Uniforme fasering Waterbeheerders Advies Commissie Crisisbeheersing Versie 9 10 januari 2012

Transcriptie

1 Bijlage 1 1. Inleiding Uniforme fasering Waterbeheerders Advies Commissie Crisisbeheersing Versie 9 10 januari Aanleiding Bij de bestrijding van incidenten en rampen zijn naast de algemeen bestuurlijke kolom vaak ook andere functionele kolommen betrokken, zoals de waterkolom bij waterstaatkundige calamiteiten. Adequate bestrijding van incidenten en rampen valt of staat met een goede communicatie en samenwerking tussen alle betrokken partijen. Essentieel hierbij is dat de partijen bekend zijn met de wederzijdse werkwijzen en processen. Dit kan alleen worden bereikt door het gezamenlijk toepassen van een eenduidige systematiek van organisatorische opschaling en fasering. In eerste instantie binnen de eigen kolom, waar mogelijk tussen de verschillende kolommen onderling. De algemeen bestuurlijke kolom gemeenten, provincies, veiligheidsregio s, ministeries, etc. De waterkolom is verantwoordelijk voor het aanpakken van de watergerelateerde dreigingen. De waterkolom wordt gevormd door de waterschappen, Rijkswaterstaat en uitvoerende diensten van provincies. De algemeen bestuurlijke kolom maakt voor hun organisatorische opschaling en fasering gebruik van de GRIP-systematiek als een incident of crisis een gecoördineerd optreden van de hulpdiensten vereist. GRIP staat voor: Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure. De GRIP-systematiek werkt volgens het principe van de organisatorische opschaling. Indien een incident of calamiteit een hoger niveau van bevelvoering cq. verantwoordelijkheden vereist, wordt opgeschaald van uitvoerend naar tactisch en uiteindelijk strategisch niveau. 1.2 Probleemstelling Binnen de waterkolom is nog geen sprake van een eenduidige opschalings- en faseringssystematiek. Het overgrote deel van de waterschappen gebruikt het door de Unie van Waterschappen opgestelde model (Calamiteitenzorgsysteem). Rijkswaterstaat hanteert een op het Uniemodel lijkende systematiek (beleidskader crisisbeheersing Rijkswaterstaat van het DCC-IenM). Echter de implementatie heeft niet overal op dezelfde wijze plaatsgevonden waardoor er onderlinge verschillen zijn opgetreden. Daarnaast geldt voor een groot deel van de faseringen van de waterbeheerders dat ze vooral gebaseerd zijn op de eigen bestrijdingsbehoefte (monodisciplinair) in plaats van op de behoefte van coördinatie tussen de verschillende veiligheidspartners (multidisciplinair). De organisatiestructuur van de algemeen bestuurlijke kolom is tijdens rampen altijd leidend, wel heeft de waterkolom eigenstandige bevoegdheden. Om goed met de algemeen bestuurlijke kolom te kunnen communiceren tijdens een ramp is het dan ook noodzakelijk dat structuren en begrippen zoveel mogelijk herkenbaar zijn voor iedereen. Te veel verschillen in (functie)benamingen, faseringen, nummeringen en dergelijke kan tijdens calamiteiten al snel leiden tot misverstanden. Het gezamenlijk toepassen van een eenduidige systematiek van opschaling binnen de waterkolom kan deze misverstanden richting de algemene kolom helpen te voorkomen.

2 1.3 Aanpak In opdracht van de stuurgroep management overstromingen (SMO) is de werkgroep uniformering fasering Waterbeheerders aan de slag gegaan met bovenstaande vraagstukken. Deze werkgroep bestond uit vertegenwoordigers van de diverse belanghebbende overheidslichamen, te weten: waterschappen, Rijkswaterstaat, ministerie van Infrastructuur en Ruimte, ministerie van Veiligheid en Justitie, veiligheidsregio s en provincies. In voorliggende notitie is het advies van de werkgroep door de Advies Commissie Crisisbeheersing van de Unie van Waterschappen vertaald naar de waterschapspraktijk, zodat na vaststelling door de betreffende Unie Commissie kan worden overgegaan tot integrale implementatie binnen de waterschappen. 1.4 Doelstelling De volgende doelen zijn gedefinieerd: 1. Het is noodzakelijk dat er binnen de waterkolom een eenduidige systematiek van opschaling en fasering (inclusief dreigingsniveaus) komt, zodat duidelijk is wat een opschalingsfase betekent. 2. De opschalingsystematiek moet zijn afgestemd op de GRIP-systematiek. 3. De systematiek moet niet alleen geschikt zijn voor overstromingen, maar inzetbaar zijn voor alle soorten calamiteiten waarmee waterbeheerders of wegbeheerders over het algemeen te maken kunnen krijgen. Daarnaast moet de systematiek zowel bruikbaar zijn voor dreigende situaties als reeds opgetreden incidenten/calamiteiten (tussen sluimerende versus acute crises). 2

3 2. Overwegingen 2.1 Onafhankelijke opschaling van de waterkolom Zowel de brandweer als de politie hanteren hun interne opschalingscriteria, naast de GRIP-fasering. Alleen indien gecoördineerd (multidisciplinair) optreden noodzakelijk is, wordt overgegaan tot de GRIP-fasering. De algemene en de waterkolom schalen vaak onafhankelijk van elkaar op. Bij een incident waarbij zowel de algemene als de waterkolom zijn betrokken, is de opschaling vaak niet één op één aan elkaar gekoppeld. De algemene kolom kan besluiten tot afschalen terwijl de waterkolom besluit tot opschalen vanwege de aard van de dreiging van het watersysteem. In dat geval is het belangrijk dat de waterkolom haar organisatorische opschaling toch kan aangeven via een eigen opschalingssystematiek. De waterkolom maakt daarnaast lang niet altijd onderdeel uit van de opschaling van de GRIP-fasering. Bijvoorbeeld wanneer wordt opgeschaald naar GRIP 2 in verband met een voetbalwedstrijd. Dit terwijl wanneer de waterkolom alleen maar gebruik zou maken van de GRIP-fasering, dit zou veronderstellen dat zij onderdeel uitmaken van deze opschaling. De waterkolom heeft bovendien regelmatig te maken met monodisciplinair optreden, terwijl de GRIP-fasering veronderstelt dat sprake is van mulitdisciplinair optreden. Tot slot is opschaling binnen GRIP onder andere gebaseerd op geografische criteria: de overschrijding van gemeentegrenzen. Deze grenzen komen niet overeen met de regioindelingen zoals die binnen de waterkolom worden gehanteerd. Bovendien liggen aan de GRIP impliciet veronderstellingen ten grondslag over de wijze waarop incidenten ontwikkelen ( van klein naar groot ). Gelet op de ontwikkelingsgeschiedenis van GRIP (brandweer, politie, GHOR en gemeenten) zijn deze veronderstellingen begrijpelijk; ze sluiten echter slecht aan op de wijze waarop incidenten in de waterkolom zich kunnen ontwikkelen. Conclusie: Op basis van bovenstaande overwegingen wordt het integraal toepassen van de GRIP-fasering door de waterkolom dan ook niet aanbevolen. Het is juist noodzakelijk dat de waterkolom een onderscheidende systematiek gebruikt om een herkenbare partner te zijn voor politie, brandweer en veiligheidsregio s. 2.2 Ontwikkelingen GRIP De veiligheidsregio s zijn volop in ontwikkeling. Ook de GRIP-systematiek is mogelijk aan veranderingen onderhevig. Deze veranderingen kunnen consequenties hebben voor de opschalingsystematiek binnen de waterkolom. De twee belangrijkste ontwikkelingen met betrekking tot de GRIP-systematiek worden daarom hieronder kort uiteengezet. Samensmelting GRIP 3 en 4 Tot een jaar geleden was er een duidelijk onderscheid tussen GRIP 3 en GRIP 4. Nu de veiligheidsregio s steeds meer tot wasdom komen, wordt het verschil tussen GRIP 3 en GRIP 4 steeds kleiner. Het grootste verschil is dat tijdens een GRIP 3 de burgemeester het opperbevel heeft en tijdens een GRIP4 de voorzitter van de Veiligheidsregio het opperbevel heeft. De onderliggende crisisorganisatie in een GRIP 3 of GRIP 4 is steeds meer dezelfde (bijvoorbeeld 1 ROT). Voor een waterbeheerder verandert er bij een opschaling van GRIP 3 naar GRIP 4 (m.u.v. van de locatie waar de bestuurlijke liaison heen moet) fysiek dan ook niet zoveel. Introductie GRIP 5 en 6 Mede naar aanleiding van de ramp in Moerdijk is duidelijk geworden dat de interregionale afstemming tussen de veiligheidsregio s extra aandacht vergt. Er is geen formele GRIPstructuur voor afstemming tussen meerdere veiligheidsregio s. Eerdere discussies over GRIP 5 (bovenregionale afstemming/coördinatie of zelfs nationale sturing) zijn weer actueel. De minister van VenJ heeft toegezegd richting de Tweede Kamer hiervoor met 3

4 voorstellen te komen. Eén en ander is nog niet uitgekristalliseerd, maar het ziet er naar uit dat op termijn een uitbreiding van de GRIP-structuur te verwachten is. 2.3 Regionale opschaling, naast landelijke opschaling De GRIP-systematiek is net als de coördinatiefasen van de waterbeheerders een opschaling binnen de regionale organisatiestructuur; Een veiligheidsregio dan wel een waterschap of regionale dienst van Rijkswaterstaat. Beide systematieken van opschaling geven geen invulling voor landelijke opschaling. Voor landelijke opschaling binnen de algemene kolom geldt het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming (december 2009) met een centrale rol voor het Nationaal CrisisCentrum (NCC) van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Voor landelijke opschaling binnen het ministerie van Infrastructuur en Milieu geldt het Handboek Crisisbeheersing van het Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing van het ministerie (DCC-IenM). Voor de landelijke opschaling en coördinatie bij (dreigende) grootschalige overstromingen, waarbij ook de waterschappen een rol spelen, beschrijft het Landelijk draaiboek Hoogwater en Overstromingen (september 2010) de procedures en werkwijze. Een landelijke opschaling vindt altijd plaats naast de regionale opschaling. Ook zal de uitvoering van de bestrijding in de regio altijd door de (opgeschaalde) veiligheidsregio( s) dan wel regionale waterbeheerder(s) plaats vinden. Het in elkaar schuiven van de landelijke en regionale opschaling is dan ook niet wenselijk. 4

5 3. Uitwerking coördinatiefasen waterkolom 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk zijn de uitgangspunten uitgewerkt, waaraan de opschalingssystematiek van de waterkolom moet voldoen. 3.2 Toepassen coördinatiefasen Zoals in paragraaf 2.1 is aangegeven, dienen de verschillen in taken en verantwoordelijkheden tussen de algemene kolom en waterkolom nadrukkelijk in de fasering tot uitdrukking te komen. Voorgesteld wordt dan ook dat de waterkolom bij opschaling geen gebruik zal maken van de GRIP maar van eigenstandige coördinatiefasen. 3.3 Toepasbaarheid De voorgestelde coördinatiefasen sluiten aan bij het door de Unie van Waterschappen opgestelde model (Calamiteitenzorgsysteem), dat door het merendeel van de waterschappen wordt gebruikt. Rijkswaterstaat hanteert een op het Uniemodel lijkende systematiek (beleidskader crisisbeheersing Rijkswaterstaat van het DCC-IenM). Er hoeven door de verschillende waterbeheerders dan ook voor wat betreft de eerste drie coördinatiefasen - geen (grote) wijzigingen te worden doorgevoerd, waardoor implementatie in principe soepel kan verlopen. De coördinatiefasen zijn niet alleen toepasbaar zijn voor incidenten die hebben plaatsgevonden (acute crisis) maar juist ook voor mogelijke dreigende situaties zoals voorspelde hoge waterstanden met mogelijke kans op overstromingen (sluimerende crisis). Voorst geldt dat de coördinatiefasen voor zowel bottum-up als top-down opschaling bruikbaar zijn. Bij een incident zoals een olielozing zal meestal traditioneel van onderaf worden opgeschaald (BOTTUM-UP opschaling). Een coördinator gaat in het veld kijken, constateert dat er iets ernstigs aan de hand is en waarschuwt zijn meerdere etc.. Als gevolg van bijvoorbeeld voorspelde hoge waterstanden kan het noodzakelijk zijn eerst met bestuurlijke coördinatie te starten (kan zowel binnen de waterkolom als de bestuurlijke kolom), voordat überhaupt sprake is van maatregelen (TOP-DOWN opschaling). 3.4 Opschalingscriteria De overgang van de ene naar de andere fase wordt conform de GRIP-systematiek primair bepaald door de mate van coördinatie die noodzakelijk is. Indien een incident of calamiteit een hoger niveau van bevelvoering cq. verantwoordelijkheden vereist, wordt opgeschaald van uitvoerend (coördinatiefase 1) naar tactisch (coördinatiefase 2), naar strategisch (coördinatiefase 3) en uiteindelijk (inter)regionaal niveau (coördinatiefase 4). De mate van coördinatie is zelf weer afhankelijk van diverse factoren. Het dreigingsniveau en de (mogelijke) impact spelen hierbij een belangrijke rol, maar ook andere factoren kunnen aanleiding geven tot opschaling zoals de mate van bestuurlijke betrokkenheid, financiële gevolgen of media-aandacht. Met andere woorden: Een incident kan voor zoveel onrust cq. media-aandacht zorgen (impact samenleving, maatschappelijke betrokkenheid) dat bestuurlijke coördinatie nodig is (fase 3), terwijl er qua dreigingsniveau niet veel aan de hand hoeft te zijn. Het uitwerken van de opschalingscriteria voor de diverse ramptypen is een verantwoordelijkheid van de betreffende individuele overheden cq. overheden in gezamenlijk overleg en vindt zijn weerslag in de algemene calamiteitenplannen en calamiteitenbestrijdingsplannen. Onderlinge afstemming is hierbij wel een in de wet vastgelegde vereiste. 5

6 3.5 Introductie nieuwe fase 4 Bij de waterkolom bestaat de wens voor het introduceren van een coördinatiefase 4 binnen de waterkolom. Hieronder worden de verschillende overwegingen uiteengezet: Het is mogelijk dat bij een GRIP 3 of 4 calamiteit in één veiligheidsregio, meerdere waterbeheerders zijn betrokken. De Veiligheidsregio vindt het in dat geval wenselijk dat namens de betrokken waterbeheerders één vertegenwoordiger zitting heeft in het regionaal operationeel team (ROT) en/of het gemeentelijk beleidsteam (GBT) of regionaal beleidsteam (RBT). Indien tussen de waterbeheerders afspraken zijn gemaakt over het onderling afstemmen/ coördineren en het elkaar vertegenwoordigen in de Veiligheidsregio, zou het voor een dergelijke situatie handig zijn een coördinatiefase 4 af te kondigen. Voor een aantal beheergebied overschrijdende calamiteiten zijn reeds interregionale (bovenwaterschappelijke) afspraken gemaakt over bestuurlijke afstemming/coördinatie, zoals bij (mogelijke) overstromingen in dijkring 14, 15 en 44. Om deze interregionale bestuurlijke afstemming/coördinatie een volwaardige plek te kunnen bieden binnen de opschalingsystematiek is het wenselijk een coördinatiefase 4 binnen de waterkolom te introduceren. 3.6 Uitwerking coördinatiefasen Geen coördinatiefase 0 Conform GRIP worden de dagelijkse werkzaamheden cq. kleine incidenten zoals verstopte duikers die door de reguliere organisatie dagelijks worden opgelost, niet als een fase 0 benoemd. Reden hiervoor is dat met de term fase 0 gesuggereerd wordt dat er toch een afwijking is van de normale organisatie, terwijl dat niet het geval is. Coördinatiefase 0 komt daarmee te vervallen Coördinatiefase 1 Coördinatiefase 1 is gereserveerd voor incidenten met een beperkte impact op de omgeving, maar er dient een inspanning gepleegd te worden die de reguliere bedrijfsvoering overstijgt. Coördinatiefase 1 kan ook afgekondigd worden vanwege het tijdstip (s avonds of in het weekends) en/of complexiteit en/of als er ter plaatse afstemming met de veiligheidspartners noodzakelijk is. Uitvoerend orgaan: Waterbeheerders Actieteam (WAT); Leiding: Coördinator Plaats Incident (CPI) Coördinatiefase 2 Coordinatiefase 2 is gereserveerd voor incidenten met een relatief grote impact op de omgeving. Er is sprake van mogelijke bedreiging of aantasting van de functionele werking van waterstaatswerken en/of mogelijke potentiële conflicten in de interne samenwerking. Andere kernmerken zijn: schaarste, inzet personen en/of materieel en dergelijke. Er is een noodzaak aan interne operationele coördinatie over de verschillende afdelingen heen en/of tussen de operationele teams van andere instanties. Uitvoerend orgaan: Waterbeheerders Operationeel Team (WOT); Leiding: Operationeel Leider (OL). 6

7 3.6.4 Coördinatiefase 3 Coördinatiefase 3 is gereserveerd voor gebeurtenissen met (zeer)grote impact op de omgeving, met mogelijk bedreiging voor mens en milieu. Bestuurlijke coördinatie is noodzakelijk. Kenmerk is dat de gebeurtenis zich beperkt tot één gemeente en de waterbeheerder zelfstandig het incident kan bestrijden. Andere kenmerken zijn: Mogelijke bestuurlijke conflicten in de samenwerking met externe partners. Mogelijke grote financiële en/of juridische consequenties. Uitvoerend orgaan: Waterbeheerders Beleidsteam (WBT); Leiding: Voorzitter Coördinatiefase 4 Coördinatiefase 4 is bedoeld voor gemeentegrens en/of beheergebied overschrijdende calamiteiten waarbij bestuurlijke afstemming/coördinatie met de Veiligheidsregio( s) en/of collega waterbeheerders noodzakelijk is. Voor dit type gebeurtenissen kan het handig zijn dat waterbeheerders afspraken maken over de onderlinge afstemming/vertegenwoordiging in de Veiligheidsregio s, zoals bijvoorbeeld in dijkring 14 is gedaan met betrekking tot overstromingen vanuit zee en de rivieren. In deze fase veranderd de interne coördinatiestructuur niet meer (de waterbeheerder is immers al tot het hoogste niveau opgeschaald), maar ligt de nadruk vooral op de externe (complexere) coördinatiebehoefte. Uitvoerend orgaan: Waterbeheerders Beleidsteam (WBT); Coördinator: Voorzitter. 7

8 3.7 Resumé In het volgende schema zijn de relaties tussen de GRIP en de fasering van de waterkolom weergegeven. Algemene kolom Waterkolom GRIP 1 GRIP 2 GRIP 3 GRIP 4 Regionaal Beleidsteam (RBT) Liason(s) waterbeheerder(s) Gemeentelijk Beleidsteam (GBT) Liason(s) waterbeheerder(s) Regionaal Operationeelteam (ROT) Liason(s) waterbeheerder(s) Commando Plaats Incident (CoPI) Liason(s) waterbeheerder(s) Beleidsteam Waterbeheerder (WBT) Kenmerk: externe gerichte complexe coordinatie Beleidsteam Waterbeheerder (WBT) Kenmerk: Beperkte externe coordinatie (binnen 1 gemeente) Operationeelteam Waterbeheerder (WOT) Actieteam Waterbeheerder (WAT) FASE 4 FASE 1 FASE 2 FASE 3 Uitvoerend niveau Tactisch Strategisch niveau Motorkapoverleg / dagelijkse routine Regulier werk ter plaatse / dagelijkse routine Liason(s) waterbeheerder(s) 8

9 4. Conclusie & aanbevelingen Het is noodzakelijk dat de waterkolom ingeval van calamiteiten en incidenten - een onderscheidende systematiek voor de opschaling gebruikt om een herkenbare partner te zijn voor politie, brandweer en veiligheidsregio s. Het integraal toepassen van de GRIPfasering door de waterkolom wordt dan ook niet aanbevolen. Binnen SMO is tussen de waterbeheerders overeenstemming bereikt over het toepassen van een eenduidige systematiek van opschaling en fasering welke is gebaseerd op de huidige binnen de waterschappen en Rijkswaterstaat gebruikte systematiek. Concreet betekent dit het volgende: Er zijn minimaal 3 niveaus van opschaling: Indien een incident of calamiteit een hoger niveau van bevelvoering cq. verantwoordelijkheden vereist, wordt opgeschaald van uitvoerend (coördinatiefase 1) naar tactisch (coördinatiefase 2) en uiteindelijk strategisch niveau (coördinatiefase 3). Deze coördinatiefasen zijn verregaand afgestemd op de bestaande GRIPsystematiek. Betreffende systematiek is inzetbaar voor alle soorten calamiteiten en bruikbaar voor zowel dreigende situaties als reeds opgetreden incidenten / calamiteiten. Veel waterbeheerders hebben nu nog een fase nul waarmee de dagelijkse werkzaamheden werden aangeduid. Nieuw ten opzichte van huidige situatie is dat er geen fase 0 meer bestaat. Conform GRIP worden de dagelijkse werkzaamheden cq. kleine incidenten zoals verstopte duikers die door de reguliere organisatie dagelijks worden opgelost, niet als een fase 0 benoemd. Reden hiervoor is dat met de term fase 0 gesuggereerd wordt dat er toch een afwijking is van de normale organisatie, terwijl dat niet het geval is. Voor gemeente en/of beheergebied overschrijdende calamiteiten is het wenselijk een coördinatiefase 4 te introduceren om daarmee de (inter)regionale afstemming/coördinatie tussen waterbeheerders en veiligheidsregio(s) goed te kunnen positioneren. Om het ideaal van één opschalingssystematiek voor de gehele waterkolom te kunnen bereiken is het van belang dat alle partijen over gaan naar de in deze notitie uitgewerkte coördinatiefasen. 9

10 10