatuur bekend over een aantal kernthema?s rond reïntegratie die van belang zijn voor het uitvoeringsproces? Allereerst wordt nagegaan welke effecten het reïntegratiebeleid in theorie kan hebben en welke mechanismen op de arbeidsmarkt aanleiding kunnen geven tot deze effecten. Daarna wordt een overzicht gegeven van de empirische evaluatieliteratuur met betrekking tot de effecten van reïntegratiebeleid op de individuele herintredingskans en andere effecten voor de individuele deelnemers. Vervolgens wordt een overzicht gegeven van studies naar de macro-economische effecten en wordt ingegaan op de organisatie en uitvoering van het beleid. Profilering staat centraal in het volgende hoofdstuk. Geconcludeerd wordt onder andere dat een meerderheid van de studies over incentives, bemiddeling en instroomsubsidies een significant gunstig effect heeft op de kans op een reguliere baan. Er zijn aanwijzingen dat de macroeconomische effecten van het actief arbeidsmakrtbeleid niet groot zijn. Er is empirisch weinig bekend over de invloed van de organisatie en uitvoering van het reïntegratiebeleid op de effectiviteit van dat beleid. Tenslotte zijn er aanwijzingen dat profilering zin heeft. Bron: Bibliotheek SZW Link naar bestand

2

3 EFFECTIVITEIT VAN REÏNTEGRATIE DE STAND VAN ZAKEN LITERATUURONDERZOEK Onderzoek in opdracht van UWV en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Jaap de Koning Arie Gelderblom Kees Zandvliet Linda van den Boom Datum Januari 2005

4 Contactpersoon Prof. dr. J. de Koning Adres SEOR, Erasmus Universiteit Rotterdam Postbus DR ROTTERDAM Telefoon Fax

5 i

6 INHOUD 1 Inleiding Doel en achtergrond Micro- en macroperspectief Onderzoeksvragen Opzet van het rapport 3 2 Conceptueel kader Inleiding Instrumentarium Kunnen van actief arbeidsmarktbeleid gunstige effecten worden verwacht? Effectiviteit organisatie en uitvoering Link met de volgende hoofdstukken 16 3 De effecten van reïntegratie-instrumenten op de individuele herintredingskans Inleiding Waar kijken we naar? De maatstaf De methode Het instrument De deelnemersgroep De structuur van de dataset Overzicht resultaten Algemeen Naar methodiek Naar instrument Naar doelgroep Conclusies en slotopmerkingen 34 4 Effecten op macroniveau Inleiding Verdringing Effecten op de aansluiting tussen vraag en aanbod Effecten op loonvorming, arbeidsaanbod, werkgelegenheid en werkloosheid Conclusies 43 5 Organisatie en uitvoeringsaspecten Inleiding De wijze van aansturing Samenwerking in de keten Uitvoeringsaspecten Conclusies 63

7 6 Profiling Inleiding Toepassing van profiling: een overzicht Is voorspelling van langdurige werkloosheid op individueel niveau mogelijk? Gaat een verhoogd risico op een langdurige uitkering samen met effectiviteit van reïntegratie? Welke factoren moeten worden meegenomen? Is een modelanalyse wel nodig? Wat is het belang van updates nadat profiling is ingevoerd? heeft een kwalitatieve intake procedure meerwaarde? Is de verblijfsduur in een uitkering wel de enige relevante variabele? Organisatie rond profiling Evaluatie van profiling systemen Conclusies 81 7 Samenvatting en conclusies 84 Bijlagen bij hoofdstuk Bijlage bij hoofstuk Bijlage bij hoofdstuk Bijlagen bij hoofdstuk 6 161

8 1 INLEIDING 1.1 DOEL EN ACHTERGROND Deze studie heeft tot doel de bestaande evaluatieliteratuur over de effectiviteit van het actief arbeidsmarktbeleid op een rij te zetten om na te gaan wat hieruit kan worden geleerd voor een effectievere en efficiëntere uitvoering van dit beleid. Onder actief arbeidsmarktbeleid of reïntegratiebeleid wordt in het algemeen verstaan het beleid dat gericht is op herintreding van werklozen door informatieverstrekking, monitoring en incentives voor werkzoekenden (waaronder sancties op inactief zoekgedrag), bemiddeling, scholing, instroomsubsidies voor werkgevers en gesubsidieerde arbeid. Dit beleid bestaat al heel lang, publieke arbeidsbemiddeling zelfs al ongeveer honderd jaar. Ook specifieke reïntegratiemaatregelen als gesubsidieerde arbeid en scholing hebben een lange traditie, maar speelden gedurende lange tijd een beperkte rol. Pas in de jaren tachtig van de vorige eeuw is het belang van laatstgenoemde maatregelen sterk toegenomen. Zij werden gezien als het antwoord op de sterk oplopende werkloosheid in die jaren, onder het motto: van passief (uitkeringen verstrekken) naar actief (werklozen aan een baan helpen) arbeidsmarktbeleid. Sindsdien zijn de uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid hoog gebleven. In de jaren negentig zijn zij opnieuw sterk gestegen. Verder zijn er in de loop van de tijd sterke verschuivingen opgetreden in het aandeel van de verschillende maatregelen in de totale uitgaven. In de jaren tachtig lag het accent sterk op scholing, terwijl in de jaren negentig instroomsubsidies en gesubsidieerde arbeid sterk aan belang wonnen. Van meer recente datum is een sterker accent op bemiddeling, waarmee het beleid lang geleden is begonnen. Een verschil met vroeger is dat momenteel particuliere bedrijven hierin een belangrijke rol vervullen. Dit laatste punt raakt aan de belangrijke systeemverandering die enkele jaren geleden is doorgevoerd met SUWI. Hiermee is de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het reïntegratiebeleid voor een belangrijk deel verschoven van de publieke arbeidsvoorziening (vroeger Arbeidsvoorziening, thans CWI) naar de uitvoeringsorganen van de sociale uitkeringen (UWV voor de WW en de WAO en de gemeenten voor de Bijstand). De gedachte is dat hierdoor de uitvoeringsorganen in de beleidsuitvoering meer dan voorheen gericht worden op beperking van het uitkeringsvolume. Dit komt het sterkst tot uiting in de WBB die een sterke financiële prikkel bevat voor gemeenten om het uitkeringsvolume te beperken door middel van activering. Voor de uitkeringsorganen impliceert de nieuwe structuur een grote omschakeling. Van primair verstrekker van uitkeringen moeten zij zich omvormen tot een organisatie die in staat is een effectief reïntegratiebeleid te ontwikkelen en de uitvoering hiervan doelmatig aan te sturen. Vanuit die achtergrond bestaat bij UWV behoefte aan kennis over het actief arbeidsmarktbeleid die benut kan worden in de uitvoeringspraktijk. Centraal in de uitvoeringspraktijk staat de klantmanager. Deze moet vaststellen in welke mate herintreding van een specifieke cliënt wordt belemmerd, welke (in de cliënt of de omgeving gelegen) factoren hiervoor verantwoordelijk zijn, of arbeidsmarktbeleid hiervoor een oplossing kan bieden en zo ja welk instrument ingezet moet worden. Daartoe dient de klantmanager te beschikken over informatie. Wat zijn de voor de arbeidsmarkt relevante persoons- en gedragskenmerken en factoren? Wat is de verwachte 1

9 verblijfsduur van een cliënt in de uitkering als geen hulp zou worden geboden? Welk instrument heeft voor die cliënt (of dit type cliënt) de hoogste kosteneffectiviteit ( value for money )? En dient het reïntegratietraject al kort na instroom in de uitkering ingezet te worden, of is het beter hiermee enige tijd te wachten? 1.2 MICRO- EN MACROPERSPECTIEF Een belangrijk doel van het onderzoek is de bestaande informatie te inventariseren over de effectiviteit van reïntegratie-instrumenten voor verschillende groepen cliënten. Sinds de jaren tachtig is in vele landen een groot aantal evaluatiestudies naar de effectiviteit van het actief arbeidsmarktbeleid uitgevoerd. Door hieruit de belangrijkste conclusies te distilleren kan een basis worden gelegd voor een expert systeem dat in de praktijk door klantmanagers kan worden gebruikt. De uitwerking van zo n expert systeem maakt overigens geen onderdeel uit van dit onderzoek. Het onderzoek heeft verder ook uitdrukkelijk tot doel te signaleren welke leemtes in de bestaande kennis voorkomen. Op uitvoeringsniveau is verder de vraag van belang of de instrumentkeuze door de klantmanager als medewerker van de uitkeringsorganisatie moet worden gemaakt of door het reïntegratiebedrijf. Je zou je immers ook een situatie kunnen voorstellen waarbij de uitkeringsorganisatie de uitbesteding zo organiseert en de bedrijven op zodanige wijze (op grond van resultaat) beloont, dat deze geprikkeld worden om instrumenten op basis van kosten-effectiviteit in te zetten. Deze praktische benadering van reïntegratie als een aangelegenheid van uitkeringsorganisatie, reïntegratiebedrijf en cliënt is echter nogal beperkt. Hierin wordt namelijk voorbij gegaan aan indirecte effecten van het reïntegratiebeleid die niet zichtbaar zijn voor genoemde actoren, maar wel van groot belang kunnen zijn voor de macro-economische uitkomsten. Als voorbeeld noemen we verdringingseffecten. Vergroting van de baankansen van uitkeringsgerechtigden door middel van reïntegratieinstrumenten vermindert mogelijk de baankansen van andere werkzoekenden. Het is zelfs denkbaar dat hierdoor het macro-uitkeringsvolume onveranderd blijft, ook al lijkt reïntegratie effectief vanuit het perspectief van deelnemers en hun klantmanagers. De context kan hierbij eveneens een rol spelen. Verdringing zal vooral een probleem zijn als de werkloosheid hoog is en vacatures toch al snel worden vervuld. In zo n situatie is op korte termijn weinig effect van reïntegratiebeleid op het uitkeringsvolume te verwachten. De macro-effecten van reïntegratiebeleid zouden dus aanzienlijk van de micro-effecten kunnen afwijken. De vraag is niet alleen wat dit voor gevolgen heeft voor de aansturing van de klantmanagers, maar in feite ook wat dit betekent voor de aansturing van de uitkeringsorganisatie door de overheid. Is het verstandig uitkeringsorganisaties uitsluitend af te rekenen op vermindering van het uitkeringsvolume of zouden hierbij ook andere doelstellingen zoals bekorting van de gemiddelde uitkeringsduur en handhaving van de omvang en inzetbaarheid van het arbeidsaanbod een rol moeten spelen? Hoe de overheid de uitkeringsinstanties aanstuurt bepaalt mede hoe deze laatste de reïntegratiebedrijven aansturen en dus uiteindelijk welke resultaten het beleid oplevert. Ook de samenwerking en de afstemming tussen uitkeringsorganisaties en CWI speelt hierbij een rol. Indien uitkeringsinstanties het reïntegratiebeleid vanuit een breder arbeidsmarktperspectief zouden benaderen, dan is vervolgens wel een praktische vraag hoe dit vertaald kan worden naar klantmanagers. Je zou je bijvoorbeeld kunnen voorstellen dat 2

10 deze, behalve informatie over de effectiviteit van reïntegratie-instrumenten, ook informatie krijgen over vraagknelpunten op de arbeidsmarkt en bij instrumenttoepassingen daarmee ook rekening houden. Op grond van bovengenoemde overwegingen wordt het onderzoek niet beperkt tot reïntegratie vanuit het perspectief van kansverbetering van de deelnemers en expert systemen die klantmanagers kunnen helpen om de kosten-effectiviteit vanuit dit perspectief te optimaliseren. Daarnaast besteden we uitvoerige aandacht aan de macroeconomische aspecten van het reïntegratiebeleid en aan de organisatie en uitvoering vanuit macroperspectief. 1.3 ONDERZOEKSVRAGEN Vanuit het doel van het onderzoek staat de volgende vraag centraal: Wat is uit de Nederlandse en de internationale wetenschappelijke literatuur bekend over een aantal kernthema s rond reïntegratie die van belang zijn voor het uitvoeringsproces? Hierbij gaat het zowel om het microperspectief (welke informatie en expert systemen hebben klantmanagers nodig om tot een kosteneffectieve en op specifieke klanten en klantgroepen toegesneden inzet van reïntegratie-instrumenten te komen) als het macroperspectief (wat levert het beleid macro-economisch gezien op en welke rol speelt de organisatie en uitvoering van het beleid hierin). De inzichten dienen zowel betekenis te hebben voor het uitvoeringsproces van UWV als voor het beleidsproces van SZW. Verder dienen lacunes in de beschikbare kennis in kaart te worden gebracht. Het is niet de bedoeling dat in dit onderzoek concrete aanbevelingen worden gedaan voor nader uit te voeren evaluatieonderzoek. Maar uit de bespreking van de voor- en nadelen van de in bestaand onderzoek gehanteerde methoden zijn hiervoor wel aanknopingspunten te vinden. In het onderzoek zullen evenmin expert- of kennissystemen worden uitgewerkt waarmee de verzamelde kennis ter beschikking kan worden gesteld aan UWVuitvoerders. Wel wordt hiervoor conceptueel een aanzet gegeven. Zo wordt vrij uitgebreid ingegaan op profiling. Hieronder verstaan we verschillende (kennis-)instrumenten die uitvoerders kunnen helpen om te bepalen welke cliënten of cliëntgroepen intensieve hulp nodig hebben en welke reïntegratie-instrumenten voor hen het meest kosteneffectief zijn. 1.4 OPZET VAN HET RAPPORT Hoofdstuk twee geeft het kader waaruit wordt afgeleid welke effecten het reïntegratiebeleid in theorie kan hebben en welke mechanismen op de arbeidsmarkt aanleiding kunnen geven tot deze effecten. Daarna geeft hoofdstuk drie een overzicht van de empirische evaluatieliteratuur met betrekking tot de effecten van reïntegratiebeleid op de individuele herintredingskans en andere effecten voor de individuele deelnemers. Vervolgens geeft hoofdstuk vier een overzicht van studies naar de macro-economische effecten. Hoofdstuk vijf gaat over de organisatie en uitvoering van het beleid. Profiling wordt uitvoerig behandeld in hoofdstuk zes. Het rapport wordt afgesloten met de samenvatting en conclusies. 3

11 2 CONCEPTUEEL KADER 2.1 INLEIDING Dit hoofdstuk tracht een integraal kader voor de evaluatie van reïntegratiebeleid te schetsen. Hierbij wordt het reïntegratiebeleid bekeken vanuit de kosten en (financiële en niet-financiële) effecten voor de maatschappij als geheel. Het reïntegratiebeleid wordt immers door de overheid gesubsidieerd vanuit het algemeen belang. De mensen die in de praktijk het beleid uitvoeren, zoals de klantmanagers voor UWV, doen hun werk optimaal als de reïntegratietrajecten maatschappelijk gezien een optimaal rendement hebben. Wat dit lastig maakt is dat de voor de klantmanager zichtbare baten (bekorting van de uitkeringsduur van cliënten en daarmee besparing op de uitkeringen van deze cliënten) sterk kunnen afwijken van de maatschappelijke baten. Als reïntegratie de baankansen van de deelnemers verhoogt, maar dit tot verdringing van andere werkzoekenden leidt, dan verandert er bijvoorbeeld macro-economisch gezien niets. Daarom is de vraag legitiem of er überhaupt gunstige effecten van het reïntegratiebeleid kunnen worden verwacht en zo ja, onder welke condities. Bij dit laatste kan worden gedacht aan de organisatie van het reïntegratiebeleid, de sociaal-economische situatie en het overige beleid dat van invloed is op uitkeringsvolume en reïntegratie. In dit hoofdstuk komen de volgende vragen aan de orde: 1. Welke instrumenten kunnen binnen het reïntegratiebeleid worden onderscheiden en welke variatie is er binnen instrumenten in vormgeving? 2. Is op theoretische gronden aan te nemen dat reïntegratiebeleid macro-economisch gezien gunstige effecten kan hebben op de werking van de arbeidsmarkt? 3. Welke effecten kunnen optreden en zouden dus bij een beoordeling van reïntegratiebeleid in beschouwing moeten worden genomen? 4. Aan welke aspecten moeten we denken als we de invloed van de organisatie van het beleid op de effectiviteit ervan willen analyseren? Bij de behandeling van deze vragen zullen we tevens een aantal kernbegrippen bij evaluatie definiëren. In dit hoofdstuk wordt vanuit een theoretische invalshoek aangegeven welke aspecten van belang zijn voor een adequate analyse van het reïntegratiebeleid. In de slotparagraaf komen we terug op de betekenis van de behandelde aspecten en op de relatie met de volgende hoofdstukken. In die hoofdstukken zetten we de bevindingen op een rij die concrete aanknopingspunten bieden voor de uitvoeringspraktijk. In dit hoofdstuk zullen we van sommige punten al aangeven, dat zij bij de inventarisatie van de empirische literatuur in de volgende hoofdstukken weinig aandacht krijgen, hetzij door de specifieke invalshoek in dit onderzoek, hetzij door gebrek aan informatie. 4

12 2.2 INSTRUMENTARIUM Om werklozen en arbeidsgehandicapten weer aan betaald werk te helpen is een reeks van instrumenten ontwikkeld en toegepast. Deze instrumenten zijn als volgt te rubriceren: het beschikbaar stellen van informatie over de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld informatie over vacatures en scholingsmogelijkheden; incentives voor werkzoekenden zoals sancties, bonussen en controle; actieve bemiddeling, bijvoorbeeld het verwijzen van werkzoekenden naar werkgevers met vacatures of het begeleiden van werkzoekenden in het zoekproces; scholing; instroomsubsidies (waaronder subsidies voor werkplekaanpassingen in geval van arbeidsgehandicapten) voor werkgevers die een (langdurig) uitkeringsgerechtigde aannemen voor een reguliere baan; gesubsidieerde arbeid, dat wil zeggen arbeid die dankzij de subsidie bestaat en waaraan meestal de eis wordt gesteld dat deze additioneel is ten opzichte van de bestaande werkgelegenheid 1. Volgtijdelijk (maar in sommige gevallen ook gelijktijdig) kunnen verschillende instrumenten in een traject op een en dezelfde cliënt worden toegepast. Het verstrekken van informatie aan werkzoekenden en werkgevers en het beschikbaar stellen van matching instrumenten zodat beide partijen elkaar gemakkelijk kunnen vinden, komt in de volgende hoofdstukken niet expliciet aan de orde. Alleen bij geaggregeerde effectstudies (zie hoofdstuk 4) die trachten het effect van het actief arbeidsmarktbeleid als geheel te meten is dit (impliciet) meegenomen. De belangrijkste reden is dat dit instrument niet tot het instrumentarium behoort dat UWV hanteert. Verder is weinig bekend over de effectiviteit van dit instrument, dat in feite neerkomt op het beschikbaar stellen van een infrastructuur. Profiling en diagnosestelling gaan aan de keuze voor een instrument vooraf. Profiling heeft tot doel te bepalen welke cliënten een verhoogd risico hebben om langdurig in een uitkering te verblijven. Via diagnosestelling tracht men de oorzaken van het verhoogde risico in kaart te brengen, na te gaan of reïntegratie mogelijk is en te bepalen welk instrument moet worden ingezet. Het stellen van de diagnose kan op zichzelf effect hebben omdat dit de cliënt inzicht kan geven in zijn situatie. Daarom kan het ook als zelfstandig instrument worden gezien. De verschillende instrumenten verschillen niet alleen in karakter, maar ook in kosten en vermoedelijk tevens in effectiviteit. Waar een cliënt geholpen kan worden met verschillende instrumenten, ligt het voor de hand het instrument (of het traject) in te zetten met de gunstigste kosten-batenverhouding voor die cliënt. Daarbij is waarschijnlijk niet ieder instrument voor alle cliënten even effectief. Verder zal bij de inzet van reïntegratie-instrumenten niet iedere cliënt evenveel prioriteit krijgen. Bijvoorbeeld 1 WIW en ID zijn voorbeelden, maar ook beschermde werkgelegenheid binnen SW-bedrijven. Wel is het onderscheid met subsidies voor instroom in reguliere banen eerder gradueel dan absoluut: ook dit instrument kan mede tot doel hebben extra werkgelegenheid te genereren. 5

13 cliënten die behoren tot een groep met een uitgesproken zwakke arbeidsmarktpositie, zouden een hogere prioriteit kunnen krijgen. De effectiviteit van instrumenten zal mede afhangen van hun vormgeving. Bij alle eerder genoemde instrumenten zijn vele varianten te bedenken en komen vele varianten ook daadwerkelijk voor. Onderstaande box geeft een indruk. Incentives Variatie naar vorm (sanctie, bonus, controle, e.d.) Variatie naar intensiteit Bemiddeling Variatie naar vorm (open of gesloten vormen van bemiddeling) Variatie naar doel (actieve bemiddeling of cliënten vaardiger maken in solliciteren en het hanteren van sociale netwerken) Scholing Variatie naar doel (oriëntatie, vakscholing, enz.) Variatie naar richting, niveau en duur Variatie naar uitvoerder (scholingsinstituut voor werklozen, algemene onderwijsinstelling, individuele werkgever, enz.) Instroomsubsidies Variatie naar duur en hoogte subsidie Variatie naar doelgroep (bijvoorbeeld eis aan uitkeringsduur voor deelname) Variatie naar sector Gesubsidieerde arbeid Als bij instroomsubsidies Variatie in mate waarin gericht op doorstroming naar reguliere banen Voorzover er iets over de invloed van vormgevingsaspecten op de effectiviteit bekend is zal dit behandeld worden in de hoofdstukken waarin empirische effectiviteitsstudies geïnventariseerd worden (de hoofdstukken 3 en 4 vooral). Maar op voorhand kan al worden vermeld dat hierover weinig bekend is. 2.3 KUNNEN VAN ACTIEF ARBEIDSMARKTBELEID GUNSTIGE EFFECTEN WORDEN VERWACHT? Onderzoek naar het actief arbeidsmarktbeleid of reïntegratiebeleid gaat meestal over de vraag of door dit beleid meer werklozen of uitkeringsgerechtigden aan een baan komen. Maar het lijkt verstandig om eerst de vraag te stellen of op theoretische gronden wel een effect van dit beleid mag worden verwacht. 6

14 Een rechtvaardiging voor het actief arbeidsmarktbeleid zou kunnen zijn het voorkomen van werkloosheid. Vooral langdurige werkloosheid en het feit dat sommige groepen onevenredig door werkloosheid worden getroffen vormen maatschappelijk gezien onwenselijke verschijnselen. Vragen die zich dan opdringen zijn: a. Is actief arbeidsmarktbeleid in beginsel een effectief middel om deze problemen op te lossen of in ernst te verminderen? b. Is actief arbeidsmarktbeleid het enige type beleid dat de werkloosheidsproblematiek zou kunnen oplossen: welke alternatieven zijn er? En hoe liggen de kosten en baten voor deze alternatieve beleidsmogelijkheden? Maar beantwoording van deze vragen is niet voldoende om tot een positieve conclusie over de (potentiële) waarde van actief arbeidsmarktbeleid te komen. Daarbij zouden ook de volgende overwegingen betrokken moeten worden: In hoeverre leidt subsidiëring van arbeidsbemiddeling en arbeidsmarktgerichte scholing door de overheid tot crowding-out van particuliere initiatieven op dit gebied? Is de overheid wel in staat het beleid zo uit te voeren of de uitvoering zo te organiseren dat de potentiële baten worden gerealiseerd, ofwel: in hoeverre leidt beleidsfalen ertoe dat beleid dat in beginsel zinnig is toch niet de gewenste resultaten geeft? Is actief arbeidsmarktbeleid in beginsel een effectief middel? Om deze vraag te beantwoorden moeten we kijken naar de oorzaken van werkloosheid. Daarbij is het allereerst van belang dat werkloosheid als fenomeen inherent is aan een markteconomie. Dit heeft te maken met marktfalen, waarbij we volgende factoren kunnen aanwijzen: a. heterogeniteit van arbeid en de daaruit voortvloeiende ondoorzichtigheid van de arbeidsmarkt, waardoor werkloosheid en openstaande vraag naast elkaar voorkomen; b. onzekerheid over de toekomstige arbeidsmarktontwikkeling en de daaruit voortvloeiende onzekerheid over het rendement van investeringen in menselijk kapitaal; c. neerwaartse starheid van lonen, waardoor geen evenwicht tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt kan ontstaan; d. statistische discriminatie, bijvoorbeeld doordat werkloosheid als een indicatie van een te lage productiviteit of een gebrek aan motivatie wordt gezien, waardoor werkloosheid zelfs een zelfversterkend effect kan hebben (naarmate iemand langer werkloos is, zal de neiging bij werkgevers groter zijn te denken dat dit aan betrokkene zelf zal liggen); e. een tijdelijke teruggang in de economie, die tot een algemeen aanbodoverschot op de arbeidsmarkt leidt. Sommige van deze factoren kunnen elkaar versterken. Zo zal de neerwaartse starheid van lonen het bereiken van evenwicht op de arbeidsmarkt na een externe schok vertragen, wat aanleiding kan geven tot langdurige werkloosheid. Van de eerder genoemde reïntegratie-instrumenten lijkt bemiddeling een voor de hand liggend instrument om a) te bestrijden, terwijl scholing (eventueel in combinatie met 7

15 bemiddeling) een effectief antwoord op b) en mogelijk ook c) zou kunnen zijn. Instroomsubsidies lijken bruikbaar om c) en d) tegen te gaan, terwijl gesubsidieerde arbeid een mogelijk antwoord is op e). Werkloosheid is niet alleen een natuurlijk fenomeen, maar wordt deels ook veroorzaakt door overheidsbeleid dat tot doel heeft mensen te verzekeren tegen werkloosheid en armoede. Werkloosheid leidt tot de instelling van sociale uitkeringen, maar deze kunnen op hun beurt de werkloosheid weer vergroten. Dit wordt allereerst veroorzaakt door de werkloosheidsval: de situatie waarin mensen vrijwillig werkloos blijven omdat werken niet loont. Op het minimumniveau kan het door cumulatie met subsidies zelfs zo zijn dat men er netto op achteruit gaat als men een baan vindt. Ook minimumlonen kunnen de werkloosheid verhogen doordat zij impliceren dat werkgevers mensen met een lage productiviteit niet winstgevend kunnen inzetten. Men spreekt in dit verband van de productiviteitsval. Overigens geldt voor minimumlonen niet per definitie dat zij de werkloosheid verhogen. Worden minimumlonen op een zeer laag niveau vastgesteld dan kan dit in bepaalde situaties averechts uitpakken voor de werkgelegenheid 2. Subsidies aan werkgevers (die een werkloze in dienst nemen) en werkzoekenden (die een baan aanvaarden), maar bijvoorbeeld ook scholing kunnen compensatie bieden voor de effecten van uitkeringen en minimumlonen (productiviteitsval en werkloosheidsval). Sancties kunnen ook een compenserende werking hebben. Je zou dus kunnen zeggen dat het actief arbeidsmarktbeleid ten dele de effecten van het inkomensbeleid repareert. Hoewel hierboven over werkloosheid in relatie tot marktfalen wordt gesproken, zijn deze punten in feite evenzeer van belang voor arbeidsgehandicapten. Ook voor een deel van deze groep zal bijvoorbeeld gelden dat hun productiviteit lager is dan het minimumloonniveau, waardoor werkgevers niet geneigd zijn hen (zonder subsidie) aan te nemen. Zijn er alternatieven en bieden deze meer perspectief? Wat zijn alternatieven voor het oplossen of verminderen van het marktfalen? Voor bemiddeling lijkt er niet direct een alternatief te zijn. Bij scholing zou men kunnen denken aan algemene stimuleringsregelingen gericht op het verhogen van het kwalificatieniveau, bijvoorbeeld via belastingvoordelen voor werknemers en werkgevers. Dergelijke regelingen bestaan overigens in Nederland, maar de indruk is dat deze onvoldoende soelaas bieden voor werklozen Studies uit de Verenigde Staten wijzen op een relatief klein effect van minimumlonen op de werkgelegenheid (zie voor een overzicht Ehrenberg en Smith, 1997). In een enkel geval is zelfs een averechts effect van verlaging van het minimumloon geconstateerd. Theoretisch kan dit verklaard worden onder de aanname van een monopsonistische arbeidsmarkt, waarin individuele werkgevers invloed uitoefenen op de loonhoogte. Overigens moet aangetekend worden dat het relatieve niveau van het minimumloon in de Verenigde Staten aanzienlijk lager ligt dan in bijvoorbeeld Nederland. Zie J. de Koning e.a. (2003). 8

16 Alternatieven voor instroomsubsidies en gesubsidieerde arbeid voor werklozen zijn bijvoorbeeld: a. convenanten met grote bedrijven of sectororganisaties over het aannemen van bepaalde groepen. In Nederland zijn dergelijke convenanten door de overheid afgesloten voor minderheden; b. wettelijke voorschriften en boetes voor bedrijven. In sommige landen moeten werkgevers op straffe van een boete zorgen dat een bepaald percentage van hun personeelsbestand uit gehandicapten bestaat; c. voorkeursbehandeling bij openbare aanbestedingen van bedrijven die een bepaald aantal werklozen aantrekken of waarvan een bepaald percentage van het personeel uit doelgroepen bestaat; d. vermindering van belasting en premies voor laagbetaalde arbeid in het algemeen. Deze kan zowel gericht zijn op de werkgever om de productiviteitsval te verminderen (de SPAK in Nederland is hiervan een voorbeeld) als op de werkloze om het aanvaarden van werk aantrekkelijk te maken (een zogenoemde earnings tax credit ); e. tijdelijk werken onder het minimumloon, gekoppeld aan training op de werkplek, zoals onlangs is voorgesteld. Een evaluatie van deze alternatieven valt buiten het bestek van deze studie. Maar op voorhand valt niet uit te sluiten dat bijvoorbeeld b) beter is dan het huidige systeem van beschutte arbeidsplaatsen voor gehandicapten in WSW-bedrijven. Een andere weg is hervorming van de sociale wetgeving om de arbeidsmarkt flexibeler te maken en activerende elementen in de sociale zekerheid te versterken. Hierbij valt te denken aan aanpassing van de regels omtrent ontslag, uitkeringshoogte en duur en experience rating (boetes voor werkgevers die relatief vaak werknemers laten instromen in uitkeringsregelingen). Maar zoals eerder is aangegeven is werkloosheid voor een deel inherent aan een markteconomie. De verwachting dat in een vrije markt geen of vrijwel geen werkloosheid voorkomt en dat arbeidsmarktbeleid dan niet meer nodig is, is een illusie 4. Leiden overheidssubsidies tot crowding-out? Bemiddeling en scholing worden ook op commerciële basis aangeboden. Als deze activiteiten kosteneffectief zijn, waarom zouden werkgevers en werkzoekenden dan niet bereid zijn deze diensten (zonder subsidie) te kopen. Als dit zo zou zijn, zouden overheidssubsidies voor deze diensten de commerciële markt verdringen (crowding-out effecten). 4 In dit verband kan ook naar de ontstaansgeschiedenis van de sociale zekerheid verwezen worden. Ondanks minimale overheidsbemoeienis kwamen perioden van aanzienlijke en langdurige werkloosheid voor. Ook vandaag de dag ziet men dit verschijnsel nog in landen met minimale sociale protectie. Verder kan een zeer laag niveau van sociale protectie andere effecten oproepen zoals een toename van de criminaliteit. Zo heeft Freeman (1998) voor de Verenigde Staten, waar de sociale protectie op een laag niveau ligt, berekend dat het relatief lage werkloosheidscijfer vertekend wordt doordat een niet te verwaarlozen percentage van de bevolking in de gevangenis vertoeft. Vooral onder sommige groepen (jonge mannen uit minderheidsgroepen) is dit aanzienlijk. 9

17 Vastgesteld moet worden dat er een commerciële markt voor bemiddeling en scholing bestaat en dat zowel werkgevers als werklozen hiervan gebruik maken. Een aanzienlijk aantal vacatures wordt vervuld via uitzendbureaus en veel werkzoekenden, ook werklozen, vinden via dit kanaal een baan. Wel zijn de moeilijk plaatsbaren hierin ondervertegenwoordigd. Verder gaat het om een bescheiden percentage van het totaal aantal vervulde vacatures, maar dat geldt ook voor de vervulde vacatures via CWI en reïntegratiebureaus (het overgrote deel van de vacatures wordt via informele kanalen, personele advertenties of het Internet vervuld). In hoeverre werklozen via uitzendbureaus of de bedrijven waar zij via uitzendbureaus geplaatst zijn scholing ontvangen is niet bekend. Evenmin bestaat een overzicht van de scholingsactiviteiten die (zonder subsidie) op sectorniveau plaatsvinden ten aanzien van werklozen. Door de relatief hoge kosten van scholing zullen werklozen waarschijnlijk niet snel geneigd zijn op eigen kosten een cursus te volgen. Gegeven de activiteiten die de markt zelf al genereert, lijkt vooral op de volgende punten voor de overheid een rol weggelegd: de algemene informatiefunctie: het bieden van een integraal overzicht van de huidige mogelijkheden op de arbeidsmarkt (inclusief de scholingsmarkt) en de verwachte ontwikkelingen; dienstverlening aan cliënten en cliëntgroepen die via de overige kanalen niet aan werk komen en extra hulp nodig hebben; tijdelijke werkverruimende maatregelen in tijden van omvangrijke werkloosheid; gecoördineerde maatregelen om arbeidsmarktknelpunten op bepaalde deelmarkten op te lossen in samenwerking met bijvoorbeeld sectororganisaties en CAO-partijen. Maar deze maatregelen zouden zo ingericht kunnen worden dat zo weinig mogelijk datgene verdrongen wordt dat van nature al gebeurt op het gebied van bemiddeling en scholing door uitzendbedrijven, sectororganisaties en individuele werkgevers. Eén van de mogelijkheden hierbij is de toepassing van reïntegratie te concentreren op de minst kansrijke cliënten. In hoofdstuk zes gaan we uitvoerig in op methoden waarmee al in een vroeg stadium van de uitkeringsperiode kan worden bepaald welke cliënten een verhoogd risico hebben om langdurig in een uitkering te verblijven. Hoe groot is de kans op beleidsfalen? De arbeidsmarkt is een imperfecte markt. Theoretisch gezien is het actief arbeidsmarktbeleid een zinnig middel om de imperfecties of hun gevolgen te verminderen. Maar werkt dit beleid ook in de praktijk? Eén van de factoren die hierop van invloed is, is het beleidsfalen. Is de overheid wel in staat om het beleid zo te organiseren en uit te (laten) voeren dat de potentiële effecten worden gerealiseerd? Voor Nederland moet bijvoorbeeld worden vastgesteld dat we weinig weten over de effectiviteit van het huidige beleid. Nu kan daaruit niet worden afgeleid dat het slecht gesteld is met dit beleid. Maar zonder zicht op de resultaten en bijsturing op basis van de resultaten, lijkt het niet eenvoudig om effectiviteit te waarborgen. In de volgende paragraaf gaan we nader in op de effectiviteit van dit beleid en de mogelijke bijwerkingen die de beoogde werking kunnen doorkruisen. 10

18 2.4 EFFECTIVITEIT Na toepassing van één of meer van de eerder genoemde instrumenten zal een deel van de deelnemers een baan vinden. Nog steeds wordt in Nederland het actief arbeidsmarktbeleid voornamelijk beoordeeld op het plaatsingspercentage: het percentage van de deelnemers dat na toepassing van een reïntegratietraject een baan vindt. Maar het vele onderzoek dat naar de effectiviteit van actief arbeidsmarktbeleid is gedaan wijst uit dat een deel van de deelnemers die een baan vinden ook aan het werk zouden zijn gekomen zonder deelname. Dat een deel werk vindt zegt dus niets. Reïntegratiebeleid heeft pas effect als het percentage dat een baan vindt na deelname groter is dan wanneer de betrokkenen niet hadden deelgenomen. Deze kansvergroting onder invloed van deelname aan een reïntegratiemaatregel wordt ook wel aangegeven met de term nettoeffectiviteit. Als deelnemers zonder deelname toch wel een baan hadden gevonden spreken we van deadweight. Naast het directe effect van reïntegratie op de herintredingskans spelen op korte termijn op macroniveau twee andere effecten een rol: de effecten op de aansluiting tussen vraag en aanbod op het niveau van deelmarkten of van de arbeidsmarkt als geheel; verdringingseffecten. Actief arbeidsmarktbeleid kan bijdragen tot verbetering van de aansluiting tussen vraag en aanbod. Zo kunnen door omscholing tekorten in het ene beroep en overschotten in het andere beroep verminderd worden. Hierdoor neemt de macro-werkgelegenheid toe en de werkloosheid en de openstaande vraag af. Als de scholing op minder kansrijke uitkeringsgerechtigden wordt gericht gaat verbetering van de individuele herintredingskans gepaard met vermindering van de werkloosheid als geheel 5. Maar bevordering van de kansen van individuele werklozen leidt niet automatisch tot een toename van de macro-werkgelegenheid. Vooral in een situatie met een algemeen aanbodoverschot, waarin vacatures toch al gemakkelijk vervuld worden zal de werkgelegenheid op korte termijn nauwelijks beïnvloed worden. Dit betekent dat kansvergroting van deelnemers aan actief arbeidsmarktbeleid ten koste gaat van de kansen van andere werklozen 6. Deze verdringing is niet per definitie ongunstig. Zolang de deelnemers aan het beleid tot de minst kansrijken behoren en personen verdringen die relatief kansrijk zijn, is op korte termijn maatschappelijk gezien een verbetering opgetreden. Werkloosheid is immers vooral een sociaal probleem als deze langdurig is en ongelijk verdeeld is over sociale groepen. 5 6 Als minder kansrijke werklozen niet voldoende schoolbaar zijn, is te overwegen om kansrijke werklozen te scholen. De baankansen van deze laatsten zullen hierdoor niet direct toenemen, maar indirect, door opschuifeffecten, kunnen minder kansrijken hierbij wel baat hebben. Het gevolg is dan dat een evaluatie gericht op meting van de effecten op de deelnemers geen goed beeld zou geven van de resultaten. Dit relativeert het belang van individuele effectstudies enigszins. Met de aantekening dat instroomsubsidies en gesubsidieerde arbeid in zo n situatie wel een werkgelegenheidsverruimend effect kunnen hebben. 11

19 Bij de bepaling van het korte-termijneffect op de werkgelegenheid moet ook betrokken worden dat deelname aan maatregelen werkzoekenden tijdelijk aan de markt onttrekt (het lock-in of insluitingseffect). Dit geldt overigens hoofdzakelijk voor scholing en gesubsidieerde arbeid. Bij gesubsidieerde arbeid moet verder worden aangetekend dat de deelnemers tijdens het programma producten of diensten produceren. Bij een kostenbatenanalyse dient dit meegenomen te worden. Daarbij moet overigens rekening worden gehouden met mogelijke crowding-out effecten ten aanzien van de particuliere sector. Met deze korte-termijneffecten is niet het laatste woord gezegd over de macroeconomische effecten van actief arbeidsmarktbeleid. Zo kan een betere inzetbaarheid van werklozen op langere termijn positieve effecten op hun individuele baankansen, maar ook op het macro arbeidsaanbod en de macro werkgelegenheid hebben. Bijvoorbeeld wordt langdurige werkloosheid voorkomen, dan zal mogelijk ook de uitstroom vanuit de werkloosheid naar inactiviteit worden beperkt. Neemt door scholing de productiviteit toe, dan zal voor de betrokken mogelijk ook (of juist) op langere termijn de kans op werkloosheid of inactiviteit afnemen. Neemt per saldo op langere termijn het aanbod toe dan zal dit bij een voldoende flexibele werking van de arbeidsmarkt, indirect via de loonvorming, maar ook direct een positief effect op de werkgelegenheid hebben. Samenvattend kunnen we dus stellen dat het korte termijneffect van reïntegratie op de individuele herintredingskans belangrijk is, maar dat evenzeer van belang zijn: de lange-termijneffecten op de individuele arbeidsmarktpositie van deelnemers; de effecten op de aansluiting tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt op meso en macro niveau; verdringingseffecten; lange-termijneffecten op het (macro) aanbod van arbeid, de loonvorming en de werkgelegenheid. 12

20 In figuur 2.1 zijn deze samenhangen grafisch weergegeven. Figuur 2.1 Schematisch overzicht van de effecten van actief arbeidsmarktbeleid Toepassing reïntegratie maatregel Kansvergroting deelnemers Verdringing andere werkzoekenden en bestaande werkgelegenheid Betere aansluiting vraag en aanbod Vergroting van het arbeidsaanbod Betere inzetbaarheid van het aanbod Kortetermijneffect op werkgelegenheid Tijdelijke onttrekking van werklozen aan zoekproces Vraag aanbod discrepantie Lange termijneffect op de werkgelegenheid Loon ontwikkeling Op macro-niveau dienen verder nog de kosten van het beleid en de mogelijke besparingen op uitkeringen in beschouwing genomen te worden. Duidelijk is wel dat als in individuele effectstudies positieve netto-effecten op de herintredingskans worden gevonden, niet zonder meer geconcludeerd mag worden dat er besparingen op uitkeringen optreden. Om tot een integrale kosten-batenanalyse te komen dient een doorrekening met een macroeconomisch model uitgevoerd te worden. Waar hier dan nog helemaal geen rekening mee gehouden is, zijn de sociale effecten. Uit onderzoek naar de effecten van onderwijs is naar voren gekomen dat de niet-markt effecten hiervan even groot zijn als de markteffecten. Bij niet-markteffecten moet men dan denken aan effecten op de gezondheid en de sociale participatie (bijvoorbeeld de deelname aan vrijwilligerswerk). Tegenwoordig wordt wel het begrip sociaal kapitaal gehanteerd. Uit ander onderzoek blijkt dat dit sociaal kapitaal ook van invloed is op economie en welzijn. Het is denkbaar dat deze effecten ook bij actief arbeidsmarktbeleid 13

21 van belang zijn, vooral bij scholing en gesubsidieerde arbeid. Voor zover wij weten is hierover echter niets bekend. Door dergelijke effecten niet mee te nemen kan evenwel een onderschatting van de baten van het actief arbeidsmarktbeleid optreden. 2.5 ORGANISATIE EN UITVOERING Om tot een optimale uitvoering te komen dienen de uitvoerenden reïntegratieinstrumenten zo in te zetten dat de maatschappelijke kosten-batenverhouding zo gunstig mogelijk is. Hiertoe dienen de betrokkenen gevoed te worden met informatie. Zij moeten weten: a. welke cliënten zonder hulp langdurig in een uitkering blijven; b. welke effecten toepassing van de verschillende reïntegratie-instrumenten hebben (niet alleen, overigens, voor de betrokken cliënten, maar ook in bredere zin voor de werking van de arbeidsmarkt); c. in hoeverre de effecten afhangen van het moment binnen de uitkeringsperiode waarop instrumenten worden toegepast; d. wat de inzet van reïntegratie-instrumenten kost. Maar informatie eventueel ingebouwd in een expert systeem - is niet voldoende om de juiste keuzes te maken. De uitvoerenden zullen vanuit bepaalde doelstellingen moeten werken die afgeleid zijn van de doelstellingen van de organisatie waarin zij werkzaam zijn. Dit kan een publieke arbeidsvoorzieningsorganisatie zijn of, zoals tegenwoordig in Nederland, een uitkeringsorganisatie. Deze organisatie zal intern haar organisatie zo moeten opzetten door regels, taakstellingen of incentives dat op het uitvoerende niveau geredeneerd vanuit de organisatiedoelstellingen de juiste beslissingen genomen worden. Het is ook mogelijk een werkwijze te kiezen waarbij de keuze van de in te zetten instrumenten wordt overgelaten aan externe organisaties aan wie het beleid of onderdelen ervan is uitbesteed (zoals momenteel in het Nederlandse systeem). Concurrentie tijdens de aanbestedingsprocedure en prestatie-afhankelijke betaling kunnen er dan zorg voor dragen dat de externe uitvoerder optimale keuzes maakt. Maar welke incentives heeft de organisatie die verantwoordelijk is voor de uitvoering om deze optimaal gestalte te geven? Bij een traditionele publieke arbeidsvoorzieningsorganisatie vindt sturing door de overheid en de politiek plaats door middel van ambtelijke regels. Men voert bijvoorbeeld een maatregel in voor een specifieke doelgroep (zeg, langdurig werkloze jongeren) en stelt daarvoor een budget vast. Vervolgens is het aan de uitvoeringsorganisatie om de maatregel binnen de van bovenaf aangegeven regels uit te voeren. Recentelijk zie je in sommige landen dat de publieke uitvoeringsorganisatie meer op resultaten wordt beoordeeld en meer vrijheid krijgt om het beleid zelf in te vullen. Een voorbeeld hiervan is Zwitserland, waar de centrale overheid de allocatie van het reïntegratiebudget over de arbeidsbureaus afhankelijk stelt van de mate waarin de arbeidsbureaus erin slagen de werking van de locale arbeidsmarkt te verbeteren (ATAG Ernst & Young Consulting, 1999). In Nederland geldt voor de gemeenten momenteel een enigszins vergelijkbaar systeem: Een gemeente die erin slaagt minder uit te geven aan bijstandsuitgaven dan de normuitgaven die de centrale overheid bepaalt aan de hand van een objectief verdeelmodel, heeft hierbij financieel voordeel. Gemeenten worden op deze manier geprikkeld om hun bijstandsvolume terug te dringen en tot een inzet van reïntegratiebeleid te komen die hieraan bijdraagt. 14

22 Op grond van het gestelde in de vorige paragraaf kan daarbij overigens wel de vraag worden gesteld of terugdringing van het uitkeringsvolume wel altijd een realistisch doel is en bijdraagt tot een betere werking van de arbeidsmarkt. Het is in elk geval van belang dat de centrale overheid zodanige sturingsmechanismen hanteert dat de door haar nagestreefde doelen worden bereikt. In het voorgaande is een aantal belangrijke systeemkenmerken genoemd die medebepalend zullen zijn voor de uitkomsten van het reïntegratiebeleid, namelijk: centralisatie of decentralisatie: stuurt de centrale overheid het proces nauwgezet aan of delegeert zij de verantwoordelijkheid in meer of mindere mate aan andere organisaties? aansturing door regels, door incentives binnen ambtelijke organisaties of door marktwerking (bij uitbesteding); uitvoering door publieke en/of private organisaties; de wijze waarop de uitkeringsfunctie en de arbeidsvoorzieningsfunctie organisatorisch zijn ingevuld (bijvoorbeeld beide ondergebracht in één organisatie of in aparte organisaties). Een systeemkenmerk dat nog niet is genoemd betreft de rol van de sociale partners. In het tripartite model deelt de overheid de verantwoordelijkheid voor het reïntegratiebeleid met de sociale partners. Er zijn ook landen waarin vakbonden een rol spelen bij de uitvoering van reïntegratiebeleid. Maar de rol van de sociale partners kan ook beperkter of zelfs geheel afwezig zijn. Uitgaande van bovengenoemde systeemkenmerken zijn allerlei combinaties mogelijk, waarvan er vele ook in de praktijk voorkomen. Bijvoorbeeld binnen de OECD bestaat een grote variatie in systemen. Het huidige Nederlandse model heeft een decentrale opzet, waarbij de uitkeringsfunctie en de reïntegratiefunctie deels geïntegreerd zijn (doordat uitkeringsinstellingen verantwoordelijk zijn voor een deel van het reïntegratiebeleid) en deels gesplitst (doordat ook het CWI activiteiten op het gebied van bemiddeling verricht). Incentives en marktwerking spelen een belangrijke rol, onder andere via de aanbesteding aan reïntegratiebedrijven. De sociale partners spelen slechts een beperkte rol. Andere landen hebben een meer traditionele opzet met een publieke arbeidsvoorziening als centrale actor, al dan niet tripartite gestuurd. Vragen die hieruit naar voren komen zijn: Zijn bovengenoemde systeemkenmerken medebepalend voor de resultaten van het actief arbeidsmarktbeleid? Bijvoorbeeld is in een systeem gebaseerd op uitbesteding aan de particuliere sector de effectiviteit en/of de efficiency hoger dan in een systeem waarin de uitvoering gebeurt door publieke organisaties? Hoe worden de uitkomsten beïnvloed door de samenwerking tussen de voor de uitvoering verantwoordelijke organisaties (in Nederland de uitkeringsorganisaties en het CWI)? Hoe kunnen, gegeven de algemene kenmerken van het systeem en de wijze van aansturing, de uitvoerenden gevoed worden met informatie over cliëntprofielen, effecten en kosten van de diverse reïntegratie-instrumenten zodat zij optimale keuzes kunnen maken bij de inzet van deze instrumenten? Zoals eerder is aangegeven bevat het Nederlandse systeem zelf-regulerende elementen door de ingebouwde prikkels voor uitkeringsinstellingen en (vooral) gemeenten. Maar dit 15

23 neemt niet weg dat de betrokken actoren (het Ministerie van SZW, de uitkeringsinstanties, het CWI en de reïntegratiebedrijven) behoefte zullen hebben aan informatie over effecten, kosten, knelpunten, e.d., om de uitvoering te optimaliseren. Evaluatie is daarvoor onontbeerlijk. 2.6 LINK MET DE VOLGENDE HOOFDSTUKKEN Dit onderzoek is primair gericht op de vraag hoe bestaande kennis over het reïntegratiebeleid dienstbaar kan worden gemaakt aan het uitvoeringsproces. We hebben ervoor gekozen die vraag vanuit een breed conceptueel kader te benaderen. In de volgende hoofdstukken zetten we op een rij wat er uit wetenschappelijk onderzoek bekend is over een aantal cruciale onderdelen binnen dit conceptuele kader, namelijk: de effecten van reïntegratie op de deelnemers, zoveel mogelijk gedifferentieerd naar instrumenten en doelgroepen (hoofdstuk 3); de macro-economische effecten van reïntegratie (hoofdstuk 4); de rol van systeemkenmerken voor de uitkomsten van het beleid (hoofdstuk 5); profiling als middel om tot een meer gestructureerde inzet van reïntegratiebeleid te komen (hoofdstuk 6). Hiermee wordt geen volledig empirisch beeld gegeven van alle aspecten uit het conceptuele kader. Sommige aspecten zoals de kosten en vormgeving van instrumenten uit het conceptuele kader komen slechts in beperkte mate aan de orde door gebrek aan informatie. Andere aspecten zoals crowding-out van bemiddeling en scholing op commerciële basis door het reïntegratiebeleid komen niet aan de orde omdat zij buiten de doelstelling van dit onderzoek vallen. Dit neemt niet weg dat dergelijke aspecten medebepalend kunnen zijn voor de resultaten van het reïntegratiebeleid. 16

24 3 DE EFFECTEN VAN REÏNTEGRATIE-INSTRUMENTEN OP DE INDIVIDUELE HERINTREDINGSKANS 3.1 INLEIDING Dit hoofdstuk gaat over de effecten van reïntegratie-instrumenten op de betrokken cliënten. Hebben deze er op een of andere manier baat bij? Hierbij kijken we allereerst naar het effect van reïntegratie op de herintredingskans. Hierover is het meest bekend. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de effecten op de werkgelegenheid van de betrokken cliënten op langere termijn. Verder komt het effect op de kwaliteit van de baan die deelnemers vinden aan de orde. We zijn primair geïnteresseerd in de netto-effecten. Hierbij bedoelen we de verandering die optreedt in de situatie van cliënten doordat zij een reïntegratietraject hebben doorlopen. Het feit dat een cliënt na een traject een baan vindt zegt op zich niets over het effect van het traject, want de praktijk wijst uit dat sommige werklozen en arbeidsongeschikten ook zonder traject een baan vinden. Het gaat erom dat de kans op herintreding toeneemt als gevolg van de interventie. De opzet van dit hoofdstuk is als volgt. In paragraaf 3.2 gaan we in op de diverse aspecten die van belang zijn voor de inventarisatie zoals de maatstaf waaraan het effect wordt afgemeten, de gehanteerde methode voor effectmeting, het type instrument, e.d. Hierbij komt ook de dimensie doelgroep aan de orde. In de betrokken sectie van het hoofdstuk gaan we in op het effect van reïntegratie voor de doelgroep arbeidsgehandicapten, waarover slechts een gering aantal studies is gevonden; vrijwel alle verzamelde studies hebben betrekking op werklozen 7. Vervolgens geven we in paragraaf 3.3 een overzicht van de uitkomsten van de verzamelde studies. Paragraaf 3.4 vat de conclusies samen. 3.2 WAAR KIJKEN WE NAAR? Voordat we de uitkomsten behandelen van effectiviteitsstudies die individuele herintredingskansen meten, gaan we eerst dieper in op de opzet van dit soort studies. Er bestaat namelijk een groot aantal studies naar de effecten van reïntegratie op de herintredingskans. Maar deze studies zijn lang niet altijd vergelijkbaar. Om tot maximale vergelijkbaarheid te komen houden we bij onze analyse rekening met de volgende hoofdpunten: 1. de maatstaf waaraan het effect wordt afgemeten; 2. de gehanteerde methode om het netto-effect te bepalen; 7 Met de aantekening dat een niet onaanzienlijk deel van de werklosheid bestaat uit gedeeltelijk arbeidsongeschikten. In effectstudies worden de resultaten echter vrijwel nooit voor deze groep apart gegeven. 17