Transities in het Europese waterrecht

Transcriptie

1 Transities in het Europese waterrecht Kansen, bedreigingen en andere misvattingen rondom de Kaderrichtlijn Water Gepubliceerd in: S. van der Arend, L. Santbergen, M. Wiering & J. Behagel (red.) Tien jaar ervaring met de Europese Kaderrichtlijn water. Ambities en Ambivalenties. Eburon, Delft, 2010, p Marleen van Rijswick De Kaderrichtlijn water, een nieuwe benadering Met de Kaderrichtlijn water (KRW) is een nieuwe benadering in het waterrecht in gang gezet. Deze benadering is versterkt doorgezet in de Richtlijn overstromingsrisicobeheer (Ror), de Kaderrichtlijn mariene strategie en de Strategie voor waterschaarste en droogte. Nieuwe elementen betreffen het integrale stroomgebied beheer, de keuze voor een governance benadering, het beheer van water als natuurlijke hulpbron, een dwingend prijsstellingsbeleid, klimaatverandering en publieke participatie. Deze beleidsveranderingen hebben ook invloed op de wetgeving gehad. Velen waren bang voor de KRW (Van Rijswick 2007a), sommigen zagen nieuwe kansen (Reinwater 2004). Wat heeft de KRW ons gebracht, wat kunnen we leren van de eerste ervaringen? 1 De nieuwe benadering die met de KRW is ingezet, heeft belangrijke verbeteringen gebracht, maar natuurlijk is er ook een aantal problematische elementen. Aan deze ontwikkeling wordt in dit essay aandacht geschonken. Water is water? Voor een goed begrip van de KRW en voor de uitleg die aan veel instrumenten moet worden gegeven, is aandacht nodig voor de juridische betekenis die de richtlijn aan water heeft gegeven. De KRW stelt in de preambule: Water is geen gewone handelswaar, maar een erfgoed dat als zodanig beschermd, verdedigd en behandeld moet worden. Het is een kwalificatie die vanuit juridisch oogpunt belangrijk is, ook als deze in de preambule en niet in de artikelen van de richtlijn zelf staat. Het Hof van Justitie kijkt voor de uitleg van een richtlijn namelijk niet alleen naar de afzonderlijke artikelen, maar ook naar de richtlijn als geheel. Bekijkt men water bijvoorbeeld vanuit een WTO (World Trade Organisation) 1 Deze bijdrage is gebaseerd op praktijkonderzoeken die het Centrum voor Omgevingsrecht van de Universiteit Utrecht, vaak in samenwerking met anderen, de afgelopen 10 jaar heeft verricht over de KRW. Voor een gedetailleerde analyse wordt dan ook naar deze onderzoeken verwezen.

2 invalshoek, dan is water gewoon een goed of product als ieder ander. Je kunt het in eigendom hebben, verhandelen, er flink aan verdienen, verspillen, lekker alles voor jezelf houden of juist eerlijk delen. In Nederland is water een publiek goed. Het is van iedereen en niemand. In Nederland is waterbeheer dan ook een publieke taak. Dat betekent niet dat de overheid die taak volledig zelf moet uitvoeren, maar wel dat de overheid eindverantwoordelijk is voor een goed waterbeheer. Een tweede element is dat water een erfgoed is, een natuurlijke hulpbron waar duurzaam mee moet worden omgegaan. De KRW zet water daarmee op een lijn met natuur, en juridisch betekent dat een strikt beschermingsniveau en een bijzondere zorg voor het beheer. Het geeft water ook een bijzondere status in het Europese mededingingsrecht. Eigenlijk is het simpel: water is kwetsbaar en verdient de zorg die daarbij hoort. Omdat we het allemaal nodig hebben, mensen en de natuur, nu en in de toekomst. Dat neemt niet weg dat de KRW ook voor het waterbeheer een prijsstellingsbeleid wordt voorgesteld en dat rekening gehouden kan worden met maatschappelijke kosten. De geschiedenis De afgelopen tien jaar hebben het Europese en nationale waterrecht een belangrijke transitie doorgemaakt (Havekes en Van Rijswick 2010). Om die transitie te begrijpen, is een terugblik noodzakelijk. De KRW is namelijk een mengvorm met zowel elementen van de oude waterrichtlijnen als de nieuwe generatie Europese waterwetgeving. Men onderscheidt drie golven van waterwetgeving. De eerste golf loopt van 1975 tot De focus ligt op het voorkomen van verontreiniging met gevaarlijke stoffen en het garanderen van een minimumbeschermingsniveau voor de menselijke gezondheid en het milieu. De richtlijnen waren gebaseerd op economische grondslagen, omdat het primaire doel van de EG destijds het creëren van een interne markt was. De tweede golf beslaat de periode , waarin milieubescherming een expliciete doelstelling in het EG-Verdrag is. Er werd regelgeving ontwikkeld voor bijzondere bronnen van verontreiniging, zoals stedelijk afvalwater, meststoffen en grote industriële installaties. De Nitraatrichtlijn maakt voor het eerst gebruik van vrijwillige instrumenten (goede landbouwpraktijken) en bevat geen kwaliteitsnormen. De IPPC-richtlijn kiest voor een geïntegreerde aanpak om afwenteling van het ene naar het andere milieucompartiment te voorkomen. De belangrijkste instrumenten in deze oudere waterrichtlijnen zijn milieukwaliteitseisen, plannen, vergunningen en emissiegrenswaarden. Hun juridische betekenis is dan ook grotendeels duidelijk. In deze periode heeft het Hof van Justitie duidelijk gemaakt, dat milieukwaliteitsnormen resultaatsverplichtingen zijn, waarin rechten worden toegekend aan burgers. Milieukwaliteitsnormen moeten worden vastgelegd in bindende wettelijke regels

3 en burgers moeten zich er voor de rechter op kunnen beroepen. 2 De belangrijkste karakteristieken zijn een top-down benadering: vaststelling van doelen, (bijna alle) kwaliteitseisen en instrumenten op Europees niveau. Dit biedt helderheid over de verplichtingen die op de lidstaten rusten, maar aandacht voor regionale verschillen ontbreekt. Het goede van deze richtlijnen (met uitzondering van de Nitraatrichtlijn) is dat zij particulieren een minimumbeschermingsniveau biede en instrumenten bevatten die door de lidstaten gemakkelijk te implementeren zijn.natuurlijk was het niet allemaal rozengeur en maneschijn. De waterkwaliteit verbeterde onvoldoende. Dat kwam niet alleen door onwilligheid van lidstaten of de aard van de richtlijnen. Europese handhaving had niet echt prioriteit. Belangrijke ontbrekende elementen waren de aandacht voor grensoverschrijdende effecten, ecologische bescherming, bescherming van het mariene milieu, overstromingsrisico s, zoetwatervoorziening, effecten van klimaatverandering en regionale verschillen binnen de Unie. Een nieuwe tijd, een nieuwe benadering De derde golf wordt ingeluid met de KRW. De KRW brengt veranderingen voor bestuur en organisatie van het waterbeheer ddoor de keuze voor het stroomgebied(district) als object van beheer. Er dient een bevoegd gezag per stroomgebied te zijn en er is sprake van gedeelde verantwoordelijkheden binnen een stroomgebied, zowel op nationaal als op internationaal niveau. Deze gedeelde verantwoordelijkheden spelen op Europees, nationaal en regionaal niveau, maar ook tussen verschillende beleidsterreinen. De idee van gedeelde verantwoordelijkheden is bijzonder belangrijk en kan leiden tot veelgeprezen win-win situaties, waarbij er liefst bestuurlijk geschakeld wordt, maar kan in de praktijk ook venijnig zijn. Dat is het geval indien de verantwoordelijkheidsverdeling niet duidelijk is. Het risico bestaat dat juist omdat iedereen verantwoordelijk is, niemand meer verantwoordelijkheid neemt (Leertafel Leven met Water 2010). Het gevolg is dat het ambitieniveau formeel zo laag mogelijk wordt gehouden, in navolging van het regeringsbeleid dat de implementatie haalbaar en betaalbaar moet zijn (Smit e.a. 2008). Belangengroepen hebben de mogelijkheid te participeren in allerhande gremia, maar daar hebben in ieder geval de milieuorganisaties lang niet altijd de middelen voor. Partijen raakten gefrustreerd omdat publieke participatie niet brengt wat men ervan verwachtte (Behagel, deze bundel). Ook is de afstemming tussen water (KRW) en natuur (Habitatrichtlijn) problematisch, omdat waterbeheerders voor het bepalen van doelen en maatregelen afhankelijk zijn van de Minister van LNV voor de aanwijzing van Natura 2000 gebieden en het vaststellen van de bijbehorende instandhoudingsdoelstellingen. Andere voorbeelden waar de gedeelde verantwoordelijkheden tot problemen leiden zijn grensoverschrijdende verontreiniging (Gilissen e.a. 2010a; Gilissen 2009; AcW & CAW 2007), 2 Deze uitleg geldt ook voor kwaliteitseisen die worden vastgesteld op grond van de KRW: HvJ EG zaak C- 32/05, Commissie versus Luxemburg.

4 verontreiniging op terreinen die volledig geharmoniseerd zijn en waar lidstaten geen bevoegdheden meer hebben (product-, landbouw- en visserijbeleid) (Keessen e.a. 2008), verontreinigingsbronnen die behoren tot de competentie van andere beleidsterreinen, zoals verkeer en vervoer, mest toelating van bestrijdingsmiddelen (Van Rijswick & Vogelezang- Stoute 2008; Van Rijswick en Keessen 2008; Keessen e.a. 2010b), en besluitvorming in het ruimtelijk spoor (Groothuijse 2009; Gilissen en Van Rijswick 2009). Deze afhankelijkheid kan de uitvoering van het waterbeleid stroperig en weinig daadkrachtig maken. Doelen en normen worden door de EU en de lidstaten gezamenlijk of door de lidstaten individueel vastgesteld. Daardoor kan beter aangesloten worden bij lidstaatspecifieke omstandigheden en ambities. Waar heeft dit in Nederland toe geleid? In de eerste plaats tot angst dat de normen resultaatsverplichtingen zijn. Dat heeft de implementatie jaren vertraagd en geleid tot een onjuiste implementatie en een lager ambitieniveau dan met de KRW is beoogd. Zo zijn waterkwaliteitseisen geformuleerd als richtwaarden en gelden alleen voor aangewezen waterlichamen. Ook de doorwerking naar andere beleidsterreinen waar veel oorzaken van waterproblemen liggen is zeer marginaal. Onzekerheid over het kunnen bereiken van de doelen en de doorwerking van Natura instandhoudingsdoelstellingen leidt totroyaal gebruik van uitzonderingsbepalingen en het opnemen van slechts die maatregelen in waterplannen waarvan wordt verwacht dat ze ook uitgevoerd kunnen worden (Smit e.a. 2008). Uit de regeringsnota Pragmatische implementatie van de KRW blijkt dat Nederland kiest voor een maximaal gebruik van termijnverlengingen, met het risico dat als zich onverwachte omstandigheden voordoen, geen extra termijnverlengingen meer mogelijk zijn. De angst voor resultaatsverplichtingen is echter onterecht, want de KRW biedt niets nieuws: milieukwaliteitsnormen waren al resultaatsverplichtingen en de KRW biedt zelfs meer uitzonderingsbepalingen dan voorheen, óók voor de situatie dat de ecologische maatregelen niet het gewenste resultaat hebben (Van Rijswick 2007b). Deze angst heeft ook geleid tot de drogredenering dat de resultaatsverplichting ziet op de te nemen maatregelen in plaats van op het te bereiken resultaat. Alsof voor het bereiken van een goede toestand het resultaat niet zo belangrijk is, als je je best doet. De Waterwet verplicht tot uitvoering van maatregelen in een waterplan binnen drie jaar. Er wordt op veel plaatsen gewerkt aan de aanleg van natuurvriendelijke oevers en natte ecologische verbindingszones, waarbij onduidelijk is wat de effecten op de ecologie zullen zijn en waarbij voor het verbeteren van de ecologische kwaliteit misschien wellicht andere of aanvullende maatregelen nodig zijn (Gilissen & Van Rijswick. 2009, Van der Wal en Waajen in deze bundel). Het gevolg van deze angst is dat milieukwaliteitsnormen zijn geformuleerd als richtwaarden, terwijl de KRW uitgaat van grenswaarden. Er is gekozen voor een koppeling van normen aan (niet bindende) waterplannen, overigens op uitdrukkelijk verzoek van de Tweede Kamer. Andere beleidsterreinen kunnen nu niet gedwongen worden de noodzakelijke maatregelen op hun terrein te nemen en de lasten komen daarmee grotendeels bij de waterbeheerder en de individuele vergunninghouders te liggen. De motie van der Vlies garandeert dat de

5 implementatie van de KRW de landbouw geen extra geld kost, waardoor de benodigde maatregelen en de bijbehorende kosten op anderen afgewenteld zullen moeten worden. Ook de Raad van State wees in haar advies bij het BKMW 2009 op dit probleem, dat veroorzaakt is omdat de waterkwaliteitseisen zijn gebaseerd op de Wet milieubeheer. Het was logischer geweest de waterkwaliteitseisen te implementeren in de Waterwet, zodat optimaal kon worden aangesloten bij de Europese waterwetgeving. Men ziet dat Nederland wat betreft de formele normstelling en het gebruik van de uitzonderingsbepalingen afwijkt van andere lidstaten. In de praktijk gaat men echter inmiddels wel uit van resultaatsverplichtingen en Nederland investeert in vergelijking met het buitenland veel geld in het waterbeheer, zeker als men bedenkt dat aan veel verplichtingen uit oudere richtlijnen al wordt voldaan. Andere lidstaten nemen veelal KRW-maatregelen die op grond van oudere richtlijnen al lang geleden genomen hadden moeten worden (Keessen e.a. 2010; Uijtenboogaart et al 2009).Het is gelukkig niet alleen maar somberheid. We zijn inmiddels op de goede weg. Na enige jaren tegensputteren ging de knop om, en is de implementatie en uitvoering ter hand genomen. Er kwam meer duidelijkheid over de betekenis van de KRW en de kansen om flexibeler te werken. Men vond kortom manieren om te gaan met onzekerheden (Raadgever e.a. 2009). Zelfs de ongelukkige implementatie van de kwaliteitseisen in het BKMW 2009 wordt herzien. De rol van plannen en programma s is altijd prominent aanwezig geweest in de waterrichtlijnen, maar verandert desondanks in de nieuwe generatie richtlijnen. De KRW biedt dienaangaande een mengvorm. In de Ror (2007/60) zijn risicobeoordelingen en plannen de enig overgebleven instrumenten. Er wordt geen Europees beschermingsniveau meer geboden en er zijn geen veiligheidsnormen. De groeiende betekenis van plannen kan worden verklaard door het belang dat lidstaten hechten aan het subsidiariteitsbeginsel, waardoor er alleen nog substantiële maatregelen op Europees niveau worden genomen als dat strikt noodzakelijk is. Andere redenen zijn de grote verschillen tussen de lidstaten, zowel geografisch als economisch (een Europa van twee snelheden), de groeiende weerzin van de bevolking tegen Europese inmenging en de impact van het milieu- en waterrecht op ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden. In plannen worden de belangrijke verdelingsbeslissingen over de watergebruiksruimte en de watervervuilingsruimte neergelegd. Voor burgers en bedrijven staat daar echter in Nederland geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen open. De Europese Commissie, het Hof van Justitie en de Nederlandse civiele rechter hebben bij de nieuwe benadering minder houvast wanneer zij dienen te beoordelen of een adequaat beschermingsniveau wordt gegarandeerd en of de lusten en lasten billijk worden verdeeld. Met de KRW is de aandacht voor een duurzaam beheer van water als natuurlijke bron enorm toegenomen. Het is duidelijk geworden dat alleen bescherming tegen verontreiniging onvoldoende is om te zorgen voor gezonde en veerkrachtige ecosystemen. Dat is een grote vooruitgang, alhoewel de nadruk nu wellicht wel erg sterk op ecologie ligt en de bescherming van de drinkwaterbronnen er wat bij inschiet (Van Rijswick & Wuijts 2007). Met

6 name bij de algemene doelstellingen uit artikel 1 van de KRW vindt men deze aandacht voor een duurzaam watergebruik en de bescherming van waterbronnen terug. Deze benadering is minder terug te vinden in de milieudoelstellingen (artikel 4), de kern van de KRW waar de meeste instrumenten aan zijn gerelateerd (Keessen en Van Rijswick 2009). Klimaatverandering kan onder andere leiden tot overstromingen en watertekorten. Adaptatie aan klimaatverandering valt niet onder de doelstellingen van de KRW, maar het voorkomen van overstromingen en watertekorten wel (art. 1). Overstromingsrisicobeheer is geregeld in de Ror. Voorts is er een Strategie tot stand gekomen voor het voorkomen van en omgaan met waterschaarste. Juridisch dient waterschaarste aangepakt te worden met instrumenten uit de KRW, alhoewel deze instrumenten bijna allemaal alleen gerelateerd zijn aan de milieudoelstellingen en niet aan de algemene doelstellingen. Ondanks dat het Nederlandse beleid er van uit gaat dat er geen nationale koppen op Europese regelgeving worden gezet, is het positief dat de instrumenten van de Waterwet ook kunnen worden ingezet voor de zoetwatervoorziening en een duurzaam watersysteembeheer. Een verandering die grote gevolgen heeft voor het waterbeheer in de Unie is het prijsstellingsbeleid en de verplichting de kosten voor waterdiensten terug te winnen bij de gebruikers van die diensten. Waterdiensten is een ruim begrip en omvat praktisch het gehele waterbeheer. In dit verband is de status van water als publiek goed relevant. In de eerste plaats omdat het publieke goed water beschikbaar moet zijn voor iedereen. In de tweede plaats dient het prijsstellingsbeleid te passen binnen het Europese mededingingsrecht en kan geen ongeoorloofde staatsteun worden verleend. Milieurechtelijke beginselen vragen een aanpak bij de bron en betaling door de vervuiler. Dit vraagt enerzijds dat degenen die gebruik maken van waterdiensten en/of waterverontreiniging veroorzaken daar een proportionele financiële bijdrage voor betalen. Het afschaffen van de verontreinigingsheffing voor directe lozingen op oppervlaktewater omdat daar geen concrete zuiveringsinspanning van de waterbeheerder tegenover staat is dan ook niet mogelijk, omdat het van een onjuiste uitleg van de verplichting tot het terugwinnen van kosten van waterdiensten uitgaat, in strijd is met het beginsel de vervuiler betaalt en met de Europese mededingingsregels (Keessen e.a. 2009). Het betekent anderzijds dat de overheid alleen vergoedingen mag betalen voor het leveren van waterdiensten of ecosysteemdiensten door particulieren als méér gedaan wordt dan wettelijk verplicht is. De KRW biedt een goed kader voor een billijke verdeling van kosten en maatregelen. Om te bepalen wat billijke maatregelen zijn en wie daarvoor moet betalen dient duidelijk te zijn wat en wie de waterproblemen veroorzaken. De KRW biedt een zesjaarlijkse plancyclus voor stroomgebiedsbeheer (artikel 13), waarbij er een relatie bestaat tussen doelen (artt. 1, 4 en 16), de beoordeling van de staat van de stroomgebieden en de impact van de verschillende menselijke activiteiten (art. 5) en de maatregelen die worden genomen om aan de doelen te voldoen (artikel 11). Door deze cyclische benadering kunnen voor alle aspecten tussentijdse aanpassingen worden gedaan. Dit is nodig om te kunnen voldoen aan het beginsel dat vervuiling bij de bron wordt aangepakt, het

7 preventiebeginsel en het beginsel dat kosten van waterdiensten moeten worden teruggewonnen (art. 9). Het evenredigheids- en proportionaliteitsbeginsel vereist dat lusten en lasten billijk worden verdeeld en het transparantiebeginsel vereist dat duidelijk is waar de kostenverdeling op is gebaseerd. De stroomgebiedsbeheerplannen en de maatregelenprogramma s dienen niet alleen te garanderen dat aan de doelstellingen zal worden voldaan, maar ook dat de gekozen verdeling, instrumenten en maatregelen voldoen aan deze beginselen. Omdat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen de plannen open staat is zeer wel denkbaar dat de civiele rechter over de rechtmatigheid van de waterplannen zal moeten oordelen, bijvoorbeeld als naar voren wordt gebracht dat de maatregelen niet proportioneel zijn of niet ten laste van diegenen komen die de waterproblemen veroorzaken. Eveneens is denkbaar dat nieuwkomers bezwaar hebben tegen de gekozen verdeling, omdat er in de huidige plannen geen vervuilings- en gebruikruimte is gereserveerd voor nieuwe activiteiten. Gelukkig biedt de KRW de civiele rechter enig houvast om plannen te kunnen beoordelen, alhoewel deze dit nog niet echt gewend is. Publieke participatie is verplicht (art. 14). Het publiek heeft recht op informatie over de watertoestand. Betrokkenheid bij de besluitvorming leidt tot betere besluiten omdat meewegen van alle relevante belangen leidt tot beter beheer met meer draagvlak. Een tweede, procedurele, voorwaarde voor waterbescherming is dat particulieren (burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven) niet alleen een beschermingsniveau en de mogelijkheid tot inspraak wordt geboden, maar dat zij hun rechten ook aan een onafhankelijke rechter voor kunnen leggen. In Nederland oordeelt van oudsher de bestuursrechter over de meeste omgevingsrechtelijke geschillen. Dit is een toegankelijke, goedkope rechtsgang die open staat voor belanghebbenden. Het is echter een opmerkelijke ontwikkeling dat de Nederlandse overheid enerzijds investeert in participatie bij de waterplan besluitvorming en anderzijds de burger en mede-overheden steeds minder bestuursrechtelijke rechtsbescherming biedt zoals in de Crisis- en Herstelwet (tot stand gekomen na de aanbevelingen van de Commissie Elverding) en de voorstellen het rechtsbeschermingregime van de Crisis- en Herstelwet door te voeren in het gehele omgevingsrecht. Gelukkig biedt het Europese recht ook op dit terrein een minimumbeschermingsniveau. In Nederland staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open tegen plannen of algemene regels (zoals die welke de vergunningplicht vervangen) en kan slechts tegen concrete besluiten (peilbesluiten, vergunningen, projectbesluiten voor de aanleg of verbetering van waterstaatswerken) beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. Nu de doorwerking van kwaliteitseisen slechts is voorzien naar waterplannen, leidt dit tot een indirecte koppeling tussen kwaliteitseisen en vergunningverlening. Dat is vooralsnog in strijd met het Europese recht: Richtlijn 2006/11 vereist een directe koppeling tussen kwaliteitsnormen en vergunningverlening (artikel 6 lid 2) en ook de KRW schrijft voor dat wanneer niet aan de kwaliteitsnormen wordt voldaan, bestaande vergunningen moeten worden herzien (artikel 11 lid 5). De ontkoppeling gaat goed zo lang het duurt: zodra iemand zich beroept op de

8 Europeesrechtelijke bepalingen gaat het Nederlandse systeem plat en moet rechtstreeks aan de KRW en Richtlijn 2006/11 worden getoetst en is men verder van huis dan wanneer correct geïmplementeerd zou zijn. Een en ander doet ook twijfelen aan de oprechtheid publieke participatie serieus te nemen: we luisteren wel naar wat je te zeggen hebt, maar het is niet de bedoeling dat je ons aan onze beloften het bieden van een adequaat beschermingsniveau voor water - kunt houden. Wat leert 10 jaar KRW ons voor de toekomst? Ondanks dat de KRW gekenschetst wordt als een van de meest complexe en moeilijk te doorgronden wetgevingsproducten, heeft het nieuwe beheer voor zoet water uit de KRW vele positieve elementen. Met name de aandacht voor een adequaat prijsstellingsbeleid en het beheer van water als natuurlijke hulpbron zijn belangrijke verbeteringen. Men ziet dat de aanvankelijke angst steeds minder wordt, dat de uitvoering ter hand wordt genomen nu de eerste stroomgebiedbeheersplannen en maatregelenprogramma s klaar zijn, en dat beter omgegaan wordt met onzekerheden. Een aantal onzekerheden is ook opgelost. Publieke participatie en gedeelde verantwoordelijkheden zijn eveneens positieve elementen. Toch moet men oppassen dat bij de uitvoering van de KRW niet teveel nadruk komt te liggen op flexibiliteitsmogelijkheden voor het bestuur. Dat kan immers ten koste gaan van de rechtszekerheid en het bereiken van de belangrijkste doelstellingen van het waterbeheer: bescherming van water en het garanderen van een minimumbeschermingsniveau aan mens en natuur. In het bijzonder het laatste aspect baart mij zorgen. Het wordt door de governance-benadering van de KRW steeds moeilijker voor de rechter om de belangen van particulieren te beschermen. De essentie van een publieke taak in een rechtstaat is júist het beschermen van algemene belangen, zoals gezonde ecosystemen, veiligheid en schoon en voldoende water voor iedereen. De overheid zou niet zo bang moeten zijn om die verantwoordelijkheid te nemen en op die verantwoordelijkheid te worden aangesproken.

9 Literatuurverwijzingen AcW & CAW 2007 Adviescommissie water en Commissie van Advies inzake de waterstaatswetgeving, Bruggen bouwen, Nederlands waterbeheer in Europees, grensoverschrijdend perspectief, Den Haag Gilissen 2009 H.K. Gilissen, Internationale en regionaal grensoverschrijdende samenwerking in het waterbeheer, Den Haag, SDU, 2009 Gilissen e.a H.K. Gilissen, J. Robbe en H.F.M.W. van Rijswick, De positie van het waterschap in gebiedsgericht beleid: wie betaalt bepaalt?, Universiteit Utrecht, Centrum voor Omgevinsrecht, Zie Gilissen e.a H.K. Gilissen, J.J.H. van Kempen and H.F.M.W. van Rijswick The need for international and regional transboundary cooperation in European river basin management as a result of a governance approach in water law, ERA Forum, Springer, 2010/1 Gilissen & Van Rijswick 2009 H.K. Gilissen en H.F.M.W. van Rijswick, Water en Ruimte, De bescherming van watersysteembelangen in het ruimtelijk spoor, Berghauser Pont Publishers, Groothuijse 2009 F.A.G. Groothuijse, Water weren, Instituut voor Bouwrecht, 2009 Havekes & Van Rijswick 2010 H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick, Waterrecht in Nederland, Kluwer, Deventer Keessen e.a A.M. Keessen, J.J.H. van Kempen and H.F.M.W. van Rijswick, Transboundary river basin management in Europe, Legal Instruments to comply with European water management obligations in case of transboundary water pollution and floods, Utrecht Law Review, 2008, p ( Keessen e.a A.M. Keessen, H.F.M.W. van Rijswick en S. de Vries, Afschaffing van de verontreinigingsheffing in Europeesrechtelijk perspectief, Universiteit Utrecht, Centrum voor Omgevinsrecht, Zie Keessen e.a. 2010a A.M. Keessen, J.J.H. van Kempen en H.F.M.W. van Rijswick, Verantwoordelijkheden van en risico s voor waterschap Vallei en Eem bij de implementatie van de Kaderrichtlijn Water, in het bijzonder met betrekking tot de aanleg van ecologische verbindingszones en de bestrijding van diffuse bronnen van verontreiniging, Universiteit Utrecht, Keessen e.a. 2010b A.M. Keessen, J.J.H. van Kempen, H.F.M.W. van Rijswick, J. Robbe en Ch.W. Backes, European River basin districts: are they swimming in the same implementation pool? Different approaches to the transposition of the Water Framework Directive, Journal of Environmental Law, 2010, Volume 22, Number 2, p , available at: Keessen e.a. nng Andrea M. Keessen, Annelies Freriks, Marleen van Rijswick, The Clash of the Titans: the Relation between the European Water and Medicins Legislation, submitted to CMLRev (accepted).

10 Keessen & Van Rijswick 2009 A.M. Keessen en H.F.M.W. van Rijswick, Klimaatverandering en de bescherming van schaars water: regulering van watergebruik bij watertekorten in het Europese en Nederlandse waterrecht,, in: N. Teesing (red.), Juridische aspecten van Klimaatverandering, Vereniging voor Milieurecht, 2009/1, BJU 2009, p Leertafel Leven met Water 2010 Governance-analyse van het Kierbesluit, gepresenteerd door de leertafel Leven met Water op het slotcongres van Leven met Water op 14 januari Voor een positief voorbeeld zie de governance-analyse van het duinversterkingsproject Noordwijk, gepresenteerd door de leertafel Leven met Water op het congres Delta s in time of Climate Change op 29 september 2010 in Rotterdam, beiden te vinden op Raadgever e.a G.T. Raadgever, A.A.H. Smit, C. Dieperink, P.P.J. Driessen en H.F.M.W. van Rijswick, Omgaan met onzekerheden bij de regionale implementatie van de Kaderrichtlijn Water, onderzoeksrapport Aquaterra Nederland, Leven met Water projectnr. 1027, Centrum voor Omgevingsrecht, 2009, ISBN , zie Reinwater 2004 Stichting Reinwater, Kansen uit de Kaderrichtlijn water, In hoeverre is de kaderrichtlijn water een impuls voor een verbetering van de toestand van de Nederlandse watersystemen, in het bijzonder ten aanzien van de verontreiniging door diffuse bronnen?, 2004 Van Rijswick 2007a H.F.M.W. van Rijswick, Wie is er bang voor de Kaderrichtlijn water? De betekenis van de Kaderrichtlijn water voor de landbouw, Tijdschrift voor Agrarisch Recht, 2007, p Van Rijswick 2007b H.F.M.W. van Rijswick, De betekenis en vormgeving van waterkwaliteitseisen, Milieu en Recht 2007, p Van Rijswick & Wuijts 2007 H.F.M.W. van Rijswick en S. Wuijts, Drinkwateraspecten en de Kaderrichtlijn water, Criteria voor de bescherming van drinkwaterbronnen en kwaliteitsdoelstellingen, RIVM-rapport /2007, Van Rijswick & Vogelezang-Stoute 2008 H.F.M.W. van Rijswick en E.M. Vogelezang-Stoute, De betekenis van de stroomgebiedbenadering uit de Kaderrichtlijn water voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen, Milieu en Recht 2008, p Van Rijswick & Keessen 2009 H.F.M.W. van Rijswick en A.M. Keessen, Drinkwaterwinning in een Natura 2000 gebied, Het juridisch regime voor beschermde gebieden, Milieu en Recht, 2008, p Smit e.a A.A.H. Smit, C. Dieperink, P. Driessen en H.F.M.W. van Rijswick, Een onmogelijke opgave? Een onderzoek naar de wijze waarop waterschappen invulling geven aan de wateropgaven en de spanningen die zich daarbij voordoen, Kaderrichtlijn water en Natura 2000, Universiteit Utrecht, onderzoeksrapport, oktober 2008, Uitenboogaart e.a Y. Uitenboogaart, J.H.J. van Kempen, M. Wiering en H.F.M.W. van Rijswick (eds.), Dealing with complexity and policy discretion, the implementation of the Water Framework directive in five Member States, SDU 2009.