DISCLAIMER

Transcriptie

1 DISCLAIMER De originele versie van dit document werd in het Engels opgemaakt, en is beschikbaar op Gelieve de Engelse versie te raadplegen indien iets in deze vertaling onduidelijk is. Dit project heeft financiering ontvangen van het Horizon 2020 onderzoeks- en innovatieprogramma van de Europese Unie onder subsidie-overeenkomst nr

2 WP 2 Rapport 2.1 Vergunning- en regelgevingsystemen voor duurzame mariene energie Rapport workshop 2 (Rapport 2.1) PROJECTCOÖRDINATOR Prof. David Gray, Robert Gordon University, Aberdeen, Schotland TAAKLEIDER Anne Marie O Hagan, MaREI, University College Cork, Ierland AUTEURS Anne Marie O Hagan (University College Cork), Caroline Nixon (Robert Gordon University), Pierre Mascarenhas (E-Cube) INDIENINGSDATUM 21 juni 2015 Vermelding O Hagan, A.M., Nixon, C. and Mascarenhas, P. (2015) Rapport van de workshop over vergunning- en regelgevingsystemen voor duurzame mariene energie Rapport 2.1 RICORE Project. 55 blz. (inclusief bijlagen). Dit project heeft financiering ontvangen van het Horizon 2020 onderzoeks- en innovatieprogramma van de Europese Unie onder subsidie-overeenkomst nr

3

4 Inhoud 1. Inleiding Doelen, locatie en agenda van de workshop Nationale praktijken en ervaringen Procedurele aspecten van toestemming Richtlijnen voor het toestemmingsproces Projectplanning Rol van ruimtelijke planning Strategische milieubeoordeling Kaderrichtlijn mariene strategie Milieueffectrapportage Vogel- en habitatrichtlijnen Publieksparticipatie Samenvatting van belangrijkste problemen Toepasselijkheid van een risicogebaseerde beheerbenadering Monitoring Voordelen van de SDM-benadering Mogelijke problemen in verband met de SDM-benadering Compatibiliteit met bestaande processen Samenvatting van uitkomsten Lijst van bijlagen

5 Lijst met afkortingen AA Appropriate Assessment (Geschikte beoordeling) AAMP - L Agence des Aires Marines Protégées (Agentschap voor beschermde mariene gebieden) AMETS Atlantic Marine Energy Test Site, Co. Mayo, Ireland (Atlantische testlocatie voor mariene energie) CISE - Common Information Sharing Environment (Gezamelijke omgeving voor delen van informatie) MER Milieueffectrapportage EIS Environmental Impact Statement (Milieueffectverklaring) EMODnet - European Marine Observation and Data Network (Europees netwerk voor mariene observatie en gegevens) EOWDC European Offshore Wind Deployment Centre (Europees offshore windcentrum) EU Europese Unie GIS Geographic Information Systems (Geografische informatiesystemen) MRE Marine Renewable Energy (Duurzame mariene energie; offshore wind-, golfslagen getijdenenergie.) MSFD EU Marine Strategy Framework Directive (Kaderrichtlijn mariene strategie van de EU) MSP Marine Spatial Planning (Mariene ruimtelijke ordening) OREDP Offshore Renewable Energy Development Plan (Ierland, Ontwikkelingsplan voor offshore duurzame energie) SAC Special Area of Conservation (EU habitatrichtlijn, speciaal coservatiegebied) SDM Survey Deploy and Monitor (Onderzoeken, inzetten en controleren) SEA Strategic Environmental Assessment (Strategische milieubeoordeling) SNH Scottish Natural Heritage (Organisatie voor natuurlijk erfgoed in Schotland) SPA Special Protection Area (EU vogelrichtlijn, speciaal beschermingsgebied) UK United Kingdom (Verenigd Koninkrijk) WFD EU Water Framework Directive (Kaderrichtlijn waterbeleid van de EU) 3

6 1. Inleiding RICORE is een door HORIZON 2020 gefinancierd project dat zich richt op het bevorderen van de succesvolle ontwikkeling van offshore duurzame energie in de Europese Unie. Dit door het ontwikkelen van een op milieugevaren gebaseerde benadering bij het goedkeuren van projecten voor duurzame mariene energie. Dit type benadering wordt gebruikt in Schotland en staat bekend als de SDM-benadering (Survey, Deploy and Monitor). De toepassing en aanpassing van SDM voor andere EU-landen (Frankrijk, Ierland, Portugal en Spanje) wordt geanalyseerd bij de RiCORE projectactiviteiten. Hoewel we onderkennen dat elk van deze landen zijn eigen plannings- en ontwikkelingswetgeving heeft, is het ook belangrijk om ons te realseren dat een aantal elementen uit het goedkeuringsproces voortkomt uit Europese wetgeving. Deze omvat, bijvoorbeeld, de MER-richtlijn en de habitatsrichtlijn, wat ertoe kan leiden dat regulerende instanties en ontwikkelaars bepaalde onderzoeken en beoordelingen moeten uitvoeren. De inzet van offshore wind-, golfslag- en getijdentechnieken vereist vaak onderzoek van dezelfde parameters om potentiële impacts te bepalen, maar er kan variatie zijn in de manier waarop deze impacts worden onderzocht en gecontroleerd zowel voor als nadat er toestemming is verleend. Het aannemen van een risicogebaseerde benadering kan een grotere consistentie in de toepassing van de wettelijke Europese vereisten garanderen en, op de lange termijn een positieve invloed op hebben op de gegenereerde kennis en de kosten. Dus is het RiCORE project gericht op het ontwikkelen van manieren om de milieuvereisten te versnellen en stroomlijnen, die betrokken zijn bij de toestemmingen voor nieuwe duurzame mariene technologieën, waaronder offshore wind-, golfslag- en getijdenprojecten. 4

7 2. Doelen, locatie en agenda van de workshop Er is een serie workshops gepland gedurende het RiCORE project. De eerste workshop is op 21 april 2015 gehouden in Bilbao in Spanje. Hierbij werden de milieuvereisten bekeken die van toepassing zijn op projecten, met name controlevereisten, zowel voor als na toestemming. De tweede projectworkshop is op 21 mei 2015 gehouden in Parijs (verder Workshop 2) om de regelgevingsaspecten te onderzoeken die verbonden zijn aan duurzame mariene energieprojecten. De doelen voor Workshop 2 waren: Het bepalen van de huidige nationale toestemmingspraktijken, operationele ervaringen en moeilijkheden; Het vergelijken en tegenover elkaar stellen van benaderingen voor de implementatie van overkoepelende EU-wetgeving, zoals MER, vogel- en habitatrichlijnen, enz. Het introduceren van risicogebaseerde beheerbenaderingen met de SDMmethode (Survey, Depoly & Monitor) als voorbeeld; Het bespreken van de eventuele wettelijke en regelgevingsproblemen die mogelijk verbonden zijn aan de implementatie van een risicogebaseerde beheerbenadering, en Het identificeren wat nodig is om een risicogebaseerde beheerbenadering mogelijk te maken. De workshop is onderverdeeld in twee delen. De agenda voor de workshop is opgenomen in Bijlage 1. Het eerste deel van de workshop bestond uit een serie presentaties door verschillende nationale experts waarin het proces en de moeilijkheden werden aangeduid die op dit moment ervaren worden bij de toestemming voor offshore duurzame energie. Deze presentaties zijn te vinden in Bijlage 2. De deelnemers aan de workshop werden vervolgens verdeeld in drie kleinere groepen voor een eerste onderverdeelde sessie, zodat de toestemmingsprocessen in 5

8 verschillende vertegenwoordigde landen konden worden vergeleken, en eventuele problemen of good practices konden worden geïdentificeerd. In het tweede deel van de workshop gaf Marine Scotland een inleiding over de SDMbenadering. Vervolgens werd de deelnemers gevraagd weer op te splitsen in de kleinere groepen om de voordelen en nadelen van SDM te bespreken en hoe een dergelijke risicogebaseerde benadering kan worden toegepast in andere landen dan Schotland. Dit rapport geeft een overzicht van de belangrijkste onderwerpen die zijn besproken in Workshop 2, en met name de punten die zijn opgekomen tijdens de twee onderverdeelde sessies (verder Rapport Workshop 2). De resultaten van de workshop geven het toekomstige werk van het RiCORE project vorm, met name Taak 2.2 (Juridische en institutionele beoordeling van nationale toestemmingsprocessen) en Taak 2.3 (Juridische haalbaarheid van de implementatie van een risicogebaseerde benadering). Deelnemers RiCORE Workshop 6

9 3. Nationale praktijken en ervaringen Het eerste deel van Workshop 2 bestond uit een aantal nationale presentaties over toestemmingssystemen in geselecteerde EU-landen, namelijk Frankrijk, Ierland, Portugal, Spanje en Schotland (Verenigd Koninkrijk). Deze presentaties zijn voorbereid door de uitgenodigde nationale experts en gepresenteerd door henzelf of door leden van het RiCORE-projectteam uit dat land. De dia's van deze presentaties zijn opgenomen in Bijlage 1 van dit rapport. Volgend op de nationale presentaties werden de workshopdeelnemers verdeeld in drie groepen en gevraagd om hun ervaringen te vergelijken en gezamelijke problemen te identificeren. Een samenvatting van de gezamelijke thema's en geïdentificeerde problemen wordt hieronder gepresenteerd. 3.1 Procedurele aspecten van toestemming In sommige lidstaten ontbreekt het aan speciale wetgeving voor offshore duurzame energie. Daardoor wordt gepoogd om de bestaande wetgeving toe te passen op mariene projecten en dit past niet altijd goed. De groepen onderstreepten de geschiktheid van een "one-stop-shop" benadering voor de toestemming voor duurzame mariene projecten zoals deze bestaat in Schotland, en zijn van mening dat dit de toestemmingservaring zou verbeteren. Ervaring in Schotland geeft de 'voor en na' effecten van een dergelijke benadering aan. Vroeger moesten ontwikkelaars omgaan met veel verschillende regelgevende instanties met betrekking tot verschillende vergunningen, terwijl er nu een "one-stop-shop" is om de autoriteiten en hun verschillende vereisten te coördineren. Er is gezegd dat dit ook het geval is in Spanje, waar toestemming voor het Biscay Marine Energy testcentrum (bimep) bijna vijf jaar duurde om twee hoofdredenen. Ten eerste de vele verschillende betrokken autoriteiten en vereiste toestemmingen, en ten tweede, dat het voor veel van de betrokken autoriteiten hun eerste ervaring was met het verwerken van een aanvraag voor een duurzame mariene energieontwikkeling; daardoor was een een scherpe leercurve voor de betrokkenen. 7

10 Het gebrek aan gespecificeerde tijdslijnen voor besluitvorming, kan de ontwikkeling hinderen. In Portugal zijn er bijvoorbeeld vaste tijdslijnen voor besluitvorming, maar in de praktijk is dit een beperkt succes; als een reactie binnen een fase van de ontwikkeling vertraagd is, kan de ontwikkelaar niet verder gaan naar de volgende fase, wat het hele toestemmingsproces vertraagt. In Schotland moet, als alles goed gaat, toestemming worden verleend binnen negen maanden (dit is een beleidsdoel, geen wettelijke tijdslimiet), maar in de praktijk kan het langer duren en beïnvloed worden door de specifieke aspecten van een bepaald project. Er moet in het toestemmingsproces een betere balans zijn tussen de behoeften van ontwikkelaars, stakeholders en regelgevende instanties. In Schotland wordt er duidelijk een inspanning gedaan om specifieke tijdslijnen te halen, ook al is dit niet altijd haalbaar gezien de menselijke en financiële resources die de regelgevende instantie tot haar beschikking heeft. De benadering in Schotland is holistischer, terwijl er in andere landen een meer selectieve en sectoriale benadering wordt gebruikt. Presentaties over toestemmingssystemen in Frankrijk en Ierland 3.2 Richtlijnen voor het toestemmingsproces Een geïdentificeerd overkoepelend probleem was de behoefte aan een duidelijke roadmap en richtlijnen over het toepasselijke toestemmingsproces in elk land. Er wordt erkend dat elk land in een andere fase van 'ontwikkeling' is op gebied van duurzame mariene energie en dat dit zware gevolgen heeft voor het toestemmingssysteem dat van toepassing is op deze projecten. Workshopdeelnemers 8

11 waren van mening dat helderheid en vereenvoudiging van het toestemmingsproces belangrijker is dan de tijd die nodig is om de vereiste vergunningen te krijgen. Aangezien duurzame mariene projecten nog steeds nieuw zijn in een aantal landen, blijft het onduidelijk voor ontwikkelaars en stakeholders hoe beslissingen over dergelijke projecten eigenlijk worden genomen. De gebruikte criteria of standaarden om beslissingen op te baseren, zijn grotendeels onbekend bij het publiek en afwezig in een aantal landen. Onduidelijkheden rondom (nieuwe) technologieën en locatieselectie kan de uiteindelijke kosten van de projecten verhogen en ook leiden tot late wijzigingen in het projectplan. In sommige jurisdicties, bijvoorbeeld Schotland, is Marine Scotland heel proactief geweest in het ontwikkelen van richtlijndocumenten om ontwikkelaars te helpen bij het navigeren door het toestemmingsproces en om uit te leggen hoe wordt omgegaan met onzekerheden bij vergunningsbeslissingen. Presentaties over toestemmingssystemen in Portugal en Spanje 3.3 Projectplanning Flexibiliteit in het planningssysteem om wijzigingen in de technologie of het overkoepelende projectplan op te nemen, werd aangegeven als een belangrijk probleem in elke lidstaat. In Portugal worden projecten meestal gepland in twee verschillende fases. Aanvankelijk wordt er een principetoestemming gegeven aan een projectontwerp, die vier jaar geldig is. Binnen die tijd wordt een meer specifieke toestemming aangevraagd en worden ondersteunende onderzoeken uitgevoerd naarmate de exacte specificaties van het project duidelijker worden. Dit is 9

12 vergelijkbaar met de Rochdale Envelope 1 -benadering die in de UK wordt gebruikt. Dit is aanvankelijk gebaseerd op het worst case scenario zodat de regelgevende instanties zich bewust zijn van alle mogelijke impacts, wat in de loop der tijd naar beneden kan worden bijgesteld als de projectspecificatie duidelijker wordt. Het wordt breed erkend dat mariene en landplanningssystemen niet altijd goed integreren en dat dit, in de context van duurzame mariene energie met specifieke onshore vereisten, moet worden aangepakt en er een geïntegreerde benadering moet worden aangenomen door de regelgevende instanties. Uit de gesprekken binnen de onderverdeelde groepen werd duidelijk dat hoewel geneste planningssystemen (waar er een hiërarchie is van gerelateerde plannen op nationaal, regionaal en lokaal niveau) bestaan in veel landen, deze offshore overwegingen meestal niet integreren en ook aangegeven dat de prioriteiten voor onshore en offshore gebieden vaak conflicteren. Met specifieke betrekking tot duurzame mariene energie, zijn aansluitingen op het net een groot probleem, zowel voor onshore als offshore planning, evenals MER- en AAbeschouwingen. Presentatie over het toestemmingssysteem in Schotland 1 Dit idee is afgeleid van twee planningwetgevallen in de UK: R. v Rochdale MBC ex parte Milne (Nr. 1) en R. v Rochdale MBC ex parte Tew [1999] en R. v Rochdale MBC ex parte Milne (Nr. 2) [2000]. Het staat toe dat een projectbeschrijving breed kan worden gedefinieerd, binnen een aantal afgesproken parameters, voor het indienen van een toestemmingsaanvraag. Hierdoor kan er een inherent niveau aan flexibiliteit worden opgenomen als het project nog in de beginstadia van ontwikkeling zit. Naarmate het project vordert en er meer details en zekerheden beschikbaar zijn, kan er meer informatie worden geleverd over elementen met een potentiële impact van het project. 10

13 3.4 Rol van ruimtelijke planning Ruimtelijke planning is geïdentificeerd als van kritiek belang bij het mogelijk maken van de ontwikkeling van de mariene omgeving op een duurzame manier. Verschillende landen zijn in verschillende fases bij het implementeren van MSP of een marien planningsraamwerk. In Schotland bijvoorbeeld, identificeert het mariene planningssysteem gebieden die geschikte resources hebben, maar dit garandeert geen toestemming in die gebieden. Dit kan worden afgezet tegen in Spanje, waar een zonale benadering is ontwikkeld: in de rode zone, het dichtst bij de kust mag er niks worden ontwikkeld; in de gele zone zijn projecten mogelijk met bepaalde beperkingen, en in de groene zone is ontwikkeling toegestaan. Ondanks deze benadering is er geen integratie van de resourcemogelijkheden en technologie. De deelnemers waren van mening dat het beter is voor een investeerder om de beste gebieden voor ontwikkeling vooraf te weten, meer specifiek de gebieden die acceptabel zijn voor projectontwikkeling en de gebieden die gevoeliger zijn en extra regelgevende hordes kennen. Aanduidingen op een kaart dat er beperkingen zijn in dat gebied is niet voldoende voor een ontwikkelaar: het is nodig om daadwerkelijk te specificeren waar het beste gebied is om een project te plannen en te bouwen. Dit type benadering zou het extra voordeel hebben dat de ontwikkelaar het gewenste element van zekerheid krijgt bij het plannen van het project. 3.5 Strategische milieubeoordeling Met betrekking tot de effecten van EU-wetgeving is men over het algemeen van mening dat het SEA-proces verder zou moeten gaan dan het op dit moment doet om ontwikkelaars meer vertrouwen te geven in de gebieden die het meest geschikt zijn voor ontwikkeling. Sommige workshopdeelnemers steleden voor dat de uitkomst van de SEA zou moeten eindigen met de identificatie en aanduiding van voorkeursgebieden voor ontwikkeling. Hoewel sommige landen een SEA hebben uitgevoerd voor duurzame mariene energie (offshore wind, golfslag en getijden) (bijv. Schotland en Ierland), hebben andere landen zich specifiek gericht op offshore wind in 11

14 hun SEA (bijv. Spanje), terwijl andere nog geen SEA hebben uitgevoerd en geen specifiek plan hebben voor duurzame mariene energie. In Frankrijk zijn geschikte gebieden voor ontwikkeling geïdentificeerd samen met eventuele gebruiksconflicten en technische beperkingen in een gebied. Deze informatie wordt vervolgens gepresenteerd en gevolgd door een aanbestedingsaankondiging voor specifieke projecten in de geschikte gebieden. In Spanje lijker er verschillen in SEA te zijn afhankelijk van wie het plan voorstelt; als een overheidsinstelling plant om elektriciteit te produceren, heeft het Ministerie van Industrie aangegeven dat dit een private operatie vormt en dus niet wordt gezien als overheidsplan en niet valt onder SEA. In Portugal is er een SEA uitgevoerd, maar deze heeft niet alle problemen opgelost, omdat wordt gesteld dat sommige van de partijen die waren betrokken bij het SEA-proces geen strategische visie hebben. Daaruit resulterend is er een meer op de impact gerichte beoordelingsbenadering aangenomen, die het nut van de Portugese SEA voor planning vooruit beperkt. In Ierland is het Offshore Renewable Energy Development Plan (OREDP) onderworpen aan een SEA. Dit identificeerde de potentiële resources waarbij alle wateren van Ierland een aanzienlijk wind- en golfslagpotentieel hebben, maar de OREDP zelf geeft weinig tot geen ruimtelijk inzicht. Het resultaat is dat bijna alle Ierse wateren zijn geïdentificeerd als geschikt voor ontwikkeling waarbij alle beoordelingsvormen vervolgens zijn doorgeschoven naar het ontwikkelingsniveau. Aangetekend kan worden dat om de meest geschikte gebieden voor ORE-projecten te identificeren en karakteriseren, naast milieubehoud, gebruik en energiepotentieel, andere parameters moeten worden bestudeerd en bij voorkeur gedeeld met ontwikkelaars, zoals geotechnische onderzoeken. In Schotland bijvoorbeeld, moest het Islay-project worden geannuleerd omdat het niet kon worden aangepast aan de bestaande geotechnische omstandigheden, en in Frankrijk moesten verschillende concurrerende consortiums voor een aanbesteding voor het Saint Brieux-project afzonderlijke onderzoeken doen in hetzelfde gebied - elk met een beperkte omvang. Daardoor moest de aangenomen ontwikkelaar het funderingstype laat in het project 12

15 aanpassen, nadat de juiste geotechnische onderzoeken waren uitgevoerd, wat vervolgens de voorspelde milieu-impact van het project wijzigde. 3.6 Kaderrichtlijn mariene strategie De Kaderrichtlijn mariene strategie is geïdentificeerd als drijvende kracht om lidstaten aan te zetten tot het produceren van regionale plannen als onderdeel van de implementatie. Dit kan dienst doen als drijvende kracht voor meer gegevensverzameling, wat weer een positieve impact kan hebben op mariene planning. Op dit moment is de SEA echter op nationaal niveau in de meeste lidstaten minder nuttig, omdat deze bestaande informatie verzamelt in plaats van nieuwe informatie te genereren om informatie te verstrekken voor het planningsproces. Schaal is ook een belangrijke overweging. In Ierland is er bijvoorbeeld geen bentische habitatkaart voor de mariene wateren van het land en dientengevolge is het gemakkelijker om de beperkingen op regionale schaal in kaart te brengen dan op nationale schaal. Deelnemers benadrukten dat toekomstige offshore duurzame energieprojecten consistent moeten zijn met de vereisten van MSFD en lidstaten moeten helpen bij het behalen van een goede milieustatus. Daarom wordt aangeraden om alle lange termijn monitoring uit te voeren als onderdeel van toestemmingsvoorwaarden of dat projectverzachtingsacties consistent moeten zijn met de andere lange termijn monitoring die noodzakelijk is voor het naleven van andere juridische instrumenten, zoals MSFD en WFD. Gegevens die worden gegenereerd bij het monitoren op projectniveau, moeten beschikbaar gemaakt worden voor de juiste instanties en interoperabel en bruikbaar zijn voor MSFD-doeleinden. Dit zou helpen bij het garanderen dat privéprojecten bijdragen aan het 'grotere goed' op gebied van gegevenslevering, informatiedeling en kennisgeneratie. Aangezien er nog technische uitdagingen zijn met betrekking tot hoe specifieke MSFD-parameters kunnen worden gemonitord, is voorgesteld dat bestaande offshore energietestlocaties ook kunnen worden gebruikt voor het ontwikkelen en testen van methodes met betrekking tot bepaalde parameters, bijv. geluid. 13

16 3.7 Milieueffectrapportage Samen met een verzoek om richtlijnen over nationale toestemmingsprocessen was er een vraag naar bijgewerkte en vernieuwde richtlijnen voor Milieueffectrapportages (MER). Workshopdeelnemers erkenden dat er al veel richtlijnen bestaan over MER, maar dat deze soms misschien te vaag zijn om nuttig te zijn of te prescriptief om geschikt te zijn voor kleinschalige, in tijd beperkte projecten die vaak het soort oceaanenergieprojecten zijn waar toestemming voor wordt gevraagd. Richtlijnen over wat vereist is voor een MER moeten in verhouding staan tot de ontwikkeling die wordt overwogen/gepland. Het wordt gesteld dat ontwikkelaars vaak wordt gevraagd om, naar hun mening, onnodige of dubbele informatie te verzamelen, bijv. een vereiste om gegevens te verzamelen over 'alles' in een gebied, zelfs als het onwaarschijnlijk is dat het project een bepaald ecosysteem zal beïnvloeden of überhaupt een aanzienlijk milieu-effect zal hebben. In sommige gevallen is hen gevraagd werk te herhalen dat al is uitgevoerd. Deelnemers vonden dat het absoluut nodig is om de aandacht weer terug te richten op daar waar een aanzienlijke impact waarschijnlijk is, hoewel ook is aangegeven dat dit kan conflicteren met de behoefte van regelgevende instanties om zekerheid te hebben bij de besluitvorming. Regelgevende instanties kunnen MER zien als een mogelijkheid om gegevens te verzamelen voor toekomstig gebruik, maar die niet voor onmiddellijk nut zijn van de ontwikkelaar die ervoor betaalt. Veel deelnemers stelden dat hoe meer baselinegegevens beschikbaar zijn voor aanvang van het toestemmingsproces, hoe beter, aangezien dit kan helpen bij het wegnemen van zorgen in een vroege fase van het proces. Sommige deelnemers waren van mening dat aangezien de MER-richtlijn is geïntroduceerd toen de enige levensvatbare offshore duurzame technologie wind was, de MER-richtlijn niet op een geschikte manier golfslag-, getijden- of zonne-energie omvat. In zowel Portugal als Spanje wordt verschillende wetgeving toegepast op golfslag- en getijdenenergie. Het gevoel is dat er recentelijk een kans is gemist toe de MER-richtlijn is herzien en aangepast, aangezien Bijlage II nog steeds niet expliciet 14

17 deze nieuwere technologieën omvat. Er zijn zorgen geuit over het nut van voorgaande MER's en hoe de lange toepassingsgeschiedenis op projecten de toestemmingsprocessen heeft beïnvloed of dit zal doen in de toekomst. Ontwikkelaars krijgen soms te horen dat een uitgebreide MER zal leiden tot minder milieumonitoring op hun volgende projectlocatie, maar de berichten van ontwikkelaars geven aan dat dit niet hun ervaring is. Workshopdeelnemers bespreken hun ervaring met het toestemmingsproces voor MRE In Frankrijk wordt er in 2016 een project gelanceerd dat milieugegevens verzamelt op één plek om delen via één portaal mogelijk te maken in gestandaardiseerde en acceptabele formaten. Deelname aan dit project is vrijwillig en afhankelijk van de bereidheid om informatie te delen. Een probleem dat zich tot dit moment heeft voorgedaan, zijn de toegangsrechten voor gebruikers van deze gegevens. Gegevens van visserijbedrijven zijn met name problematisch gebleken, omdat deze als commercieel gevoelig worden gezien. Op de lange termijn kan het mogelijk zijn om verzamelde gegevens samen te voegen met openbare gegevens die zijn verzameld door Franse agentschappen in, bijvoorbeeld, een GIS die dan kunnen worden gebruikt om planning en projectactiviteiten te informeren. Op EU-niveau wordt voorgesteld dat de rol van openbare platformen om informatie te delen, meer moet worden onderzocht, met name bestaande platformen zoals de Common Information Sharing Environment (CISE) en het European Marine Observation and Data Network (EMODnet). 15

18 Er is overheidskapitaal nodig, niet alleen om het uitvoeren van oceaanenergieprojecten mogelijk te maken, maar ook om een deel van de kosten voor MER-onderzoeken op zich te nemen, die momenteel volledig worden betaald door ontwikkelaars. Alle regeringen van EU-lidstaten willen duurzame energie, dus is het nodig om de last en het risico te delen tussen overheid en ontwikkelaars. Het belang van een geïntegreerd MER-proces wordt benadrukt, waarbij zowel de offshore als de onshore elementen van een project worden opgenomen in één MER. Ervaring uit Ierland en Schotland geeft aan dat in sommige gevallen de offshore MER succesvol is afgesloten en de onshore MER later problemen veroorzaakte bij de uitvoering van het project. Dit werd ervaren tijdens het plannen van het European Offshore Wind Deployment Centre (EOWDC) in Aberdeen Bay voor de Schotse oostkust, waar aanvankelijk de plannen voor onshore werkzaamheden, waaronder een substation, werden geblokkeerd door de gemeente Aberdeenshire. Dit werd verworpen bij beroep. Ontwikkelaars in Schotland kunnen nu een planningsvergunning aanvragen voor de onshore elementen van hun project en tegelijk toestemming aanvragen voor de offshore elementen, wat kan helpen een dergelijke situatie in de toekomst te voorkomen. Tot slot, in gevallen waarin aanbestedingen worden georganiseerd voor vooraf aangewezen gebieden, zoals in het geval van Frankrijk, vindt de MER laat in het project plaats, nadat de ontwikkelaar is gekozen en de hoofdkenmerken van het project zijn gedefinieerd, wat leidt tot grotere moeilijkheden om wijzigingen in het projectontwerp aan te brengen (stop-of-gaan situatie). 3.8 Vogel- en habitatrichtlijnen Op gebied van vereisten die voortkomen uit de vogel- en habitatrichtlijnen, werd gezegd dat deze problemen veroorzaken in veel landen. In Schotland is dit het belangrijkste blokkeerpunt voor veel projecten, specifiek vanwege de vereisten om te voldoen aan de testen van "beste wetenschappelijke kennis" en "geen redelijke wetenschappelijke twijfel" die heel moeilijk aan te tonen zijn in de offshore omgeving. In Spanje is er de neiging om aangewezen gebieden helemaal niet binnen te gaan. In 16

19 Frankrijk is het, vanwege het aantal aangewezen locaties, onvermijdelijk dat sommige duurzame energieprojecten zich binnen de beschermde locatiegrenzen bevinden of een invloed op deze hebben. In Ierland wordt een zeer voorzichtige benadering genomen bij het toepassen van de vereisten van de natuurbeschermingswetgeving en dit draagt misschien bij aan de slechte positie van het land bij het invoeren van de EUmilieuwetgeving. In Spanje en Ierland heeft het achteraf aanwijzen van locaties als SAC (en SPA) een aanzienlijke vertraging en extra vereisten opgeleverd voor ontwikkelingslocaties die het MER-proces al hebben doorlopen (respectievelijk bij bimep en AMETS). In Portugal zijn landhabitats aangewezen, maar mariene gebieden met beschermde diersoorten zijn niet aangewezen, hoewel dit kan gebeuren per geval. Beschermingsdoeleinden voor alle locaties worden nog steeds gedefinieerd in Ierland, Schotland en Spanje, maar in Frankrijk is dit proces doorlopend. De vereisten uit de habitatrichtlijn met betrekking tot Geschikte Beoordeling en monitoring kan het hele idee van een project onderdrukken als een ontwikkelaar niet kan bewijzen dat er in de eerste fase geen aanzienlijke impact zal zijn. Het vereiste monitoringniveau om dit definitief te 'bewijzen' betekent vanuit het oogpunt van de ontwikkelaar dat het project het gewoon niet waard is om mee door te gaan. Gezien het hoge aandeel aangewezen kunst- en mariene gebieden in sommige EU-landen, is het van het grootste belang dat de regeringen van lidstaten investeren in het verzamelen van gegevens en uitvoeren van onderzoekswerkzaamheden. 3.9 Publieksparticipatie Met betrekking tot de vereisten voor publieksparticipatie is gesteld dat het eenvoudiger is om participatie van het publiek regionaal te krijgen dan op nationaal niveau. Dit moet het, in theorie, eenvoudiger maken om aan de vereisten van de ontwikkelaar te voldoen. De projectlocatie is een belangrijke beïnvloedende factor hier, waarbij deelnemers uitleggen dat op een afstand boven 12 zeemijl, veel van de andere gebruikers van de wateren internationaal zijn en dus veel moeilijker te betrekken bij het plannings- en ontwikkelingsproces. 17

20 3.10 Samenvatting van belangrijkste problemen Onzekerheid betreffende rollen, processen, aanvraag en interpretatie van wetgeving in alle deelnemende lidstaten. Fragmentatie tussen overheidsafdelingen en gebrek aan synergie met onshore planning. Samenwerking, coördinatie en communicatiemechanismen tussen overheidsinstanties. Met betrekking tot het verwerken van toestemmingsaanvragen werkt de "onestop-shop"-benadering goed in Schotland. Richtlijnen zijn nodig voor het ondersteunen en informeren van het toestemmingsproces. Het beeld bestaat dat verschillende landen bepaalde EU-wetgeving sterker implementeren dan andere. In de UK zijn er bijvoorbeeld voorbeelden van het weigeren van toestemming vanwege vogelproblemen die voortvloeien uit de EU vogelrichtlijn. Samenhang tussen landen en consistentie binnen landen. Regionale overheden binnen een land kunnen wetgeving op een ander drempelniveau implementeren om projecten naar hun regio te halen, wat leidt tot een gebrek aan consistentie in benadering op nationaal niveau. MER is te formulair - helpt niet bij het ophelderen van onduidelijkheden - moet worden aangevuld in plaats van het leveren van informatie om processen te informeren/toekomstige processen vorm te geven. Regelgevende instanties zijn aarzelend om het niveau van acceptabele impact vast te stellen, wat kan leiden tot lokale specifiekheden. Het zou nuttig zijn als er een mechnisme was om kennis over te dragen van het ene land naar het andere, met name voor wat betreft belangrijke diersoorten, bijv. bruinvissen. Duidelijke behoefte aan verbeterde gegevenssets - toegankelijkheid en interoperabiliteit van gegevens is een probleem. 18

21 Er kan spanning zijn tussen de vereisten van de regelgevende instanties voor zo vroeg mogelijke strakke projectenveloppen, en ontwikkelaars die meer flexibiliteit vereisen, zeker aangezien technologie zich kan ontwikkelen of snel moet kunnen worden aangepast. Het beeld dat MRE experimenteel is in plaats van commercieel bestaat nog steeds in sommige landen. Groepsgesprekken over nationale toestemmingssystemen 19

22 4. Toepasselijkheid van een risicogebaseerde beheerbenadering Het tweede deel van de workshop begon met een presentatie van de SDM-benadering (Survey, Deploy and Monitor) door de RiCORE-projectpartners van Marine Scotland, die door hen is ontwikkeld en toegepast op golfslag- en getijdenenergieprojecten. Ze legden uit dat SDM is gebaseerd op drie hoofdfactoren: de milieugevoeligheid van de voorgestelde projectlocatie, de schaal van het voorgestelde project en de apparaat- of technologieclassificatie. Naast het uitleggen van de verschillende elementen van de benadering, leverde de presentatie een aantal praktijkvoorbeelden van de toepassing op real-life projecten, waaronder de Aegir golfslagboerderij en Meygen getijdenenergieprojecten in Schotland. Tijdens de tweede onderverdeelde sessie werd deelnemers gevraagd om de haalbaarheid te bespreken van het opnemen van een risicogebaseerde benadering zoals SDM in hun eigen nationale praktijken, eventuele belangrijke potentiële problemen bij een dergelijke benadering en toekomstige implementatie-opties. De belangrijkste problemen die naar boven kwamen uit de gesprekken, worden hieronder aangegeven. 4.1 Monitoring Er is een brede variatie binnen de EU voor wat betreft welke monitoringinformatie vereist is voor offshore energieprojecten. In Ierland is het probleem voor de mariene omgeving altijd het gebrek aan gegevens, dus ontwikkelaars moeten altijd twee jaar gegevens indienen. Er zijn geen nationale baselinedatabases om het proces te versnellen. Als er specifieke gebieden in Ierse wateren zouden zijn met betrouwbare baselinegegevens, zou de SDM-benadering gemakkelijk te implementeren zijn. In Frankrijk is er geen strikt beleid over de hoeveelheid of lengte van vereiste monitoring. Over het algemeen wordt twee jaar gegevens gevraagd voor grote projecten, en een jaar voor kleinere projecten, maar dit is niet gebaseerd op een wettelijke of 20

23 beleidsvereiste, het is meer afgeleid van gewoonten. De Préfet neemt het besluit, omdat deze de vergunning afgeeft tot 12 zeemijlen buiten de kust en daarbuiten geeft de Préfet Maritime de vergunningen vooor activiteiten die meer dan 12 mijl buiten de kust liggen. In Portugal wordt een jaar monitoringgegevens gevraagd voor alle projecten. De regelgevende instantie evalueert dan de gegevens en bepaalt of er extra informatie nodig is. Deze benadering komt niet voort uit de wetgeving, maar ook uit gewoonten. In Spanje worden de vereiste monitoringonderzoeken per geval bepaald in de scopingfase en hangen uiteindelijk af van de schaal van het project en de specifieke locatie van het project. De ontwikkelaar voert dan de vereiste onderzoeken uit. Er is geen standaardisatie van welke onderzoeken vereist zijn, en meestal bepaalt de instantie die de vergunning afgeeft, welke monitoring moet worden uitgevoerd. Zelden is er een jaar aan gegevensverzameling nodig voor monitoring voorafgaand aan toestemming, meestal is het minder. In Ierland en de UK, lijken er meer overeenkomsten te zijn tussen onshore en offshore vereisten: meestal is wat vereist zou zijn voor een project op land, ook vereist voor een offshore project. Een manier om het gegevensprobleem aan te pakken, is via de doorlopende implementatie van belangrijke stukken EU wetgeving. Onder de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn mariene strategie, zijn lidstaten verplicht te rapporteren over de status van verschillende waterlichamen, dus in theorie zouden er monitoringgegevens beschikbaar moeten zijn voor projectplanningsdoeleinden. Er zullen nog steeds gegevenshiaten zijn aangezien beide instrumenten voornamelijk gericht zijn op waterkwaliteit. Het in kaart brengen van de zeebodem voor de doeleinden van deze wetgeving, kan zich uitsluitend richten op de aanwezigheid van bepaalde habitatten en soorten en niet op dieptemetingen, die relevanter zouden zijn voor ontwikkelaars en voor mariene planning in het algemeen. Dit kan grote gevolgen hebben voor ontwikkelaars waarvan wordt verwacht dat ze de (nationale) gegevenshiaten opvullen. 21

24 4.2 Voordelen van de SDM-benadering SDM wordt door de workshopdeelnemers gezien als een nuttig beleid om te gebruiken, en zou een systematische manier leveren voor besluitvorming over offshore duurzame projecten. Het zou ook meer gerichtheid geven aan de monitoringactiviteiten, wat wordt gezien als zeer nuttig in het algemeen. Over het algemeen hebben ontwikkelaars geld gebudgetteerd om monitoring uit te voeren, dus is het verstandig om de monitoringonderzoeken te concentreren op de meest waarschijnlijke impacts. Ook is gesteld dat de implementatie van een dergelijk beleid ontwikkelaars zou kunnen helpen bij het uitleggen van projecten, en beslissingen die daarin worden genomen, aan het publiek en andere geïnteresseerde stakeholders. Actieve publieksparticipatie kan worden gezocht door de belangrijkste stakeholders bij het beslissen van de weging voor de verschillende lagen van de kaarten die bij SDM worden gebruikt. Hoewel het moeilijk zou kunnen zijn om consensus te bereiken tijdens een dergelijk proces, zou het uiteindelijk tastbare elementen moeten opleveren, die elke categorie gebruiker laat zien dat haar gegevenslaag is opgenomen, en dat zij dus heeft bijgedragen aan het beslissingsproces. De toepasselijkheid van een risicogebaseerde beheerbenadering wordt besproken door de deelnemers Workshopdeelnemers waren van mening dat het implementeren van SDM zou kunnen helpen bij het aanpakken van de erkende gebreken binnen het MER-proces. In Portugal is scoping bijvoorbeeld niet verplicht, en de eerste keer dat de bevoegde 22

25 instantie de ontwikkelaar ontmoet, is als hij de aanvraag voor toestemming indient. Dit moet worden veranderd, zodat ontwikkelaars die in een Portugese context werken, eerder in het toestemmingsproces profijt kunnen hebben van de expertise van de regelgevende instanties. Er wordt gedacht dat SDM hierbij kan helpen. Een vergelijkbare situatie bestaat in Spanje, waar er geen verplichte scopingfase is voor projecten uit Bijlage I en de beslissing wordt overgelaten aan de ontwikkelaar. Dit kan worden afgezet tegen projecten uit Bijlage II, waar scoping verplicht is. In Frankrijk, Ierland en Schotland is er een verplichte raadpleging voorafgaand aan de aanvraag, waarbij de ontwikkelaar vroeg in het proces praat met de regelgevende instantie. In Schotland is raadpleging voorafgaand aan de aanvraag verplicht voor bepaalde soorten mariene vergunningenaanvragen, en hoewel het niet verplicht is voor toestemmingsaanvragen, is het normaal in de praktijk. In Ierland komt de formele vereiste van monitoring echter pas na de indiening van de MER en is gekoppeld aan de toegekende toestemming, meestal met stipulaties over welke en hoeveel monitoring vereist is. 4.3 Mogelijke problemen in verband met de SDM-benadering Een belangrijke zorg die naar voren is gebracht tijdens de workshop was dat veel lidstaten niet de benodigde gegevens hebben om de milieurisicokaarten te maken die nodig zijn om SDM te implementeren zoals in Schotland. Sommige landen zijn niet in staat om hun offshore beschermde gebieden in kaart te brengen. Er zijn ook zorgen over hoe "buy in" kon worden verkregen van het publiek en stakeholdergroepen betreffende de weging van de verschillende lagen die worden gebruikt in het SDMmodel. Onafhankelijk van de beschikbaarheid van gegevens in specifieke lidstaten, was een bredere zorg met betrekking tot de implementatie van SDM, of er voldoende kennis bestaat over offshore gebieden om ontwikkelingsbeslissingen te nemen die potentieel grote impact kunnen hebben, vergroot met de onzekerheden van nieuwe technologieën. Er kan een risico van oververeenvoudiging van het beslissingsproces zijn. Een naar voren gebrachte suggestie was om het proces eerst te laten valideren 23

26 door wetenschappelijke experts. Het kan tijd kosten om gegevens te verzamelen, vooral waar er hiaten zijn. Ook schaalproblemen spelen hierbij een rol. In Frankrijk zijn er bijvoorbeeld drie maritieme regio's met zeer verschillende kenmerken, elk met hun eigen gegevenshiaten en dus kan het moeilijk zijn om betrouwbare gevoeligheidskaarten te maken om te gebruiken als basis voor beslissingen. Beperkingen kunnen niet alleen milieugerelateerd of ecologisch zijn, maar ook gekoppeld zijn aan andere competenties zoals zeeverkeer en stedelijke planning. Het kan moeilijk zijn om al deze zaken te integreren en te wegen in een systeem. SDM zoals geïmplementeerd in Schotland, is gebaseerd op drie elementen - projectgrootte, apparaatrisico en milieugevoeligheid. Er kan een probleem zijn met duplicatie van milieu-items in zowel de milieubeperkingskaart en de risicochecklist van het apparaat, wat ertoe kan leiden dat ze dubbel worden geteld. Sommige deelnemers vonden dat de checklist ook niet-biologische factoren moet bevatten, zoals cultuurerfgoed en dat de checklist bevooroordeeld is richting biologische parameters. Dit kan het effect hebben dat de algehele score wordt verbeterd door andere lage risicoscores en potentieel grotere problemen kan maskeren. Over het algemeen wordt gezien dat SDM, zoals beschreven, het beste geschikt is voor projecten op kleine schaal, met weinig risico en kan dienen als een belangrijke eerste stap bij het geven van richtlijnen voor ontwikkelaars. Het is de moeite waard om te zien dat dit het oorspronkelijke doel was van Marine Scotland, die SDM heeft ontwikkeld om toestemmingsprocessen te versnellen voor projecten op kleine schaal met weinig risico. 4.4 Compatibiliteit met bestaande processen De SDM-benadering lijkt compatibel te zijn met de bestaande toestemmingssystemen in Frankrijk, Portugal en Spanje aangezien deze landen al een risicogebaseerde benadering hebben, hoewel deze informeel of via hun administratieve systemen wordt geïmplementeerd. In bepaalde gevallen worden uitgebreide monitoringactiviteiten nog steeds toegevoegd als voorwaarden voor de verleende vergunning, zelfs als het slechts een pilotproject is (bijv. Windfloat-project in Portugal). Deelnemers vonden dat SDM kan worden opgenomen in de bestaande processen in deze landen, op een 24

27 formele of op een informele manier. In Frankrijk gebruikt L'Agence des Aires Marines Protégées (AAMP, Agentschap voor beschermde mariene gebieden) al een matrixbenadering wat het mogelijk maakt om een risicobeoordeling voor afzonderlijke soorten of receptoren uit te voeren en dan het maximum impactniveau gebruikt als basis voor de besluitvorming, in plaats van de geometrische gemiddeldemethode die wordt gebruikt in SDM. Sommige deelnemers waren van mening van het geometrische gemiddelde niet de meest geschikte methode is, omdat deze berekening elk afzonderlijke component evenveel belang toekent. De Franse methode kan kosten verlagen door het onderzoekswerk te concentreren op de belangrijkste soorten/habitats, in plaats van allemaal. Er wordt echter opgemerkt dat concentratieinspanningen op een bepaalde soort geld kan besparen voor een projectontwikkelaar, maar niet altijd de algehele projectontwikkelingstijd verkort. Als eerste stap om te beslissen of SDM compatibel kan zijn met bestaande processen, is het nodig om te bepalen welke bestaande gegevens beschikbaar zijn in elke lidstaat. Er lijkt een gezamelijke benadering te zijn in Schotland met andere wetgevende instanties, zoals Scottish Natural Heritage (SNH) dat actief betrokken is bij het ontwikkelen en implementeren van SDM, maar dit is misschien niet het geval in andere landen. Het is duidelijk uit de overzichtspresentaties over nationale toestemmingsprocessen dat er vele regelgevende instanties betrokken zijn bij toestemming voor mariene energieprojecten en vaak is er een groot gebrek aan communicatie en samenwerking tussen deze instanties. Implementatie van MSFD- en MSP-richtlijnen kan helpen bij het aanpakken van een aantal gegevenshiaten die moeten worden opgevuld voor SDM met succes kan worden geïmplementeerd, maar dit is een actie met een lange duur. Niet alle landen hebben op dit moment mariene planningsystemen en afhankelijk van hun invloed en rol in het aanzetten tot aanvullende gegevensverzameling of het verzamelen van bestaande gegevens, gaat dit waarschijnlijk verder op een minder formele of ad hoc basis. Resources, zowel personeel als financieel, zijn in de meeste lidstaten een grote beperkende factor. 25

28 4.5 Samenvatting van uitkomsten Alle toestemmingsprocessen zijn nog steeds van toepassing, SDM is slechts een richtlijn voor welke milieu-informatie voorafgaand aan toestemming vereist kan zijn. Het heeft geen invloed op het aantal toestemmingen dat nodig is. Kaarten die worden gegenereerd met SDM kunnen potentiële problemen vroegtijdig signaleren, wat ontwikkelaars kan helpen bij het plannen van hun projecten. SDM biedt misschien niet voldoende zekerheid om ontwikkelaars in staat te stellen hun financiers te overtuigen van de levensvatbaarheid van het project. Er zijn zorgen over de status van SDM, namelijk dat SDM slechts een beleidsdocument is en geen zekerheid kan geven. SDM kan ontwikkelaars van kleine projecten met weinig risico een redelijke zekerheid geven dat slechts een jaar onderzoekswerk vereist zal zijn. SDM is niet geschikt voor en moet niet worden toegepast op projecten op grote schaal (megaprojecten). De mogelijkheid dat een bevoegde instantie een gedeelte (of al) het onderzoekswerk voorafgaand aan toestemming financiert, moet verder worden onderzocht. SDM kan werken als manier om kennis over te brengen van ontwikkelaars naar regelgevende instanties met betrekking tot nieuwe technologieën, waardoor er betere en meer wetenschappelijk gebaseerde beslissingen kunnen worden genomen tijdens het traject. 26

29 5. Lijst van bijlagen Bijlage 1 Presentaties over nationale perspectieven Frankrijk door Philippe Sergent, CEREMA Ierland door James Massey, RPS Consultants Portugal door Margarida Almodovar, directeur-generaal voor zeebeleid Spanje door Juan Bald, AZTI Schotland door Paul Smith & Ian Davies, Marine Scotland Bijlage 2 Presentaties over Survey, Deploy and Monitor Marine Scotland door Paul Smith & Ian Davies, Marine Scotland Science 27