Het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum Met een touw kun je niet duwen.

Transcriptie

1 . Master of Crisis and Disaster Management Leergang 6, Ing. M.H.G.M. Lenssen Januari 2005

2 Ter nagedachtenis aan mijn vader Jan Mathijs Lenssen 21 juli februari 2004 Pagina 2 van 58

3 Voorwoord Voor u ligt mijn individuele scriptie in het kader van de 6 e leergang Master of Crisis and Disaster Management. Het vormt de afronding van het eerste jaar van deze 2-jarige opleiding. Een jaar waarin ook de binnenlandstage plaatsvindt, de vakantieperiode ik zou bijna zeggen traditioneel wordt benut voor de buitenlandstage en de commandeursscriptie wordt geschreven. Een jaar ook, waarin ik door de vele literatuur en presentaties veel indrukken heb opgedaan en mijn denk- en belevingswereld drastisch door elkaar werd geschud. Het eerste jaar van de masteropleiding heeft zich gekenmerkt als een extreem druk jaar. Naast de gebruikelijke studiebelasting had dit te maken met de combinatie van het overlijden van mijn vader en mijn overstap van de brandweer Leidschendam-Voorburg naar de brandweer Rotterdam. Ik ben blij dat het mij gelukt is om de scriptie, ondanks diverse hobbels, op tijd af te ronden. Ik maak van de gelegenheid gebruik een aantal mensen te bedanken. Allereerst mijn decaan en scriptiebegeleider Menno van Duin voor zijn ideeën en kritische begeleiding tijdens het onderzoek en het schrijven van deze scriptie. Maar ook voor de reflectie op een kritisch keuzemoment. Tevens bedank ik alle personen voor de openhartige interviews die ik met hen mocht voeren en voor de kennis die ze met mij wilden delen. Hun inbreng is voor mij een belangrijke bron van informatie geweest voor het schrijven van deze scriptie. Veel delen van de tekst zijn tot stand gekomen door de inbreng van deze personen, maar hun persoonlijke bijdrage was niet altijd weer te geven. Op die plaatsen waar heel duidelijk het interview de bron was van de tekst heb ik dat vermeld. Een woord van dank is ook op zijn plaats voor Brandweer Leidschendam-Voorburg, de brandweer Rotterdam en de Regionale Hulpverleningsdienst Rotterdam-Rijnmond. Allereerst voor het feit dat mijn werkgevers mij in de gelegenheid stellen om deze opleiding te volgen. Daardoor mist de brandweer mij één dag in de week om de opleiding te volgen, waardoor bepaald werk blijft liggen of door anderen moet worden overgenomen. Of simpelweg dat je niet beschikbaar bent op het moment dat je aanwezigheid gewenst is. Ik wil hiermee dan ook al mijn collega s bedanken voor hun begrip. Ook ben ik dank verschuldigd aan Eric van der Horst, Leo Kooijman en Rob Stolker die ieder vanuit hun eigen perspectief en achtergrond de conceptversie van mijn scriptie hebben gelezen en van commentaar hebben voorzien. Dank voor jullie kritische beschouwingen en opbouwende commentaren. Bovendien is het heel prettig dat je voor hulp en ondersteuning op digitaal gebied terug kunt vallen op een collega als Joes Anema: bedankt! Als laatste wil ik mijn vrouw Iris en mijn kinderen Myrthe en Raymon bedanken. Naast het feit dat Iris de scriptie heeft beoordeeld op schrijf- en stijlfouten en een oordeel heeft gegeven over de scriptie als leek op het onderwerp, had ik zonder haar deze scriptie niet kunnen voltooien. De opleiding legt een behoorlijke claim op je vrije tijd, waardoor het gezin niet altijd de aandacht heeft gekregen die het verdient. Maar met de steun en de relativering van mijn vrouw en kinderen is het mij gelukt om dit deel van de opleiding tot een goed einde te brengen. Den Haag, januari 2005 Maikel Lenssen Pagina 3 van 58

4 Samenvatting Bij de opheffing van de Bescherming Bevolking en het overdragen van de rampenbestrijding aan de regulier operationele hulpverleningsdiensten is uitgegaan van de verwachting dat bovenregionale coördinatie niet noodzakelijk zou zijn. Daarbij komt dat er door detachering van officieren van politie en brandweer bij het ministerie van Binnenlandse Zaken vakinhoudelijke kennis en expertise voorhanden was om in bijzondere omstandigheden ondersteuning te kunnen bieden. Eind 80-er jaren werd op het ministerie van Binnenlandse Zaken ondervonden dat de informatievoorziening bij incidenten en crises via de operationele lijn sneller tot resultaten leidde dan via de bestuurlijke lijn. Bovendien werd met de operationele informatie niet alleen de feitelijke situatie geschetst, maar ook een beeld weergegeven van de te verwachten ontwikkelingen, de gevolgen en de mogelijke escalatievarianten: meerwaarde. Als gevolg van een takendiscussie op het ministerie eind jaren 80 werden meer bestuurskundige en beleidsmatige georiënteerde medewerkers aangetrokken en werd de operationele expertise naar de achtergrond verdrongen. Ook de informatielijn via het operationele circuit droogde op. Naar aanleiding van incidenten, rampen en crises (vuurwerkramp in Enschede, cafébrand in Volendam, MKZcrisis en de gevolgen van de aanslagen in de VS) werd duidelijk dat de bovenregionale coördinatie ondanks de inzet van het Nationaal Coördinatiecentrum onvoldoende georganiseerd was. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie is systeemverantwoordelijk voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Daarnaast werd in verschillende rapporten geconstateerd dat zelfs aan basisvereisten niet wordt voldaan; belangrijke randvoorwaarden op landelijk niveau zijn nog niet ingevuld, zoals bij de opschaling en het informatiemanagement. Bovendien werd vastgesteld dat dit enerzijds door de media steeds beter en scherper wordt gesignaleerd en anderzijds de verantwoordelijken niet per definitie buiten schot blijven. Dit vormde de aanleiding voor een aantal onderzoeken en rapporten naar de haalbaarheid van een Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum. Met behulp van een aantal theoretische kaders is de instelling van het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum onderzocht. De centralisatiethese van t Hart et al is gebruikt om te kijken naar crisisbesluitvorming en de noodzaak/wenselijkheid van centralisatie. De vijf coördinatiemechanismen van Mintzberg geven inzicht in de wijze waarop coördinatie kan worden vormgegeven en in welke organisatievorm deze vervolgens kunnen worden toegepast. Voor de totstandkoming van het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum is gebruik gemaakt van de theorie van Rosenthal over bureaupolitiek. Met behulp van de theorie van De Bruin en Ten Heuvelhof over beleidsnetwerken worden de gedachten over hiërarchische structuren afgezet tegen maatschappelijke ontwikkelingen waardoor een beter inzicht ontstaat over de daadwerkelijke sturingsmogelijkheden. De veerkracht-theorie van Wildavsky maakt duidelijk dat er beperkingen zijn ten aanzien van de vermijding van en voorbereiding op crises; op basis van zijn theorie wordt duidelijk wat nodig is om de noodzakelijke resilience op te bouwen. Tot slot de theorieën van rampensocioloog Quarantelli: op vier niveaus individu, organisatie, groepen, media en crisiscommunicatie wordt hierin het gedrag bij incidenten, rampen en crises verklaard; hieruit zijn belangrijke conclusies gedestilleerd ten aanzien van opschaling en sturing. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties heeft weliswaar het Nationaal Coördinatiecentrum onder haar hoede, maar ontbeert een Departementaal Coördinatiecentrum waarin zowel vakinhoudelijke als beleidsmatige specialisten op het specifieke beleidsterrein zitting hebben. Bovendien ervaart het ministerie problemen met de aansturing van operationele diensten, enerzijds omdat de operationele kennis en ervaring ontbreekt en anderzijds omdat de diensten divers gestructureerd en gedeeltelijk volledig autonoom zijn. Voor de instelling van het Landelijke Coördinatiecentrum zijn de volgende argumenten te noemen: 1. de gevoelde noodzaak voor bovenregionale c.q. nationale coördinatie; 2. het ontbreken van operationele expertise ter ondersteuning van de bestuurlijke beeld- en besluitvorming; 3. het optimaliseren van de informatievoorziening, zowel voor wat betreft snelheid als ten aanzien van kwaliteit van de informatie. Naast deze harde argumenten die immers allang bekend zijn spelen andere factoren een uitermate belangrijke rol. De politieke omgeving in Nederland zorgt er voor dat veranderingen op incrementele wijze plaatsvinden en drastische aanpassingen niet of nauwelijks (kunnen) worden doorgevoerd. Een snelle reactie op resultaten van onderzoek naar rampen en crises wordt door de bureaupolitiek en beleidsnetwerken gesmoord. De maatschappelijke ontwikkelingen, zoals in dit onderzoek verwoord in de ramp- en crisistrends, zorgen echter voor een sense of urgency : door politisering gaat het direct om meer dan het incident zelf, het optreden van de bestuurder wordt door de mediatisering scherper in beeld gebracht, complexificering leidt er toe dat steeds meer actoren bij de afhandeling van een incident een rol opeisen en door mobilisering en juridifisering wordt het handelen van de overheid en de bestuurder steeds vaker via het strafrecht ter discussie gesteld. Een en ander Pagina 4 van 58

5 betekent dat de politiek verantwoordelijke bestuurders vaker worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid en dat er wordt aangedrongen om af te treden in verband met het falende veiligheidsbeleid dan wel de uitvoering daarvan. Dit alles leidt er toe dat het ministerie enerzijds haar systeemverantwoordelijkheid en anderzijds haar eigen taken beter wil en moet organiseren. Ten aanzien van de taken: kort samengevat wordt het LOCC gepositioneerd als een orgaan van de minister, dat optreedt als een informatiemediator tussen de minister en de toekomstige veiligheidsregio s. Op basis van o.a. een landelijke evenementenkalender vormt het LOCC een landelijk beeld van de situatie en aan hand van een registratie van de beschikbare capaciteit van bijstandspotentieel wordt zowel richting bestuur (de minister) als de veiligheidsregio s een advies gegeven over situatie, knelpunten, mogelijke oplossingen en effecten van genomen maatregelen. In voorkomende gevallen kan het LOCC ook optreden als regelneef voor wat betreft (bijzondere) bijstandsaanvragen. De toetsing door de Commissaris van de Koningin van een bijstandsaanvraag werd door operationele functionarissen als vertragend ervaren. Bovendien werden bijstandsaanvragen beoordeeld door provinciemedewerkers met een voornamelijk bestuurskundige of beleidsmatige achtergrond, waardoor de operationele kennis en ervaring ontbrak (vergelijk met het Nationaal Coördinatiecentrum). In de afgelopen jaren (bijv. hoogwater in 1993 en 1995) en mede naar aanleiding van de vuurwerkramp is de procedure voor interregionale brandweerbijstand herzien. Aan de hand van recente ongevallen en rampsituaties is geconstateerd dat de procedure nog onvoldoende waarborgen bood voor een adequate interregionale bijstand bij rampen. De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat de rol van de provincies en de CdK s bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing wordt gereduceerd en beperkt tot een toetsende rol zoals dit ook in het Beleidsplan Crisisbeheersing is verwoord. Ook is gekeken naar de meerwaarde van het LOCC voor de regionale hulpverleningsdiensten: aan de voorkant van het proces zit de meerwaarde van het LOCC vooral in het bijhouden van een landelijke evenementenkalender, waardoor knelpunten voor de operationele diensten tijdig kunnen worden gesignaleerd en hierop vroegtijdig kan worden geanticipeerd. Daarnaast kan het LOCC een functie vervullen in het centraal verzamelen en aanleveren van protocollen, procedures en best practises. Het LOCC zou verder een belangrijke rol kunnen vervullen in het voorkomen van professioneel ramptoerisme. Hiertoe is wel van belang dat de twee genoemde fenomenen (hulpoverlast en bijstandsgevoeligheid) binnen de operationele diensten bespreekbaar worden gemaakt waardoor er draagvlak wordt gecreëerd. Last but not least gaat het om de regel- en ritselcapaciteit : zodra men bijstandsaanvragen kan wegzetten leidt dit tot een ontlasting van de getroffen regio. Een ander aspect hierbij is dat weinig voorkomende bijstandsaanvragen veel tijd en energie kosten, zowel in de voorbereiding als ten tijde van een incident. De instelling van het LOCC kent geen directe relatie met de vorming van de veiligheidsregio s. Wel is er de overeenkomst dat zowel de instelling van het LOCC als de vorming van de Veiligheidsregio worden ingegeven door de drang om snel en doortastend op te kunnen treden. Een overeenkomst die daaruit voortkomt, is competentiestrijd tussen organisaties: rationeel is iedereen het over eens dat het belang van de burger centraal staat, maar dit gaat meestal samen met het afstaan van bevoegdheden ten behoeve van de noodzakelijke (of noodzakelijk geachte) doorzettingsmacht. De vorming van de Veiligheidsregio stuit op bezwaren als het gaat om de doorzettingsmacht van de coördinerend burgemeester bij bovenlokale incidenten; sommigen zijn van mening dat in dat geval de CdK bij uitstek de voorzitter van het nieuwe crisisbestuur zou moeten zijn onder andere ter verzekering van de legitimiteit en de democratische verantwoording. Het staatsrechtelijke bestel staat onder zware druk. Provinciale en gemeentelijke bestuurders vinden het echter onverstandig om een besteldiscussie te voeren aan hand van veiligheidsvraagstukken en pleiten ervoor om de veiligheidsregio s in de toekomst samen te laten vallen met de provinciegrenzen om daarmee ook voor andere regionale taakvelden een einde te maken aan de bestuurlijke lappendeken. In Nederland zou weer toe gegroeid moeten worden naar drie territoriale bestuurslagen waarin elke overheidstaak past. De gemeentelijke en provinciale bestuurders ervaren een uitholling van hun taken en autoriteit. De bedreiging wordt gevoeld, de verdediging wordt versterkt en de nadelen in stelling gebracht tegen de dreigende veranderingen. De ervaren centralisatie van de macht bij de centrale overheid kan de relatie met andere bestuurslagen ernstig beschadigen. Wellicht dat door de gekozen werkvorm de schade in het LOCC-dossier nog wordt beperkt, maar voor wat betreft de invoering van de Veiligheidsregio is het duidelijk de barricades worden opgeworpen. Het is dus de vraag of centralisatie op den duur effectief, efficiënt en acceptabel is en het het dragen van de publieke verantwoordelijkheid niet in de weg staat. Pagina 5 van 58

6 Voorwoord... 3 Samenvatting Inleiding Probleemstelling en deelvragen Wijze van onderzoek Afbakening Leeswijzer Historisch kader Het conceptrapport Berenschot Organisatieplan Landelijk Actiecentrum Brandweer Het visiedocument van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Risico- en crisistrends Theoretisch kader De centralisatiethese Vijf coördinatiemechanismen van Mintzberg Bureaupolitiek Beleidsnetwerken Anticipatie en veerkracht: de zoektocht naar veiligheid Rampensociologie, volgens Quarantelli Synthese Het LOCC en de departementale crisiscentra Waarom een Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum? Welke taken worden bij het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum uitgevoerd? Gevolgen voor de Provincie Belang van de regionale hulpverleningsdiensten bij een LOCC Relatie met de veiligheidsregio s Conclusies, terugkoppeling naar de centrale probleemstelling Terugkoppeling naar de centrale probleemstelling Overpeinzingen Bijlage 1: Interviews Bijlage 2: Definities Bijlage 3: Geschiedenis van de rampenbestrijding Bijlage 4: Juridisch kader voor het aanvragen en verlenen van brandweerbijstand Bijlage 5: Overzicht van incidenten, rampen en crises in Nederland in de afgelopen jaren Bijlage 6: Vitale belangen in het kader van crisisbeheersing Literatuuropgave Pagina 6 van 58

7 1. Inleiding Op 12 november 2003 stuurde minister Remkes van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een brief 1, waarbij hij de geadresseerden het visiedocument voor de oprichting van het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC) voor de GHOR, Brandweer, Politie en Defensie aanbood. Hierbij gaf hij duidelijk aan dat hij had besloten tot de oprichting van het LOCC en hij vroeg de ontvangers van de brief om een reactie te geven op de invulling van dit centrum. Daarnaast werd duidelijk dat het projectteam opdracht had om zorg te dragen voor een LOCC dat tijdig voor het Nederlands voorzitterschap van de Europese Unie ingezet kon worden. Wie vervolgens op de website van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zoekt naar het LOCC, vindt daar de volgende tekstfragmenten: Het op te richten Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum heeft tot doel om op landelijk niveau te komen tot een efficiënte inzet van mensen en middelen van de vier disciplines in geval van rampen en grootschalige evenementen ; Het betreft hier met name situaties waarin de regionale grenzen worden overschreden dan wel op regionaal niveau interregionale en/of internationale bijstand moet worden verleend. Als men dit leest, komen er waarschijnlijk enkele vragen op, waarop het onderstaande citaat op dezelfde webpagina slechts gedeeltelijk antwoord geeft: Het LOCC is geen meldkamer, het heeft geen sturende bevoegdheden noch treedt het in het lokaal gezag. Het is adviserend en faciliterend op het gebied van de operationele ondersteuning en niet op het beleidsmatig bestuurlijk niveau. 2 In de wetenschap dat het ministerie van Binnenlandse Zaken al een Nationaal Coördinatiecentrum (NCC) herbergt, de meeste ministeries een Departementaal Coördinatiecentrum (DCC) hebben, ons land internationaal bekend staat om het Poldermodel en tevens in de operationele hulpverleningsdiensten discussies worden gevoerd of Command & Control -systemen niet beter geschikt zijn voor een adequate hulpverlening, zal de oprichting van nog een coördinatiecentrum niet als voor de handliggend worden ervaren. Met dit onderzoek plaats ik het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum met zijn functies en taken in een historisch kader en perspectief. 1.1 Probleemstelling en deelvragen De centrale onderzoeksvraag luidt: Wat zijn de redenen tot instelling van het LOCC en binnen welke bestuurlijke en operationele ontwikkelingen in het veld van crisisbeheersing en rampenbestrijding is de instelling van het LOCC te beoordelen en welke zijn de kritische succesfactoren naar de toekomst, gezien vanuit het oogpunt van het LOCC. Hierop aansluitend de volgende deelvragen: 1. Hoe verhoudt het LOCC zich tot de departementale crisiscentra? 2. Waarom is besloten tot de oprichting van een Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum? 3. Welke taken worden bij het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum uitgevoerd? 4. Welke gevolgen heeft dit voor de rol van de Commissaris van de Koningin en het Provinciaal Coördinatiecentrum? 5. Wat is het belang van de regionale hulpverleningsdiensten bij een LOCC c.q. wat is de meerwaarde van een LOCC voor de regionale hulpverleningsdiensten? 6. Hoe sluiten bovengenoemde ontwikkelingen aan bij de vorming van veiligheidsregio s? 1 Brief van minister Remkes aan de Minister van Defensie, het Bestuur van de NVBR, de Raad van Hoofdcommissarissen, de Korpschef van het KLPD, het Bestuur van AZN, de Raad van Regionaal Geneeskundig Functionarissen en het Korpsbeheerdersberaad over de oprichting van het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum d.d. 12 november ; versie 17 oktober 2004 Pagina 7 van 58

8 1.2 Wijze van onderzoek Het onderzoek is een combinatie van literatuurstudie en een aantal interviews met enkele stakeholders 3 uit het werkveld van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. De informatie uit de interviews en de verzamelde schriftelijke informatie over het onderwerp worden getoetst aan relevante theorieën over crisis en crisismanagement. Ten aanzien van het theoretische kader is aansluiting gezocht bij de tijdens de leergang MCDM aangereikte literatuur. 1.3 Afbakening Daar waar de bijstandsregeling wordt besproken betreft dit de opschaling en bijstand van de brandweer. Een soortgelijke problematiek doet zich voor bij de politie. Slechts incidenteel zullen voorbeelden van andere diensten worden gebruikt ter verduidelijking. Met betrekking tot de bestuurlijke lijn is vooral gekeken naar het provinciale en landelijke niveau, omdat de positie van de burgemeester het minst wordt beïnvloed door de komst van het LOCC. Immers, de burgemeester heeft en behoudt het opperbevel bij rampenbestrijding en crisisbeheersing bij incidenten die het gemeentelijk domein niet overschrijden. 1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt de instelling van het LOCC in een historisch kader geplaatst en worden de ondernomen activiteiten en rapporten beschreven. Tevens komen in dit hoofdstuk enkele risico- en crisistrends aan de orde die de achtergrond vormen voor de maatschappelijke ontwikkelingen enerzijds en de bestuurlijke reactie hierop anderzijds. Hoofdstuk 3 bevat het theoretisch kader dat is gebruikt om de instelling te beoordelen. Hierin vervullen de centralisatiethese ( t Hart et al), de bureaupolitiek (Rosenthal), de beleidsnetwerken (De Bruijn en Ten Heuvelhof) en de rampensociologie (Quarantelli) een centrale rol. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de coördinatiemechanismen (Mintzberg) en de veerkracht-theorie (Wildavsky). De onderzoeksvragen worden uitgewerkt en beantwoord in hoofdstuk 4. Hierin wordt met behulp van de theorieën uit het vorige hoofdstuk de instelling van het LOCC verklaard en worden een aantal consequenties en reacties geanalyseerd. In hoofdstuk 5 vindt de terugkoppeling naar de probleemstelling plaats en worden de kritische succesfactoren vanuit het oogpunt van het LOCC weergegeven. Het onderzoek heeft naast de antwoorden op de onderzoeksvragen mij een aantal overpeinzingen opgeleverd. Omdat ik aan de interviews en de literatuurstudie een aantal interessante gedachten heb overgehouden, heb ik deze eveneens in hoofdstuk 5 aan het papier toevertrouwd. Hoewel deze gedachten buiten het eigenlijke onderzoek staan, vind ik ze voldoende waardevol om hier kort aandacht aan te besteden; wellicht dat zij voor anderen een startpunt kunnen vormen voor nader onderzoek. 3 Zie voor een overzicht van de gehouden interviews bijlage 1. Pagina 8 van 58

9 2. Historisch kader Na afloop van de Tweede Wereldoorlog werd de Bescherming Bevolking (BB) opgericht voor de bestrijding van rampen en incidenten onder bijzondere omstandigheden (lees: oorlog). Door het einde van de Koude Oorlog werd de oorlogsdreiging minder en de behoefte aan een dergelijke slapende incidentbestrijdingsorganisatie geminimaliseerd. Dit leidde in 1985 tot de opheffing van de Bescherming Bevolking, waardoor de rampenbestrijding werd opgedragen aan de operationele hulpverleningsdiensten als verlengstuk van hun reguliere taken. Hierbij werd echter ingeschat dat de schaalgrootte van de incidenten voornamelijk gemeentelijk en in een enkel geval bovengemeentelijk zou zijn 4. Een noodzaak tot nationale coördinatie werd daarom niet gevoeld. In de daaropvolgende jaren was het usance dat er officieren van politie en brandweer werkzaam waren op het ministerie van Binnenlandse Zaken, gedeeltelijk op detacheringbasis. Hierdoor was er permanent operationele kennis en ervaring beschikbaar zodat in voorkomende gevallen vanuit het ministerie ondersteuning aan lokale korpsen kon worden geboden. In een later stadium eind jaren 70, begin jaren 80 werden er zelfs specialistische taken uitgevoerd door medewerkers van het ministerie: het ministerie voorzag in een landelijke OGS-dienst, die bij ongevallen met gevaarlijke stoffen advies kon geven over de gevaarszetting, de beschermende maatregelen en de bestrijdingswijze. In voorkomende gevallen kwam deze dienst zelfs ter plaatse. Eind jaren 80 en begin jaren 90 vond op het ministerie een takendiscussie plaats, waarbij als gevolg van de systeemverantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding allerlei uitvoeringstaken werden afgestoten. Deels werden deze taken bij de inmiddels op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) gevormde regionale brandweren ondergebracht, maar ook werden onderdelen geheel of gedeeltelijk verzelfstandigd 5. Dit betekende ook dat het ministerie toegroeide naar een beleidsvoorbereidende en bepalende organisatie, waarbij meer bestuurskundige en beleidsmatige georiënteerde medewerkers werden aangetrokken en de operationele expertise meer en meer naar de achtergrond werd verdrongen. Met de totstandkoming van het Nationaal Coördinatiecentrum (voorafgegaan door het Landelijk Coördinatiecentrum) was voor rampen en calamiteiten die het regionale niveau overschrijden de bestuurlijke coördinatie ingevuld. De operationele informatie omtrent rampen en calamiteiten (maar ook evenementen en incidenten) verliep via de meldkamers van de operationele diensten. Onder andere tijdens de boerenopstand 6 werd ook de ervaring opgedaan dat essentiële informatie eerder werd ontvangen via de operationele kanalen dan via de bestuurlijke lijnen (gemeente provincie - rijk). Bovendien werd met de operationele informatie niet alleen de feitelijke situatie geschetst, maar ook een beeld weergegeven van de te verwachten ontwikkelingen, de gevolgen en de mogelijke escalatievarianten, waardoor de informatie meerwaarde had boven de bestuurlijk verstrekte informatie 7. Soortgelijke ervaringen werden opgedaan tijdens de blokkades van binnenschippers en de demonstratieve actie van Noordzeevissers en tijdens Euro 2000, toen er door de Landelijke Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (LSGBO) van de politie een landelijk beeld kon worden gepresenteerd van de situatie voor, tijdens en na de voetbalwedstrijden in Nederland. Hoewel inmiddels stappen zijn gezet om te komen tot regionaal gecoloceerde meldkamers en congruente regio s voor de hulpverlenende diensten, verloopt de operationele informatie omtrent rampen en calamiteiten via het Regionaal Coördinatiecentrum (RCC) of Operationeel Centrum (ROC), ondersteund door de regionale meldkamers. Zowel vanuit de rapporten Vuurwerkramp Enschede en Nieuwjaarsbrand Volendam, als in de projecten territoriale congruentie en colocatie meldkamers, is inmiddels de noodzaak tot gecoördineerde actie van de verschillende disciplines bij grootschalige rampen en calamiteiten aangetoond. Ook in de evaluerende rapportage over de vuurwerkramp 8 worden conclusies getrokken waaruit enerzijds een landelijke bundeling van kennis en ervaring in slapende expertise teams en anderzijds een coördinatie van het spontane hulpaanbod wordt bepleit. Bij de expertise teams wordt overigens niet alleen aan de operationele diensten gedacht, maar ook aan snelle en georganiseerde ondersteuning van de gemeentelijke processen. Daarnaast worden in het rapport de fenomenen hulpoverlast en bijstandgevoeligheid geïntroduceerd, die door een bovenregionale coördinatie beter kunnen worden geredresseerd. Ik kom hier later nog op terug. 4 Interview met de heer Van Leest, ministerie van BZK d.d. 2 november Voorbeelden zijn de vorming van het Nederlands Bureau Brandweerexamens, de transformatie van de Rijksbrandweeracademie naar het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding en de verzelfstandiging van het Keuringsstation. 6 Onder andere beschreven in De graanrepubliek van Frank Westerman; pag. 216 e.v. 7 Van 19 februari tot en met 9 maart 1990 voerden de boeren talloze grotere en kleinere acties in verband met de verlaging van de landbouwprijzen door de Europese landbouwministers. Door de informatie van de toenmalige Rijkspolitie te bundelen op het hoofdbureau in Driebergen ontstond een accuraat en nauwkeurig beeld van de akkerbouweracties (wegblokkades met landbouwtrekkers) en de mogelijke gevolgen hiervan. Uit interviews met de heren Berghuijs, destijds werkzaam op het ministerie van Binnenlandse Zaken, en Van Leest. 8 Berghuijs, J.D.; De toekomst van de rampenbestrijding en het risicomanagement, Een evaluerende rapportage naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede op 13 mei 2000; o.a. pag. 8, 20 en 23. Pagina 9 van 58

10 De dagelijkse werkzaamheden van het Nationaal Coördinatiecentrum (NCC) richten zich onder meer op 9 : De coördinatie van de bewakings- en beveiligingsmaatregelen van hoge buitenlandse bezoekers 10 ; De informatievoorziening tussen en met de andere overheden gericht op (dreigende) grootschalige of ernstige verstoringen van de openbare orde of veiligheid; Het regelen op verzoek van de Commissaris van de Koningin van de interprovinciale bijstandsverlening door politie-, brandweer- en defensiepersoneel, speciale technische voorzieningen (bijvoorbeeld bewakingscontainers) en specialistische organisaties zoals de Reddingsbrigades Nederland; De voorbereiding op het optreden van de minister tijdens crisisomstandigheden. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties treedt in zo n geval op als coördinerend bewindspersoon. Vanwege de betrokkenheid van zoveel verschillende actoren met uiteenlopende bevoegdheden en verantwoordelijkheden is in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming 11 voor alle typen crisissituaties aangegeven wie wat moet doen. Het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming is door de Ministerraad goedgekeurd en zij geeft hiermee de noodzaak van eenduidigheid in crisisbesluitvorming op hoofdlijnen aan en de rol die het NCC daarbij heeft. Voor een crisissituatie op het eigen beleidsterrein fungeert het Nationaal Coördinatiecentrum als departementaal coördinatiecentrum voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het Nationaal Coördinatiecentrum is 24 uur per dag bereikbaar 12. Ministerieel Beleidsteam (MBT) / (Rijks)ministerraad ((R)MR) Interdepartementaal Beleidsteam (IBT) Departementaal Coördinatiecentrum (DCC) Nationaal Coördinatiecentrum (NCC) Nationaal Voorlichtingscentrum (NVC) Departementaal Coördinatiecentrum (DCC) Gedeconcentreerde rijksdiensten Provinciaal Coördinatiecentrum (PCC) Gedeconcentreerde rijksdiensten Regionaal Coördinatiecentrum (RCC) Figuur 1: organisatie crisisbesluitvorming 13. Onder het Regionaal Coördinatiecentrum kan nog een Gemeentelijk Coördinatiecentrum (GCC) worden toegevoegd om de bestuurlijke lijn te completeren. In de afgelopen jaren heeft zich in Nederland een aantal incidenten, rampen en crises voorgedaan. Een bloemlezing van de meest in het oog springende gebeurtenissen 14 : 13 mei 2000: vuurwerkramp Enschede; BSE, de gekke koeienziekte; 1 januari 2001: cafébrand Volendam; 9 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Coördinatie Centrum, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, juli De uitgave wordt momenteel herzien en geactualiseerd. 10 Dit is de situatie zoals deze in het Handboek is beschreven. Als gevolg van de discussies over terreurbestrijding zijn de bewakings- en beveiligingstaken ondergebracht bij het ministerie van Justitie. 11 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Coördinatie Centrum, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, juli gedownload op 17 oktober Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Coördinatie Centrum, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, juli Een uitgebreidere opsomming is weergegeven in bijlage 6. Pagina 10 van 58

11 maart t/m mei 2001: MKZ-crisis; vanaf 11 september 2001: aanslagen in de Verenigde Staten; 2003: Vogelpest; 2 november 2004: de moord op Theo van Gogh; 10 november 2004: antiterreur actie in het Laakkwartier in Den Haag. Het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum Hoewel de opsomming niet pretendeert volledig te zijn, ontstaat wel het beeld dat er in Nederland meer incidenten tot de inzet van NCC hebben geleid dan wellicht in eerste instantie wordt aangenomen. Bij al deze gebeurtenissen zijn constateringen te maken op grond waarvan lessen kunnen worden geleerd om de rampenbestrijding en crisisbeheersing in Nederland te verbeteren. Maar de maatschappij neemt geen genoegen meer met het kunnen leren : zij verwácht dat de overheid lering trekt uit eerdere gebeurtenissen en mag dat ook verwachten van de overheid! Het conceptrapport Berenschot Op verzoek van het ministerie van BZK is onderzoek gedaan naar de haalbaarheid van een Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC). In het beleidsplan Bewust Veiliger is, naar aanleiding hiervan, het voornemen opgenomen om het LOCC op te richten. De coördinatie van de bestuurlijke lijn met betrekking tot openbare orde en veiligheid (OO&V) ligt op nationaal niveau bij het NCC. In die zin is het een logische ontwikkeling om ook de operationele informatievoorziening op landelijk niveau te organiseren. De operationele informatievoorziening dient OO&V-breed, dus met brandweer, politie en geneeskundige hulpverlening gezamenlijk georganiseerd worden 16. Tevens constateert het conceptrapport dat er behoefte is aan de functie van landelijke coördinatie bij de bestrijding of beheersing van rampen, crises en evenementen 17. Nadrukkelijk wordt in het conceptrapport opgemerkt dat deze functie een zeer scherpe positionering en afbakening vergt, omdat een groot aantal taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in de rampenbestrijding reeds zijn ondergebracht bij bestaande organen en platforms. Een LOCC moet zeker geen concurrent worden, maar juist een aanvulling. 15 Salus populi suprema lex = the people s safety is the highest law, opgetekend in Hazardous Materials, managing the incident, 2 nd edition van Noll, Gregory G. et al, In een interview op 11 juni 2004 met de heer Kevin Arbuthnot, Deputy Chief Fire Officer West Yorkshire Fire & Rescue Service en landelijk projectleider National Coordination Centre, bleek dat de multidisciplinaire bezetting van het Nederlandse LOCC niet zo vanzelfsprekend is: in Engeland is het National Coordination Centre monodisciplinair (alleen brandweer). De optie voor de vorming van een multidisciplinair coördinatiecentrum is door de politie afgewezen. Hierbij spelen onder meer de vertrouwelijke informatie, de zelfstandige politieoptredens in het kader van openbare orde (Bradford riots) en de onbetrouwbaarheid van de brandweer (als gevolg van de stakingen) een rol. Dit laatste mag de brandweer zich in Nederland terdege realiseren tijdens acties over arbeidsvoorwaarden. 17 Conceptrapport Haalbaarheid LOCC, Berenschot Groep B.V., versie 1.0, juni Pagina 11 van 58

12 Figuur 2: Positionering LOCC Kort gezegd: het LOCC vult een witte vlek in in de operationele kolom op landelijk niveau. Als we de positionering van het LOCC nader bekijken, blijken er drie schalen te zijn waarop het LOCC gepositioneerd moet worden: Bestuurlijk versus operationeel; Coördinerend versus dirigerend; Vredestijd versus crisistijd 18. De eerste twee schalen (bestuurlijk versus operationeel en coördinerend versus dirigerend) zijn met nadruk glijdend: er is een continuüm aan mogelijkheden tussen de uitersten van iedere schaal. Berenschot concludeert vervolgens: 1. Op de schaal bestuurlijk versus operationeel moet het LOCC nadrukkelijk aan de operationele kant werken. Op het bestuurlijke vlak is er het NCC, dat breed wordt gezien als een goede en adequate invulling van de bestuurlijke component van de landelijke rampenbestrijding; 2. Op de schaal dirigerend versus coördinerend moet het LOCC vooral een coördinerende rol kiezen. In de huidige wetgeving is het vrijwel niet mogelijk om een LOCC dirigerende bevoegdheden toe te kennen. Immers, ter plaatse van de ramp of crisis is altijd de burgemeester verantwoordelijk voor de bestrijding en dus kan het LOCC nooit bindende aanwijzingen geven. Deze rolverdeling wordt alleen doorbroken als de minister van BZK besluit aanwijzingen te geven, die vervolgens via de Commissaris van de Koningin en de burgemeester lopen; het LOCC speelt daar geen formele rol in; 3. Het LOCC kan wél op enig moment op verzoek van de regionale bevoegden als aanspreekpunt gaan dienen, zowel vanuit de hulpvragende kant (de regio) als vanuit de hulpbiedende kant (diverse instanties en kolommen die hulp bieden). Het dirigerende aspect op landelijk niveau is voorbehouden aan de bestuurlijke lijn en wordt ingevuld door het NCC, in geval de minister de bestrijding van een ramp aan zich heeft getrokken. 18 Ten aanzien van de door het bureau Berenschot gehanteerde definities wordt verwezen naar bijlage 2. Pagina 12 van 58

13 Figuur 3: Het LOCC verzamelt en matcht vraag en aanbod bij de bestrijding van rampen Bureau Berenschot concludeert ten aanzien van het nut en noodzaak van een LOCC: Er is duidelijk behoefte aan de functie van landelijke ondersteuning en coördinatie in de rampenbestrijding. De volgende argumenten zijn daarvoor aan te voeren: 1. Er is een witte vlek in de operationele kolom op landelijk niveau; 2. Daardoor doet het NCC vaak operationele taken 19, zodat bestuurlijke en operationele taken door elkaar gaan lopen. Dat is niet wenselijk; 3. De regio s zijn bij rampen, crises of evenementen van bijzondere grootte, ernst of aard, niet in staat de problemen zelf volledig het hoofd te bieden. De kwaliteit van hun optreden zal toenemen met een adequate operationele ondersteuning. Berenschot formuleert het hoofddoel van het LOCC als volgt: Het doel van het LOCC is het faciliteren en ondersteunen van het bevoegde gezag bij de bestrijding of beheersing van rampen, crises en grote evenementen die qua omvang, aard of impact de schaal van het lokale of regionale overstijgt. In de gesprekken rondom het vaststellen van het doel en de taakstelling van het LOCC komen vier categorieën naar voren: 19 In dit verband kan de inzet van helikopters van defensie worden genoemd; strikt genomen betreft het hier een operationele inzet van bijzonder materieel, waarbij de rechtmatigheid en doelmatigheid op dit moment worden getoetst door het NCC. Feitelijk gaat het dus om een operationele afweging of er helikopters worden ingezet. Het wordt echter anders zodra er in plaats van één of twee helikopters een groot aantal wordt gevraagd of er op meerdere plaatsen in Nederland om bijzondere en schaarse middelen worden verzocht. Zodra het gaat om een strategische verdeling van schaarse goederen en middelen geldt te allen tijde het bestuurlijk primaat. Voor de dagelijkse gang van zaken kan het merendeel van de bijstandsaanvragen door het operationele niveau uiteraard binnen democratisch en bestuurlijk vastgestelde kaders worden afgehandeld. Deze werk- en zienswijze is uitgebreid onderwerp van gesprek geweest tijdens het interview op 26 januari 2004 met luitenant-kolonel C.M.B. Wichers, hoofd Operatiecentrum Defensie Crisis Beheersings Centrum (DCBC) van het ministerie van Defensie in Den Haag alsmede tijdens het interview op 27 januari 2004 met de heer G. Berenschot, hoofd Operationeel Centrum van het Nationaal Coördinatiecentrum van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in Den Haag. Pagina 13 van 58

14 1. Operationele ondersteuning tijdens een crisis, ramp of grootschalig evenement; 2. Voorbereiding op de ondersteuning die in punt 1 bedoeld is; 3. Kennismanagement rondom de operationele ondersteuning; 4. Additionele functies. Het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum Bureau Berenschot adviseert de functie van het LOCC beperkt te houden tot de eerste twee categorieën. Daarmee wordt bewerkstelligd dat er een lean and mean LOCC ontstaat, dat zich optimaal kan richten op de kerntaak: operationele ondersteuning bij de bestrijding van crises, rampen en grote evenementen Organisatieplan Landelijk Actiecentrum Brandweer In het organisatieplan van het Landelijk Actiecentrum Brandweer 21 wordt naast de eerdergenoemde aanleidingen nog de (dreigende) watersnoden en overstromingen, natuurbranden, verkeersincidenten, langdurige uitval van nutsvoorzieningen, besmettelijke brieven/pakketten (Anthrax) en de over het land verspreide simultane bommeldingen (IKEA) genoemd als grootschalige incidenten en/of rampen waarbij de behoefte is gevoeld aan een slagvaardig landelijk actiecentrum, dat de (sectie) brandweer in de Regionale Operationele Teams (ROT s) bij grote calamiteiten (en de voorbereiding bij dreiging daarop) kan voorzien in de benodigde eenduidige en gevalideerde informatie. De schrijvers concluderen dat dit beeld, gedeeltelijk, door diverse kabinetsstandpunten wordt gesanctioneerd, maar dat de concrete invulling hoe wenselijk en noodzakelijk ook niet van de grond wilde komen. Daarom hebben de regionaal commandanten nu gezamenlijk het initiatief genomen om op de kortst mogelijke termijn een Landelijk Actiecentrum Brandweer (LACB) voor te bereiden en te operationaliseren. 22 In de inleiding van het rapport wordt aangegeven dat de ervaring die de komende periode met het functioneren van het LACB wordt opgedaan, bij de lopende landelijke ontwikkelingen zal worden ingebracht. Het Landelijk Actiecentrum Brandweer voorziet in de lacune in operationele informatie en afstemming die bestaat op bovenregionaal/landelijk niveau. Ten opzichte van het Nationaal Coördinatiecentrum (NCC) krijgt het Landelijk Actiecentrum Brandweer zo de positie van landelijk operationele groep brandweer, zoals de Landelijke Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (LSGBO) voor politie Nederland operationeel is. Het Landelijk Actiecentrum Brandweer is een vraaggestuurde organisatie die op het laagste opschalingsniveau virtueel is en pas bij concrete aanwijzingen en/of daadwerkelijke calamiteiten met een voor de brandweer regiooverschrijdend karakter wordt bemenst met functionarissen uit de deelnemende regio s. De volgende taakgebieden worden gedefinieerd: Het Landelijk Actiecentrum Brandweer houdt een landelijke operationele beoordeling van de toestand bij. Het Landelijk Actiecentrum Brandweer doet dit op basis van informatie vanuit de regio s en op basis van informatie vanuit het NCC. Het Landelijk Actiecentrum Brandweer zal, vanuit de specifieke brandweerdeskundigheid, deze informatie ook kunnen bewerken en vertalen in operationele consequenties; Het Landelijk Actiecentrum Brandweer voorziet in de liaisonfunctie van de Nederlandse brandweer naar BZK/NCC, landelijke actiecentra van andere disciplines en, afhankelijk van de feitelijke aanwijzing voor een regiogrensoverschrijdende ramp/crisis/dreiging, daarbij betrokken organisaties en instellingen; Het Landelijk Actiecentrum Brandweer ondersteunt de landelijke planning en voorbereiding van regiogrensoverschrijdende brandweerinzetten en de continuïteit daarvan, ook gedurende langere perioden. Het Landelijk Actiecentrum Brandweer houdt daartoe een landelijk overzicht bij van de status van grootschalige regionale eenheden (brandweercompagnieën, OGS-eenheden en staven), (specialistisch) materieel en personeel; Het Landelijk Actiecentrum Brandweer voorziet in bundeling, communicatie en vertaling in operationele consequenties van specialistische informatie door brandweerexperts. Het Landelijk Actiecentrum Brandweer houdt daartoe een overzicht bij van beschikbare expertise. Het Landelijk Actiecentrum Brandweer maakt zoveel mogelijk gebruik van de bestaande kennisnetwerken binnen de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR) en gerenommeerde kenniscentra; 20 Bureau Berenschot is van mening dat kennismanagement niet primair de verantwoordelijkheid van het LOCC kan zijn, maar veeleer thuishoren bij instituten zoals het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding, de Politie Instituut Openbare orde en Gevaarsbeheersing (PIOG), het Nederlands Instituut Voor Urgentiegeneeskunde (NIVU) en de Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding (LFR). 21 Raad van Regionaal Commandanten, Organisatieplan landelijk Actiecentrum Brandweer, versie 1.0, 10 maart Aanleiding is de actuele situatie (poederbrieven en dreiging van terroristische aanslagen) en op basis van de verantwoordelijkheid die zij dragen voor de voorbereiding op de coördinatie van de rampenbestrijding volgens artikel 3 van de Brandweerwet Pagina 14 van 58

15 Het Landelijk Actiecentrum Brandweer voorziet in de coördinatie van de landelijke en regionale operationele voorlichting op basis van het totaalbeeld; Het Landelijk Actiecentrum Brandweer draagt zorg voor coördinatie van de informatiestroom op landelijk niveau. Daarbij wordt, naast eigen informatiebronnen, gebruik gemaakt van informatie die wordt aangeleverd door de regionale brandweren en liaisons bij ketenpartners. Het Landelijk Actiecentrum Brandweer gaat zich in ieder geval op geen enkele wijze bezighouden met de operationele voorbereiding en uitvoering zoals die bij de gemeenten en regio s ligt. Het Landelijk Actiecentrum Brandweer zal, vanuit de premisse dat 1 x 25 efficiënter is dan 25 x 1 zich bezighouden met interregionale afstemming en het faciliteren van de communicatie- en informatie-uitwisseling tussen Rijk en regio s en tussen regio s onderling. In het rapport wordt aangegeven dat het Landelijk Actiecentrum Brandweer tijdelijk wordt gehuisvest in het kantoor van de Regionale Hulpverleningsdienst Rotterdam-Rijnmond. Bovendien is in het rapport de organisatorische inbedding en vormgeving, de netwerkstructuur en de opzet van de operationele organisatie beschreven. 2.3 Het visiedocument van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties In het visiedocument 23 wordt in aansluiting op het rapport-berenschot aangegeven dat in vervolg op het kabinetsstandpunt op de vuurwerkramp in Enschede en de nieuwjaarsbrand in Volendam de verschillende disciplines die betrokken zijn bij de rampenbestrijding de behoefte hebben uitgesproken aan een vorm van landelijke operationele coördinatie. In de rapporten naar aanleiding van deze rampen is de noodzaak tot gecoördineerde actie op bovenregionaal en nationaal niveau van de verschillende disciplines bij grootschalige rampen en calamiteiten en andere grootschalige activiteiten aangetoond. Ook de recente oorlog in Irak heeft de noodzaak van een landelijke operationele coördinatie onderstreept. Vanuit de diverse disciplines zijn (tijdelijke) voorzieningen getroffen om de landelijke coördinatie te bevorderen en te faciliteren. De oprichting van het Landelijk Actiecentrum Brandweer (LACB), het Landelijk Actiecentrum GHOR (LAC-GHOR) en het activeren van de Landelijke Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (LSGBO, politie) zijn hier de resultaten van. De staven van de landelijke actiecentra zullen bij opschaling de landelijke staf (samenwerking monodisciplinaire staforganisaties) vormen in LOCC-verband. Ten aanzien van nut en noodzaak van het LOCC concludeert het visiedocument: 1. Er is landelijk een witte vlek in de operationele opschaling van de rampenbestrijding en crisisbeheersing (geen operationele coördinatie op landelijk niveau); 2. Het NCC ziet zich daardoor regelmatig genoodzaakt de coördinatie van het operationele deel op zich te nemen. Gelet op de bij het NCC beschikbare voorzieningen en expertise kunnen taken in het kader van de landelijke coördinatie van taken op operationeel niveau beter worden belegd bij een landelijke operationeel centrum 24 ; 3. De regio s, met name de kleinere regio s, zijn onvoldoende in staat het hoofd te bieden aan rampen of andere activiteiten die zeer groot of zeer ernstig van aard zijn. Voor het organiseren van de daarvoor benodigde expertise op het vlak van kennis, mensen of materieel is landelijke coördinatie nodig; 4. Voor grootschalige evenementen of activiteiten die interregionaal dan wel internationaal spelen is het eveneens gewenst op nationaal niveau een operationeel coördinerend orgaan te hebben. Tevens is bij het opstellen van de Bijstandregeling voor de Revitalisatie Nationaal Plan voor de Kernongevallenbestrijding (rnpk) de behoefte geuit het LOCC als back office in de Eenheid Planning en Advies Nucleair (EPAn) en als 24-uurs (bereikbaar) informatiepunt in het kader van de kernongevallenbestrijding te laten functioneren. 23 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Visiedocument Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC), versie 1.0, 7 oktober 2003; pag. 3 e.v. en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Visiedocument Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC), versie 2.1, 29 april 2004; pag. 5 e.v. 24 In het interview met de heer Christiaanse op 18 augustus 2004 komt naar voren dat het ministerie problemen heeft met het aansturen van de operationele diensten en door een LOCC hierop meer grip wil krijgen. Hij spreekt in dit verband uit dat de hulpverlening te weinig structuur en doorzettingsmacht kent, hetgeen ook is weergegeven in het rapport De Ghordiaanse knoop doorgehakt. De heer Christiaanse spreekt in dit verband zijn voorkeur uit voor een landelijk operationeel commandocentrum, dat in zijn visie effectiever is. Voormalig hoofdcommissaris Eric Nordholt gaf in een kort gesprek tijdens het NVBR-congres op 4 november 2004 aan geen geloof te hechten aan een éénhoofdige leiding of operationeel leider, wél aan een éénhoofdige coördinatie. Pagina 15 van 58

16 Voor wat betreft de taken van het LOCC stelt het visiedocument dat het LOCC als een faciliterende en coördinerende organisatie een belangrijke schakel zal vormen in de landelijke mono- en multidisciplinaire operationele opschaling. De kerntaak wordt gevonden in de coördinatie van de operationele ondersteuning van de diverse disciplines bij grootschalige incidenten, rampen en evenementen. Daarnaast kan het LOCC gevraagd of op eigen initiatief advies uitbrengen aan de minister van BZK dan wel de (operationele) disciplines betreffende zaken gerelateerd aan de uitvoering van haar taken. Ten aanzien van de coördinerende taken in opgeschaalde situatie (kerntaak) worden genoemd: De coördinatie van de mono- en multidisciplinaire inzet (mensen en middelen) van politie, brandweer, ambulance/witte sector incl. traumateams en traumaheli s, diverse specialistische teams voor rampenbestrijding zoals Urban Search And Rescue (USAR) en het Rampen Identificatie Team (RIT) en eventuele andere organisaties of departementen afhankelijk van het incident; Advisering, op aanvraag van de minister van BZK (en via het NCC de CdK s) of de regio dan wel op eigen initiatief, over multidisciplinaire inzet; Het opstellen van situatierapporten op basis van de gegevens van de regionale meldkamers en het nationaal informatie knooppunt (NIK). Deze rapporten dienen een helder beeld te geven van de regionale situaties zodat de vertaling gemaakt kan worden naar een landelijk beeld. Het gaat hierbij om de gevalideerde informatievoorziening ten behoeve van het NCC, de PCC s en van de regio s; De coördinatie van de internationale inzet op operationeel niveau. Bij de reguliere en voorbereidingstaken worden genoemd 25 : Contactpunt voor de hulpverleningsregio s; Kwaliteitszorg: coördinatie en uitvoering van opschalingsoefeningen ten behoeve van het LOCC; Maken en actueel houden van een overzicht van: o Expertteams: in deze overzichten houdt het LOCC bij welke expertise beschikbaar is op welk moment. Deze (rampen)experts vervullen hun normale functie in de regio s of andere organisaties (expertise-/opleidingscentra), maar zijn geoefend voor de invulling van een functie in het LOCC of als bijstandverlener aan een regio en worden indien nodig voor deze taak opgeroepen; o Mensen of materieel of de organisaties die de mensen of het materieel kunnen verschaffen dat ter ondersteuning bij crisis- en rampenbestrijding grootschalige activiteiten ingezet kan worden. Het LOCC beschikt over een up to date overzicht van de aanwezige voorraden en zal bij een noodzakelijke inzet van materieel hier adequaat en efficiënt over moeten kunnen adviseren en de daadwerkelijke inzet coördineren; o Verzochte en geleverde bijstand onder andere om te kunnen adviseren over een adequate verdeling o van de bijstand; De benodigde internationale contacten. Grootschalige evenementen en rampen doen zich niet altijd binnen de landsgrenzen voor of kunnen ook effecten resulteren over de grens; Maken en actueel houden van een meta-databank. Deze meta-databank bevat een overzicht van instanties, namen, telefoonnummers, adressen en internetpagina s enzovoort die toegang tot de benodigde resources verschaffen; Verwerven van het noodzakelijke inzicht en de kennis van operationele processen op mono- en mulitdisciplinair gebied. De operationele ondersteuning van het LOCC aan de regio s of het NCC vereist een goede voorbereiding en inzicht in mogelijkheden en wenselijkheden voor multidisciplinaire inzet. Het maken van afspraken, opstellen van protocollen etc. zal daarbij noodzakelijk zijn. Ook zullen de praktijkervaringen input genereren voor de preparatieve taken; Back office (onderdeel) in de Eenheid Planning en Advies Nucleair (EPAn) en 24-uurs informatiepunt in het kader van de kernongevallenbestrijding. De basis van het LOCC bestaat uit een operationeel informatiecentrum dat stelselmatig op de hoogte wordt gehouden van alle relevante operationele activiteiten in Nederland en in de buurlanden. Daartoe is een kernbezetting beschikbaar waarin alle disciplines vertegenwoordigd zijn met mensen die inhoudelijk voldoende in staat zijn de situaties te beoordelen en daarover sitraps 26 samen te stellen. Indien vanuit het NCC en/of de regio s daartoe de behoefte wordt aangegeven kan het LOCC opschalen. Het Operationeel Coördinatieteam Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Visiedocument Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC), versie 1.0, 7 oktober 2003; pag. 3 e.v. en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Visiedocument Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC), versie 2.1, 29 april 2004; pag. 5 e.v. 26 Sitrap is een binnen de operationele diensten en defensie veel gebruikte afkorting voor situatierapport. 27 Ten tijde van opschaling van het LOCC wordt het Operationeel Coördinatieteam gevormd door de leden van de begeleidingscommissie. De begeleidingscommissie LOCC is een commissie ingesteld door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties waarin de verschillende disciplines die deelnemen in het LOCC vertegenwoordigd zijn. De begeleidingscommissie LOCC heeft in de oprichtingsfase Pagina 16 van 58

17 geeft advies aan en ontvangt afstemmingsopdrachten van de Nationaal Coördinator Crisisbeheersing (NCCB) en/of regionaal/gemeentelijk niveau. Bij een bijstandsaanvraag, bijvoorbeeld in geval van een ramp of crisissituatie, wordt een multidisciplinair advies gevraagd aan het LOCC. Het (opgeschaalde) LOCC stelt vervolgens een multidisciplinair inzetvoorstel op met de nodige opmerkingen en eventueel te maken keuzes, realiseerbaarheid voor de langere termijn etc. Dit voorstel gaat naar het NCC of RCC voor bestuurlijke besluitvorming. Vervolgens zorgen de respectievelijke staven binnen het LOCC voor coördinatie van de operationele uitvoering van de bijstandverlening binnen de randvoorwaarden die het LOCC daarbij heeft afgesproken. De Nationaal Coördinator Crisisbeheersing (NCCB) is verantwoordelijk voor het functioneren van het LOCC. Ten tijde van de opschaling neemt het hoofd LOCC en de kernbezetting de positie in van de staf. Deze staf is ondersteunend aan het opgeschaalde operationele coördinatie team van het LOCC. De leiding van het LOCC in opgeschaalde toestand, het Operationeel Coördinatie Team, adviseert de NCCB en krijgt tevens van de NCCB de opdrachten door van het Interdepartementale Beleidsteam/Ministerieel Beleidsteam (IBT/MBT). De oprichting van het LOCC heeft geen consequenties voor de geldende gezagsverhoudingen. Het bevoegde gezag ligt bij de lokale autoriteiten indien het regionale of lokale inzet betreft en (aanvullend) bij de minister van BZK indien het een landelijke inzet betreft. Het LOCC vervult een faciliterende en coördinerende functie ten behoeve van de bevoegde gezagen en doet inzetvoorstellen aan het bevoegde gezag en draagt zorg voor de realisatie. Niet expliciet wordt gekeken naar de relatie met de Provinciale Coördinatiecentra (PCC). De taak van de PCC s ligt vooral op coördinatie op het bestuurlijke vlak, met een intermediaire plaats tussen de regio en het rijk. Een directe lijn met een operationeel georiënteerde LOCC ligt daarom niet direct in de rede. Echter zeker ten aanzien van de operationele informatievoorziening kan het LOCC ook de PCC s ondersteunen. De communicatielijn naar de PCC s kan wellicht het beste via de bestaande informatielijn van NCC naar PCC, plaatsvinden. 2.4 Risico- en crisistrends 28 Risicotrends zijn ontwikkelingen in de maatschappij die de kans op en het effect van incidenten beïnvloeden. Crisistrends zijn ontwikkelingen die het verloop van crisis beïnvloeden. Risicotrends: Meer agressie: de toenemende agressie en geweldpleging, vaak met vuurwapens, binnen de maatschappij vraagt van verantwoordelijken om bewuste overweging van het risico dat deze trend zich ook binnen de organisatie, de gemeente, de dienst etc. manifesteert. In 2003 is de toenemende agressie zichtbaar in vuurwapenincidenten met dodelijke afloop in de huiselijke omgeving, op straat ( zinloos geweld 29 ) en op school; Efficiënter maakt veelal kwetsbaarder: bezuinigingen en efficiencyoperaties (al dan niet in het kader van privatisering en bevordering van marktwerking) romen veelal de redundantie in personeel en middelen af die mede zorg dragen voor risicopreventie en direct beschikbare capaciteit betekenen wanneer een crisis beheerst moet worden. Zie ook 3.5; ICT-afhankelijkheid neemt toe: ontwikkeling en toenemend gebruik van ICT verhoogt de afhankelijkheid hiervan. Instellingen, overheden en burgers zin in toenemende mate kwetsbaar voor virussen, hackers, stroomuitval en ander elektronisch ongemak en uitval van infrastructurele voorzieningen; Meer aandacht voor handhaving: met name door de vuurwerkramp en de cafébrand is gedogen uit en zijn gemeenten zich bewust geworden van de noodzaak tot integrale (en consequente, ML) handhaving van vergunningen en regelgeving. Dit leidt primair tot een vermindering van risico s, maar secundair vergroot deze trend de effecten van elk incident: blijkbaar was er immers sprake van onvoldoende controle, toezicht en/of handhaving; De multiculturalisering neemt toe: deze ontwikkeling kan behalve als culturele verrijking ook gezien worden als een potentiële bron van spanning. Zo liepen de spanningen tussen bevolkingsgroepen met tot taak de Nationaal Coördinator Crisisbeheersing (NCCB) te adviseren over de oprichting, de inrichting en de werkwijze van het LOCC. In de staande organisatie van het LOCC zal de begeleidingscommissie de NCCB adviseren over de organisatie, de formatie, de begroting, de jaarrekening en het beleidsplan van het LOCC. 28 COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement; Crises 2003: leerpunten uit de praktijk, 7 juli 2004; pag. 108 t/m De term zinloos geweld lijkt te duiden op het bestaan van zinvol geweld. Buiten de toepassing van geweld door politie (en eventueel bij militair ingrijpen) in verband met het handhaven van de openbare orde of de wereldvrede lijkt een andere invulling van het begrip niet of nauwelijks relevant. Pagina 17 van 58

18 verschillende culturele achtergronden op als gevolg van de aanslagen in de Verenigde Staten. Bij de moord op Pim Fortuyn kon nog opgelucht worden gereageerd nadat bleek dat een autochtoon de moord had gepleegd. Hoe anders is het na de moord op Theo van Gogh, nadat nadrukkelijk in het nieuws kwam dat de allochtone dader vanuit culturele motieven de daad had begaan. Crisistrends: Politisering: een crisis gaat tegenwoordig al snel over meer dan de crisis an sich. Het functioneren van het betreffende systeem en de betrokkenen zelf staat vrijwel meteen ter discussie. De roep om publieke verantwoording kan niet worden weerstaan en onafhankelijk onderzoek is veelal bijna een eerste vereiste; Mediatisering: de aandacht van de media voor crises is sterk toegenomen. Zij draagt in hoge mate bij aan de politisering van crises. De slag om de beeldvorming is daarmee een belangrijke taak voor alle betrokken partijen geworden. Belangrijk is het besef dat het begrip mediamanagement op een illusie duidt, namelijk dat de media te sturen zijn. Het gaat veeleer om het verdienen van het publiek vertrouwen, dan om het sturen ervan; Mobilisering: de moderne burger is mondiger dan voorheen. Hij mobiliseert medeslachtoffers, media en justitie in zijn poging recht gedaan te krijgen. Geen crises zonder belangen- of actiegroep (aansprakelijkheidsstelling, letselschade en schadevergoeding, genoegdoening); Juridisering: er is een toenemend strafrechtelijk activisme zichtbaar: aan het strafrecht wordt door betrokkenen een hoog waarheidsvindend en vergeldend vermogen toegedicht. Daarom wordt er meer dan vroeger strafrechtelijk vooronderzoek ingezet en komt men tot strafrechtelijke vervolging. Dit kan overigens tot forse vertragingen leiden bij het terugkeren naar de normale situatie; De veramerikanisering van de maatschappij : hiermee doelt men vooral op de toenemende aansprakelijkheidsstelling van de veroorzakers van crises door betrokkenen. De nasleep van de vuurwerkramp en de cafébrand laten zien dat ook falend handelen door (overheids)instanties reden is om die instanties (rijk, gemeente, hulpverleningsdiensten e.d.) daarvoor aansprakelijk te stellen; Complexificering: bij crises blijken steeds meer actoren een eigen rol, verantwoordelijkheid en bevoegdheid te hebben of op te eisen: zij kunnen een crisis niet zomaar laten lopen. Crisismanagement betekent daarmee steeds meer het betrekken van de juiste spelers in het complexe netwerk van betrokkenen; Internationalisering: een bijzondere vorm van complexificering is de internationalisering van de maatschappij en daarmee van crises. Bij elk crisis is het belang van effectieve publiciteit en voorlichting essentieel. In een samenleving die enerzijds kwetsbaarder geworden is en waarin anderzijds met name door de rol en de betekenis van de media het optreden van de overheid in tijden van crises en rampen erg zichtbaar gemaakt wordt, is voorlichting en communicatie één van de cruciale componenten geworden. Daarbij gaat het zowel om de inhoud van de informatievoorziening als om de wijze waarop de informatie wordt verstrekt. Om eenheid in woordvoering ( tone of voice ) te bereiken is het zeer belangrijk dat eenieder zich bewust is van het feit dat de (ongewenste) uitstralingseffecten veel omvangrijker of anders zijn dan in de normale dagelijkse praktijk. Een ander belangrijk doel is het winnen en behouden van het publiek vertrouwen. Met deze zogeheten strategie van managing public confidence 30 is ervaring opgedaan in de aanloop naar de millenniumwisseling, het EK 2000 en de chartale omwisseling van de Euro 31. Twee uitspraken in dit verband: Never forget the facts are important, but it's the opinion of the facts that causes comment. 32 Trust follows from being just and from being informed, knowing that even bad news can be told and accepted for what it is, information to be acted upon Tijdens de buitenlandstage is tijdens een tabletop exercise van de Strategic Command Course op de National CBRN-school van de politie in Winterbourne Gunner, Verenigd Koninkrijk, dit als één van de vijf topprioriteiten van het Gold Level aangemerkt: Inform public and maintain public confidence. 31 Voortgangsrapportage crisisbeheersing door de overheid op Rijksniveau, brief van minister K.G. de Vries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal, NCC2002/58347 d.d. 19 februari Anonymus. Helaas heb ik niet kunnen achterhalen van wie deze uitspraak oorspronkelijk afkomstig is. 33 Patrick Hudson in The hearts and minds project: understanding HSE culture. Pagina 18 van 58

19 3. Theoretisch kader 3.1 De centralisatiethese In de literatuur over crisisbesluitvorming bestaat de bekende these dat in crisissituaties de (bestuurlijke) besluitvorming wordt gecentraliseerd. Verschillende empirische studies hebben aangetoond dat dit in de praktijk meer uitzondering dan regel is. Veel vaker worden op de plaats van de ramp beslissingen genomen en spelen autoriteiten tijdens crises geen rol van betekenis. 34 In een wetenschappelijk artikel van t Hart, Rosenthal en Kouzmin wordt deze these kritisch tegen het licht gehouden en herzien. 35 In het artikel wordt crisis gekarakteriseerd met de volgende drie uitspraken: ervaren van ernstige (be)dreiging; hoge mate van onzekerheid; extreme tijdsdruk. Bureaucratie speelt een belangrijke rol in de dagelijkse besluitvorming binnen het publieke domein (overheid). Tijdsdruk zorgt ervoor dat de gelaagde en gedifferentieerde besluitvormingspatronen niet toepasbaar zijn. De notie van gecentraliseerde besluitvorming veronderstelt: De concentratie van macht in de handen van een beperkt aantal bestuurders; Besluitvormende macht van de centrale overheid versus andere organen (provincie, regio, gemeente e.d.); Sterk leiderschap en een vorm van crisisbestuur. Concentratie macht bij kleine groepen Onderzoek wijst uit dat besluitvorming in crisissituaties plaatsvindt door een kleine groep. Het besluitvormingsproces daarentegen is hoogst informeel. De hoofdrolspeler(s) overleggen slechts met een selecte groep personen met bijzondere vaardigheden, toewijding en krachtige medestanders. Kritische geluiden worden hierdoor afgehouden (groupthink). Dit alles brengt kwetsbaarheid met zich mee, ook omdat belangrijke stakeholders systematisch worden uitgesloten. Bovendien moet een enorme hoeveelheid informatie worden verwerkt door deze kleine groep. Het stelt dus hoge eisen aan leiderschap, groepsprocessen, informatiemanagement en monitoring strategy 36. Centrale overheid In onze wetgeving is de noodzaak van een gezamenlijk en hiërarchisch gecoördineerde administratieve handeling een integraal onderdeel van de juridische definitie van een ramp. Professor Rosenthal concludeert dat met de gevraagde of ongevraagde bijstand of aanvullende middelen de politieke centralisatie en bemoeienis van de centrale overheid een feit is. 37 Centralisatie van de macht bij de centrale overheid kan de relatie met andere bestuurslagen ernstig beschadigen. Deze schade kan zelfs lang na de crisis voortduren. Het is dus de vraag of centralisatie op den duur effectief, efficiënt en acceptabel is en het het dragen van de publieke verantwoordelijkheid niet in de weg staat. Deze meningsverschillen en belangentegenstellingen kunnen ernstige gevolgen hebben voor de vereiste verantwoording achteraf. Crisisbestuur: centraal gezag Crises zorgen voor een gevoeld verlangen naar daadkrachtig leiderschap en besluitvaardigheid. Daarnaast kunnen crises of dreigende crises aanleiding geven tot noodwetgeving waarmee uiteindelijk het democratisch bestel op de proef kan worden gesteld doordat een kleine groep besluitvormers het gezag naar zich toe zal trekken teneinde de normale situatie weer te bereiken. Dit wordt nog versterkt wanneer geheimhouding en besluitvorming achter gesloten deuren aan de orde is (zoals bij terrorisme). t Hart c.s. spreken van constitutional dictatorship en het ontbreken van de traditionele checks and balances en de gefragmenteerde overheid (uitvoering gescheiden van controle). Naarmate de crisis heviger wordt, lijkt de parlementaire controle (aanvankelijk) af te nemen om de overheid de gelegenheid te geven om de noodzakelijk acties te ondernemen. Ook op het operationele niveau is er een tendens naar centralisatie: er is sprake van een sterke command and control -structuur (met unity of command ), waarbij andere partijen worden buitengesloten. Er is een functionele hiërarchie, waarbij de informatieoverdracht plaatsvindt op een need to know -basis Van Duin; Van rampen leren; 1992; pag. 22 en pag. 266 t/m Hart, P. t, Rosenthal, U. en Kouzmin, A; Crisis Decision Making; The Centralization Thesis Revisited; in Administration & Society, Vol. 25 No. 1, May Idem, pag Idem, pag. 16, met verwijzing naar: Rosenthal, U.; Rampen, rellen en gijzelingen: crisisbesluitvorming in Nederland, Hart, P. t et al.; Crisis Decision Making; The Centralization Thesis Revisited; in Administration & Society, Vol. 25 No. 1, May 1993; pag. 17 en 18 Pagina 19 van 58

20 Opmerkelijk is dat er bij het centralisatievraagstuk geen onderscheid wordt gemaakt tussen het strategische (en dus meestal het politiek-bestuurlijke) niveau en het operationele niveau. Daar waar lokale bekendheid de sleutel kan zijn tot operationele effectiviteit, eist een succesvol crisismanagement op het strategische niveau een scherp inzicht in de publieke en politieke beleving van de situatie. t Hart, Rosenthal en Kouzmin laten op basis van empirisch onderzoek zien dat een aantal andere verschijnselen een rol speelt: 1. Informele decentralisatie: door tijdsdruk en overbelasting van de centrale overheid ontstaat het verschijnsel dat besluiten op een lager niveau worden genomen, bijvoorbeeld bij lagere overheden of operationele diensten 39 ; 2. Formele decentralisatie: op grond van crisiservaringen (leerprocessen) of uit strategische overwegingen kan worden besloten bepaalde taken en verantwoordelijkheden over te hevelen naar lagere organen. Hierbij speelt extreme tijdsdruk een sleutelrol 40 ; 3. Bureaupolitiek: het is naïef te veronderstellen dat in crisissituaties de bestaande bureaucratische spanningen zullen verdwijnen om plaats te maken voor rationele invulling van gecentraliseerde en gecoördineerde besluitvorming en uitvoering. Integendeel, de spanningen nemen vaak zelfs toe. Dit zijn immers de testcases voor de legitimiteit en het bestaansrecht en dus het voortbestaan van de organisatie. Er bestaat de neiging dat organisaties of organisatieonderdelen zich willen profileren om daar later beter van te worden. Bureaupolitiek kan leiden tot coördinatieproblemen. Wanneer autoriteiten en organisaties onder normale omstandigheden niet gewend zijn samen te werken, is de coördinatie tussen organisaties eerder het probleem dan de oplossing in crisisoperaties. Bovendien kunnen grote verschillen optreden tussen de overeengekomen besluiten in crisiscentra en de daadwerkelijke uitvoering in het veld 41 ; 4. Non decision making : de kans bestaat dat in crisissituaties belangrijke beslissingen niet worden genomen ( Decisions Not Taken ), dat beslissingen beter niet hadden kunnen worden genomen ( Decisions Not To Make ) of dat beslissingen beter niet opgevolgd kunnen worden ( Decisions Not to Act On ) 42 ; 5. verlamming ( Paralysis ): door de extreme druk tijdens een crisis is het denkbaar dat besluitvormers niet in staat zijn actie te ondernemen (passiviteit), zeker wanneer deze over een langere periode aanhoudt. Een bijzondere variant hiervan is dat incidenteel bestuurders en hulpverleners hun post verlaten om zich te richten op hun eigen veiligheid of die van hun familie 43 ; 6. Dominante situaties ( Situational dominance ): de crisissituatie wijkt vaak af van die waarop men is voorbereid en kan er (vooral bij het operationele niveau) toe leiden dat door de omstandigheden gedwongen wordt afgeweken van protocollen en procedures die tevoren zijn bedacht. Vanuit de openbare ordeproblematiek is bekend dat dit kan leiden tot het wegvallen van de commando- en communicatiestructuren, waardoor improvisatie op een lager niveau ontstaat. Er zijn gevallen bekend waarin dit bij de politie heeft geresulteerd in police rioting en excessief gebruik van geweld of het ongeautoriseerd terugtrekken van politielinies 44 ; 7. Strategische ontwijking ( Strategic evasion ): waarbij het strategisch niveau haar verantwoordelijkheid niet neemt hoewel hen die formeel wel toekomt, maar die bewust neerlegt bij andere actoren 45. Dit kan veroorzaakt worden door de inschatting dat de kans op succes gering is. Maar ook wanneer de centrale autoriteiten bijvoorbeeld derde partij zijn in een conflict tussen twee groepen belanghebbenden, waardoor de centrale bemoeienis zich tegen de centrale autoriteiten keren. In ons staatsbestel wordt centrale bemoeienis bovendien lang niet altijd verwacht of op prijs gesteld. Centrale interventie dient, behalve bij terroristische acties van politieke signatuur, dan pas plaats te hebben als de lokale, regionale of provinciale autoriteiten het niet aankunnen 46. Ook wordt in de literatuur wel gesproken van functionele decentralisatie, waarmee wordt bedoeld dat decentrale crisiscentra soms veel ruimte krijgen om beslissingen te nemen die binnen hun expertise vallen, ondanks dat deze formeel onder leiding staan van de centrale autoriteiten Hart, P. t et al.; Crisis Decision Making; The Centralization Thesis Revisited; in Administration & Society, Vol. 25 No. 1, May 1993; pag. 20 t/m Idem, pag. 22 en Idem, pag. 23 t/m Idem, pag. 25 t/m Idem, pag. 28 en Idem, pag. 29 t/m 31 en COT; Crisis. Oorzaken, gevolgen, kansen; 2001; pag. 50 en Hart, P. t et al.; Crisis Decision Making; The Centralization Thesis Revisited; in Administration & Society, Vol. 25 No. 1, May 1993; pag COT; Crisis. Oorzaken, gevolgen, kansen; pag Idem, pag. 51 Pagina 20 van 58

21 De auteurs stellen dat het te simpel is te veronderstellen dat bij crises de besluitvorming wordt gecentraliseerd. Drie factoren zijn bij crisisbesluitvorming van belang 48 : 1. Tijdsdruk: wanneer een hoge tijdsdruk wordt ervaren, worden structuren die ogenschijnlijk een snelle interventie mogelijk maken geadopteerd. Dit leidt meestal tot een grotere rol voor creativiteit, improvisatie en ad hoc beslissingen; 2. Niveau van beslissing: tijdsdruk wordt door het strategische en operationele niveau anders ervaren. Op het operationele niveau wordt de tijdsdruk normaliter directer en ondubbelzinnig zichtbaar, waardoor (ogenschijnlijk) een vrijwel onmiddellijke respons vereist is. Op strategisch niveau wordt de tijdsdruk verlicht door de zorg voor de bredere lange termijn effecten van het incident. Alleen door directe afstemming tussen strategisch en operationeel niveau worden de strategische beslissers geconfronteerd met de niet-onderhandelbare dominantie van de situatie; 3. Structuur van de voorfase: er wordt een onderscheid gemaakt tussen een mechanische structuur (gecentraliseerde organisatie) en een pragmatische structuur. Bij de eerste spelen hiërarchie, bureaucratie, formele bevelsstructuren en formele communicatie een dominante rol. Pragmatische gestructureerde organisaties (vaak op basis van een matrix- of projectorganisatie) zijn flexibeler en kunnen gemakkelijker (sneller en effectiever) inspelen op crisissituaties. De waarschijnlijkheid van geïntensiveerde bureaupolitiek neemt toe naarmate de ervaren beslistijd langer wordt. Anders gezegd: zodra er een overduidelijke noodzaak bestaat voor snelle actie (minuten en uren), zullen de interorganisatorische verschillen tijdelijk opzij gezet worden. Indien dit niet gebeurd of wanneer de noodzaak niet wordt gevoeld, zal de bureaucratische politiek toenemen. 49 In het onderzoek van t Hart c.s. staan de volgende kritische opmerkingen ten aanzien van centralisatie 50 : Strategic centralization is aimed at increasing top-level control over crisis operations but has a high risk of presenting policy makers with a debilitating input overload ; The danger in centralization and contraction of authority is that there may be a reduction in the level of competence directed at the problem. This is because the person in authority is not necessarily the most competent person to deal with a crisis, so a contraction of authority leads either to less action or more confusion ; Thus organizational officials should be asking more than telling, requesting rather than ordering, delegating and decentralizing rather than narrowing and centralizing at the height of the emergency (Quarantelli, 1988, p. 382). Klassieke driedeling tussen het strategische, tactische en operationele niveau Deze driedeling voert terug tot de veronderstelling dat kritieke beslissingen op het hoogste niveau, dus het strategische niveau, genomen worden. Op het strategische niveau komen kritieke besluiten tot stand, op het tactische niveau worden die besluiten in concrete actieplannen omgezet en op het operationele niveau voert men die actieplannen uit. Maar de werkelijkheid blijkt steeds minder in dit klassieke beeld te passen. Het succes van een strategische beslissing is in hoge mate afhankelijk van de wijze waarop die beslissing in effectieve operationele handelingen wordt omgezet. Bovendien zal soms blijken dat kritieke beslissingen in feite op het operationele niveau worden genomen. De politisering en mediatisering van crises leidt ertoe dat de besluitvorming op strategisch niveau en die op het operationele niveau in elkaar grijpen. Wat de operationele commandanten en hun diensten ter plekke doen, levert de strategische beslissers in het politieke centrum onmiddellijk prangende vragen op. Naarmate de afstand tussen het strategische beslissingscentrum en het ramp- of crisisterrein in beeld, geluid en onderlinge verbinding (satelliettelefoons, mobiele telefoons, faxen) afneemt, neemt de neiging, soms ook de gevoelde noodzaak, bij de politieke beslissers toe om zich ook met de operaties bezig te houden Vijf coördinatiemechanismen van Mintzberg Mintzberg onderscheidt in zijn boek Structure in fives vijf coördinatiemechanismen. Deze mechanismen verklaren de fundamentele wijze waarop organisaties hun werkzaamheden coördineren. Deze mechanismen worden beschouwd als de meest basale elementen van een structuur. 48 Hart, P. t et al.; Crisis Decision Making; The Centralization Thesis Revisited; in Administration & Society, Vol. 25 No. 1, May 1993; pag Hart, P. t et al.; Crisis Decision Making; The Centralization Thesis Revisited; in Administration & Society, Vol. 25 No. 1, May 1993; pag Idem, pag COT; Crisis. Oorzaken, gevolgen, kansen; 2001; pag. 52 Pagina 21 van 58

22 De vijf coördinatiemechanismen zijn: 1. Onderlinge aanpassing: Het werk wordt gecoördineerd via het simpele proces van informele communicatie en afstemming; 2. Direct toezicht: Coördinatie komt tot stand doordat één persoon de verantwoordelijkheid voor het werk van anderen op zich neemt, hen instructies geeft en de uitvoering van de werkzaamheden bewaakt; 3. Gestandaardiseerde werkprocessen: De inhoud van het werk is gespecificeerd of geprogrammeerd; 4. Gestandaardiseerde output: Resultaten van het werk zijn gespecificeerd; 5. Gestandaardiseerde kennis en vaardigheden: De opleiding die vereist is voor de uitvoering van het werk is gespecificeerd. Naarmate het werk van organisaties complexer wordt, blijkt het coördinatiemechanisme dat het meest gebruikt wordt te verschuiven van onderlinge aanpassing naar direct toezicht en vervolgens naar standaardisatie, bij voorkeur van werkprocessen, anders van output of van vaardigheden, om tenslotte terug te keren tot onderlinge aanpassing. Centralisatie is de meest stringente methode om de besluitvorming in de organisatie te coördineren. Alle beslissingen worden door één persoon genomen en vervolgens geïmplementeerd via direct toezicht. Er zijn ook andere redenen te noemen voor de centralisatie van structuren, maar los van de bekende machtswellust zijn de meeste daarvan terug te voeren op de behoefte aan coördinatie. Decentralisatie wordt simpelweg ingegeven door het feit dat niet alle beslissingen door één persoon, in één centrum of op één centraal punt overzien kunnen worden. Soms is het niet mogelijk dat centrum van de benodigde informatie te voorzien. Misschien gaat het om veel softe informatie die moeilijk over te brengen is. Soms geeft een geavanceerd managementinformatiesysteem (MIS) de illusie van kennis terwijl de capaciteit ontbreekt om alle informatie te verwerken. Een andere reden voor decentralisatie is dat de organisatie snel kan reageren op de omstandigheden ter plekke, omdat de overdracht van informatie naar het centrum en weer terug nu eenmaal tijd kost en dat kan een cruciale succesfactor zijn. Een laatste reden voor decentralisatie is de motiverende werking die ervan uitgaat. Creatieve en intelligente mensen hebben veel speelruimte nodig. De organisatie kan dergelijke mensen alleen aantrekken en behouden en hun initiatieven ten volle te benutten wanneer zij hen ruime beslissingsbevoegdheden geeft. Wanneer middenkadermanagers meer macht krijgen, leren zij beslissingen te nemen, zodat sommigen van hen kunnen doorgroeien naar de strategische top van de organisatie Bureaupolitiek In de praktijk blijkt het vaak onmogelijk een strikt onderscheid tussen politiek en bestuur te maken. De tegenstelling tussen beleidsvorming en doeleinden aan de ene kant en beleidsuitvoering en middelen aan de andere kant is niet zo scherp als Wilson en Goodnow haar voorstelden. Een strikte scheiding tussen politiek en bestuur blijkt ook in wetenschappelijk opzicht soms onvruchtbaar te zijn. Het normatieve onderscheid van Wilson en Weber heeft aanvankelijk geleid tot een tweedeling, waarbij politicologen zich uitsluitend bezighielden met de politieke top en de bestuurswetenschappers de bureaucratie bestudeerden. Dit bleek een ongelukkige taakverdeling te zijn, al was het maar omdat ook bestuurlijke processen en onderhandelingen vaak de typische politieke vraag betreffen: Who gets what, when and how? In dat verband spreekt men ook wel van Bureaupolitiek, dat in de literatuur wordt omschreven als de politieke strijd, concurrentie en rivaliteit tussen verschillende onderdelen van het openbaar bestuur 53. In zijn Leidse oratie heeft Rosenthal dit model kritisch besproken en vervolgens gehanteerd in zijn analyse van de paspoortaffaire. Zijn bevindingen zijn samengevat als volgt: In het bureaupolitieke model van de bureaucratie staan concurrentie en rivaliteit tussen onderdelen van de overheidsorganisatie centraal. Het bureaupolitieke model staat tegenover modellen waarin eenheidssymbolen als de staat en de overheid de boventoon voeren. Het model kan worden gebruikt ten behoeve van een empirische beschrijving van de overheidsorganisatie (hoe werkt de bureaucratie feitelijk?), maar ook ten behoeve van een normatieve prescriptie daarvan (hoe zou de bureaucratie idealiter moeten werken?). 52 Mintzberg, Henry; Structure in fives: designing effective organizations, 1983; pag. 4 t/m 10 en pag.101 t/m Bovens et al.; Openbaar Bestuur, Beleid, organisatie en politiek; 2001; pag. 210 en 246 Pagina 22 van 58

23 Bureaupolitiek doet zich voor wanneer de volgende omstandigheden aanwezig zijn 54 : er is sprake van verschillende spelers Het Nederlandse bestel kenmerkt zich door een groot aantal spelers. Het inkapselen (coöptatie) van tegenstanders en, sinds de jaren zestig, de toegenomen mogelijkheden tot participatie zorgen voor complexe beslissingssituaties. Organisatorische verhoudingen tussen organisaties en netwerken, waaronder die van binnenlands bestuur, kunnen in de bureaupolitieke analyses worden meegenomen 55 ; uiteenlopende belangen Bureaus en bureaucraten komen aan hun trekken in interdepartementale commissies en adviescolleges. Er is geen reden om aan te nemen dat de spelers in de Nederlandse beslissingsarena uitsluitend het algemeen belang voor ogen hebben. Bureaucraten identificeren zich op een gegeven moment met de specifieke belangen van hun eigen, beperkte taakveld. Voor hen is dat taakveld een belangrijker referentiepunt dan het algemeen belang; geen van de spelers kan zijn zin doordrijven Eén van de meest wezenlijke kenmerken van het Nederlandse politiek bestuurlijke bestel is dat niemand heerst. Er is een systeem van checks and balances, waarbij de invloed van bureaucraten groter is dan de normatieve leer van de democratische politiek bepaalt. Bureaucraten zitten langer dan hun politieke gezagsdragers, waardoor de loyaliteit van bureaus en bureaucraten aan de politieke gezagsdragers haar grenzen kent 56 ; onderhandelingen en compromisvorming zijn onvermijdelijk De grote hoeveelheid actoren en het ontbreken van een eenduidige hiërarchische structuur noodzaakt tot veelvuldig overleg tussen actoren, waarbij wordt gestreefd naar overeenstemming. Het sluiten van compromissen is hier inherent aan. Minderheden moeten zich in een democratisch bestel aaneensluiten om beslissingsmacht te verwerven. Het Nederlandse politieke bestel kenmerkt zich door coalitievorming. In het politiek-bureaucratische bestel valt het geïnstitutionaliseerde wantrouwen tussen politieke gezagsdragers samen met gebrek aan coördinatie tussen bureaus en bureaucraten. Op politiek niveau moet het non-interventiebeginsel ervoor zorgen dat men niet van de ene ruzie in de andere terechtkomt. In de overheidsbureaucratie draagt de verkokering tot een zelfde resultaat bij. Op het moment dat de omstandigheden dwingen tot samenwerking en coördinatie, ontbreekt het aan passende kennis en richtingsgevoel. Dan laten beslissingen op zich wachten: samenwerking moet gepremieerd worden of men moet tot samenwerking veroordeeld worden 57 ; er is nog veel onderhandelings- en manoeuvreerruimte in de uitvoeringsfase Naarmate compromissen ingewikkelder en gedetailleerder zijn, laten zij meer ruimte in de uitvoeringsfase. De ruimte neemt toe naarmate meer categorieën spelers bij de besluitvorming zijn betrokken en het beslissingsproces langer duurt. De spelers houden vast aan het compromis, terwijl de uitvoering een ander spel is met (deels) andere spelers. Hier ontstaat dus opnieuw ruimte voor onderhandelen 58. Niet alleen kan de politicologische benadering een helder licht werpen op het bureaupolitieke functioneren van de overheidsbureaucratie. Rosenthal laat in zijn hantering van dit model ook zien, dat er in het Nederlandse politieke bestel krachten werkzaam zijn als gevolg waarvan de voordelen van bureaupolitiek (een systeem van wederzijdse checks and balances ) worden overtroffen door de nadelen daarvan: blokkering van de besluitvorming en immobilisme. Rosenthal noemt deze verwording van het bureaupolitieke model bureaupolitisme: competitie en rivaliteit schieten over hun doel heen schieten en bureaus en bureaucraten vrij spel krijgen 59. Zij domineren dan de strijd om bindende beslissingen, nemen de beleidsmatige interpretaties voor hun rekening en vechten langdurige vetes uit. Daarmee dreigen alle gevaren die Wilson en Weber reeds rond de vorige eeuwwisseling zagen: een ineffectief en inefficiënt overheidsapparaat, ambtelijke loopgravenoorlogen en een gebrekkige democratische controle. Dit kan op den duur het politiek-bestuurlijke bestel verlammen. Besluitvorming over overheidsbeleid op verzuilingsgrondslag zou steeds meer plaats maken voor besluitvorming volgens het model van bureaupolitisme. Omdat degelijk empirisch onderzoek ontbreekt, draagt deze conclusie een speculatief karakter. Het is echter de verdienste van de politicologische benadering dat naast de positieve kenmerken van het bureaupolitieke model ook aandacht wordt gevraagd voor de schaduwzijde ervan in de vorm van bureaupolitisme. Het zal mogelijk voor sommigen (vooral buitenstaanders) ontluisterend zijn te constateren dat er in het openbaar bestuur geen sprake is van hét algemeen belang. Feit is dat competitie, tegenwerking en conflict tussen de departementen veelvuldig voorkomen: er is een reeks van departementen, diensten en bureaus die met elkaar concurreren om fondsen, taken en middelen. Elk onderdeel van de overheid heeft, vanuit zijn 54 Idem, pag. 246 en Rosenthal, U.; Bureaupolitiek en bureaupolitisme: om het behoud van een competitief overheidsbestel, 1988; pag. 6 en 7 55 Rosenthal, U.; Bureaupolitiek en bureaupolitisme: om het behoud van een competitief overheidsbestel, 1988; pag. 25 en Idem, pag Idem, pag Idem, pag Idem, pag. 28 en 29 Pagina 23 van 58

24 eigen taken en achtergrond, een eigen visie op wat het algemeen belang zou moeten zijn. Deze constatering maakt duidelijk waarom de vorming en uitvoering van beleid vaak zo moeizaam verlopen. Dit betekent echter niet dat men bureaupolitiek enkel negatief moet beoordelen. Dankzij bureaupolitiek kan een veelheid aan perspectieven en belangen bij de besluitvorming aan bod komen. In de tweede plaats zorgt bureaupolitiek voor checks and balances binnen de bureaucratie. Het ambtelijk apparaat is geen ondeelbaar geheel: het valt uiteen in een reeks kleinere machten en tegenmachten. Door onderlinge concurrentie en rivaliteit toe te laten kan de dreiging van Beamtenherrschaft, Webers schrikbeeld, worden verminderd. In de derde plaats is een zekere verdubbeling of overlapping van taken redundantie niet altijd zonde van het geld. Redundantie biedt reserves die hun nut kunnen bewijzen, als één onderdeel van de overheid niet goed functioneert. Ook zorgt het voor meer variëteit van instrumenten, zienswijzen en organisatievormen. Die variëteit (en redundantie) kan goed van pas komen in tijden van crisis of wanneer zich nieuwe en onbekende problemen voordoen. Tenslotte kan bureaupolitiek ongemerkt, en vaak ongewild, de openbaarheid van bestuur en daarmee de democratische controle op het doen en laten van de overheid vergroten. Interdepartementale competitie, conflict en politieke strijd kunnen bijdragen tot het doorstromen van informatie naar anders onwetende politieke gezagsdragers, tot het vrijkomen van informatie buiten het departementale systeem en tot verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening door departementen Beleidsnetwerken Denken in netwerken is volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof een reactie is op een aantal maatschappelijke ontwikkelingen 61 : toenemende professionalisering globalisering vervlechting van de publieke en private sector informatietechnologie De toenemende professionalisering van de moderne samenleving betekent als vanzelf dat afhankelijkheden toenemen, zowel tussen als binnen organisaties. Wanneer het management in een complexe organisatie legitimiteitproblemen heeft, is dit vaak te herleiden tot de professionalisering van de betreffende organisatie. Professionalisering betekent echter ook fragmentatie en mondigheid. Traditionele vormen van organisatie veelal met hiërarchische elementen zijn hierdoor niet langer geschikt voor besluitvorming. Globalisering houdt in dat voor overheden en bedrijven grenzen en geografische afstanden hun betekenis verliezen. Hiervoor bestaat een aantal verklaringen: technologische (informatie- en communicatietechnologie), politieke en militaire (einde van de Koude Oorlog), economische (opkomst van nieuwe economische machtscentra), die uiteraard op een ingewikkelde wijze met elkaar zijn verbonden. In de publieke sector geldt dat veel beleidsprocessen het nationale niveau overschrijden waardoor meerdere nationale overheden betrokken zijn bij de beleidsvorming, zonder dat er een hiërarchische bovengeschikte actor is. In de private sector doen zich soortgelijke ontwikkelingen voor. Mede door de mogelijkheden die door de informatietechnologie worden gecreëerd neemt het belang van tijd en ruimte bij het ontplooien van economische activiteiten af. Wanneer de markt van bedrijven globaliseert, kan dit belangrijke gevolgen hebben voor de inrichting van deze bedrijven. Castells spreekt van de crisis of the large corporation : hiërarchische vormen van sturing zijn niet (langer) effectief wanneer de markt van een bedrijf globaliseert. Deze crisis treedt op wanneer globalisering gepaard gaat met een andere trend: de overgang van een seller naar een buyer market. In een buyer market is de preferentie van de klant richtinggevend voor de aard van het product en is er dus een noodzaak om maatwerk te leveren en in het productaanbod te differentiëren naar bijvoorbeeld regio of type klant. Hieraan kan worden toegevoegd dat het proces van globalisering paradoxaal is. Het roept zijn eigen tegenkracht op: de opkomst van de regio. Verschuiving van de grenzen tussen publieke en private sector is een derde belangrijke ontwikkeling. Deregulering en liberalisering zorgen er voor dat publieke functies nu door private partijen worden aangeboden. Wat in het verleden door de overheid werd geregeld, zoals de energievoorziening, wordt nu door private partijen geregeld. De overheid houdt vaak nog wel een toezichthoudende taak. Deze toezichthouders moeten voorkomen dat monopolies ontstaan of dat de publieke dienstverlening verslechtert. De publieke en private sectoren raken met elkaar verstrengeld en zijn sterker afhankelijk van elkaar geworden. Ten slotte heeft de informatie- en communicatietechnologie gezorgd voor nieuwe producten en diensten. Dit creëert nieuwe afhankelijkheden. Daarbij is de zichtbaarheid van gebeurtenissen en de snelheid waarmee over deze gebeurtenissen kan worden gecommuniceerd, sterk toegenomen. Bedrijven en overheden kunnen 60 Bovens et al.; Openbaar Bestuur, Beleid, organisatie en politiek; 2001; pag Bruijn J.A: de, Heuvelhof E.F. ten; Management in netwerken; 1999; pag. 18 t/m 23. Pagina 24 van 58

25 activiteiten moeilijk verborgen houden. In de MCDM-module Publieke organisatie zijn zeven trends in het openbaar bestuur geschetst. Eén daarvan was de toegenomen vervlechting en vervaging ; de ontwikkeling naar een netwerksamenleving, waarbij de vraag kan worden gesteld: wie is nu eigenlijk verantwoordelijk?. Het openbaar bestuur is diffuus geworden 62. Ook Bovens 63 schetst dat de politieke en bestuurlijke macht in veel Nederlandse beleidssectoren verdeeld is en niet in handen van een kleine, gesloten elite. In de loop der jaren is een fijnmazige taak- en bevoegdheidsverdeling tussen ambtelijke organisaties en onderdelen op rijks- provinciaal en lokaal niveau tot stand gekomen. Bij iedere kwestie van enig belang zijn verschillende actoren betrokken. Er zijn zogenaamde beleidsnetwerken ontstaan, min of meer duurzame verbanden waarin beleidsvoerders en andere partijen binnen en buiten het openbaar bestuur met elkaar overleggen en onderhandelen over beleid. Door De Bruijn en Ten Heuvelhof wordt een netwerk omschreven als een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten ten opzichte van elkaar kunnen opstellen 64. Vier elementen staan centraal bij netwerken 65 : pluriformiteit of variëteit: veel verschillende actoren, belangen, machtsmiddelen enzovoort. Sturing van een dergelijke variëteit vergt kennis en expertise, waarover een enkele actor nooit zal beschikken. Een belangrijk aspect van deze variëteit is dat verschillende actoren in een netwerk verschillende percepties van de werkelijkheid kunnen hebben. Wat voor actor A objectieve informatie is, kan voor actor B zeer aanvechtbaar zijn: wat voor actor A het probleem is, is voor actor B wellicht in het geheel geen probleem of hooguit één van de vele mogelijke probleempercepties 66. wederzijdse afhankelijkheden (interdependenties): Organisaties in een netwerk zijn afhankelijk van elkaar. Deze afhankelijkheden kunnen in verschillende grootheden worden uitgedrukt: financiën, bevoegdheden, politieke steun, grond, informatie enzovoort. De actoren die samen een netwerk vormen zijn van elkaar afhankelijk en kunnen niet zondermeer alleen opereren. Dit betekent dat directieven van een actor door de andere actoren soms eenvoudig weg niet worden geaccepteerd 67. In beleidsnetwerken aanvaarden alle partijen dat zij voor de verwezenlijking van hun doelstellingen voor een belangrijk deel afhankelijk zijn van anderen die zij niet per decreet tot gehoorzaamheid kunnen dwingen 68 geslotenheid: Wie denkt een netwerk te kunnen sturen, veronderstelt dat anderen gevoelig zijn voor stuursignalen. Veelal is dat niet het geval en blijken de andere actoren zich gesloten op te stellen. Zij merken het stuursignaal niet op of verzetten zich ertegen. Netwerken zijn niet per definitie gevoelig voor stuursignalen van buiten. De geslotenheid van een organisatie is het resultaat van het referentiekader dat een organisatie heeft. Dit referentiekader wordt gevormd door de kernwaarden ( core values ) van een organisatie: waarden die diep zijn geworteld in de organisatie en die het handelen van een organisatie voor een belangrijk deel bepalen. Organisaties zijn zeer gevoelig voor stuursignalen die passen in hun eigen referentiekader. De keerzijde is dat organisaties vaak gesloten kunnen zijn ten opzichte van stuursignalen die een misfit vertonen met het eigen referentiekader 69. dynamiek: De posities van de actoren in een netwerk wisselen voortdurend. Een actor die in het verleden een onbetekende rol speelde in een netwerk, kan plotseling een belangrijke positie innemen en voor de anderen van cruciaal belang zijn. Het gevolg kan zijn dat er geen directieven meer kunnen worden gebruikt, maar dat er meer met deze actor moet worden onderhandeld. Netwerken zijn altijd in beweging. De pluriformiteit van een netwerk, het referentiekader van partijen en de wederzijdse afhankelijkheden tussen partijen kunnen veranderen. Deze veranderingen beïnvloeden elkaar weer: zo zal verandering van de geslotenheid van invloed kunnen zijn op de interdependenties in een netwerk. Netwerken en hun omgeving kennen anders gezegd, vrijwel altijd een sterke dynamiek. Machtsposities van actoren kunnen veranderen. Nieuwe actoren kunnen tot het netwerk toetreden, anderen kunnen uittreden. Ontwikkelingen in de omgeving van het netwerk kunnen de onderlinge relaties sterk veranderen. Belangrijk is ook de situatie waarin twee netwerken met elkaar in contact komen of waarin een netwerk in delen uiteenvalt Jouke de Vries, 18 oktober Bovens et al.: Openbaar Bestuur, Beleid, organisatie en politiek; 2001; pag Bruijn J.A: de, Heuvelhof E.F. ten; Management in netwerken; 1999; pag Idem, pag. 30 e.v. 66 Idem, pag. 31 en 33 e.v. 67 Idem, pag. 31 en 41 e.v. 68 Bovens et al.; Openbaar Bestuur, Beleid, organisatie en politiek; 2001; pag Bruijn J.A: de, Heuvelhof E.F. ten; Management in netwerken; 1999; pag. 31 en 37 e.v. 70 Idem, pag. 31 en 43 e.v. Pagina 25 van 58

26 In een netwerk kan wel degelijk sprake zijn van een sturende actor die interventies kan plegen door het gebruik maken van machtsmiddelen zoals regelgeving, het beschikbaar stellen van middelen, informatie, dreigingen of het opleggen van verboden. In een netwerk is het echter voor de sturende actor van belang zijn macht niet te misbruiken. De Bruijn en Ten Heuvelhof spreken in dit verband van de decentralisatieparadox, waarbij centralisatie van de beslissingsmacht leidt tot maximale tegenwerking van decentrale actoren terwijl deze juist over vele mogelijkheden beschikken om de besluitvorming verder te kunnen helpen 71. Het gaat bij het werken in een netwerk om het creëren en behouden van draagvlak. Uiteindelijk kan op deze manier meer resultaat worden bereikt dan via de hiërarchische methode van command and control. Hiërarchie Uniformiteit Eenzijdige afhankelijkheid Openheid Stabiliteit in structuur domineert Netwerkorganisatie Pluriformiteit of variëteit Wederzijdes afhankelijkheid (interdependenties) Geslotenheid Dynamiek in structuur domineert Figuur 4: Kenmerken van een hiërarchie en een netwerkorganisatie Anticipatie en veerkracht: de zoektocht naar veiligheid In zijn baanbrekende werk Searching for Safety 73 stelt Wildavsky dat veiligheid bereikt wordt door het nemen van risico s. Het boek is vooral indrukwekkend vanwege zijn relativerende toon met betrekking tot de begrippen risico en veiligheid. Zo wordt op verschillende plekken in het boek aangetoond dat veiligheids- /beschermingsmaatregelen ook neveneffecten kunnen hebben die niet altijd positief zijn. Hij illustreert dit ondermeer aan de hand van medicijnen. De centrale vraag is dus in hoeverre de samenleving (overheden en andere partijen) zich moeten voorbereiden op diverse risico s. Hij zet twee strategieën ten aanzien van veiligheid tegenover elkaar: anticipatie en veerkracht. Van anticipatie is sprake als wordt geprobeerd alle voorzienbare risico s te reduceren ( trial without error ). Van veerkracht is sprake als door middel van een trial and errorbenadering wordt geleerd Een strategie van anticipatie is onder stabiele omstandigheden aan te bevelen: Where risks are highly predictable and verifiable and remedies are relatively safe, anticipation makes sense.in het geval van een voorzienbare risico met catastrofale gevolgen is Wildavsky dan ook voorstander van een strategie van anticipatie. Wildavsky betoogt dat veel ongevallen, calamiteiten en rampen zeer onverwachts komen en niet voorzienbaar zijn. Hiermee toont hij aan dat anticipatie zijn beperkingen kent. In het geval van onzekere omstandigheden is veerkracht de meest efficiënte strategie. Bij veerkrachtdenken worden bepaalde risico s geaccepteerd. De samenleving moet leren omgaan met het onverwachte. De overheid kan zich niet voorbereiden op alles omdat risico s niet altijd bekend zijn en het bovendien onduidelijkheid is wanneer risico s zich zullen openbaren. Wildavsky beschrijft dat door het nemen van risico s en het uitproberen nieuwe ervaringen worden opgedaan waarmee uiteindelijk nieuwe kennis wordt ontwikkeld, de welvaart zal toenemen en zogenaamde coping mechanisms zullen ontstaan. De maatschappij moet flexibel op opdoemende gevaren reageren, want als je alle risico s wilt reduceren dan gaat dit ten koste van de economische ontwikkeling in het algemeen; dat zorgt weer voor een reductie van de veerkracht. Door de structurele onzekerheid over de mogelijke risico s met hun bijbehorende effecten/gevolgen en vooral ook voor de risico s met een lage probabiliteit is het beter de algemene capaciteit te verhogen om op opdoemende gevaren te reageren dan te proberen een aantal dergelijke gevaren met allerlei specifieke preventieve voorzieningen en maatregelen te voorkomen en uit te sluiten. De samenleving dient volgens hem dan over voldoende veerkracht (reserves, flexibiliteit en variëteit) te beschikken om in geval van een calamiteit of crisis er weer bovenop te komen. De voornaamste beperking van een strategie van veerkracht is het potentieel voor een catastrofe. Een focus op anticipatie komt volgens Wildavsky voort uit angst voor teleurstelling en het staat de zoektocht naar veiligheid in de weg. Bij overheden is de aanwezigheid van angst monumentaal: zij lijken te geloven in de 71 Bruijn J.A: de, Heuvelhof E.F. ten; Management in netwerken; 1999; pag Idem, pag Wildavsky A.; Searching for Safety, social philosophy and policy center; 1988 Pagina 26 van 58

27 illusie dat 100% veiligheid haalbaar is en hebben de neiging alle middelen in te zetten op anticipatie: A strategy of anticipation is based on a fear of regret. Rejection of trial and error in favour of trial without error. Een principieel uitgangspunt van de theorie van Wildavsky is het principe van onzekerheid. Het is per definitie niet mogelijk alle opdoemende risico s in de toekomst te voorzien. Een anticiperende vorm van preparatie (of proactie) brengt ongewenste maatschappelijke kosten met zich mee. Wildavsky noemt drie negatieve effecten van risicoreducerende maatregelen: 1. de veiligheidsmaatregelen zelf kunnen schade veroorzaken; 2. door de verlaging van het gezinsinkomen (door de kosten van de veiligheidsmaatregelen) hebben ze een negatief effect op de gezondheid ( wealthier is healthier ); 3. ze leiden tot een vermindering van de gemeenschappelijke welvaart en dus tot een afname van de maatschappelijke veerkracht. Ook Beck beschrijft 74 dat beheersbaarheid, rationaliteit en controleerbaarheid meer en meer fictie zijn geworden. Kenmerkend voor de risicomaatschappij van Beck is de toevalligheid (net het verkeerde stukje vlees gegeten en de ziekte van Creutzfeldt-Jacob krijgen) en de onontkoombaarheid. We houden ons in de waan dat wij het allemaal wel weten, maar op de keper beschouwd, worden wij keer op keer verrast. Bij ons leven in de risicomaatschappij past daarom enige bescheidenheid en relativering. Wildavksy adviseert om veerkracht ( resilience 75 ) op te bouwen zodat op elke onveiligheid ingespeeld kan worden: Since it is impossible to predict which dangers actually will confront us, it is wise both to probe the environment for clues and to develop a variety of potential responses: this capacity is called resilience. Een strategie van veerkracht betekent niet dat er passief gewacht wordt op de onvoorzienbare ramp. Het betekent wel dat er gewerkt wordt aan algemene randvoorwaarden zoals een hoog kennisniveau, het beschikbaar stellen van voldoende technische mogelijkheden en middelen. Concreet komt het neer op: - leren van trial and error, met kleine stapjes; - trainen van algemene vaardigheden; - decentralisatie; - middelen achter de hand houden in een voldoende flexibele vorm, zodat ze verplaatst en ingezet kunnen worden daar waar en wanneer dat nodig is (redundantie); - stimuleren van economische groei en technologische vooruitgang zodat de samenleving minder kwetsbaar wordt. Wildavsky stelt dat de economische ontwikkeling ons ongeveer 30 jaar extra levensverwachting heeft gegeven. Vrije ondernemerscompetitie doet de welvaart toenemen, zodat de maatschappij veerkrachtig blijft om op onvoorziene gevaren te reageren. Mate van kennis over wat te doen bij een gebeurtenis Groot Klein Voorspelbaarheid of kans dat een gebeurtenis zich voordoet hoog laag Anticipatie A > V V > A Veerkracht Figuur 5: schematische weergave van het theoretische model van Wildavsky Beck, U.; Risk Society. Towards a New Modernity; Tijdens mijn buitenlandstage in het Verenigd Koninkrijk is het woord resilience vaak aan de orde geweest, in de zin dat de regering sterk investeert in maatschappelijke weerbaarheid als reactie op de aanslagen in de Verenigde Staten. In alle regio s zijn Resilience Teams opgericht die de klassieke rampenbestrijding moeten omvormen naar moderne crisisbeheersing, waarbij opmerkelijk veel wordt geïnvesteerd in voorlichting en communicatie. 76 Opgetekend tijdens het college Integrale veiligheid op 24 maart 2003 van Menno van Duin tijdens de opleiding Veiligheidsmanager. Pagina 27 van 58

28 Kritische kanttekening bij de theorie van Wildavsky Wildavsky gaat in zijn theorie erg uit van probabilistische benadering, terwijl er direct na de vuurwerkramp veel meer werd gesproken over de deterministische benadering. Bij voorbeeld de eisen voor de opslag van vuurwerk zijn als gevolg van de gebeurtenissen in Enschede drastisch aangescherpt, waardoor menig verkooppunt van consumentenvuurwerk op grond van economische overwegingen (hoge investeringen voor veiligheidssystemen versus een korte verkoopperiode van vuurwerk waarin de investeringen moeten worden terugverdient) besloot deze activiteit te stoppen. Onder andere door de economische teruggang worden de zwaardere veiligheidseisen nu weer ter discussie gesteld. En ander voorbeeld is de chloortrein: hoewel door allerlei voorzieningen en maatregelen de kans zeer klein dat zich een ongeval zal voordoen met de chloortrein, is de maatschappelijke acceptatie mede als gevolg van Enschede bijzonder laag. Effectberekeningen leren immers dat bij een worst case scenario zich een omvangrijke ramp kan voordoen. Mede onder de zware druk van de maatschappelijke discussies worden door gemeenten rampbestrijdingsplannen opgesteld en is besloten om het vervoer van chloor over het spoor binnenkort drastisch te verminderen. Dus door de druk vanuit de samenleving is gekozen voor anticipatie, waar door Wildavsky het veerkrachtscenario zou zijn toegepast. 3.6 Rampensociologie, volgens Quarantelli 77 Quarantelli beschouwt het gedrag van de verschillende bij een ramp betrokken actoren vanuit de volgende perspectieven. Rampen en de samenleving en het gedrag hierbij van: - individuen; - organisaties; - groepen; - media en crisiscommunicatie. Rampen en de samenleving Eén van de belangrijkste bevindingen van Quarantelli is misschien wel de stelling dat een ramp géén groot incident is waarbij met extrapolatie van opschaling kan worden volstaan. Het gedrag verschilt zowel in soort als in intensiteit. De operationele diensten moeten samenwerken met meer en vooral vooraf onbekende instellingen en organisaties dan in de alledaagse hulpverlening. Bovendien kunnen rampen kunnen moeilijk worden geclassificeerd: verschillen in tijdsduur en wel of geen voorwaarschuwing kunnen er maar deels gemaakt worden. Quarantelli maakt verder onderscheid tussen rampen en catastrofes, waarbij de laatste allesomvattend is (de hele samenleving is er bij betrokken met inbegrip van vrienden, kennissen en de hulpverlenende diensten). Ramp gerelateerd gedrag is complex omdat het zich afspeelt op de vier bovengenoemde niveaus en er daarnaast vier fasen kunnen worden onderscheiden: - pro-actie en preventie ( mitigation ); - voorbereid zijn ( preparedness ); - reactie ( response ); - herstellen ( recovery ). De vier fasen moeten als een keten maar als een onderdelen van een halve cirkel worden beschouwd, waarbij de voorgaande fasen effect hebben op de latere fasen. De schaal van de samenleving is van grote betekenis (vergelijk een dorp met een metropool). Andere actoren, een andere schaal, het wegvallen van sleutelfiguren tijdens een ramp sterken Quarantelli in de gedachte dat de opschalingsgedachte en het Command & Control - model niet werken. Gedrag van individuen Individuen en huishoudens zijn weinig geïnteresseerd in onwaarschijnlijke rampen waarvan men geen echt beeld heeft en geen duidelijke dreiging ervaart, maar zijn meer bezig met de dagelijkse beslommeringen. Slechts daar waar calamiteiten of rampen zich met enige regelmaat herhalen of actiegroepen actief zijn, zal er een besef komen dat men risico's loopt en dat daar voorbereiding op moet worden ondernomen. Voorwaarschuwingen worden redelijk serieus genomen: de reactie is normaliter redelijk rationeel en sociaal, maar evacuatie wordt negatief beïnvloedt wanneer men niet weet waar familie is en of ze wel veilig zijn. Bij rampen reageren individuen (ook als samenleving) redelijk goed: paniekerige ontvluchtingen en plunderingen zijn meer mythen. De sociale verantwoordelijkheid domineert: meer dan 90% van de zoek- en reddingsacties worden door burgers van het getroffen gebied uitgevoerd. Het optreden van alle individuen gezamenlijk staat borg voor een enorme veerkracht onder de bevolking, die van enorme waarde is tijdens en na een grote calamiteit c.q. ramp. Deze zogenaamde zelfredzaamheid blijkt telkens onderschat te worden, zo blijkt uit de praktijk 77 Quarantelli E.L.; Planning for and managing of disasters: a summary of some research findings, background material for lectures on disaster planning and managing; Pagina 28 van 58

29 Hoewel kortdurende psychologische stoornissen als slapeloosheid, ongerustheid en irritatie bekend zijn, lijken er geen duidelijke aanwijzingen dat er langdurige gedragstoringen ( post traumatic stress disorders, PTSD) optreden. Er is wel enige overeenstemming dat het post traumatische stress syndroom (PTSS) onder hulpverleners kan optreden, waarvoor nazorg nodig is. Er zijn veel tegenstrijdige onderzoeken waarbij deskundigen het echter (nog) niet eens zijn of ook onder burgers een PTSS kan ontwikkelen ten gevolge van de ramp die zij hebben ondergaan.. Er zal hier nog onderzoek naar moeten plaats vinden. Gedrag van organisaties Quarantelli stelt dat áls organisaties zich al voorbereiden op calamiteiten, dat ze dit vaak verkeerd dan wel half doen. Als de consequenties van de veiligheidsmaatregelen te veel geld gaan kosten blijft het te vaak bij plannen alleen. Doelstelling van preparatie is vaak een geschreven plan, waarin beschreven is wat de organisatie gaat doen als de calamiteit zich eens mocht voordoen. Veel te weinig wordt gekeken naar de kritische processen, beoefenen van procedures met álle betrokkenen en leren samenwerken. Beter is het dan ook om relevante methoden te gebruiken om deze processen te beoefenen, de afhankelijkheid te minimaliseren en wellicht de risico's bij de bron te beperken. Voorbereiding moet meer zijn dan papier alleen 78. Ook blijkt uit onderzoek dat de veel gestelde vraag over wie hier de leiding heeft? feitelijk overbodig is. Gebleken is namelijk dat het aansturen van de calamiteitenorganisatie met veel actoren niet gebeurt via het dagelijks gebruikte systeem van command and control 79, maar dat het een proces is met zeer veel deelnemers. Quarantelli onderkent drie problemen hierbij: 1. Kennis-, informatie- en communicatieproblemen tussen organisaties onderling en tussen organisaties en de burgers: wie beschikt op welk moment over welke info? 2. Besluitvormingsproblemen doordat er geen bevoegde leidinggevenden (meer) zijn door overwerktheid, conflicten over verantwoordelijkheden, taken, bevoegdheden en juridische aangelegenheden; 3. Afstemming tussen de betrokken diensten loopt niet goed. Er zijn onduidelijkheden in bevoegdheden, ontstaan gespannen relaties doordat taken en ramp zich meestal nét iets anders voordoen dan gewend/gedacht of de omvang en impact van de ramp. Tenslotte blijkt dat het leren van rampen nog te beperkt plaats vindt. Na een ramp wordt er veel gepraat, maar zelden verandert er daadwerkelijk iets. In het gunstigste geval gaat het om verbeteringen die reeds gepland stonden en die dan versneld ingevoerd worden, tenminste als het organisatorische leiderschap aanwezig is. Gedrag van de groepen. De gemeenschap besteedt, als groep, niet zoveel aandacht aan pro-actie en preventie (mitigatie)activiteiten tenzij men in de gevarenzone zit. Echter er is een kentering waarneembaar onder druk van de media ten gevolge van rampen elders. Soms kunnen voordelen worden behaald uit de windows of opportunity (Kingdon, 1984, Teisman, 1992) die zich bij sommige calamiteiten en rampen voordoen. Vanuit de wetenschap dat de calamiteit zich voor kan doen of juist heeft voorgedaan is het heel goed mogelijk om allerlei tekortkomingen/verbeteringen aan de orde te stellen. Denk bij voorbeeld aan de serieuzere preparatie na de vuurwerkramp in Enschede en het ongeval met de brandende LPG-vrachtwagen op de A2 onder Eindhoven 80. Verder wordt opgemerkt dat alledaagse strubbelingen en conflicten (competentiestrijden) tussen de diverse actoren een goede voorbereiding en een daadwerkelijke bestrijding van calamiteiten ernstig kunnen verstoren zo niet onmogelijk maken. Vechten tegen de bierkaai zo lijkt het dikwijls. Hoe groter de ramp of calamiteit, hoe meer veranderingen in gedrag en taken bij betrokken organisaties. Verder zal bij een toename van de ernst en omvang van de calamiteit ook het aantal deelnemers. Sommigen van de deelnemende organisaties en diensten werkt routinematig en anderen werken voor het eerst volgens (nieuwe) taakstelling(en). Quarantelli refereert hierbij aan de typologie van Dynes. Dynes onderscheidt aan de hand van twee variabelen vier typen organisaties die actief kunnen zijn tijdens de hulpverlening in rampsituaties. Deze variabelen zijn de taken die een organisatie in een rampsituatie verricht en de structuur die een organisatie heeft in een rampsituatie. Dit geeft de indeling die in figuur 2.2. is weergegeven. 78 Quarantelli (1986): Good preparedness is actually a knowledge-based, realistic process stressing general principles aimed at reducing the unknowns in a problematical situation. 79 Voor de brandweer valt hier te denken aan de ingeslepen bevelvoerings- en besluitvormingsprocedure of eenhedenbevelvoeringsprocedure. 80 Naar aanleiding van dit ongeval (12 juli 2003) bracht burgemeester de noodzaak van een verbreding van de bestaande snelweg en de uitbreiding en completering van de ringweg rondom Eindhoven weer onder de Haagse politieke aandacht. Pagina 29 van 58

30 Structuur Bestaand Aangepast Regulier (routine) Type I: Crisisorganisatie ( established ) Bijvoorbeeld: politie, brandweer, medische hulpdiensten, krijgsmacht Type II: Mobiliserende organisatie ( expanding ) Bijvoorbeeld: Leger des Heils, Rode Kruis, schadeverzekeraars Taken Niet-regulier (non-routine) Type III: Verbredende organisatie ( extending ) Bijvoorbeeld: sociale dienst, ziekenhuis, woningbouwvereniging, aannemersbedrijf, telecom, nutsbedrijf, busonderneming Type IV: Ad hoc organisatie ( emergent ) Bijvoorbeeld: ter plaatse gevormde groep hulpverleners, slachtoffervereniging, herdenkingscomité, onderzoekscommissie Figuur 6: Crises en organisaties, typologie samengesteld op basis van Dynes, Quarantelli, Van Duin en COT 81 Door deze verscheidenheid in organisatiekenmerken zal ook de aansturing van de betrokken organisaties aangepast moeten zijn. Het willen aansturen van de gehele organisatie wordt nog eens extra bemoeilijkt door het soms ook onduidelijke en voor elkaar onbekende grote aantal organisaties die hieraan deelnemen. Dicht bij huis spreken de voorbeelden van de bestrijding van de wateroverlast in Nederland in 1995 en de Bijlmerramp wat dit betreft boekdelen. De herstelperiode is extreem moeilijk omdat zowel de oude alledaagse problemen als de nieuwe problemen als gevolg van (de nasleep van) de ramp zich aandienen. De samenhorigheid tijdens de ramp maakt plaats voor alle meningsverschillen, belangentegenstellingen en problemen van voor de ramp. De problemen als gevolg van de ramp kunnen de bestaande problemen zelfs versterken en aanjagen. Daarnaast verdwijnt na verloop van tijd de window of opportunity die door de ramp mogelijkheden bood om zaken geregeld te krijgen. Gedrag van de media en crisiscommunicatie De media besteden weinig of geen aandacht aan pro-actie en preventie. Hoewel rampen/catastrofes grote effecten kunnen hebben, is de waarschijnlijkheid laag. Dit gebrek aan aandacht heeft deels te maken met de cultuur in de Westerse wereld waarbij een relatief korte termijn visie op de toekomst wordt gehanteerd. Normaliter hebben de media een dubbele rol: enerzijds de rol van observant ( observe and report ) van de gebeurtenissen en anderzijds de rol van voorlichter ( warn of the threat ). In de eerste rol acteren de media als buitenstaander, maar later als integraal deel van de rampbestrijdingsorganisatie; rollen die de media vervolgens afwisselend moeten gebruiken. Zo is vaak een regionale omroep - die een belangrijke rol heeft bij de communicatie rondom calamiteiten en rampen - naast een medium dat nieuws wil verzamelen en verspreiden, ook de formele rampenzender, die de overheid kan gebruiken om boodschappen aan de bevolking over te brengen. Met name autoriteiten en radio- en televisiestations in crisisgevoelige gebieden zoals de grote steden lijken deze manier van werken te hebben omarmd (COT, 1997). Hierdoor kunnen de ontvangers van deze informatie worden verward, omdat deze informatie niet per definitie dezelfde hoeft te zijn 82. Moderne massamedia zijn zo snel ter plaatse dat er per definitie nog geen compleet beeld van de gebeurtenissen kan zijn 83, hoewel de indruk kan ontstaan of kan worden gewekt dat de media een volledig overzicht hebben. De ontwikkelingen van nieuwe communicatiemiddelen (computers, mobiele telefoons, internet, satellietverbindingen, e.d.) zorgen voor een interactievere en gedecentraliseerdere informatievergaring, die waarschijnlijk tot grotere problemen zullen leiden ten aanzien van de voorlichting aan het publiek (door de overheid). Crises are no longer private, zo stelt de Amerikaanse public relations deskundige Barton in een studie over crises in het bedrijfsleven (1993). In het openbaar bestuur zijn zij dat nooit echt geweest, maar ook daar geldt dat crisismanagement zich tegenwoordig sterker dan voorheen voltrekt voor het front van de camera s en microfoons. De massamedia hebben het functioneren van gezagsdragers en overheidsdiensten in stresssituaties 81 Quarantelli E.L., Planning for and managing of disasters: a summary of some research findings, background material for lectures on disaster planning and managing, 1999; figure 1; COT; Crisis. Oorzaken, gevolgen, kansen; 2001; pag. 111 en Duin, M. van; Van rampen leren; pag. 25 en Toch ontstaat vaak ook enige wrijving, met name binnen de omroep, naar aanleiding van de vraag in hoeverre de omroep zich bij een crisis uitlevert aan de autoriteiten. 83 De steeds snellere vergaring en verspreiding van nieuws (vooral beeldmateriaal) heeft de bekende gouden regel uit de crisiscommunicatie dat de eerste 24 uur bepalend zijn voor de crisis veranderd in de eerste 24 minuten. (COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement; Crises 2003: leerpunten uit de praktijk, 7 juli 2004; pag. 112). Pagina 30 van 58

31 zichtbaarder gemaakt. Media zijn niet meer weg te denken uit de publieksvoorlichting, de democratische controle, de politiek bestuurlijke verantwoording en leerprocessen na afloop van een crisis rond crises. In de nazorg-fase zoeken de media vaak afwijkingen en conflicterende zaken. De waan van de dag domineert weer dus de verkoopcijfers regeren: overeenstemming en routine verkopen niet, dus worden conflictsituaties en onregelmatigheden uitvergroot en benadrukt. Quarantelli verwoordt dit als een behoefte aan informatie vanuit: not does dog bite man, but does man bite dog. Al dit bovenstaande leidt tot het inzicht dat bestuurders en hulpverleningsdiensten zich terdege (en beter) moeten voorbereiden op crisiscommunicatie. Conclusies Quarantelli Quarantelli trekt de conclusie dat veel problemen kunnen worden gereduceerd of zelfs worden uitgesloten door een betere planning en aansturing. Ook blijkt duidelijk dat erkend moet worden dat er grenzen zijn aan wat nog beïnvloed kan worden op het moment dat een calamiteit of ramp zich voordoet. Veel moet al zijn herkend in de voorfase en zijn aangepast bijvoorbeeld via oefeningen, trainingen en simulaties (stemt dus overeen met theorie van Turner). Bijsturen op het moment dat de calamiteit zich voordoet is slechts gedeeltelijk mogelijk. Veel acties zullen 'skill-based'worden genomen. Quarantelli stelt naar aanleiding van het bovenstaande de vaak gebruikte Command and Control -systemen ter discussie. Als belangrijkste argumenten hiertoe noemt hij: er zijn veel en vaak onduidelijke deelnemers en partijen bij ernstige en omvangrijke calamiteiten; beslissingen worden op elk niveau genomen; beslissingen worden - vooral onder druk - skill based genomen; tijdens de chaotische fase is er een gebrek aan informatie; de aanwezige informatie is per definitie onvolledig, soms gekleurd of zelfs onjuist; er ontstaan allerlei informele netwerken en spontane samenwerkingsvormen; de invloed van de media moet serieus genomen worden. Na deze constateringen rijst steeds meer de vraag of de rigide aansturing langs hiërarchieke weg - gebruikmakend van vooral het command and control model wel de enige juiste is. Bij echte rampen is het maar zeer de vraag of het allemaal nog wel te behappen valt volgens deze strakke regels en schema s. Door de vele participerende partijen, het wisselende karakter per incidentsoort en locatie, zou een flexibele opschalende structuur beter toepasbaar zijn. Pagina 31 van 58

32 4 Synthese Wat zijn de redenen tot instelling van het LOCC, tegen welke bestuurlijke en operationele ontwikkelingen binnen het veld van crisisbeheersing en rampenbestrijding is de instelling van het LOCC te beoordelen en wat zijn de kritische succesfactoren naar de toekomst, gezien vanuit het oogpunt van het LOCC. 4.1 Het LOCC en de departementale crisiscentra Nagenoeg alle departementen beschikken over een Departementaal Coördinatiecentrum (DCC), waarin zowel vakinhoudelijke als beleidsmatige specialisten op het specifieke beleidsterrein zitting hebben. Het ministerie van BZK beschikt over het NCC, dat een coördinerende rol heeft tussen de verschillende departementen en fungeert als beleidsadviseur van het kabinet. Dit impliceert dat het NCC zowel de rol van Nationaal Coördinatiecentrum als van Departementaal Coördinatiecentrum vervult en niet beschikt over een apart DCC. Bovendien heeft het ministerie in een aantal gevallen geen gezagsrelatie met partijen die bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing betrokken zijn, bijvoorbeeld de particuliere ambulancediensten. Het ministerie ervaart problemen met de aansturing van operationele diensten, enerzijds omdat de operationele kennis en ervaring ontbreekt en anderzijds omdat de diensten divers gestructureerd en gedeeltelijk volledig autonoom zijn. In de huidige opzet heeft het LOCC geen rechtstreekse relatie met de overige departementale crisis- en coördinatiecentra, maar verlopen de formele contacten via het NCC. Dit laat onverlet dat er informele contacten moeten worden opgebouwd in de komende periode om een snelle en adequate informatie-uitwisseling mogelijk te maken. Immers, het LOCC is voor het opstellen van adviezen ten aanzien van operationele consequenties sterk afhankelijk van andere partijen. Denk hierbij maar aan deskundigheid op het gebied van waterbeheer en weer (Verkeer en Waterstaat bij hoogwater- en dijkproblemen), veterinaire infectieziekten (Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bij mond- en klauwzeer, varkens- en vogelpest) en virologie (Volksgezondheid, Welzijn en Sport). Het LOCC kan niet de rol van het DCC van het ministerie van BZK vervullen omdat er tussen het LOCC en de gemeentelijke en regionale operationele diensten geen hiërarchische relatie is en er dus ook geen directe aansturing door het LOCC kan plaatsvinden. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld het DCC van het ministerie van Verkeer en Waterstaat wat wel een sturingsrelatie kent naar de regionale directie van Rijkswaterstaat. Het meest aansprekende voorbeeld is waarschijnlijk wel de geneeskundige hulpverlening bij rampen: door de hybride financiering en de invulling van het ambulancevervoer door middel van zowel publieke als private partijen is een directe aansturing door de (rijks)overheid niet mogelijk. In het rapport De Ghordiaanse knoop doorgehakt 84 wordt dit dilemma uitgebreid aan de orde gesteld; het belemmert de effectieve inzet van de geneeskundige kolom bij voorbereiding en uitvoering van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. 4.2 Waarom een Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum? In het hoofdstuk Historisch perspectief is al een aantal redenen genoemd: Bij de overgang van de rampenbestrijding van de BB naar de brandweer werd een noodzaak tot nationale coördinatie niet gevoeld; Door heroriëntatie op het takenpakket vond op BZK een verschuiving plaats naar een beleidsvoorbereidende en bepalende organisatie, waarbij meer bestuurskundige en beleidsmatige georiënteerde medewerkers werden aangetrokken en de operationele expertise meer en meer naar de achtergrond werd verdrongen; Het NCC werd via de bestuurlijke lijn geïnformeerd, maar via de operationele lijn werd een snellere en betere informatievoorziening gerealiseerd. Bovendien bevatte de operationele informatie naast de feitelijke situatie ook een beeld van de te verwachten ontwikkelingen, de gevolgen en de mogelijke escalatievarianten (veredelde informatie: meerwaarde). In de afgelopen jaren hebben verschillende incidenten, rampen en crises geleid tot groter bewustzijn bij bestuurders, media en maatschappij dat Nederland niet gevrijwaard blijft van dergelijke gebeurtenissen en de impact omvangrijk kan zijn 85. In alle gevallen is het NCC in meer of mindere mate in actie gekomen en werd pijnlijk duidelijk dat de crisisbeheersing en rampenbestrijding in Nederland ontoereikend zijn georganiseerd. 84 Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg; De GHORdiaanse knoop doorgehakt. Herkenbare geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen in de veiligheidsregio; juli De meest prominente incidenten, rampen en crises zijn genoemd in hoofdstuk 2 en bijlage 5. Pagina 32 van 58

33 Daarbij ontstaat bij de burgers onder invloed van de door de media uitvergrote incidenten een toenemend gevoel van onveiligheid. Al in veel publicaties is de toenemende crisisgevoeligheid van onze maatschappij genoemd. Meer dan vroeger voelen wij ons kwetsbaar. De socioloog Beck heeft daarover gezegd dat de existentiële grondconditie van de mens van ik heb honger naar ik ben bang is verschoven 86. Het is mogelijk dat het dit gevoel van kwetsbaarheid is, dat leidt tot het minder accepteren van ongeluk. De perceptie is dat juist door de nieuwe technologie de mens grote risico s loopt. Dat de nieuwe technologische ontwikkeling de levensverwachting heeft verhoogd en de kwaliteit van het leven sterk is verbeterd, wordt inmiddels als gegeven beschouwd. De paradox is dat door de waardevolle technologie nieuwe gevaren ontstaan, die in potentie veel groter zijn dan de ingedamde oude risico s. Doordat we slordig omgaan met veiligheidseisen, de gehele technologie toch nog niet doorgrond hebben of het natuurgeweld simpelweg te groot is om te beheersen ontstaan van tijd tot tijd rampen en zware ongevallen. Het gevoel van onveiligheid wordt tenminste versterkt door de intensieve aandacht in de media voor onveiligheid en rampen. De verslaglegging richt zich niet alleen op de feiten, maar juist ook op gevoelens van onveiligheid en op de emoties na rampen. Door deze vorm van verslaggeving krijgen gevoelens en emoties dezelfde waarde als de objectief verifieerbare feiten: perceptie is werkelijkheid. In 1928 schreven Thomas en Thomas hier al over: If men defines their situations as real, they are real in their consequences 87. Aanvankelijk hebben de media een grote rol bij de publieksvoorlichting door de overheid. Daarna spelen de media vaak een belangrijke rol bij politisering. Zij dragen bij tot politisering wanneer zij hun aandacht meer dan kortstondig op een sectoraal probleem richten en het probleem daardoor scherper zichtbaar maken 88. De massamedia hebben het functioneren van gezagsdragers en overheidsdiensten in stresssituaties zichtbaarder gemaakt. Hierdoor staat het functioneren van het betreffende systeem en de betrokkenen zelf (bestuurders, hulpverleners, vergunningverleners, handhavers e.d.) vrijwel meteen ter discussie. De roep om publieke verantwoording kan niet worden weerstaan en onafhankelijk onderzoek is veelal bijna een eerste vereiste. Media zijn niet meer weg te denken uit de democratische controle, de politiek bestuurlijke verantwoording en leerprocessen na afloop van een crisis rond crises. In de nazorg-fase zoeken de media vaak afwijkingen en conflicterende zaken. De waan van de dag domineert weer dus de verkoopcijfers regeren: overeenstemming en routine verkopen niet, dus worden conflictsituaties en onregelmatigheden benadrukt. Bij de crises in de afgelopen jaren bleek ook dat bestuurders niet per definitie buiten schot bleven: met name bij de vuurwerkramp en de cafébrand kwam in de eerste uren na het incident de politieke en bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het beleid en de uitvoering aan de orde. De roep was luid dat de politiek verantwoordelijke bestuurders zouden moeten aftreden in verband met het falende veiligheidsbeleid dan wel de uitvoering daarvan. Door zijn kordate optreden als burgervader bleef burgemeester Mans in functie, maar door zijn ongelukkige handelen moest burgemeester IJsselmuiden aftreden. Maar het werd bestuurders helder dat zij bij toekomstige rampen en crises niet per definitie buiten schot zouden kunnen blijven, hetgeen aanvankelijk heeft geleid tot een andere opstelling van bestuurders bij veiligheidsvraagstukken. Bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties werd onder invloed van de incidenten het ontbreken van een Departementaal Coördinatiecentrum met vakinhoudelijke specialisten gevoeld. De bestuurskundige en beleidsmatige medewerkers missen de voeling met het veld om operationele argumenten mee te kunnen wegen en op te kunnen nemen in het advies naar de minister. Bovendien werd keer op keer vastgesteld dat de informatie vanuit het veld via de bestuurlijke lijn veel vertraging opliep, waardoor men achter de feiten aanliep en beslissingen inmiddels elders waren genomen en uitgevoerd: mosterd na de maaltijd. De behoefte om operationele eenheden te kunnen aansturen of tenminste te kunnen (be)geleiden werd eveneens duidelijk gevoeld. Maar hiervoor is een actueel overzicht van de evenementen, dreigingen, ingezette en beschikbare eenheden en een landelijk beeld noodzakelijk. Vanuit de ervaringen uit het verleden is bekend dat via de operationele lijn snellere en betere informatie wordt verkregen over de situatie, maar ook over de verwachte ontwikkelingen in de komende uren (meerwaarde). In de nieuwe situatie wordt de Nationaal Coördinator Crisisbeheersing dus zowel via de bestuurlijke lijn als via de operationele lijn gevoed, waardoor een betere afweging van belangen kan plaatsvinden. 86 Beck, U.; Risk Society. Towards a New Modernity; Vergelijk de piramide van Mazlov. 87 Thomas, W.J., Thomas, D.S.; The child in America; New York, 1928, pag Ook bekend als het Thomas-theorema. 88 COT; Crisis. Oorzaken, gevolgen, kansen; 2001; pag. 128 Pagina 33 van 58

34 Met het oog op de toekomst werd een onderzoek uitgevoerd en de resultaten weergegeven in de interne nota Toetsing Rampenbestrijding 2004; zicht op resultaat? (december 2003). De belangrijkste conclusies op een rij 89 : 1. De rampenbestrijding wordt op te kleine schaal voorbereid, ook na de vuurwerkramp Enschede en de ramp in Volendam; buurregio s werken nauwelijks met elkaar samen om de functies bij de rampenbestrijding in te vullen en tijdig op te schalen; 2. De hectiek bij acute rampen, de omvang en complexiteit van de bestrijding en de problemen met de communicatie worden zwaar onderschat. Men gaat teveel uit van de vertrouwde omstandigheden bij de kleinschalig-routinematige praktijk. Hierdoor zijn de voorbereidende maatregelen bij een ramp weinig adequaat 90. Dit veroorzaakt de chaos in de beginfase en niet de onvermijdelijkheid van chaos, zoals vaak als excuus op voorhand wordt aangevoerd; 3. Het opschalingsproces is kwetsbaar door de grote kans op fouten, die overigens door de pers steeds beter worden gesignaleerd; 4. Zelfs aan basisvereisten wordt niet voldaan. Belangrijke randvoorwaarden op landelijk niveau zijn nog niet ingevuld, zoals bij de opschaling en het informatiemanagement 91. In hetzelfde artikel worden door de inspecteur Van der Doorn ook de volgende conclusies nog worden opgetekend: 5. Vage inhoudelijke doelstellingen, die ruim kunnen worden geïnterpreteerd, bieden de overlegarena voldoende armslag voor compromissen; de kans dat men elkaar gaat aanspreken op het (niet) halen van operationele prestaties blijft zodoende klein (verstoren van de harmonie in deze vrijblijvende cultuur); 6. De inhoudelijke kant van het werk scoort niet in de plan- en overlegarena (inhoudelijke aspecten worden op abstract niveau behandeld); 7. Structuurinterventies worden aantrekkelijk alternatief voor aanpakken van werkelijke knelpunten; 8. In de praktijkarena hebben de dagelijkse werkzaamheden prioriteit en niet de rampenbestrijding (komen zelden voor: rampenbestrijding laag profiel); 9. Voor onderzoeksrapportages is weinig belangstelling; 10. Het niet testen van de effectiviteit van de voorbereiding is belangrijke oorzaak van het gebrek aan vooruitgang bij de rampenbestrijding. Echt testen staat op gespannen voet met de cultuur van vrijblijvendheid en zou de knelpunten blootleggen; 11. Enige mogelijkheid om resultaatgericht te sturen en de eigen verantwoordelijkheid in te vullen is die effectiviteit regelmatig zo realistisch mogelijk te laten testen (outputmeting). Met name de punten waarin de systeemverantwoordelijkheid van het departement of de randvoorwaarden op het landelijk niveau ter sprake komen, zijn natuurlijk dynamiet tijdens een publieke verantwoording na een ramp of crisis. Niet voor niets wordt nadrukkelijk geconcludeerd dat het opschalingsproces kwetsbaar is door de grote kans op fouten, die daarenboven door de media steeds beter en scherper worden gesignaleerd. Immers, het regelen op verzoek van de CdK van de interprovinciale bijstandsverlening door politie-, brandweer- en defensiepersoneel, speciale technische voorzieningen en specialistische organisaties is één van de vier hoofdtaken van het NCC, die onder verantwoordelijkheid van de Minister van BZK worden uitgevoerd. Dit heeft er toe geleid dat dit actiepunt uit het Kabinetsbesluit Vuurwerkramp door het minister niet beperkt wordt uitgelegd, maar wordt aangegrepen om de bovenregionale operationele coördinatie beter te organiseren 92. In dit verband is de volgende uitspraak interessant: Gebrek aan bindende afspraken leidt (kan leiden) tot centralisatie. 93 Op basis van de bovenstaande conclusies kan worden vastgesteld dat bij de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing er duidelijk sprake is van bureaupolitiek: er is sprake van verschillende spelers; uiteenlopende belangen; 89 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; Nieuwsbrief Crisisbeheersing; jaargang 2, nr. 3, juli 2004; pag. 4 t/m Komt overeen met één van de belangrijkste conclusies van Quarantelli: een ramp is géén groot incident waarbij met extrapolatie van opschaling kan worden volstaan. Het gedrag verschilt zowel in soort als in intensiteit. 91 De cafébrand in Volendam maakte pijnlijk duidelijk dat er bovenregionaal geen informatie-uitwisseling plaatsvond tussen de CPA s, waardoor er geen overzicht was over de spreiding van de gewonden over ziekenhuizen. Lange tijd kon geen informatie worden verstrekt aan familieleden over het lot en de verblijfplaats van de slachtoffers. 92 De heer Van Leest geeft in het interview van 2 november 2004 aan dat er tijdens de Hoogwatersituaties in 1993 en 1995 veel frustraties zijn ontstaan met betrekking tot het verlenen van bovenregionale bijstand. Tevens wordt duidelijk dat het ministerie niet de bedoeling heeft om de operationele coördinatie te centraliseren. Immers, het LOCC heeft in de eerste opzet geen beslissingsbevoegdheid en kan slechts een voorwaarschuwing geven of hand- en spandiensten verlenen. Dit neemt niet weg dat het ministerie nadrukkelijk de mogelijkheid openhoudt om de operationele sturing te centraliseren. In het beleidsplan Crisisbeheersing wordt al aangekondigd dat er een onderzoek komt naar een mogelijke rol van het LOCC in de operationele aansturing. 93 Opgetekend tijdens het college van Ira Helsloot op 29 oktober 2004 over Crisismanagement in het kader van de masteropleiding. Pagina 34 van 58

35 geen van de spelers kan zijn zin doordrijven; onderhandelingen en compromisvorming zijn onvermijdelijk; er is nog veel onderhandelings- en manoeuvreerruimte in de uitvoeringsfase. Het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum De toenemende complexiteit bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing neemt het aantal betrokken partijen alleen maar toe. Bij crises blijken steeds meer actoren een eigen rol, verantwoordelijkheid en bevoegdheid te hebben of op te eisen, waardoor crisismanagement daarmee steeds meer betekent het betrekken van de juiste spelers in het complexe netwerk van betrokkenen. In het theoretisch model is al geconstateerd dat dé overheid niet bestaat en dat ambtenaren vooral hun eigen taakvelden en belangen behartigen. Burgemeester Pop zei hierover: Je ziet op het terrein van openbare orde en veiligheid dat de eerste drijfveer van ambtenaren is om de minister tegenover de Tweede Kamer uit de wind te houden. Dat gevoel is veel sterker dan de zorg voor goede verhoudingen met het lokaal bestuur 94. Een zelfde gedragslijn kan worden waargenomen bij de beantwoording van Kamervragen: hier lijkt het adagium te gelden dat je niet mag liegen, maar niet noodzakelijkerwijs de (gehele) waarheid behoeft te vertellen zolang de bewindspersoon het debat in de Kamer maar overleeft. Het huis van Thorbecke heeft geleid tot de typische Nederlandse bestuurscultuur van overleg (de bekende term poldermodel ). Een bestuurscultuur van vele overleggen ten einde diepgaande conflicten tussen partijen te vermijden en om op constructieve wijze te komen tot oplossingen. De voorloper van dit poldermodel was de zogenaamde pacificatie-politiek 95 die tot de zestiger jaren van de 20 e eeuw voor stabiliteit in de Nederlandse democratie heeft gezorgd. Bovendien bestaat in ons land bestaat een diepgeworteld wantrouwen tegen machtsconcentraties. Het politiek bestuurlijke landschap is ingericht op het spreiden van macht en het verdelen (of vergruizen) van verantwoordelijkheden 96. Anders gezegd: Nederland kent drie bestuurslagen waarbij een cultuur van overleg noodzakelijk is om diepgaande conflicten te vermijden. Deze bestuursstructuur en cultuur is ook van invloed op de wijze waarop crisisbeheersing en -besluitvorming in Nederland plaatsvindt. Slechts in uitzonderlijke gevallen wordt in crisissituaties de besluitvorming gecentraliseerd (vooral bij terrorisme en buitengewone omstandigheden). Dit impliceert dat geen van de spelers zijn zin kan doordrijven. Dat onderhandelingen en compromissen onvermijdelijk zijn, blijkt ook uit het feit dat de partners tijdens de hulpverlening gedeeltelijk door het ministerie niet zijn aan te sturen. Als voorbeeld noem ik de private ambulancebedrijven: zij laten zich zeker in geval van een grootschalig incident niet aansturen door de overheid, omdat hier belangen als omzet en zelfstandigheid een buitengewoon belangrijke rol spelen. Wanneer we kijken naar de publieke ambulancevoorziening moeten we evenzeer constateren dat de primaire sturingsprikkel (financiën) wordt verzorgd door de zorgverzekeraars, waardoor de sturingsmogelijkheden beperkt zijn 97. Ook de politie kent een hybride aansturing en de brandweer een hybride financiering (rijk versus gemeenten). Hierdoor zijn onderhandelingen en compromissen onontkoombaar. Zoals in de bovenstaande conclusies reeds is vermeld, leiden de onderhandelingen en compromissen er toe dat de met moeite behaalde resultaten in abstracte structuurafspraken en doelstellingen worden geformuleerd, waardoor de daadwerkelijke uitvoering zeer divers is en het reëel is te veronderstellen dat bepaalde zaken niet worden uitgevoerd. Een deel van de oude pacificatiepolitieke spelregels is verbluffend duurzaam gebleken: evenredigheid, zakelijkheid, pragmatische verdraagzaamheid en een afkeer van meerderheidsmacht. Nederland blijft een consensusdemocratie met een lange traditie van schikken en plooien. Wat echter wel definitief lijkt te zijn verdwenen is de grote mate van volgzaamheid en gezagsgetrouwheid van de Nederlandse maatschappij. 98 Beck 99 beschrijft een risicomaatschappij die hij verklaart als de resultante van afbrekende collectieve instituten als klasse, stand, religie en natiestaat enerzijds en de ecologische crisis die zich in de samenleving manifesteert na en als gevolg van de industrialisering anderzijds. Het loslaten van de zekerheden van het industriële tijdperk leidt tot groeiende onzekerheid. De moderne samenleving stelt de waarden van de industriële samenleving, zoals 94 Uitspraak van Jaap Pop, burgemeester van Haarlem en voorzitter van het Nederlandse Genootschap van Burgemeesters in Binnenlands Bestuur, 25 e jaargang, week 46, 12 november 2004, pag Pacificatie-politiek wordt door Lijphart omschreven als proces van vredestichting en de schepping van een zekere mate van consensus. 96 De heer Christiaanse spreekt in het interview op 18 augustus 2004 over Coördineren is het verdunnen van verantwoordelijkheid. 97 Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg; De GHORdiaanse knoop doorgehakt. Herkenbare geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen in de veiligheidsregio; juli 2004; o.a. pag. 53 e.v. 98 Bovens et al.; Openbaar Bestuur, Beleid, organisatie en politiek; 2001; pag Na Enschede en Volendam leek ook de gedoogcultuur definitief verdwenen, maar inmiddels wordt aan het handhavingsvraagstuk weer een pragmatischere invulling gegeven. 99 Beck, U.; Risk Society. Towards a New Modernity; Pagina 35 van 58

36 het gezin, huwelijk, ouderschap, seksualiteit et cetera ter discussie. Ook de wetenschap, religie en natiestaat zijn niet meer zo vanzelfsprekend. Enerzijds maakt dit dat grote veranderingen op het terrein van rampenbestrijding en crisisbeheersing op korte termijn niet te verwachten zijn. Anderzijds stelt de burger hogere eisen aan het overheidsoptreden bij rampen en crises: door mobilisering, juridisering en veramerikanisering worden bestuurders aangesproken op hun optreden. Wil het ministerie van Binnenlandse Zaken in dit krachtenspel nog enige sturing kunnen geven, dan is een landelijk coördinatiecentrum een oplossing die in alle redelijkheid nog realiseerbaar is. Door niet aan te dringen op centralisatie van de macht en de bevoegdheden van de burgemeester en de CdK s niet echt aan te tasten, lijkt een werkbare oplossing haalbaar. Daarbij komt dat zowel t Hart als Quarantelli centralisatie van de crisisbesluitvorming ter discussie stellen; beiden komen tot de conclusie dat het geen wenselijke sturingsfilosofie is dan wel dat het een sturingsfilosofie is waarvan op basis van empirische gegevens kan worden geconcludeerd dat tijdens de crisis de besluitvorming niet volgens deze protocollen, procedures en regels zal verlopen. Dit pleit voor een coördinatiecentrum boven een commandocentrum: de hogere realiteitswaarde, de betere toepasbaarheid en de grotere acceptatiegraad zijn belangrijke parameters bij de totstandkoming van het LOCC. 4.3 Welke taken worden bij het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum uitgevoerd? Het LOCC ressorteert onder de directie Crisisbeheersing van het ministerie van BZK. De doelstelling van de directie Crisisbeheersing is het op basis van inzicht in dreigingen, risico s en kwetsbaarheden ernstige verstoringen van het maatschappelijk functioneren te voorkomen dan wel adequaat te managen en vitale belangen van de samenleving zeker te stellen. Omdat veel actoren binnen en buiten de overheid hierbij een deelverantwoordelijkheid hebben en de vitale belangen zich kenmerken door een grote mate van verwevenheid, is samenhang in dit beleidsterrein essentieel en zijn regie en coördinatie noodzakelijk. De nieuwe directie Crisisbeheersing vervult de rol van regisseur en coördinator. De rol en taken van het LOCC zijn hiervan een afgeleide: het LOCC is de voorziening die operationele informatievoorziening en coördinatie OOV-breed, dus met brandweer, politie, geneeskundige hulpverlening en Defensie gezamenlijk uitvoert. Zij vormt als een faciliterende en coördinerende organisatie een belangrijke schakel in de landelijke mono- en multidisciplinaire operationele opschaling. De kerntaak wordt gevonden in de coördinatie van de operationele ondersteuning van de diverse disciplines bij grootschalige incidenten, rampen en evenementen. Het LOCC ondersteunt op landelijk niveau multidisciplinair voor alle operationele aspecten de (veiligheids- )regio s en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in geval van dreigende of acute crisis, grootschalige incidenten en evenementen, zowel nationaal als internationaal. Met de volgende deeltaken kan het beeld over (de uitvoering van) het takenpakket worden geconcretiseerd. Omdat het zwaartepunt ligt bij de processen in opgeschaalde positie, heb ik me hiertoe beperkt. A. Coördinerende taken bij crises, grootschalige of regio- overstijgende activiteiten. Taak A1: Coördinatie van de mono en multidisciplinaire inzet (mensen en middelen) van politie, brandweer, defensie, Koninklijke Marechaussee en geneeskundige sector, diverse specialistische teams voor rampenbestrijding zoals Urban Search And Rescue (USAR) en het Rampen Identificatie Team (RIT) en eventuele andere organisaties of departementen afhankelijk van het incident. Activiteiten zoals: a. Adviseren (zo nodig/mogelijk multidisciplinair) aan NCC of RCC op bijstandsaanvraag; b. Aangeven keuzemogelijkheden van (multidisciplinaire) invulling van de aanvraag; c. Aangeven realiseerbaarheid voor langere termijn; d. Uitvoering besluit op bijstandsaanvraag. Taak A2: Advisering over mono- en multidisciplinaire inzet, op aanvraag van de minister van BZK (en via NCC de CdK's) of de regio dan wel op eigen initiatief, Activiteiten als: a. Aangeven van operationele scenario's met bestuurlijke en operationele consequenties (denktank). Pagina 36 van 58

37 Taak A3: Opstellen van situatierapporten op basis van de gegevens van de regionale operationele teams, het nationaal informatie knooppunt (NIK) en andere informatie van onder meer kenniscentra. Deze rapporten dienen een helder beeld te geven van de regionale situaties zodat de vertaling gemaakt kan worden naar een landelijk beeld. Het gaat hierbij om de gevalideerde informatievoorziening t.b.v. het NCC, de PCC's en van de regio's. Activiteiten als: - het overzicht van de feitelijke situatie (informatie over aard en omvang van de incidenten, de ingezette eenheden, de betrokken instanties en het gehanteerde opschalingniveau); - de verwachte ontwikkeling van de situatie; - de mogelijke knelpunten; de voorgestelde oplossingen; effecten van de genomen maatregelen. Taak A4. Coördinatie van de internationale inzet op operationeel niveau. Activiteiten als: a. Zorgdragen voor internationale informatievoorziening en de landelijke coördinatie van bijstandsverlening vanuit respectievelijk naar het buitenland tijdens rampen, calamiteiten en grootschalige evenementen. Kort samengevat wordt het LOCC gepositioneerd als een orgaan van de minister, dat optreedt als een informatiemediator tussen de minister en de toekomstige veiligheidsregio s. Op basis van o.a. een landelijke evenementenkalender vormt het LOCC een landelijk beeld van de situatie en aan hand van een registratie van de beschikbare capaciteit van bijstandspotentieel wordt zowel richting bestuur (de minister) als de veiligheidsregio s een advies gegeven over situatie, knelpunten, mogelijke oplossingen en effecten van genomen maatregelen. In voorkomende gevallen kan het LOCC ook optreden als regelneef voor wat betreft (bijzondere) bijstandsaanvragen. 4.4 Gevolgen voor de Provincie De Commissaris van de Koningin (en het Provinciaal Coördinatiecentrum) heeft in het kader van de rampenbestrijding een rol als het gaat om het geven van aanwijzingen aan de burgemeester 100 en het verlenen van bovenregionale bijstand 101. Bovendien is de Commissaris degene die bovenprovinciale bijstand aanvraagt bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 102. Daarnaast heeft de Provincie een aantal toetsende functies binnen de rampenbestrijding en crisisbeheersing 103. De Minister kan aan en via de Commissaris aanwijzingen geven ter bestrijding van een ramp 104. In de afgelopen jaren (bijvoorbeeld hoogwater in 1993 en 1995) en mede naar aanleiding van de vuurwerkramp is de procedure voor interregionale brandweerbijstand herzien. Aan de hand van informatie van de Inspectie OOV over bijstandverlening bij recente ongevallen en rampsituaties is geconstateerd dat de procedure nog in onvoldoende mate waarborgen bood voor een adequate interregionale bijstand bij rampen. Daartoe is in de nieuwe procedure geregeld dat spoedeisende gevallen bijstand kan worden verleend voordat de Commissaris van de Koningin hiertoe heeft beslist. Hiermee is de gangbare praktijk geformaliseerd. De minister heeft aangetekend dat de procedure nog hoofdzakelijk een monodisciplinair brandweerkarakter heeft en het wenselijk is de procedure op termijn te verbreden naar alle vormen van interregionale bijstand en de voorbereiding daarvan en deze mede te baseren op de betreffende artikelen in de Wet rampen en zware ongevallen. De toetsing door de Commissaris van de Koningin van een bijstandsaanvraag werd door operationele functionarissen als vertragend ervaren. Bovendien werden bijstandsaanvragen beoordeeld door provinciemedewerkers met een voornamelijk bestuurskundige of beleidsmatige achtergrond, waardoor de operationele kennis en ervaring ontbrak 105. De situatie laat zich vergelijken met de bemensing van het Nationaal Coördinatiecentrum bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 106. Daar komt bij dat tijdsdruk door het strategische en operationele niveau anders ervaren. Op het operationele niveau wordt de 100 Wet Rampen en Zware Ongevallen, artikel 12. Zie bijlage Brandweerwet 1985, artikel 7. Zie bijlage Brandweerwet 1985, artikel Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; Beleidsplan Crisisbeheersing ; juni 2004; pag Wet Rampen en Zware Ongevallen, artikel Tijdens het interview met de heren Visée en Den Haan van het bureau Openbare Orde en Veiligheid van de Provincie Zuid-Holland is aangegeven dat men zich kan voorstellen dat de rol van de Provincie in het verleden zo is ervaren. De Provincie heeft de interne werkwijze sterk verbeterd en zegt permanent bereikbaar te zijn om bijstandsaanvragen zonder overbodige vertraging op rechtmatigheid en doelmatigheid te beoordelen. De rol van de CdK wordt sterk benadrukt om hij als enige de bovengemeentelijke situatie binnen de provincie op zijn merites kan beoordelen en de noodzakelijk afweging kan maken. 106 Zie hoofdstuk 3 en 4.2 Pagina 37 van 58

38 tijdsdruk normaliter directer en ondubbelzinnig zichtbaar, waardoor de niet-onderhandelbare dominantie van de situatie en een vrijwel onmiddellijke respons gevoeld wordt 107. Op strategisch niveau wordt deze tijdsdruk minder direct ervaren: bestuurders op afstand van de hectiek en chaos nemen de nodig geachte beeld- en besluitvormingstijd vooral omdat zij gefocust zijn op de bredere lange termijn effecten van het incident. Het operationele niveau ervaart deze bestuurlijke betrokkenheid vervolgens als belemmerend en vertragend: zij voelen zich gedwongen tot handelen door de dynamiek van het incident, zij leven in het hier en nu. Een situatie die ook voor politiebijstand is beschreven:. In many cases, urgent extra local reinforcements were required to cope with potential disorders. Formally, this would require an elaborate procedure involving a deposition of an official request, via the local mayor, to the provincial governor and ultimate decision after consultation with the Home Office. This procedure proved unworkable and gave rise to shortcuts in which local police commanders would call for reinforcements via their own channels, with post hoc formal permission provided at a later stage. 108 Wel zijn de commissarissen nadrukkelijk belast met het bevorderen dat de regio s bepaalde maatregelen in de voorbereidende sfeer treffen; de regio s hebben in de regeling ook de opdracht om bovenregionale bijstand voor te bereiden. Feitelijk ontstaat nu de situatie dat wanneer de hulpverleningsregio samenvalt met de provinciegrens dat er rechtstreeks aan het LOCC een verzoek om bijstand van landelijke middelen kan worden gedaan. Immers, het verzoek betekent dat het gaat om interprovinciale bijstand die door de Commissaris aan de Minister moet worden aangevraagd. De Minister bedient zich bij de beoordeling van de aanvraag van het LOCC voor de operationele afweging en het NCC voor het bestuurlijke advies. De rol van de CdK wordt hierin die van doorgeefluik. In die gevallen waar in één provincie meerdere hulpverleningsregio s aanwezig zijn, zal de eerste bijstandsaanvraag aan de CdK moeten worden gericht. Slechts wanneer de CdK het verzoek doorspeelt aan het LOCC, bemiddelt het centrum bij de bijstandsaanvraag. De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat de rol van de provincies en de CdK s bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing wordt gereduceerd en beperkt tot een toetsende rol zoals dit ook in het Beleidsplan Crisisbeheersing is verwoord. Voor de consequenties en reacties van gemeentelijke en provinciale bestuurders wordt hier verwezen naar Belang van de regionale hulpverleningsdiensten bij een LOCC Aan de voorkant van het proces zit de meerwaarde van het LOCC vooral in het bijhouden van een landelijke evenementenkalender, waardoor knelpunten voor de operationele diensten tijdig kunnen worden gesignaleerd en hierop vroegtijdig kan worden geanticipeerd. Daarnaast kan het LOCC als daarvoor wordt gekozen een belangrijke functie vervullen in het centraal verzamelen en aanleveren van protocollen, procedures en best practises. Zonder andere kennisinstituten zoals het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding, de Politie Instituut Openbare orde en Gevaarsbeheersing (PIOG), het Nederlands Instituut Voor Urgentiegeneeskunde (NIVU) en de Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding (LFR) hierin te kort te willen doen, gaat het in dit geval om snelle informatieuitwisseling tussen regio s zoals dat bijvoorbeeld ten tijde van de varkenspest is gebeurd 109. De heer Berghuijs spreekt in dit verband over een elektronische boekenkast die vervolgens te allen tijde snel kan worden geraadpleegd. Onder andere in de evaluerende rapportage naar de vuurwerkramp 110 worden conclusies getrokken waaruit enerzijds een landelijke bundeling van kennis en ervaring in slapende expertise teams en anderzijds een coördinatie van het spontane hulpaanbod wordt bepleit. Bij de expertise teams wordt overigens niet alleen aan de operationele diensten gedacht, maar ook aan snelle en georganiseerde ondersteuning van de gemeentelijke 107 Hart, P. t et al.; Crisis Decision Making; pag Idem, pag Via het (geïmproviseerde) Landelijk Actiecentrum Brandweer (LACB) werden protocollen met betrekking tot het optreden in besmette gebieden en de ontsmettingsmethoden verspreid die inmiddels in een andere regio al waren geconcipieerd. Doordat regio s specialisten beschikbaar stelden, konden andere regio s buitengewoon snel reageren op de omstandigheden. Op deze wijze wordt het wiel niet telkens opnieuw uitgevonden, worden resources effectief en efficiënt gebruikt en is er dus sprake van een win-win-situatie met meerwaarde. 110 Berghuijs, J.D.; De toekomst van de rampenbestrijding en het risicomanagement, Een evaluerende rapportage naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede op 13 mei 2000; o.a. pag. 8, 20 en 23. Pagina 38 van 58

39 processen. Dit sluit ook aan bij de conclusies van het interne rapport van BZK, waarin wordt aangegeven dat de rampenbestrijding wordt op te kleine schaal voorbereid en buurregio s nauwelijks met elkaar samenwerken. Op basis van een groot bestand kunnen personen met specifieke ervaring en expertise worden ingevlogen om het lokale bestuur en de operationele diensten te ondersteunen, zeker wanneer de bestrijding gedurende een langere periode moet plaatsvinden. Daarnaast zijn in het rapport de fenomenen hulpoverlast en bijstandgevoeligheid geïntroduceerd, die door een bovenregionale coördinatie beter kunnen worden geredresseerd. Met hulpoverlast wordt bedoeld dat allerlei organisatie en personen al dan niet vanuit goede bedoelingen of eigen belangen hun diensten aanbieden, hetgeen op zichzelf zeer wordt gewaardeerd maar waardoor de toch al overbelaste meldkamers, leidinggevenden en staven nog eens extra worden belast. Binnen de regio was er sprake van bijstandsgevoeligheid. Er was veel tijd nodig om mensen uit te leggen dat zij niet mee mochten omdat ook de restdekking in de gemeente moest worden gewaarborgd. Omdat het vanuit het oogpunt van motivatie en betrokkenheid van personeel uit de getroffen regio begrijpelijk is en dergelijke reacties ook te verwachten zijn, verdient het aanbeveling om bij het aanvragen en plannen van bijstand rekening te houden met dit gegeven. In het kader van bijstand verdient het ook aanbeveling aandacht te geven aan een zekere mate van continuïteit in de inzet om te voorkomen dat steeds opnieuw instructies moeten worden gegeven. Dit zijn aandachtspunten die weliswaar zeer waardevol zijn, maar door de getroffen regio niet te managen zijn. Het LOCC zou een belangrijke rol kunnen vervullen in het voorkomen van professioneel ramptoerisme onder andere door regelmatig accurate situatierapporten te verspreiden onder de hulpverlenende diensten in het land, zodat zij op afstand kunnen meelezen. Hiertoe is wel van belang dat de twee genoemde fenomenen (hulpoverlast en bijstandsgevoeligheid) binnen de operationele diensten bespreekbaar worden gemaakt waardoor ook de consequenties voor partijen inzichtelijk worden en draagvlak voor beslissingen wordt gecreëerd. Last but not least gaat het om de regel- en ritselcapaciteit : zodra men bijstandsaanvragen kan wegzetten en er blindelings van uit kan gaan dat dit professioneel, effectief en accuraat wordt uitgevoerd, zal dit zondermeer een ontlasting van de getroffen regio opleveren. Werk wordt hen in het heetst van de strijd uit handen genomen zodat er relatieve rust ontstaan om de andere processen de noodzakelijke aandacht te kunnen geven. De alarmcentrale van de brandweer (RAC) en andere meldkamers vervullen bij de opschaling immers een sleutelrol. Zij bepalen bij acute incidenten op grond van hun beoordeling vrijwel zelfstandig het moment van inschakelen van de eerste eenheden, de operationeel leidinggevenden en het bestuur. Ook zijn zij dan vrijwel de enige bron van informatie voor het nemen van beslissingen. De meeste RAC-en in Nederland zijn niet op het vervullen van die (omvang van) taken ingericht en voorbereid.. Het opschalen van de brandweer bij de vuurwerkramp is met grote vertraging op gang gekomen. 111 Een ander aspect hierbij is dat weinig voorkomende bijstandsaanvragen (bijvoorbeeld defensiematerieel) veel tijd en energie kosten, zowel in de voorbereiding als ten tijde van een incident. Door dit neer te leggen bij het LOCC kan wederom een win-win-situatie worden gecreëerd. 4.6 Relatie met de veiligheidsregio s Met name in de vorige eeuw vreesden velen dat het individu onbeschermd tegenover een almachtige overheid zou komen te staan, zodat een inperking van de macht van die overheid geboden was. In de wijze waarop Thorbecke het openbaar bestuur in meerdere bestuurslagen vormgaf, waarbinnen tegenover elke macht een andere macht is geplaatst (Toonen, 1987), is dit duidelijk terug te vinden. Hoewel er daarbij deels sprake is van hiërarchie en onderschikking, is wederzijdse afhankelijkheid tussen de verschillende bestuurslagen evenzeer een essentieel kenmerk. De paradox hierbij is overigens dat juist deze inperking van de mogelijkheden van overheden die beoogt wezenlijke democratische waarden te beschermen afbreuk doet aan de mogelijkheid voor een overheid om doortastend, effectief en efficiënt op te treden (vgl. Wilson, 1989). Gevoegd bij een groot aantal maatschappelijke organisaties waarmee de overheid interacteert en die op talloze beleidsterreinen een substantiële rol vervullen, is de ruimte om snel en doortastend op te treden maar zeer beperkt. 112 Binnenlandse Zaken zou, als bewaker van de beleidsvrijheid van de decentrale overheden, te weinig doen om de aanvallen op hun autonomie te pareren. In die harde bewoordingen liet VNG-voorzitter Wim Deetman zich in juni van dit jaar uit in Binnenlands Bestuur. Meer en meer zou het rijk de lagere overheden beschouwen als uitvoeringsorganisaties. Die kritiek is volgens minister Remkes bezijden de waarheid, gebaseerd op beelden en niet op feiten Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding; Onderzoek vuurwerk Enschede, Algemene coördinatie van de bestrijding; januari 2001; Pag Vries, J. de en Dam, M. van; Een blik achter de gouden muur, Politiek-bestuurlijk management; 1998; pag Refererend aan het VNG-rapport van de commissie-eenhoorn. Pagina 39 van 58

40 Wat in zijn ogen de interbestuurlijke verhoudingen vooral bederft, is de competentiestrijd tussen de diverse overheden. We zouden er allemaal beter aan doen naar het belang van de burger te kijken 114. Stel je dat belang voorop, dan betekent dat soms het afstaan van bevoegdheden. Waar de samenleving vraagt om een doorzettingsmacht bij de rampen- en crisisbestrijding, praat je over grotere bevoegdheden van de rijksoverheid en dat betekent dus ook de overdracht van bevoegdheden 115. Verder kan in het artikel worden opgetekend dat de bewindsman het Huis van Thorbecke ongemoeid laat en autonomie voor hem geen geloofsartikel is. De gemeentelijke autonomie heeft geen theologisch debat nodig. Daar koopt niemand wat voor. Bestuur is geen doel op zichzelf, zei de minister tijdens het VNG-congres in de zomer van 2004 in Zaanstad. Tweede Kamer wil geen superburgemeester kopte Binnenlands Bestuur 116. Hier gaat het om het verzet van de Tweede Kamer tegen de invoering van een zogeheten superburgemeester voor de crisisbeheersing zoals de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties had voorgesteld in het Beleidsplan Crisisbeheersing De twee grootste regeringsfracties, CDA en VVD, vinden het onjuist dat Remkes één burgemeester ten koste van de andere burgemeesters meer bevoegdheden toekent. Iedere burgemeester is verantwoordelijk voor de crisisbeheersing in zijn gemeente. Als de ramp of ongeval of crisis de gemeentegrenzen overschrijdt, is de Commissaris van de Koningin verantwoordelijk, aldus VVD-Kamerlid Cornielje. Het CDA vindt het democratischer als de Commissaris van de Koningin een rol blijft spelen. Als je hem voorzitter maakt van het nieuwe regionale crisisbestuur heb je de legitimiteit en democratische rol via de Provinciale Staten verzekerd, zegt CDA-Kamerlid Van Bochove. De provincies via het interprovinciaal Overlegorgaan (IPO) zijn fel tegen dit plan. De Overijsselse Commissaris van de Koningin Geert Jansen (CDA) wees er vorige week nog op dat de keuze van het kabinet helemaal verkeerd uitpakt na de introductie van de gekozen burgemeester. De ene gekozen burgemeester krijgt dan bevoegdheden over de andere gekozen burgemeester. De VVD is van mening dat de voorbereiding en de samenwerking moeten verbeteren, maar dat dit onverlet laat dat de burgemeester verantwoordelijk is en blijft. Als de ramp of crisis de gemeentegrenzen overschrijdt, is de CdK verantwoordelijk. De Commissaris kan met de minister ook spreken over de kwaliteitsborging van de crisisbeheersing en dus moet je zijn rol bij de crisisbeheersing handhaven., aldus VVD-Kamerlid Cornielje. De PvdA-fractie ziet in de huidige opzet weinig in een superburgemeester maar is bang dat door het verzet de reorganisatie van de rampenbestrijding wordt teruggedraaid. We moeten voorkomen dat de conservatieve krachten hun zin krijgen waardoor we vier stappen terug zetten:, zegt PvdA-Kamerlid Van Heteren. Provinciale en gemeentelijke bestuurders vinden het onverstandig om een besteldiscussie te voeren aan hand van veiligheidsvraagstukken en pleiten ervoor om in plaats van 25 veiligheidsregio s een ingrijpendere reorganisatie door te voeren: de veiligheidsregio s zouden in de toekomst samen moeten vallen met de provinciegrenzen en om daarmee ook voor andere regionale taakvelden een einde te maken aan de bestuurlijke lappendeken. In Nederland zou weer toegegroeid moeten worden naar drie territoriale bestuurslagen waarin elke overheidstaak past. Hiermee zou de CdK een goede positie krijgen 117. In de bijeenkomst van het Landelijk Beraad Rampenbestrijding wordt naar aanleiding van het project Civiel-Militaire Bestuursafspraken (CMBA) geconstateerd dat er mede door de instelling van het LOCC geen problemen zijn met de multidisciplinaire inzet, maar dat de problemen meer liggen op het bestuurlijk niveau en de commandovoering. De voorzitter van het Beraad (Alders, CdK van de provincie Groningen) benadrukt dat het handhaven van de CdK in de procedureaanvraag van belang is. De CdK beoordeelt een aanvraag op terechtheid en prioriteit. De nieuwe aanvraagprocedure is operationeel bedacht, wat op zich begrijpelijk is en in feite zo in de huidige praktijk vaak al werkt. De gemeentelijke en provinciale bestuurders ervaren een uitholling van hun taken en autoriteit. De Vries en Van Dam concluderen: Het merendeel van de bestuurders wil rust in de tent en stelt zich tevreden als de dingen soepel verlopen. Op ideeën en veranderingen zit men niet te wachten. Besturen is in dit geval niet zoals Kooiman (1971) meende het nemen van beslissingen, maar juist het omgekeerde, het nemen van niet-beslissingen... vooroordelen (bias) worden in stelling gebracht tegen bedreigende strijdpunten 118. De bedreiging wordt gevoeld, de verdediging wordt versterkt en de nadelen in stelling gebracht tegen de dreigende veranderingen. 114 Burgemeester M.A.P. van Haersma Buma van Leidschendam-Voorburg hanteert naar het ambtenarenapparaat dan ook de gevleugelde uitspraak: Geen burgers, geen brood als motto om de klantgerichtheid te bevorderen. 115 De minister staat niet alleen met dit standpunt: regionaal commandant /algemeen directeur van de Regionale Hulpverleningsdienst Rotterdam-Rijnmond zegt in Overpeinzingen van Don Berghuijs vanuit het World Port Centre: Het is vooral een kwestie van lokaal verantwoordelijkheid af willen staan en een keuze om de ingewikkelde bovenlokale besluitvormingsstructuren te vereenvoudigen. 116 Binnenlands Bestuur, 25 e jaargang, week 41, 8 oktober 2004, voorpagina en pag Landelijk Beraad Rampenbestrijding; verslag bijeenkomst gehouden op donderdag 13 mei 2004: reacties op het Beleidsplan Crisisbeheersing. 118 Vries, J. de en Dam, M. van; Een blik achter de gouden muur, Politiek-bestuurlijk management; 1998; pag. 101 Pagina 40 van 58

41 Opmerkelijk is dat gemeenten met de realisatie van de veiligheidsregio in het vizier en de versteviging c.q. verzelfstandiging van de positie van de regionale brandweer binnen handbereik spoorslags taken (pro-actie, preventie) die nu bij de gemeentelijke brandweer zijn belegd, onderbrengen bij andere gemeentelijke afdelingen. Op deze wijze houdt de burgemeester en de gemeente nog enige controle over het te voeren veiligheidsbeleid binnen zijn grondgebied. Diverse respondenten wijzen er in de gesprekken op dat de gevolgen van de regionalisering van de politie en daarmee het grotendeels kwijtraken van de sturingsmogelijkheden op de politie bij veel burgemeesters nog een grote rol speelt: men vreest met de ontwikkelingen de grip op de brandweer en daarmee ook definitief de sturing op de openbare orde en veiligheid te verliezen. 119 Hoewel een omvangrijke verbouwing en renovatie van het huis van Thorbecke niet direct voor de hand ligt, kan worden geconcludeerd dat het staatsrechtelijke bestel onder zware druk staat. Echter, Kingdons conclusie is dat het politieke en bestuurlijke proces zich in het algemeen op incrementele wijze voltrekt. Beleid komt stapje voor stapje tot stand. Er vinden binnen moderne politieke systemen slechts kleine beleidswijzigingen plaats. Alleen wanneer de problemen, de alternatieven en de politieke stroom elkaar raken is er sprake van een beleidsraam ( policy window of window of opportunity ) en zijn iets radicalere veranderingen mogelijk 120. De rampen van Enschede en Volendam en aansluitend de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten en Madrid zorgden voor een sense of urgency waardoor enkele kleine bewegingen in het reorganiseren van de bestuurlijke verhoudingen op het gebied van veiligheidsvraagstukken sneller dan gebruikelijk worden doorgevoerd. Figuur 7: Beleidsramen, policy windows of windows of opportunity 121 t Hart c.s. stellen dat de ervaren centralisatie van de macht bij de centrale overheid de relatie met andere bestuurslagen ernstig kan beschadigen. Dat dergelijke schade optreedt, blijkt duidelijk uit de uitspraken van diverse CdK s en Kamerleden. Wellicht dat door de gekozen werkvorm de schade in het LOCC-dossier nog wordt beperkt, maar voor wat betreft de invoering van de Veiligheidsregio is het duidelijk de barricades worden opgeworpen. Het is dus de vraag of centralisatie op den duur effectief, efficiënt en acceptabel is en het het dragen van de publieke verantwoordelijkheid niet in de weg staat. Het lijkt voorspelbaar dat bij de vereiste verantwoording na een ramp deze meningsverschillen en belangentegenstellingen breed worden uitgemeten en wellicht een belangrijkere rol spelen dan de evaluatie van het incident zelf; dat dit ernstige gevolgen kan hebben voor de betrokken bewindspersoon is evident. 119 Tijdens de nieuwjaarstoespraken namen de burgemeesters Cohen en Opstelten duidelijk stelling tegen de vorming van een (super)ministerie van Veiligheid en een landelijke centrale aanpak van terrorisme. Zij bepleiten dat de gemeente een belangrijke rol heeft en moet houden in het integrale veiligheidsbeleid en een eventuele terroristische aanslag uiteindelijk toch altijd weer in een gemeente plaatsvindt waar de burgemeester het opperbevel heeft bij de incidentbestrijding. 120 Vries, J. de en Dam, M. van; Een blik achter de gouden muur, Politiek-bestuurlijk management; 1998; pag Idem, pag Pagina 41 van 58