SMO publiceert gefundeerde analyses, bundelingen en reviews op het raakvlak van maatschappij en onderneming, onder verschillende pijlers.

Transcriptie

1 Dirk M. Koppenol

2 Colofon DIT IS EEN UITGAVE VAN Stichting Maatschappij en Onderneming Lange Voorhout EJ Den Haag Telefoon: +31(0) Redactie: Simone Langeweg Tekst- en Communicatieadvies SMO-begeleider: Mariska de Rooij Omslag ontwerp: Dito Yudhiana DTP en illustraties: Thomasbijen.com Druk: Ten Brink B.V., Meppel ISBN: Bestelnummer: 0367 SMO-2015/2 Stichting Maatschappij en Onderneming 2015 Niets van deze uitgave mag op welke wijze dan ook worden verveelvoudigd zonder de voorafgaande toestemming van de uitgever en andere auteursrechthebbenden. SMO is niet aansprakelijk voor gegevens die door derden werden verstrekt. SMO COMMUNITY LID Wij nodigen u graag uit om SMO community lid te worden voor 49,50 per jaar. U ontvangt dan automatisch reeds verschenen publicaties uit het kalenderjaar en de nieuwste publicatie, evenals de uitnodigingen voor door SMO georganiseerde bijeenkomsten. Als SMO community lid bent u sterk betrokken bij onze stichting en blijft u op de hoogte van ontwikkelingen in maatschappij en bedrijfsleven. Voor het Jong SMO-lidmaatschap (tot 30 jaar) geldt een aangepast tarief van 25,00 per jaar. Aanmelden kan op de website of u kunt bellen met de ledenadministratie: +31(0) SMO publiceert gefundeerde analyses, bundelingen en reviews op het raakvlak van maatschappij en onderneming, onder verschillende pijlers. Deze SMO-analyse valt onder de pijler Innovatie & Ondernemerschap.

3 Inhoudsopgave TEN GELEIDE Hendrik Halbe 5 INLEIDING 7 1. THINK GLOBAL, ACT LOCAL: MAASVLAKTE II EN HET MAINPORTCONCEPT ( ) 1. Inleiding 2. Mainportconcept als basis voor Maasvlakte II 3. Mainportconcept en Maasvlakte II onder druk 4. Alternatief voor het mainportconcept 5. Conclusie HAVENVISIES: MENSEN MAKEN HET VERSCHIL 1. Inleiding 2. Plan 2000+: de pragmaticus 3. Het Nieuwe Rotterdam 4. Havenplan 2010: de visionairs 5. Havenplan 2020: de ondernemers 6. Havenplan 2030: de verbinders 7. De Toekomst DE OPKOMST EN ONDERGANG VAN DE HSL ALS POLITIEK EN BESTUURLIJK MAINPORTCONCEPT 1. Gepasseerd station 2. Het begin van PKBA 3. De intrede van de markt 4. De langzame ontrafeling 5. De wurggreep van optimistisch plannen ACHTERGRONDEN BIJ HET ONTSTAAN EN DE TOEPASSING VAN HET MAINPORTCONCEPT : de start van een aparte mainportaanpak op nationaal niveau 2. Waarom deze nationale stellingname in 1988? 3. Aanpak van het mainportconcept sinds de introductie 4. Slot

4 De kracht van het mainportconcept: Een ontstaansgeschiedenis en toekomstvisie 5. MAINPORT ROTTERDAM EN HET KRIMPENDE CONTAINERACHTERLAND 1. Introductie 2. Mainport als logistiek concept 3. Mainport als marketing- en beleidsconcept 4. Dynamiek van het containerachterland van Rotterdam 5. Conclusie: de effecten van het mainportconcept EEN PLEIDOOI VOOR VERNIEUWING: 25 JAAR MAINPORTSTRATEGIE SCHIPHOL 1. De mainportstrategie van Schiphol: Een oplossing, maar voor welk probleem? 2. Een stip op de horizon: The next big thing 3. Evolutie van de mainportstrategie Schiphol 4. Waarom is de mainportstrategie zo onveranderlijk? 5. Conclusie: geen vernieuwing 6. Tijd voor vernieuwing MAINPORT DEBAT 1. Nut en noodzaak van het mainportconcept 2. Terugblik op het mainportconcept 3. De toekomst van het mainportconcept 4. Conclusie CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN 95 REFERENTIES OVER SMO OVER DE AUTEURS SMO-PUBLICATIES

5 Ten geleide Hendrik Halbe Een klein land in de ban van grote projecten: dat is Nederland aan het einde van de vorige en het begin van deze eeuw. De uitbreiding van Schiphol, de ontwikkeling van Maasvlakte II, het aanleggen van de Betuwelijn; stuk voor stuk waren het miljardeninvesteringen die zichzelf zouden terugbetalen door middel van de economische groei die zij teweeg zouden brengen. Sterke mainports golden als een elementair onderdeel van Nederland als distributieland. De lobby was sterk en meerdere kabinetten raakten overtuigd van de waarde van dergelijke projecten als krachtige katalysator. Stippen op de horizon werden omgezet in concrete plannen. Nog voordat de realisatie ervan goed en wel begon, stak de eerste kritiek op het concept de kop op. Optimisme en enthousiasme maakten bij sommigen plaats voor kanttekeningen en twijfel. Mainports, eerst zo geestdriftig gepresenteerd als vliegwiel dat de economie draaiende kon houden, kenmerkten zich eerder door een te duur prijskaartje dan door tastbare resultaten. Visionaire bestuurders met de blik op oneindig hielden echter vast aan hun ambitieuze plannen. Uit de publicatie die voor u ligt zal blijken dat er nog altijd verschillend gedacht wordt over de meerwaarde van mainports. Zijn zij in tijden van globalisering onontbeerlijke schakels die Nederland verbinden met de rest van Europa en de wereld? Of gelden zij als megalomane projecten die niet te stoppen zijn als nieuwe ontwikkelingen daar eigenlijk wel om vragen? Beter ten halve gekeerd dan ten halve gedwaald, is een spreekwoord dat op mainports niet van toepassing lijkt. SMO is geen instituut dat alleen achterom kijkt. De denktank onderscheidt zich juist door zonder oogkleppen de blik vooruit te werpen. De ondertitel van deze bundel rept niet voor niets over verleden, heden en toekomst. Het sterke geloof van politici, bestuurders en beleidsmakers in mainports zal gepaard moeten gaan met feiten en cijfers om breder draagvlak te creëren en publiek weerstand weg te nemen. Deze publicatie is daarom een oproep om het bestaande model te vernieuwen en visie te koppelen aan flexibiliteit. Speciale dank bij de totstandkoming van deze publicatie gaat uit naar het Havenbedrijf Rotterdam. Hendrik Halbe Directeur Instituut SMO 5

6 De kracht van het mainportconcept: Een ontstaansgeschiedenis en toekomstvisie 6

7 INLEIDING

8 De kracht van het mainportconcept: Een ontstaansgeschiedenis en toekomstvisie INLEIDING Drs. Dirk M. Koppenol Werkzaam aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, koppenol@eshcc.eur.nl.

9 Inleiding Het is een bijzonder beeld: een klein land in Europa dat vanaf de jaren negentig binnen twintig jaar voor meer dan 15 miljard euro aan transportprojecten bouwt. Het denken achter al deze projecten in Nederland was geënt op het mainportconcept: het idee dat er grote investeringen nodig waren in onder andere Schiphol en de haven van Rotterdam om de Nederlandse economie te versterken. Het mainportconcept is een in Nederland bedacht concept, dat nergens in het buitenland wordt gebruikt. Het ontstond vooral vanwege de dominantie positie van de transportsector in de Nederlandse economie. Die dominantie werd tijdens de jaren tachtig gebruikt door de lobby van de transportsector, zoals Nederland Distributieland, het Havenbedrijf Rotterdam en Schiphol, om grote infrastructurele projecten weer op de kaart te zetten. Het mainportconcept was voor de transportsector het vehikel om hun boodschap kracht bij te zetten. Die boodschap was dat elke euro die in mainport Schiphol en de haven van Rotterdam zou worden geïnvesteerd, zich via het multipliereffect in veelvoud zou uitbetalen. Hierbij was de groei noodzakelijk van de overslag en de transfer van goederen en personen. Op basis van dit concept werden onder andere de Betuweroute, de Polderbaan (Schiphol), de Hogesnelheidslijn en de Maasvlakte II gebouwd. Al eind jaren negentig kwam er kritiek op over het mainportconcept. Zo haalde ir. A.A.J. Pols (1997) in een studie voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid uit naar het concept. Hierop kopte dagblad Trouw (15 mei 1997): Mainports blijken geen motoren van de economie. Pols (1999) argumenteerde dat er zou moeten worden geïnvesteerd in ICT en onderwijs in plaats van in mainportprojecten zoals de Betuweroute. Daarnaast had hij hevige kritiek op het mainportconcept zelf, waarbij hij de volume-gulden-paradox gebruikte. Volgens hem transporteerde Nederland weliswaar steeds meer, maar werd daar tegelijkertijd steeds minder mee verdiend. Zijn conclusies werden met enige gereserveerdheid ontvangen, maar werkten wel door op de langere termijn. In 2002 bijvoorbeeld zei staatssecretaris van Financiën Wouter Bos in Vrij Nederland dat de mainportstrategie over haar hoogtepunt heen was. Net als Pols argumenteerde hij dat de oude economie zijn beste tijd had gehad: de toekomst was aan de ICT en de dienstensector. 9

10 De kracht van het mainportconcept: Een ontstaansgeschiedenis en toekomstvisie De kritiek had ook haar doorwerking in de nieuwe koers van Schiphol en de haven van Rotterdam. Al in 2001 werd de strategie aangepast en in 2009 schreef Bestuursforum Schiphol, dat samenwerkt met de Schiphol Group, in de Ruimtelijk Economische Visie Schipholregio dat de oude mainportstrategie aan vervanging toe was. Ook de beheerder van de Rotterdamse haven, het Havenbedrijf Rotterdam, gebruikte de term mainport steeds minder. Waar in het Havenplan 2010 (1993) nog een heel hoofdstuk werd gewijd aan de mainport Rotterdam, werd in het 94 pagina s tellende Havenplan 2020 (2004) de term mainport slecht 27 keer gebruikt en in de 105 pagina s van de Havenvisie 2030 (2011) slechts tien keer. Ondanks de afname van gebruik werden juist in de tien jaar na 2000 de meeste mainportprojecten voltooid. Denk aan de Betuweroute (2007), de Hogesnelheidslijn (2009) en de Maasvlakte II (2012). Verder borduurden Schiphol en de haven van Rotterdam voort op het mainportconcept, door nadrukkelijk te blijven inzetten op het vergroten van de overslag van goederen en de transfer van personen. Het doel van deze bundel is te onderzoeken hoe het toch kan dat het mainportconcept zeer invloedrijk was, en nog steeds lijkt te zijn, ondanks de kritiek die er op was. Onderliggende vragen zijn hierbij: Waar komt het mainportconcept vandaan? Waarom bracht het zoveel grote projecten voort? En heeft het concept nog een toekomst? En zo niet, waar zou een nieuwe concept aan moeten voldoen? Om een antwoord te geven op deze vragen werd er op 14 november 2014 in Rotterdam een congresmiddag gehouden over de toekomst van het mainportconcept en de mainportprojecten. De bijdragen in dit boek zijn tijdens dit congres gepresenteerd door wetenschappelijke experts op het gebied van de mainportprojecten, zoals dr. Menno Huijs (uitbreidingen Schiphol), prof. dr. Lasse Gerrits (besluitvormingsproces HSL-zuid), dr. Klara Paardenkooper (het krimpende achterland van Rotterdam en de Betuweroute) en drs. Dirk Koppenol (besluitvormingsproces Maasvlakte II). Daarnaast hebben enkele mensen die tussen 1990 en 2010 actief betrokken waren bij de debatten over het nut en de noodzaak van mainportprojecten, aan deze bundel een bijdrage geleverd: voormalig directeur-generaal van het ministerie van Verkeer en Waterstaat Bram Westerduin, criticaster van het mainportconcept sinds midden jaren negentig prof. em. ir. Albert Pols en havenvisionair bij het Havenbedrijf Rotterdam, drs. Henk de Bruijn. Ten slotte is in deze bundel een samenvatting opgenomen van het debat tussen huidige bestuurders en professoren over de 10

11 Inleiding toekomst van het mainportconcept. Onder hen waren de Chief Operation Officer (COO) van het Havenbedrijf Ronald Paul, president-commissaris van Brainport Development NV te Eindhoven Joop Sistersmans en hoogleraar transportbeleid aan de Technische Universiteit Delft prof. dr. Bert van Wee. De eerste twee hoofdstukken van deze bundel gaan over het mainportconcept vanuit Rotterdams perspectief. In hoofdstuk 1, van de hand van drs. Dirk M. Koppenol, wordt geconstateerd dat een belangrijke les kan worden getrokken uit de opkomst van het mainportconcept, namelijk hoe krachtig een breed gedragen concept kan zijn. Doordat zowel de overheid, het bedrijfsleven als het publiek het idee accepteerden van de havens van Rotterdam en Schiphol als motoren van de Nederlandse economie, kwam er ruimte voor miljarden aan investeringen in de Nederlandse infrastructuur. De vraag waarom Maasvlakte II uiteindelijk met brede steun werd gebouwd, moet volgens Koppenol niet worden gezocht bij het mainportconcept, omdat dit in 2008 al op zijn retour was. Het enige steekhoudende argument is dat de meer dan 600 miljoen euro aan leefbaarheidsprojecten, die onderdeel werden van de package deal van Maasvlakte II, hebben geleid tot politieke en publieke steun. In hoofdstuk 2 beschrijft Henk de Bruijn, die betrokken was bij de ontwikkeling van de havenplannen tussen 1990 en 2011, hoe de visionaire havenplannen veranderden door de tijd en hoe belangrijk bepaalde personen waren bij de ontwikkeling hiervan. Naar zijn mening waren, en zijn, de mainportprojecten van belangrijke waarde voor de haven van Rotterdam, maar waren het vooral de personen die de motor waren achter het succes van het mainportconcept. Zo ook bij de creatie van de package deal voor Maasvlakte II. Hoofdstukken 3 en 4 gaan over het nut van visionaire planning. Prof. dr. Lasse Gerrits en dr. Peter Marks gaan in hoofdstuk 3 in op wat zij noemen de wurggreep van optimistische plannen. Zij laten zien hoe de beleidswereld in de jaren negentig niet in de pas liep met de ontwikkelingen in de echte wereld. Volgens hen is dit gebrek aan adaptiviteit de reden voor de hoge rekening die de belastingbetaler bij de Hogesnelheidlijn (HSL) kreeg gepresenteerd. Zij concluderen dat het mainportconcept juist door zijn kracht faalde. Door het grote geloof in een snelle en dure snelheidslijn werden alternatieven aan de kant geschoven. Kortom, zo menen Gerrits en Marks, het besluitvormingsproces van de HSL was gedoemd te 11

12 De kracht van het mainportconcept: Een ontstaansgeschiedenis en toekomstvisie mislukken door de inadaptivitiet van het mainportconcept. In tegenstelling tot Gerrits en Marks argumenteert voormalig directeur-general Bram Westerduin in hoofdstuk 4 dat er weldegelijk stevige feiten ten grondslag lagen aan de grote projecten. Het waren de bereikbaarheidsproblemen, het toenemend aantal verkeersdoden en de integratie van Europa die Westerduin als directeur-generaal van het ministerie van Verkeer en Waterstaat dreven tot de bouw van de mainportprojecten. In de hoofdstukken 5 en 6 laten dr. Klara Paardenkooper en dr. Menno Huijs zien dat juist foutieve keuzes in het verleden de reden zijn voor de noodzaak van nieuwe strategiën voor zowel de haven van Rotterdam als Schiphol. Volgens Paardenkooper (hoofdstuk 5) heeft het mainportconcept niet geleid tot de verbetering van de competitiviteit van de Rotterdamse containersector en is er behoefte aan een radicale draai in perspectief. Ze concludeert dat het mainportconcept het Havenbedrijf wel grote infrastructurele investeringen heeft opgeleverd in de vorm van Maasvlakte II, de Betuweroute en de verbreding van de A15, maar dat het beoogde economische effect van die investeringen slechts beperkt was. De reden is dat niet het Havenbedrijf maar het achterland leidend is voor de concurrentiepositie van de haven. Om die reden concludeert Paardenkooper dat het Havenbedrijf zich meer moeten concentreren op activiteiten dichter bij huis. Zo zou het de samenwerking tussen de partijen in de haven moeten stimuleren, om de competitieve positie van de haven van Rotterdam te verbeteren. Dr. Menno Huijs bespreekt de ontwikkeling van Schiphol in hoofdstuk 6. Volgens hem staat het denken over de mainport Schiphol al bijna twintig jaar stil. Tegelijkertijd signaleert hij een economische en maatschappelijke urgentie om te komen tot een vernieuwing van de mainportstrategie. Net als Paardenkooper concludeert hij dat er behoefte is aan een nieuw perspectief. Huijs roept zelfs op tot een interventie van buitenaf, omdat Schiphol intern niet in staat is zijn oude denkwijzen te doorbreken. Een vraag die leidend moet zijn bij het ontwikkelen van een nieuw strategisch concept is, hoe de mainport Schiphol maximaal kan bijdragen aan de transitie naar de nieuwe duurzame economie. In hoofdstuk 7 wordt het mainportdebat dat tijdens het congres werd gevoerd, samengevat. Dit debat over de transportontwikkeling in Nederland werd gevoerd tussen voormalige en huidige hoofdrolspelers binnen de overheid en de wetenschap. 12

13 Inleiding Hieruit blijkt dat een aanpassing van het mainportconcept noodzakelijk is. Het is immers niet langer de grootste hub die zal winnen, maar de meest adaptieve hub. De bundel wordt afgesloten met enkele conclusies en aanbevelingen. De belangrijkste conclusie is dat het mainportconcept aan vervanging toe is. Hoe dit concept eruit moet gaan zien, is nog onbekend. Wel is duidelijk aan welke kenmerken het moet voldoen. Ten eerste moet het concept worden ontwikkeld met een hoofdrol voor het bedrijfsleven en een bijrol voor de overheid. Daarnaast is visie goed, maar staat nuchterheid voorop. Zo is de duurste variant niet altijd de beste. Verder is het zaak niet alleen te investeren in de transportsector, omdat deze te gevoelig is voor buitenlandse en macro-economische ontwikkelingen. Ook moet het concept zich niet richten op de nationale, maar op de Europese schaal. En ten slotte moet het nieuwe concept, in tegenstelling tot het mainportconcept, niet inzetten op grootschaligheid maar op flexibiliteit en aanpassingsvermogen. De verandering is, met andere woorden: van survival of the biggest naar survival of the most adaptive. 13

14 De kracht van het mainportconcept: Een ontstaansgeschiedenis en toekomstvisie 14

15 1 THINK GLOBAL, ACT LOCAL: MAASVLAKTE II EN HET MAINPORTCONCEPT ( )