een onderzoek naar de bedrijfsvoering bij de gemeente Utrecht Deel 1 Conclusies, oordelen en aanbevelingen van de Rekenkamercommissie

Transcriptie

1 Meer voor Minder een onderzoek naar de bedrijfsvoering bij de gemeente Utrecht Voorwoord Deel 1 Conclusies, oordelen en aanbevelingen van de Deel 2 Samenvatting van de reactie van het College van B & W en nawoord van de Bijlagen I Onderzoeksrapport II Reactie van het College van B & W

2 Voorwoord Personeel, informatie, organisatie, financiën, huisvesting en automatisering zijn belangrijke ondersteunende processen voor de uitvoering van gemeentelijk beleid. Het geheel van deze processen wordt ook wel de bedrijfsvoering genoemd. Een goede bedrijfsvoering is geen doel op zich; zij vormt een essentiële voorwaarde voor een rechtmatige, doelmatige en doeltreffende uitvoering van beleid. Aspecten die ook voor burgers van belang zijn voor hun vertrouwen in een goede besteding van publieke gelden door de gemeente. De heeft onderzoek gedaan naar de bedrijfsvoering van de gemeente Utrecht. Directe aanleiding voor het onderzoek waren de kostenoverschrijdingen die zich in de afgelopen jaren bij een aantal gemeentelijke diensten structureel hadden voorgedaan op onderdelen van de bedrijfsvoering. De onderzocht waarom deze overschrijdingen zich voordeden en welke maatregelen zijn getroffen om de overschrijdingen weg te nemen. Ook ging ze na of de gemeenteraad van Utrecht voldoende en tijdig werd geïnformeerd over ontwikkelingen in de bedrijfsvoering. De Raad moet immers toezien op de naleving van de kaders waarbinnen beleidsprogramma s moeten worden uitgevoerd. Het onderzoek is in opdracht van de uitgevoerd door Ernst & Young Sector Lokale Overheid. De onderzoekers hebben veel informatie verzameld, met name bij de diensten Maatschappelijke Ontwikkeling, Brandweer, Secretarie, Burgerzaken & Gemeentebelastingen en Stadsbeheer. De is de betrokken medewerkers bij deze diensten erkentelijk voor hun medewerking. Mr. W.R. de Boer Voorzitter Utrecht, januari 2003

3 Deel 1 Conclusies, oordelen en aanbevelingen van de

4 Deel 1 Conclusies, oordelen en aanbevelingen van de 1 Inleiding 1 2 Onderwerp en beoordelingskader Aanleiding voor het onderzoek De onderzochte aspecten De onderzochte diensten Het onderzoek en de rapportage Het beoordelingskader 2 3 Conclusies en oordelen Sturing Besturingsfilosofie Begrotingsdiscipline Beheersing Controlfunctie Planning- en controlcyclus Verantwoording Informatievoorziening aan de Raad Toezicht Toezicht op naleving (verbeter)afspraken De diensten 5 4 Hoofdconclusies en aanbevelingen Verantwoordelijkheden Uitgangspunten en richtlijnen Relatie middelen en beleid Informatievoorziening aan de Raad Toezicht door Gemeenteraad Gemeenschappelijke problemen diensten 8

5 1 Inleiding Dit eerste deel van de rapportage over het onderzoek naar de gemeentelijke bedrijfsvoering bestaat uit drie onderdelen. Paragraaf 2 beschrijft het onderwerp en beoordelingskader van het onderzoek. Paragraaf 3 bevat de conclusies en oordelen van de op basis van het onderzoek. In paragraaf 4 ten slotte worden de hoofdconclusies en aanbevelingen gepresenteerd. 2 Onderwerp en beoordelingskader 2.1 Aanleiding voor het onderzoek Bedrijfsvoering is geen doel op zich. Een goede bedrijfsvoering is een voorwaarde voor een doelmatige, doeltreffende en rechtmatige uitvoering van het gemeentelijk beleid. Aspecten die ook voor de burgers van belang zijn voor hun vertrouwen in een goede besteding van de publieke gelden door de gemeente. Een betrouwbare en tijdige informatievoorziening over de bedrijfsvoering is dan ook essentieel voor zowel het management van de gemeente, het College als voor de Gemeenteraad. Directe aanleiding voor het onderzoek dat de Utrecht heeft laten uitvoeren, waren de kostenoverschrijdingen die zich in de afgelopen jaren bij een aantal gemeentelijke diensten structureel hebben voorgedaan op onderdelen van de bedrijfsvoering. De onderzocht waarom deze overschrijdingen zich voordeden en welke maatregelen zijn getroffen om de overschrijdingen weg te nemen. De beoogde hiermee niet primair te komen tot oordelen en aanbevelingen op dienstniveau. Zij zag het onderzoek bij de diensten vooral als een manier om dienstoverstijgende oorzaken van overschrijdingen op het spoor te komen. Een belangrijk aspect dat ook werd onderzocht was de informatievoorziening aan de Raad: wordt de Raad voldoende en tijdig geïnformeerd over ontwikkelingen in de bedrijfsvoering? 2.2 De onderzochte aspecten Het onderzoek richtte zich op de ondersteunende processen (Personeel, Informatie, Organisatie, Financiën, Huisvesting en Automatisering [PIOFHA]), de maatregelen van interne sturing en beheersing van deze processen en de verantwoording daarover 1 ). Uit het onderzoek komt naar voren dat - teneinde overschrijdingen in de toekomst te voorkomen - verbeteringen noodzakelijk zijn in: de besturingsfilosofie de begrotingsdiscipline de controlfunctie de planning- en controlcyclus de informatievoorziening aan de Raad toezicht op de naleving van (verbeter)afspraken. In paragraaf drie wordt nader ingegaan op deze aspecten. 2.2 De onderzochte diensten Voor het onderzoek heeft de vijf gemeentelijke diensten geselecteerd waar zich in het jaar 2000 relatief grote overschrijdingen op onderdelen van de bedrijfsvoering voordeden. Het betreft de diensten Maatschappelijke Ontwikkeling, Brandweer, Secretarie, Burgerzaken & Gemeentebelastingen en Stadsbeheer. Tevens was de rol van de Gemeentelijk Accountantsdienst en de concernafdelingen Financiën en Personeel, Organisatie en Informatie (POI) onderwerp van onderzoek. 1) De is zich ervan bewust dat voor het onderzoek ook andere aspecten van bedrijfsvoering meegenomen hadden kunnen worden, maar meent dat de gekozen invalshoek een goed handvat biedt om het vraagstuk van de overschrijdingen op het gebied van bedrijfsvoering te benaderen. 1

6 Het onderzoek bij deze diensten leverde, in combinatie met gesprekken met verantwoordelijken op concernniveau en een workshop met raadsleden, gegevens op die het mogelijk maken gemeentebrede conclusies over de bedrijfsvoering te trekken. De conclusies en aanbevelingen die de heeft geformuleerd richten zich vooral op dit dienstoverstijgende niveau, dat wil zeggen op het ambtelijk management, het College en de Raad: wat kunnen al deze partijen doen om de bedrijfsvoering bij de gemeente te verbeteren? 2.3 Het onderzoek en de rapportage Het onderzoek is in opdracht van de uitgevoerd door Ernst & Young Sector Lokale Overheid. De onderzoekers hebben eind juli 2002 hun concept onderzoeksrapport uitgebracht. De heeft dit rapport in het kader van de procedure van hoor en wederhoor aan de betrokken diensten voor een reactie voorgelegd. De reacties van de diensten zijn vervolgens tussen de onderzoekers en de diensten besproken. Voor zover daartoe aanleiding bestond zijn aanpassingen in het rapport aangebracht. 2.4 Het beoordelingskader Binnen overheidsorganisaties vormen sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden, onderdelen van een cyclus die in samenhang moeten worden bezien. Deze cyclus wordt ook wel het government governance 2 ) model genoemd. In onderstaand schema worden de onderdelen van dit model toegelicht. Schema 1 De government governance cyclus Sturen Het College van B&W geeft op een doelmatige, doeltreffende en eenduidige manier richting aan het realiseren van de doelstellingen die de gemeenteraad heeft geformuleerd. Het College blijft daarbij binnen de kaders die de Raad heeft gesteld. Beheersen Het College heeft maatregelen getroffen en procedures opgesteld die waarborgen dat de organisatie blijvend de doelstellingen nastreeft en realiseert die de Raad heeft vastgesteld. Hierbij hoort ook een goede interne controle op de uitvoering en naleving. Verantwoorden Het College legt tijdig en volledig verantwoording af over de uitvoering van de opgedragen taken en eventuele knelpunten daarin. Toezicht houden De Raad controleert namens de burger of -en tegen welke kosten- de beoogde prestaties zijn geleverd en de doelstellingen zijn gerealiseerd. Ook stelt de Raad vast of dit is gebeurd binnen de door de Raad vastgestelde kaders. De government governance cyclus veronderstelt een goede bedrijfsvoering, een koppeling tussen bedrijfsvoering (middelen) en prestaties, een heldere bevoegdheidsverdeling, alsmede een goede informatievoorziening aan de Raad. Een betrouwbare en tijdige informatievoorziening door de diensten, waarbij een koppeling wordt gelegd tussen prestaties en middelen, is zowel voor de interne beheersing van de gemeente door het management als voor de controle door de gemeenteraad op de bedrijfsvoering, essentieel. 2) Definitie van government governance : het sturen en beheersen van overheidsorganisaties, de verantwoording die daarover wordt afgelegd en het toezicht dat daarop wordt uitgeoefend ten behoeve van belanghebbenden. Het model wordt veelvuldig toegepast bij het Rijk, bijvoorbeeld door de Algemene Rekenkamer en het Ministerie van Financiën. In toenemende mate wordt het model ook toegepast op gemeenten. Zie bijvoorbeeld het rapport van de commissie Elzinga. 2

7 3 Conclusies en oordelen De heeft de bevindingen uit het onderzoek naar de overschrijdingen op onderdelen van de bedrijfsvoering, getoetst aan bovenstaande voorwaarden voor sturing, beheersing, verantwoording en toezicht. Dit leidt tot de volgende conclusies. 3.1 Sturing Besturingsfilosofie De besturingsfilosofie van de gemeente Utrecht, in 1996 vastgelegd in de nota Akkoord voor Utrecht, houdt in dat taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zoveel mogelijk decentraal worden georganiseerd ( decentraal, tenzij ). Het Akkoord voor Utrecht heeft de basis gelegd voor de huidige besturingsfilosofie zoals die is vastgelegd in de Organisatieverordening (1997) en de Algemene beheersverordening (1997). Volgens de sturingsfilosofie van de gemeente zou op dienstniveau sprake moeten zijn van integraal management, en zouden de concernsectoren Financiën en Personeel, Informatie en Organisatie (POI) een faciliterende en kaderstellende rol moeten vervullen. Op basis van het onderzoek constateert de een verschil in beleving van de uitwerking van deze besturingsfilosofie tussen Financiën en POI enerzijds en de diensten anderzijds. Waar de concernsectoren hun rol als faciliterend, kaderstellend, toetsend en adviserend opvatten, neemt Financiën in de beleving van de diensten te vaak de rol van probleemeigenaar over van de diensten. Deze rolopvatting zoals ervaren door de diensten, zorgt voor een onduidelijke relatie tussen concern en de diensten; zij botst met de besturingsfilosofie van integraal management en autonomie van de diensten. De huidige besturingsfilosofie is in het kader van het project Bestuurlijke Vernieuwing en Organisatie Ontwikkeling (BV&OO), sterk in discussie en ontwikkeling. Achtergrond hiervan is de behoefte aan meer gemeenschappelijkheid, minder verkokering en meer projectmatig en wijkgericht werken. De constateert dat medio 2002 op basis van de nieuwe besturingsfilosofie weliswaar enige aanpassingen in de sturing en beheersing zijn doorgevoerd, maar dat deze gewijzigde organisatievormen nog slechts een projectmatig karakter dragen. Van een goede inbedding en draagvlak in de organisatie is vooralsnog geen sprake. Voorts is de nieuwe besturingsfilosofie nog niet vastgelegd in de Organisatieverordening en een nog op te stellen Verordening inzake uitgangspunten financieel beleid en regels voor het financiële beheer en inrichting van de financiële organisatie. De acht dit wel wenselijk omdat daarmee expliciet duidelijk gemaakt kan worden wat van alle betrokkenen wordt verwacht en wie waarop kan worden aangesproken Begrotingsdiscipline De constateert dat de gemeente Utrecht een hoog ambitieniveau heeft, maar veelal geen duidelijke keuzes maakt. Zowel de Raad als het College van B&W willen nogal eens meer voor minder geld. Bij het voorstellen van nieuw beleid wordt doorgaans geen relatie gelegd met de benodigde en beschikbare personele capaciteit en andere middelen om dit beleid te realiseren. Het ambtelijk apparaat voelt zich daarmee met enige regelmaat voor een onmogelijke opgave gesteld. Zowel door het College als de Raad worden begrotingsoverschrijdingen te gemakkelijk gecompenseerd uit andere potjes. Hierdoor bestaat een gemeentebrede cultuur van we lossen het wel op. Het risico is dat structurele problemen te lang onopgemerkt blijven voor de Raad. De gemeentelijke diensten zijn weliswaar verantwoordelijk voor het integraal middelenbeheer waarbij tegenvallers en andere problemen zoveel mogelijk binnen de diensten zelf moeten worden opgelost. Dat laat echter onverlet dat belangrijke afwijkingen van de begroting tijdig aan het College en de Raad gerapporteerd zouden moeten worden. Doordat informatie blijft hangen bij de diensten wordt het College en de Raad de mogelijkheid ontnomen om zonodig het beleid of de uitvoering daarvan tijdig bij te sturen. 3

8 Op grond van bovenstaande concludeert de dat de begrotingsdiscipline binnen de gemeente Utrecht moet worden verbeterd. Dit geldt zowel voor de Raad, het College als voor gemeentelijke diensten. 3.2 Beheersing Controlfunctie De inrichting van de controlfunctie op concern- en dienstniveau moet passen binnen de gekozen besturingsfilosofie van integraal management. Dit betekent dat de dienstdirecteur verantwoordelijk is voor beleid en beheer van alle middelenfuncties binnen de daarvoor gemeentebreed gestelde kaders. Concern Het hoofd van de sector Financiën is de concerncontroller. In de praktijk kan Financiën deze rol echter onvoldoende waarmaken omdat de control op concernniveau voor wat betreft de middelen Financiën (F) en Personeel (P) over twee sectoren is gesplitst. F-control en P-control zijn afzonderlijk gepositioneerd in respectievelijk de afdeling Financiën en de afdeling POI. Om het integrale middelenbeheer te bevorderen, zou bijvoorbeeld het GMT, met de gemeentesecretaris als voorzitter, een meer actieve rol op zich kunnen nemen bij het stellen van beheerskaders en het bevorderen van de controle op de naleving van deze kaders. Diensten Op dienstniveau is de verantwoordelijkheid voor de integrale control neergelegd bij de directeur van de dienst. De F-control is meestal opgedragen aan de dienstcontroller; de P-control bij het hoofd P&O. Deze splitsing bemoeilijkt een integrale control en vereist een extra afstemming op managementniveau. Voorts wordt nauwelijks aandacht besteed aan de control ten aanzien van de overige middelenfuncties, zoals informatie en automatisering. De positionering van de dienstcontroller is bij de diverse diensten verschillend. Sommige controllers zijn onafhankelijk van de lijn gepositioneerd in een staffunctie; andere controllers zijn als lijnmanager tevens verantwoordelijk voor de middelenafdelingen, met name Financiën en P&O. Uit oogpunt van functiescheiding acht de deze laatste constructie ongewenst. Tussen dienstcontrollers en Financiën en POI vindt periodiek controlleroverleg plaats, waarin alleen de controllers van de grote diensten structureel zitting hebben. Dit is een belemmering voor een eenduidige aansturing en inrichting van de controlfunctie in de gemeente Utrecht. Zo bleek uit het onderzoek dat gemeentebrede richtlijnen ten aanzien van het beheer niet bij alle diensten bekend zijn. Op basis van de onderzoeksbevindingen komt de tot de conclusie dat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor de integrale middelencontrol zowel op concernals dienstniveau in de praktijk niet duidelijk en eenduidig zijn gepositioneerd Planning- en controlcyclus De gemeente Utrecht hanteert als uitgangspunt prestatiegericht sturen en verantwoorden. Dat betekent dat idealiter in de begrotings- en verantwoordingscyclus een koppeling wordt gelegd tussen beoogde respectievelijk gerealiseerde doelen enerzijds en de daarvoor in te zetten respectievelijk ingezette instrumenten (beleid, maatregelen) en middelen (personeel, geld etc.) anderzijds. Uit het onderzoek komt echter naar voren dat de begroting, jaarplannen, tussentijdse managementrapportages en jaarverantwoordingen nog onvoldoende de relatie tussen middelen, prestaties en achterliggende beleidsdoelstellingen inzichtelijk maken. Ook is de structuur van de informatie in de verschillende cyclusstukken onvoldoende op elkaar afgestemd. Hierdoor kan op basis van de documenten onvoldoende inzicht worden verkregen in de realisatie van beleidsdoelstellingen in relatie tot de ingezette middelen. De concludeert ook dat de tussentijdse informatie en jaarverantwoording, door de Raad nauwelijks wordt gebruikt voor het evalueren van de afgesproken doelstellingen, prestaties en budgetten. De Raad stuurt vooral op planning en begroting. Sturen op prestaties is momenteel nauwelijks mogelijk doordat de begroting en beleidsplannen nog onvoldoende concreet inzicht verstrekken in de beoogde resultaten, waardoor aanknopingspunten voor een 4

9 adequate monitoring door de Raad van de realisatie van beleid en prestaties, ontbreken. Deels ligt de oorzaak hiervan overigens bij de Raad zelf, omdat deze onvoldoende duidelijk aangeeft: wat willen we bereiken, wat moeten we daar voor doen en: wat mag het kosten. Ook vraagt de Raad zich achteraf onvoldoende af: hebben we bereikt wat we wilden, wat is daarvoor gedaan en: kost het niet meer dan was afgesproken. 3.3 Verantwoording Informatievoorziening aan de Raad Het is ook in het dualistische stelsel van belang dat de Raad op hoofdlijnen wordt geïnformeerd over de bedrijfsvoering bij de gemeente. Een goede bedrijfsvoering is immers essentieel voor een rechtmatige, doelmatige en doeltreffende uitvoering van beleid. Om zijn controlerende en kaderstellende functie goed te kunnen vervullen, zal de Raad dus tijdig voorzien moeten worden van relevante informatie over de naleving van de kaders waarbinnen de beleidsprogramma s dienen te worden uitgevoerd. De begroting en voorjaarsnota bevatten een aparte paragraaf over bedrijfsvoering. Daarin wordt een overzicht gegeven van de concernbrede ontwikkelingen ten aanzien van de bedrijfsvoering. De jaarrekening bevat deze informatie overigens niet. De informatie biedt de Raad onvoldoende inzicht in de ontwikkelingen, knelpunten en risico s in de bedrijfsvoering bij de diensten en de consequenties daarvan voor de realisatie van beleidsprogramma s. De concludeert dat de huidige informatievoorziening op het gebied van bedrijfsvoering onvoldoende is toegesneden om de Raad zijn toezichthoudende functie waar te laten maken. 3.4 Toezicht Toezicht op naleving (verbeter)afspraken De Gemeentelijke Accountantsdienst maakt in zijn rapportage bij de jaarrekening opmerkingen over de bedrijfsvoering en doet op basis hiervan aanbevelingen voor de verbetering van de bedrijfsvoering. De Raad neemt kennis van deze rapportage en de reactie en voorgenomen acties van het College van B&W. Het ontbreekt echter aan systematische aandacht van de Raad voor de opvolging van de aanbevelingen. Deze aandacht is wel noodzakelijk, blijkens jaarlijks terugkerende opmerkingen van de Accountant over bepaalde onderwerpen betreffende de bedrijfsvoering. De concludeert dat in zijn algemeenheid de Raad onvoldoende toeziet op de resultaten van door het College voorgenomen acties op het gebied van bedrijfsvoering. Deels komt dit doordat over de resultaten van verbeteracties onvoldoende wordt gerapporteerd aan de Raad. Voor een ander deel ligt de oorzaak in de eerder geconstateerde focus van de Raad op planning en begroting. 3.5 De diensten In de voorgaande paragrafen zijn de gemeentebrede conclusies op hoofdlijnen beschreven. Deze zijn voor een belangrijk deel gebaseerd op de bevindingen uit het onderzoek bij de vijf diensten. Een aantal bevindingen kwam bij meerdere diensten terug: een tekortschietende begrotingsdiscipline; onvoldoende vastlegging en onderhoud van de administratieve organisatie; onvoldoende gekwantificeerde prestatiegegevens; het jaarplan bedrijfsmiddelen wordt onvoldoende als geïntegreerd instrument van de planning- en controlcyclus toegepast; de managementinformatie is voornamelijk inputgericht. 5

10 4 Hoofdconclusies en aanbevelingen Het belang van een goede bedrijfsvoering wordt binnen de gemeente Utrecht door alle partijen onderkend. Tegelijkertijd brengt het onderzoek een aantal zaken betreffende de sturing, beheersing, verantwoording en het toezicht aan het licht die verbetering behoeven. Voor een deel zijn de tekortkomingen -onder meer door de Accountantsdienst- al onderkend en zijn door de gemeente verbeteracties in gang gezet dan wel aangekondigd. De concludeert dat opvolging en uitvoering van deze verbeteracties momenteel nog onvoldoende wordt getoetst. Zij ziet daarin een rol weggelegd voor zowel de Raad als het College. 4.1 Verantwoordelijkheden Conclusie De verantwoordelijkheden ten aanzien van de bedrijfsvoering binnen de diensten zijn niet eenduidig en niet conform de huidige besturingsfilosofie gepositioneerd. Als voorbeeld kan hier worden genoemd de verschillen in positionering van de P- en F-control tussen de diensten. De rol van de concernsectoren Financiën en POI ten aanzien van de bedrijfsvoering wordt verschillend ervaren door de diensten enerzijds en Financiën en POI anderzijds. Aanbeveling De beveelt het College aan om de besturingsfilosofie en de onderscheiden verantwoordelijkheden van de gemeentesecretaris, alsmede de hoofden Financiën en POI ten aanzien van de middelencontrol, goed vast te leggen. Daarbij moet tevens worden gewaarborgd dat op dienstniveau de integrale controlfunctie uitgeoefend kan worden. Bijvoorbeeld door de controlfunctie een staffunctie te laten zijn en periodiek controllersoverleg voor alle dienstcontrollers te houden. Heldere gemeentebrede beheersrichtlijnen zijn noodzakelijk voor een eenduidige aansturing en control van het middelenbeheer. De wettelijke verplichting van de Raad om de uitgangspunten en richtlijnen voor (de controle op) het financiële beleid, beheer en organisatie in een verordening vast te stellen, is neergelegd in de nieuwe Gemeentewet (art. 212 en 213). 4.2 Uitgangspunten en richtlijnen Conclusie De uitgangspunten en richtlijnen ten aanzien van de bedrijfsvoering worden verschillend ervaren door diensten respectievelijk Financiën en POI. Zo blijkt het handboek Financiën met gemeentebrede richtlijnen voor het financieel beleid en beheer bij de verschillende diensten niet of onvoldoende bekend is. Aanbeveling De beveelt het College aan om een doorlichting te maken van alle geldende uitgangspunten en richtlijnen ten aanzien van de bedrijfsvoering op de mate waarin ze aansluiten op actuele inzichten en de mate waarin ze toegepast worden. Als blijkt dat ze niet actueel zijn, dienen ze te worden aangepast aan nieuwe inzichten. Als blijkt dat ze onvoldoende worden toegepast, dienen de uitgangspunten en richtlijnen te worden hernieuwd en de afspraken hierover te worden verankerd in de organisatie. Een kadernota bedrijfsvoering, waarin alle uitgangspunten en regelgeving ten aanzien van de bedrijfsvoering in de nieuwe duale verhoudingen zijn opgenomen, kan hiervoor een goed middel zijn. In het kader van het budgetrecht van de Raad dient ook te worden vastgelegd tot welke bedragen en binnen welke grenzen (programma s en producten) het College van B&W en het management begrotingsafwijkingen mogen compenseren binnen de begroting. 4.3 Relatie middelen en beleid Conclusie Bij het voorstellen van nieuw beleid legt de Raad onvoldoende relatie met de benodigde en beschikbare personele capaciteit en andere middelen om dit beleid te realiseren. 6

11 Aanbeveling De beveelt de Raad bij het formuleren van nieuw beleid systematisch antwoord te geven op de vragen: wat willen we bereiken, wat moeten we daarvoor doen en wat mag het kosten. Als voorbeeld hiervoor kunnen de pilots voor de nieuwe duale begroting worden genoemd, zoals opgenomen in de Nota van Aanbieding bij de gemeentebegroting De beveelt zowel de Raad als het College aan om bij nieuw beleid en beleidsintensiveringen uit te gaan van een realistische begroting van prestaties en benodigde middelen. Verder verdient het aanbeveling om voorgestelde beleidswijzigingen vergezeld te doen laten gaan van een inschatting van de personele consequenties. Te veel ambitie zonder de daarvoor benodigde middelen beschikbaar te stellen ( meer voor minder ) veroorzaakt frustratie in de uitvoering en werkt een cultuur van we lossen het wel op zonder oog voor onderliggende oorzaken, in de hand. Tijdens de uitvoering van beleid dienen alle partijen vast te houden aan de gekozen uitgangspunten in de begroting en beleidsplannen ( afspraak is afspraak ). De Raad moet zich achteraf de vraag stellen hebben we bereikt wat we wilden, wat hebben we daarvoor gedaan en kost het niet meer dan was afgesproken. 4.4 Informatievoorziening aan de Raad Conclusie De bedrijfsvoeringsinformatie in de reguliere planning- en control-stukken biedt onvoldoende inzicht in de ontwikkelingen, knelpunten en risico s in de bedrijfsvoering bij de diensten en de consequenties daarvan voor de realisatie van beleidsprogramma s. De Raad kan hierdoor zijn toezichthoudende functie op het gebied van bedrijfsvoering onvoldoende waarmaken. Aanbeveling De beveelt het College aan om in de begroting expliciet de samenhang aan te geven tussen beleidsdoelstellingen, in te zetten middelen en te realiseren prestaties. Zowel de begroting als de jaarrekening dienen naar de mening van de een bedrijfsvoeringsparagraaf te bevatten, waarmee de Raad wordt geïnformeerd over de ontwikkelingen op het gebied van de bedrijfsvoering en de belangrijkste afwijkingen ten opzichte van de programmabegroting. De huidige bedrijfsvoeringsparagrafen voldoen hieraan nog niet. Tevens beveelt de aan om op basis van voortgangsoverzichten van de diensten, managementrapportages voor het College en de Raad op te stellen. Hierin kan op hoofdlijnen ingegaan worden op de voortgang van de realisatie van doelstellingen en prestaties; tevens kan daarin inzicht wordt gegeven in de belangrijkste positieve én negatieve afwijkingen van de begroting. 4.5 Toezicht door Gemeenteraad Conclusie De Raad ziet onvoldoende toe op de resultaten van door het College voorgenomen acties op het gebied van bedrijfsvoering. Aanbeveling De beveelt de Raad aan meer en systematisch toe te zien op de resultaten van door het College voorgenomen acties op het gebied van bedrijfsvoering. Dit geldt bijvoorbeeld voor de opvolging van aanbevelingen van de gemeentelijke Accountantsdienst. De Raad wordt aanbevolen om het College opdracht te geven halfjaarlijks te rapporteren over de voortgang van de verbeteracties op het gebied van de bedrijfsvoering. De Raad kan de gemeentelijke Accountant een rol geven bij het monitoren of de voorgenomen verbeteringen van de bedrijfsvoering daadwerkelijk worden nagekomen en aanbevelingen van de Accountant tijdig worden opgevolgd. De gemeentelijke Accountant zou in deze operational audit functie tevens het instrument van de bedrijfsdiagnose nieuw leven kunnen inblazen. 3 ) 3) In 2000 heeft de op basis van het evaluatieonderzoek over haar eigen functioneren aanbevolen het aantal jaarlijks uit te voeren bedrijfsdiagnoses te verhogen en tevens de gemeenteraad daarbij als opdrachtgever te laten functioneren. Sindsdien zijn er evenwel geen bedrijfsdiagnoses meer uitgevoerd. 7

12 4.6 Gemeenschappelijke problemen diensten Conclusie Uit het onderzoek komt naar voren dat de diensten een aantal gemeenschappelijke problemen kennen (zie paragraaf 3.5.). Aanbeveling Aangezien deze bevindingen bij meerdere diensten terugkomen en ook omdat meer eenheid in de controlfunctie gewenst is, acht de het wenselijk dat verbeteringen op een samenhangende en dienstoverstijgende wijze worden aangepakt en dat niet iedere dienst voor zichzelf, los van de andere diensten, op zijn eigen manier aan de slag gaat. 8

13 Deel 2 Samenvatting reactie van het College van B & W en Nawoord van de

14 De reactie van het College van B & W De geeft hierna een samenvatting van de inhoudelijke hoofdpunten uit de reactie van het College van B&W op het onderzoek naar de gemeentelijke bedrijfsvoering. Het College van B&W plaatst in zijn reactie kanttekeningen bij het onderzoeksverslag van het bureau dat het onderzoek heeft uitgevoerd. Daarnaast gaat het College in zijn reactie uitgebreid in op de nota Meer voor minder waarin de haar eigen conclusies, oordelen en aanbevelingen heeft gegeven. De integrale tekst van de reactie van het College van B&W is opgenomen als bijlage II. Kanttekeningen bij het onderliggende onderzoeksverslag Volgens het College van B&W ontbreekt een feitelijke onderbouwing bij een aantal conclusies in het onderzoeksverslag. Daarnaast is het College van mening dat het onderzoek een onvolledig inzicht geeft in de oorzaken van overschrijdingen omdat er te weinig aandacht is geweest voor factoren die buiten de beïnvloedingssfeer van de ambtelijke dienst liggen: politieke besluiten en exogene factoren (zoals bijvoorbeeld een toenemende vraag vanuit burgers). Reactie op rapport van de Meer voor minder Het College acht de wijze waarop de gemeente taken uitvoert ook van een politiek-bestuurlijk belang en vindt het daarom terecht dat de in haar onderzoek aandacht besteedt aan de gemeentelijke bedrijfsvoering. Het College wijst er op dat oplossingen voor problemen in de bedrijfsvoering niet alleen dienen te bestaan uit structurele en instrumentele ingrepen maar ook een antwoord vragen in de sfeer van de politiek bestuurlijke cultuur: op bestuurlijk niveau moet meer de bereidheid bestaan het prijskaartje van beleid onder ogen te zien. Het College spreekt uit dat het zich de kritiek van de aantrekt en er vanzelfsprekend van uit te gaan dat de Raad dat ook doet. Het College geeft verder aan te zullen bevorderen dat het ambtelijk management aanbevelingen die het College overneemt ook daadwerkelijk implementeert. Het College wil onder de gewijzigde dualistische verhoudingen de voorwaarden creëren waaronder er meer evenwicht is tussen beleidswensen en beschikbare budgetten, en dus duidelijke keuzes maken ten aanzien van beleid dat wel of niet wordt opgepakt. Verder geeft het College aan dat verbeteringen nodig en gewenst zijn op het niveau van de bedrijfsvoering. Diverse suggesties van de verdienen overweging; vaak hebben zij nauwe relaties met of zijn zij reeds onderdeel van lopende verbeterprojecten. Vanwege inhoudelijke samenhangen wil het College deze zoveel mogelijk inpassen in bestaande projecten. Het College heeft in zijn reactie schematisch weergegeven op welke wijze invulling wordt gegeven aan de aanbevelingen van de zoals opgenomen in de nota Meer voor minder. 1

15 Paragraaf in de nota Meer voor minder Korte omschrijving van de aanbeveling Invulling (en 4.1.1) Besturingsfilosofie vastleggen in Organisatieverordening en Algemene beheersverordening Zodra het vernieuwingstraject BV&OO voldoende is uitgekristalliseerd zullen wij voorstellen doen de nieuwe besturingsfilosofie in verordeningen te verankeren Verbetering begrotingsdiscipline Is gedragsregel, onder duale verhoudingen moeten alle betrokkenen elkaar hierop waar nodig aanspreken Controlfunctie-concern GMT met gemeentesecretaris als voorzitter meer actieve rol geven bij stellen beheerskaders en bevorderen controle op de naleving Budgettaire spelregels die binnen de organisatie gelden worden aangescherpt. Het draagvlak hiervoor is mede afhankelijk van het realiteitsgehalte van begrotingsramingen en van de budgetdiscipline op bestuurlijk niveau. Staat hoog op de agenda van de Concerndirectie, het GMT en de secretarie in de rol van concernstaf. (en 4.1) Controlfunctie diensten Dienstcontrollers in alle gevallen positioneren als staffunctie, geen combinatie met middelenfunctie 4.2 Alle uitgangspunten en richtlijnen ten aanzien van de bedrijfsvoering actualiseren Wordt niet overgenomen. Wel zullen wij nader bezien hoe dienstcontrol wordt versterkt. In elk geval versterking instrumentarium met name op het gebied van P-control. Wordt overgenomen (bestemd voor gebruik in en door de organisatie) Kadernota bedrijfsvoering opstellen 4.3 Realistische begroting hanteren bij nieuw beleid en beleidsintensiveringen Wordt overgenomen (bedoeld als door de raad te stellen kader). Wordt opgesteld zodra door de raad is gedefinieerd aan welke informatie en op welk aggregatieniveau behoefte bestaat aan informatie over de bedrijfsvoering. Actieve inbreng vanuit de gemeenteraad is hiervoor essentieel. Is gedragsregel; onder duale verhoudingen moeten alle betrokkenen elkaar hierop waar nodig aanspreken 4.4 Bedrijfsvoeringsparagraaf Wordt opgesteld in het kader van de ontwikkeling van de duale begroting zodra is gedefinieerd aan welke informatie en op welk aggregatieniveau behoefte bestaat aan informatie over de bedrijfsvoering. Actieve inbreng vanuit de gemeenteraad is hierbij essentieel. 4.4 Integrale managementrapportages voor college en raad 4.5 Raad dient meer en systematisch toe te zien op resultaten van acties die door het college worden ondernomen op het gebied van de bedrijfsvoering. 4.6 Gemeenschappelijke problemen diensten Worden ontwikkeld in kader van B&B-cyclus onder duale verhoudingen; de raad ontvangt een voortgangsrapportage, afgestemd op de informatiebehoefte in een duale context. Gelet op het multidisciplinaire karakter van bedrijfsdiagnoses ligt het niet voor de hand de uitvoering uitsluitend aan de accountantsdienst op te dragen. Wij zullen nader bezien op welke wijze in de toekomst bedrijfsdiagnoses zullen worden verricht. Gemeenschappelijke problemen worden, als voorheen gemeentebreed aangepakt. Voor het aanpakken van vergelijkbare problemen bestaan op het gebied van het middelenbeleid diverse fora. 2

16 Het College plaatst voorts nog een aantal inhoudelijke opmerkingen. Zo mist het College operationele aanbevelingen ten aanzien van de verbinding tussen de onderzoeksbevindingen enerzijds en de eisen die aan de informatievoorziening en de begrotings- en verantwoordingscyclus in een duaal stelsel worden gesteld anderzijds. Het College deelt de conclusie dat bij het formuleren van beleid een sterkere relatie zou moeten worden gelegd met de benodigde en beschikbare personele capaciteit en andere middelen om dat beleid te realiseren. Het College merkt daarbij wel op dat ook nu al bij verschillende producten in de begroting prestatiegegevens zijn vermeld en dat diensten daar intern op een ruimere schaal gebruik van maken en er wel degelijk (mede) op sturen. Dit neemt volgens het College niet weg dat het gebruik van prestatiegegevens, waar dat relevant is, moet worden bevorderd. Het gebruik van prestatiegegevens kent echter beperkingen en problemen: er zijn ook andere manieren -zoals monitoring en benchmarking- om succes en vooruitgang te meten. Het rapport van de had in de ogen van het College ook meer aandacht moeten hebben voor de onbeoogde prikkels en neveneffecten van het gebruik van prestatieindicatoren. 3

17 Nawoord De is van mening dat de workshop met raadsleden alsmede de inbreng vanuit de onderzochte diensten tijdens de uitvoerige ambtelijke hoor- en wederhoorprocedure in voldoende mate de juistheid van de onderzoeksbevindingen heeft gewaarborgd. De deelt de bezwaren van het College van B&W tegen onderdelen van het onderzoeksverslag dan ook niet. Dat neemt niet weg dat er sprake kan zijn van interpretatieen wegingsverschillen of van verschillen in benadering van het onderwerp. Overigens wijst de er op dat het College de aanbevelingen in hoge mate onderschrijft. De aanleiding voor de om het onderzoek naar de bedrijfsvoering uit te voeren lag in overschrijdingen (méér-uitgaven ten opzichte van begrote uitgaven) bij een aantal diensten. De ging onder meer na waar de oorzaak lag voor deze overschrijdingen: bij de diensten zelf, de concernsturing, de sturing en kaderstelling door de Raad of bij externe factoren. De is mét het College van B&W van mening dat de bedrijfsvoering niet louter een technisch vraagstuk is dat met verordeningen, regels en een administratieve organisatie is op te lossen. De titel van haar rapport: Meer voor minder verwijst zelfs expliciet naar de spanningsvolle relatie tussen bestuurlijke eisen en organisatorische consequenties voor de bedrijfsvoering. De wil dan ook nogmaals benadrukken dat een goede bedrijfsvoering inspanningen vergt van zowel de Raad, het College als de ambtelijke diensten. Dat is ook de reden waarom zij haar aanbevelingen niet uitsluitend tot één van de partijen richt. Het College van B&W wijst in de ogen van de terecht op de invloed van onbeïnvloedbare factoren op de bedrijfsvoering zoals bijvoorbeeld een plotselinge toegenomen vraag naar gemeentelijke diensten. Voor de commissie onderstreept dat eens temeer hoe belangrijk een goede en snelle informatievoorziening is, zowel binnen en tussen de gemeentelijke diensten (beheersingscomponent), als vanuit de diensten naar de Raad (sturingscomponent). De vindt het -mede in het licht van de dualisering- van groot belang dat de Raad spoedig formuleert wanneer, op welke wijze en over welke aspecten van de bedrijfsvoering hij geïnformeerd wil worden. Het feit dat bestuurlijke afwegingen en onbeïnvloedbare exogene factoren consequenties hebben voor de bedrijfsvoering mag de aandacht echter niet afleiden van datgene wat tot de verantwoordelijkheid behoort van de gemeentelijke organisatie zelf. Op dit punt is er al het een en ander in gang gezet maar dient er ook nog veel te gebeuren. De is dan ook verheugd dat het College voornemens is op vrijwel alle aanbevelingen van de actie te ondernemen. De mist in de meeste toezeggingen wel een uitwerking en een concreet tijdpad. Zij beveelt de Raad aan om het College te verzoeken de toezeggingen te concretiseren en van een tijdpad te voorzien. De waardeert het dat het College van B&W verder wil investeren in het ontwikkelen van systemen van prestatiesturing en het leggen van een betere koppeling tussen prestaties en middelen. De adviseert het College van B&W gebruik te maken van de ervaringen die inmiddels bij het Rijk zijn opgedaan in het kader van het proces van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB). In de ogen van de ligt hier voor de gemeente Utrecht als een van de vier grootste steden in dit land een mogelijkheid om koploper te worden en een voorbeeldfunctie voor andere gemeenten te vervullen. De aanbevelingen die de doet zijn niet tot op het operationele niveau uitgewerkt. De is van mening dat eerst over de hoofdlijnen voor oplossingsrichtingen overeenstemming dient te bestaan tussen de Raad en het College van B&W. Vervolgens kan iedere partij vanuit haar eigen taken en verantwoordelijkheden bijdragen aan de verdere uitwerking. In dit verband spreekt de de verwachting uit dat haar rapport eerste bouwstenen aandraagt voor het opstellen van beheersverordeningen door de sector Financiën. De is bereid om haar advies te geven over conceptverordeningen. 4

18 Bijlage I De bedrijfsvoering ingekaderd Onderzoeksrapport van Ernst & Young over de bedrijfsvoering bij een 5-tal diensten van de gemeente Utrecht.

19 Bijlage I Onderzoeksapport Ernst & Young Inhoudsopgave 1 Inleiding 1 2 Definitie bedrijfsvoering 3 3 Onderzoeksmethode en -aanpak 5 4 Concernbrede analyse Algemeen Besturingsfilosofie Controlfunctie Beleids- en beheersinstrumentarium De planning- en controlcyclus Begroting Jaarplannen Managementrapportages Bedrijfsdiagnoses P-instrumentarium Administratieve organisatie Informatievoorziening aan de Raad 15 5 Analyse per dienst Algemeen Bevindingen Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling Samenvatting Beschrijving van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling Analyse Achtergronden overschrijding Analyse bedrijfsvoeringsaspecten Getroffen maatregelen Bevindingen Brandweer Samenvatting Beschrijving van de Brandweer Analyse Achtergronden overschrijding Analyse bedrijfsvoeringsaspecten Getroffen maatregelen Bevindingen Secretarie Samenvatting Beschrijving van de Secretarie Analyse Achtergronden overschrijding Analyse bedrijfsvoeringsaspecten Getroffen maatregelen Bevindingen Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen Samenvatting Beschrijving van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen Analyse Achtergronden overschrijding Analyse bedrijfsvoeringsaspecten Getroffen maatregelen Bevindingen Dienst Stadsbeheer Samenvatting Beschrijving van de Dienst Stadsbeheer Analyse Achtergronden overschrijding Analyse bedrijfsvoeringsaspecten Getroffen maatregelen 44 6 Epiloog en eindconclusies 45 Bijlagen 1 Gebruikte documentatie 49 2 Lijst met geïnterviewden 50 3 Definities criteria met betrekking tot de bedrijfsvoering 51

20 1 Inleiding Hoewel de gemeente Utrecht het jaar 2000 kon afsluiten met een voordelig saldo op de rekening van baten en lasten ( 17,8 miljoen) bleken forse negatieve resultaten te worden geboekt op de onderdelen bedrijfsvoering en reorganisatie (geschat 5,9 miljoen, Voorjaarsnota 2001). Dit vormde de aanleiding voor de om een onderzoek in te stellen naar de overschrijdingen op het onderdeel bedrijfsvoering bij verschillende gemeentelijke diensten en bedrijven. De overschrijdingen op het onderdeel bedrijfsvoering bij de diensten Secretarie, Burgerzaken en Gemeentebelastingen, Stadsbeheer, Maatschappelijke Ontwikkeling en Brandweer zijn hierbij geanalyseerd. In het rapport Evaluatie van de Utrechtse (oktober 2000) van de is aangegeven dat binnen het Utrechtse model van besturing en beheersing de gemeenteraad vooral stuurt op beleidsdoeltreffendheid en in mindere mate op procesdoelmatigheid. Het College van Burgemeester en Wethouders (hierna: College van B&W) is primair bestuurlijk verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van de gemeentelijke diensten. In vorengenoemd evaluatierapport wordt tevens gesteld dat de gemeenteraad om zijn controlerende functie waar te kunnen maken onder meer moet kunnen beschikken over tijdige, juiste en volledige informatie over ontwikkelingen in de bedrijfsvoering. In de wijze waarop de ambtelijke diensten werkzaamheden uitvoeren, kunnen immers argumenten liggen die de gemeenteraad kan gebruiken voor het beoordelen van beleidsdoeltreffendheid en daarbij voor de toewijzing van middelen voor deze diensten om de uitvoering te kunnen realiseren. Vanuit deze gezichtspunten wordt geconcludeerd dat de gemeenteraad een minder passieve rol moet aannemen inzake de bedrijfsdiagnoses. Op welke wijze in de informatiebehoefte van de Raad moet worden voorzien, mede in het kader van de Wet dualisering gemeentebestuur, is één van de onderwerpen van het onderzoek waarover met dit rapport verslag wordt gedaan. Ook binnen de gemeente Utrecht worden momenteel - met name binnen het kader van het programma Bestuurlijke Vernieuwing en Organisatie Ontwikkeling - initiatieven ontplooid om tot een betere beheersing en sturing van de bedrijfsvoering te komen. Voldoende redenen voor de om een onderzoek naar de bedrijfsvoering in te stellen. In het onderzoeksvoorstel noemt de Utrecht drie redenen in het bijzonder: De overschrijdingen op het onderdeel bedrijfsvoering bij verschillende diensten. De is van mening dat een doelmatig intern beheer en ee doelmatige organisatie een voorwaarde zijn voor een efficiënte beleidsuitvoering. De Raad zou in de nieuwe gedualiseerde verhoudingen op hoofdlijnen geïnformeerd moeten worden over de consequenties van beleidsmatige keuzes voor de interne bedrijfsvoering. De heeft als onderwerp van onderzoek benoemd: De achtergronden van de overschrijdingen. De informatievoorziening aan de Raad en het College van B&W. De interne sturing en beheersing van de bedrijfsvoering. Met het onderzoek naar de bedrijfsvoering wil de een bijdrage leveren aan een tijdige, juiste en volledige informatievoorziening over de kwaliteit en kostenontwikkeling van de bedrijfsvoering bij de gemeente Utrecht. Het onderzoek moet leiden tot: Aanbevelingen om de kosten van de bedrijfsvoering beter te beheersen en de kwaliteit te verbeteren. Voorstellen aan de Raad om zijn controlerende functie op het onderdeel bedrijfsvoering - en daarmee op een belangrijke randvoorwaarde voor een doelmatige beleidsuitvoerin - beter te kunnen waarmaken. 1