1. Overwegingen. 2. Vervoersprognoses

Transcriptie

1 Bijlage 2 Het advies van de commissie Hermans Hierna volgt in aanvulling op hoofdstuk 6 een inhoudelijke bespreking van het rapport van de commissie Hermans. 1. Overwegingen De commissie Hermans meent dat de discussie over de Betuweroute zich te veel gericht heeft op het nationale niveau en te weinig op het internationale niveau. Het argument dat de Betuweroute moet worden aangelegd onder het motto Nederland Distributieland verdient volgens de commissie Hermans nuancering. De in het verleden gerealiseerde groei is zonder spoorvervoer van enige betekenis tot stand gebracht. «Erkend moet natuurlijk wel worden dat met name het wegvervoer in toenemende mate tegen problemen zal aanlopen en dat het bieden van een spooralternatief daarop een goede reactie kan zijn.» Veel aandacht besteedt de commissie aan de milieuproblemen die het wegtransport met zich brengt. Het zware vrachtverkeer op de weg stoot aanzienlijk meer schadelijke stoffen uit en verbruikt meer energie dan het goederenvervoer over spoor en water. De feitelijke hinder van vrachtwagens is groot, ondanks hun relatief kleine bijdrage aan de congestie. «Enerzijds is derhalve sprake van directe milieunadelen, anderzijds draagt het vrachtvervoer bij aan de hinder en onveiligheid voor andere, evenzeer economisch relevante weggebruikers.» Deze visie blijkt medebepalend te zijn voor de keuze die de commissie Hermans uiteindelijk maakt. 2. Vervoersprognoses De vervoersprognoses laten een aanhoudende groei van het internationale goederenvervoer zien. Vooral het containervervoer groeit snel. De prognoses van het bureau NEA laten een stijging zien van 765 miljoen ton in 1990 naar ruim 1200 miljoen. ton in 2015 in en door Nederland. Dit betekent een stijging van de omvang van het goederenvervoer van 60 procent in 15 jaar. Van die goederenstromen is voor de commissie Hermans slechts het vervoer over de oost-west as relevant. De prognoses voor de totale goederenstromen zijn sinds 1992 nauwelijks veranderd. Tabel 1 Totale goederenstromen op de oost-west as naar verschijningsvorm (miljoen ton) Verschijningsvorm procent verandering Container Stukgoed Bulk Totaal Bron: McKinsey (1995) De commissie Hermans constateert dat hierbinnen de trend is dat de vervoersvolumes over langere afstanden toenemen. De commissie constateert voorts dat aan deze prognoses nogal wat veronderstellingen ten grondslag liggen. «Bij geheel andere veronderstellingen [dan het European Renaissance-scenario waarvan wordt uitgegaan], bijvoorbeeld een veel lagere groei, ontwikkelt de vervoersvraag zich natuurlijk anders. De commissie kiest als uitgangspunt bij haar beschouwingen de bovenvermelde prognoses. Zij wijst daarbij op het belang hiervan: bij een zo Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

2 sterk groeiende goederenstroom hoort extra capaciteit in welke vorm dan ook. Is die capaciteit er niet, dan zal ook de groei stagneren.» Op basis van deze algemene prognoses buigt de commissie Hermans zich over de vraag op welke wijze deze goederen hun eindbestemming zullen bereiken. TNO-Inro ontwikkelt in opdracht van de commissie een zestal scenario s. 511 TNO-Inro bouwt daarbij voort op het werk van McKinsey uit 1992 zonder dit overigens onverkort over te nemen. De zes scenario s verschillen wezenlijk van elkaar. Naast een scenario bij ongewijzigd beleid, waarbij de concurrentiepositie van de verschillende modaliteiten niet wijzigt, ontwikkelt TNO-Inro twee efficiencyscenario s en drie beleidsmatige scenario s. Voor ieder scenario is het omslagpunt weg/spoor en weg/binnenvaart berekend (zie tabel 2). Tabel 2 Goederenvolumes per modaliteit op de oost-west as (miljoen ton) Nulsituatie Efficiency Efficiency plus Heffingen Heffingen plus Limitering Spoor Maritieme containers 1,3 1,6 2,6 3,7 5,6 9,8 bulk 15,0 15,0 15,0 20,8 27,7 36,0 stukgoed 2,4 3,4 5,4 6,7 13,4 32,4 Totaal 18,7 20,0 23,0 31,2 46,7 78,2 Binnenvaart Maritieme containers 8,4 4,7 4,7 8,4 12,3 25,8 bulk 210,0 210,0 210,0 216,1 221,6 227,1 stukgoed 233,0 23,4 23,0 30,1 30,1 81,0 Totaal 241,4 238,1 237,7 254, ,9 Wegvervoer Maritieme containers 25,9 29,4 28,4 23,5 17,8 0,0 bulk 52,0 52,0 52,0 40,1 27,7 13,9 stukgoed 142,0 140,6 139,0 130,6 123,9 54,0 Totaal 219,9 222,0 219,4 194,2 169,4 67,9 Omslagpunt weg/spoor weg/binnenvaart Bron: TNO-Inro (1994). In het efficiencyscenario veronderstelt TNO-Inro dat: de variabele kosten van de binnenvaart dalen met 20 procent door de inzet van grotere schepen en andere efficiencymaatregelen; door de invoering van shuttletreinen en andere nieuwe modaliteiten de variabele kosten van het spoor met 15 procent dalen en de vaste kosten met 25 procent; het wegvervoer een efficiencyverbetering van 20 procent behaalt waardoor de variabele kosten eveneens dalen met 20 procent. In het efficieny-plus-scenario wordt een sterke verbetering van de concurrentiepositie van spoor en binnenvaart ten opzichte van weg verondersteld. Door efficiencymaatregelen dalen de variabele kosten van het spoorvervoer met 50 procent en de vaste kosten met 25 procent. In de binnenvaart worden de variabele kosten met 33 procent verlaagd. 511 TNO-Inro, Spoorvolumes op de oost-west as onder verschillende scenario s, Delft 19 januari In de beleidsmatige scenario s wordt er naast efficiencyverbetering bij spoor en binnenvaart uitgegaan van een ontmoedigingsbeleid ten aanzien Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

3 van het wegvervoer, waardoor de omslagpunten nog verder dalen. In het heffingenscenario worden externe effecten aan het containervervoer per weg doorberekend ter grootte van f 0,35 per kilometer. In het heffingenscenario gaat het om f 1 per kilometer. In het meest extreme geval, het limiteringscenario, kan het wegvervoer boven de 100 kilometer strikte maatregelen tegemoet zien. Naast de scenario s van TNO-Inro beschikt de commissie Hermans ook over nieuwe prognoses van McKinsey. 512 Het gaat om een actualisatie van de McKinsey-prognoses uit 1992, waarbij McKinsey als nieuw element een onderscheid introduceert tussen twee serviceniveaus. Afhankelijk van de economische ontwikkeling en de ontwikkeling van het spoorvervoer zijn er vier «natuurlijke spoorvolumes, zoals wordt weergegeven in tabel 3. Tabel 3 Natuurlijke spoorvolumes per productiesysteem in 2015 (miljoen ton) Productiesysteem Global Shift European Renaissance Lage service Hoge service Lage service Hoge service Combi cargo (container) 6,2 8,3 13,6 16,9 Charter cargo (bulk) 1 7,5 7,5 10,3 10,3 Unit cargo (stukgoed) 2 2,2 6,7 3,8 11,2 Totaal Bron: McKinsey (1995) 1 Er wordt geen hoog/laag scenario onderscheiden bij chartervervoer per spoor, omdat er weinig mogelijkheden bestaan om het serviceniveau te differentiëren. In de beide scenario s wordt het huidige marktaandeel als maximum gehanteerd. Er vindt dus geen extra modal shift plaats. 2 Unit cargo is bij uitstek het terrein waarop de weg een groot voordeel heeft. Bij een hoog serviceniveau wordt het huidige marktaandeel als maximum gehanteerd (geen relatieve groei dus). Bij een laag serviceniveau wordt ervan uitgegaan dat rationalisatie (lees: minimalisatie) plaats vindt. Alleen gevaarlijke en zware goederen blijven op het spoor. De keuze om ook rekening te houden met een laag serviceniveau, komt voort uit de veronderstelling dat bij een minder goede organisatie en logistiek in het spoorvervoer verladers binnen snel geneigd zullen zijn de overstap naar het spoor te maken. De te behalen winst voor de verlader (lagere transportkosten) zal dan groter moeten uitpakken dan wanneer sprake is van een hoog serviceniveau. McKinsey veronderstelt op basis van gesprekken met verladers dat deze grens bij een verschil van 30 procent in kostprijs ligt. 3. Milieueffecten Twijnstra Gudde heeft in opdracht van de commissie Hermans het energieverbruik en de schadelijke emissies van een aantal stoffen berekend (zie tabel 4). 512 McKinsey & Company, «Herijking gewenste spoorcapaciteit voor het goederenvervoer», Amsterdam, januari Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

4 Tabel 4 Geïndexeerde emissies en energieverbruik voor goederenvervoer over de oost-west-as in 2015 (basisjaar 1990). NOx CO2 VOS SO2 Energie Basisjaar Ongewijzigd beleid Efficiency Efficiency plus Heffingen Heffingen plus Limitering Bron: Twijnstra Gudde (1995) Bij de berekening heeft Twijnstra Gudde de volgende uitgangspunten gehanteerd: de technische ontwikkeling ter verbetering van de emissies per ton/kilometer vindt plaats conform de landelijke doelstellingen. «Dit houdt in dat in 2010 de emissie en het energieverbruik per ton/kilometer van vrachtauto s nog steeds een factor 3 à 4 groter zijn dan die van binnenschepen en de trein.» Ook in het scenario bij ongewijzigd beleid is deze verbetering verdisconteerd; de efficiencyverbeteringen leiden bij een gelijkblijvend vervoersvolume tot een afname van het aantal transportbewegingen van 20 procent bij wegtransport, 20 procent bij binnenvaart en 15 procent bij railtransport. Bij het scenario met verdergaande efficiencyverbeteringen (efficiency-plus) wordt een afname gehanteerd van 20 procent bij wegtransport, 33 procent bij binnenvaart en 50 procent bij railtransport. De commissie Hermans constateert op basis van de berekeningen het volgende: 1. Het limiteren van het vrachtvervoer draagt het meeste bij aan de doelstellingen van duurzame ontwikkeling zoals aangegeven in het nationale milieubeleid. «Ten opzichte van 1990 wordt echter slechts een reductie van 15 procent tot 50 procent gerealiseerd. Hiermee is wel een trendbreuk gerealiseerd ten opzichte van de autonome groei en wordt de taakstelling van de CO 2 -reductie voor wat betreft het vervoer over de oost-west-as gerealiseerd.» 2. De overige scenario s laten een duidelijke afname zien van het energieverbruik en de emissies. «Met name bij een ingrijpende efficiencyverbetering wordt een aanzienlijke afname gerealiseerd van 20 procent tot 25 procent ten opzichte van de autonome ontwikkeling, doordat het aantal transportbewegingen afneemt.» Deze veronderstelde efficiencyverbetering wordt tot stand gebracht door een verbetering van de beladingsgraad. 3. Het opleggen van beperkte heffingen (f 0,35 per kilometer) aan het wegverkeer geeft een reductie van emissies en energieverbruik van 25 procent ten opzichte van de ontwikkeling bij ongewijzigd beleid. Indien een heffing van f 1 per kilometer aan het wegverkeer wordt opgelegd, neemt deze reductie toe tot 35 procent. «Deze reductie is onvoldoende om de landelijke doelstellingen te halen. Sterker nog, de totale emissies van CO 2, VOS, SO 2 en het energieverbruik nemen ten opzichte van 1990 toe met 70 procent tot 75 procent.» Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

5 4. Minstens 30 miljoen ton Wanneer de vervoersprognoses (en bijbehorende) milieueffecten op tafel liggen, buigt de commissie Hermans zich over de vraag welke prognoses als uitgangspunt moet dienen voor haar oordeel. De commissie merkt ten eerste op dat het om prognoses gaat waarbij «veranderingen in de uitgangspunten en veronderstellingen nogal grote verschuivingen kunnen veroorzaken.» Ten tweede acht de commissie het niet plausibel dat het scenario bij ongewijzigd beleid zich zal voltrekken. «Dat is wel het geval voor de efficiencymaatregelen.» Ook vindt de commissie het redelijk te veronderstellen dat in toenemende mate externe effecten via heffingen aan het vervoer zullen worden toegerekend. «Dit alles leidt ertoe dat de commissie tenminste een vraagontwikkeling aanhoudt die gebaseerd is op het heffingen-plus-scenario. (...) Alles overziende concludeert de commissie dat het voor een beoordeling van de capaciteit verantwoord is te rekenen met een potentiële vraag naar goederenvervoer per spoor (oost-west as vice versa) in 2015 van tenminste 30 miljoen ton die zie de scenario s aanzienlijk kan toenemen.» De commissie gaat er vanuit dat door de synergie tussen economie en milieu de verwachte efficiencyverbetering kan worden gerealiseerd en dat «het politiek mogelijk wordt (een deel van) de milieukosten van het goederenvervoer toe te rekenen aan het vrachtverkeer.» Een trendbreuk naar milieuvriendelijk goederenvervoer is echter alleen onder het heffingenscenario te realiseren. De vraaguitval zal groeien naarmate er meer beperkingen worden opgelegd. De keuze voor het heffingen-plus-scenario is in hoge mate bepalend voor de uitkomsten van het onderzoek van de commissie Hermans. Het is geen neutrale keuze: de commissie loopt vooruit op de vraag welke modaliteiten de groei van het goederenvervoer moeten opvangen. Dit scenario veronderstelt dat voorrang wordt gegeven aan vervoer over spoor en water. Mevrouw Cramer, destijds lid van de commissie Hermans, verwoordt duidelijk dat het bij de keuze van de commissie voor het heffingen-plus-scenario om meer ging dan alleen prognoses en inschattingen, maar dat visie en wil hier ook een rol spelen. Mevrouw Cramer: De afwikkeling van het goederenvervoer over de weg, met die gigantische extra stromen, zou een enorm probleem worden. Er zou extra congestie ontwikkeld worden, extra milieuvervuiling en onveiligheid op de wegen. Al zou men geen andere modaliteit zoals een Betuwelijn aanleggen, dan had er veel gedaan moeten worden om die groei via het wegverkeer af te wikkelen. Dit betekende verbreding van al die wegen, aparte rijstroken of nieuwe wegen wat ook gevolgen voor kosten en het milieu had. Wilde de commissie zo n gigantische toename van het goederenvervoer over de weg? Bron: openbare gesprekken, 3 september Ook de heer Hermans meent dat met de keuze voor het heffingen-plusscenario uitdrukkelijk een belangrijk signaal wordt afgegeven. De heer Hermans: (...) Bovendien weet je dat Duitsland Rotterdam ziet als een belangrijke aanvoerhaven voor de producten die het nodig heeft. Op basis daarvan kom je tot een prognose van het te verwachten goederenvervoer, dat voor een groot deel langs de Oost/West-as zou worden afgewikkeld. Als je die ontwikkeling gewoon haar gang laat gaan, moet je afgezien van de ruit rondom Rotterdam al gigantisch bijbouwen voor de A15 en de A12, voor de wegverbindingen met Duitsland, die aansluiten op wegen die Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

6 eveneens een beperkte capaciteit hebben. En je weet dat Duitsland en andere landen bezig zijn om het spoor steeds meer te ontwikkelen. Alle leden van de commissie vroegen zich af of dit scenario nu wel wenselijk was, of dit het scenario was dat wij aan het kabinet zouden moeten adviseren. (...) Het punt is dat je met het geven van zo n analyse meer doet dan het uitvoeren van een opdracht. Elk lid van de commissie nam zijn verantwoordelijkheid om de commissie te laten aangeven welke ontwikkelingen naar haar mening gewenst of misschien minder gewenst zouden zijn. De commissie gaf dus heel nadrukkelijk ook een waardeoordeel over de oplossingsrichtingen. Bron openbere hoorzittingen, 3 september Aanbod en knelpunten vervoersinfrastructuur Na deze strategische keuze gaat de commissie Hermans in op de vraag op welke modaliteit de groei van de goederenstromen terecht moet komen: het spoor of het water? Over het vervoer over water is de commissie positief, maar zij ziet ook nadelen. Bij het vervoer naar de zogenaamde «droge bestemmingen» moeten de goederen worden overgeslagen, wat extra kosten met zich brengt. De commissie oordeelt dat de binnenvaart daardoor geen volledig uitwisselbaar alternatief vormt voor het wegvervoer. De heer Hermans herhaalt dit nog eens voor de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten: De heer Hermans: Wij hebben ook aangegeven dat er volop gebruik zou kunnen worden gemaakt van de capaciteit van de binnenvaart. Het was alleen de vraag of de binnenvaart in alle opzichten de groei van de transportvraag zou kunnen opvangen. Wij gingen ervan uit dat de binnenvaart een deel zou kunnen accommoderen, maar lang niet alles. De aard van sommige producten leent zich bijvoorbeeld niet voor vervoer met de binnenvaart, dat immers wat langzamer is dan de trein, terwijl het wegvervoer in sommige gevallen nog sneller kan zijn. Wij hielden er ook sterk rekening mee dat er voor de binnenvaart aan de grens een overslagpunt nodig zou zijn, omdat de verbindingen met Zuid-Duitsland en Oost-Europa minder goed zijn. Wij hadden toen al vrij snel boven tafel dat elk overslagpunt de kosten zo zou doen toenemen dat de aantrekkelijkheid van de Rotterdamse haven zou afnemen, terwijl wij er wel van uitgingen dat Rotterdam als mainport zeer belangrijk was. Omdat hetzelfde geldt voor de andere niet-spooroplossingen, concludeert de commissie Hermans dat een deel van de groei via het spoor moet worden geaccommodeerd. 6. Capaciteitsuitbreiding De volgende vraag is of de bestaande spoorcapaciteit voldoende groeimogelijkheden biedt of dat een nieuw tracé nodig is. In paragraaf 6.5 is uitgebreid op deze discussie ingegaan. De conclusie van de commissie op dit punt is «dat het voorgestelde tracé van de Betuweroute, met name door milieu-overwegingen ten aanzien van het bestaande gebied, hoger scoort dan een gedeeltelijke aanleg met verder gebruikmaking van het bestaande net, en ook de grootste capaciteit geeft en dus het beste kansen biedt voor een beleid dat gericht is op terugdringing van het wegvervoer». De commissie spreekt zich hier definitief uit voor aanleg van de Betuweroute en ziet geen financierbare alternatieven. Rest alleen nog de derde onderzoeksvraag: de tracékeuze en inpassing van de Betuweroute. De commissie Hermans oordeelt dat het Voorontwerp Tracébesluit «verantwoord en evenwichtig» is. Het ontwerp is gebaseerd op normen die voor Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

7 een deel belangrijk strenger zijn dan de normen die langs het bestaande spoorwegnet gelden. Het genoemde investeringsbedrag van f 7,4 miljard beschouwt de commissie daarbij als reëel. 513 Extra voorzieningen zouden naar haar mening wel een verbetering kunnen betekenen, maar zijn niet absoluut noodzakelijk. Als «aandachtsgebieden voor verbeteringen» noemt de commissie: Hardinxveld-Giessendam/Giessenlanden; Gorinchem/Schelluinen; Geldermalsen/Meteren; Tiel/Kerk-Avezaath, en; Kruising Pannerdensch Kanaal/Rijnstrangengebied. Deze locaties zijn reeds aangeduid bij de inspraak en het bestuurlijk overleg, maar hebben niet geleid tot inpassingsmaatregelen in de PKB 4. Dit betekent dat deze maatregelen zullen leiden tot aanvullende procedures, waarmee tijd is gemoeid. De meerkosten van deze maatregelen worden geraamd op circa f 1,2 miljard. Toepassing van het door NS ontwikkelde M-baan-concept over een lengte van 35 km kan daarnaast een verdere verbetering betekenen, omdat het leidt tot minder geluid en minder trillingen. Dit kost circa f 400 miljoen. Als laatste wijst de commissie op de mogelijkheid om lokaal een «hoog/laag» pakket toe te passen, waarmee de Betuweroute in zijn geheel ongelijkvloers wordt. Meerkosten van dit pakket bedragen f 280 miljoen. De commissie Hermans is van mening dat eventuele extra voorzieningen «zouden moeten worden afgewogen tegen het oplossen van andere knelpunten in het Nederlandse transportsysteem.» 513 Door prijspeilaanpassingen was de raming gestegen van 7,1 miljard. gulden (PKB deel 4) naar 7,4 miljard. gulden. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr