Reclasseringswerk voor verslaafden

Transcriptie

1 K Reclasseringswerk voor verslaafden Een onderzoek naar meningen en ervaringen in het reclasseringsveld Ed Leuw wetenschappelijk onderzoek. en D documentatie Ministerie van Justitie centrum

2 Voorwoord Dit onderzoek is mogelijk geweest dankzij de in vrijwel alle gevallen vlotte en loyale medewerking van de door ons benaderde directies en uitvoerende reclasseringswerkers. Van veel belang voor het onderzoek was de inbreng van de begeleidingscommissie, ongeacht het feit dat die commissie wat betreft de samenstelling gedurende haar bestaan aan dezelfde dynamiek onderhevig was als het veld waarop dit onderzoek zich richtte. Jan Overwater heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de totstandkoming van de vragenlijsten en de verzameling van het onderzoekmateriaal. Marisca Brouwers heeft in een latere fase op inventieve wijze bijgedragen aan de verwerking van het onderzoekmateriaal. Aan allen dank. iii

3 Inhoud Samenvatting 1 1 Inleiding 7 2 Achtergrond en doelstellingen van het onderzoek De bestaande situatie in kort historisch perspectief Het onderzoek in samenhang met de geformuleerde beleidsdoelstellingen Concrete vraagstellingen en onderzoekthema's 12 3 Opzet en uitvoering van het onderzoek Fasering Enkele gegevens over de steekproef 16 4 Mogelijkheden en knelpunten van categoriale reclasseringszorg 4.1 'van bovenaf' gezien 19 Visies en oordelen met betrekking tot kwantitatieve ontwikkelingen Selectieprocedures en selectiecriteria Modellen van categoriaal reclasseringswerk 4.4 Visies op het reclasseringswerk vanuit de commune en de 22 categoriale reclassering 26 5 Ervaringen en meningen uit de praktijk Aantallen (verslaafde reclasserings)cliënten Aard van de verslavingsproblematiek bij commune reclassering en CAD Werkwijze van commune reclassering en CAD met betrekking tot verslaafde reclassenten Samenwerking tussen commune reclassering en CAD Overdracht van cliënten tussen de instellingen Samenwerking ten behoeve van individuele cliënten De toegankelijkheid van de commune reclassering voor verslaafde reclassenten De geschiktheid van de commune reclassering voor meer reclasseringswerk t.b.v. verslaafden De persoonlijke instelling in de commune reclassering tegenover 5.6 werken met meer verslaafden Selectie van verslaafde reclassenten voor CAD of commune 46 reclassering Visies op reclassering en het werken met verslaafden 53

4 6 Conclusies Categoriale reclasseringszorg in het nieuwe reclasseringsbestel Selectiecriteria en -procedures Selectiecriteria Selectieprocedures Vergroting van de toegankelijkheid van de commune reclassering voor verslaafden Vergroting van relevante kennis en vaardigheden bij de commune reclassering Vergroting van de toegankelijkheid door beperking van de reclasseringstaak 65 Literatuur 67 vi

5 Samenvatting Globaal genomen zijn er bij dit onderzoek twee soorten van vragen aan de orde. De ene is gericht op de registratie van het bestaande en de andere op meningen over en visies op het wenselijke en het mogelijke. Bij het eerste gaat het om het huidige functioneren van de categoriale en de commune reclassering ten behoeve van verslaafde reclassenten: welke aantallen, van welke typen verslaafde cliënten, gaan naar welke reclasseringssoort en wat is de aard van het reclasseringswerk dat in deze reclasseringssoorten voor deze deelpopulatie wordt verricht. De twee, de categorie van onderzoeksvragen heeft betrekking op de opvattingen binnen de reclassering over het al of niet specifieke karakter van het reclasseringswerk voor verslaafden en daaraan verbonden over de plaats en functies van het Consultatiebureau voor Alcohol en Drugs (CAD) in het reclasseringsveld. Met name zijn hierbij de door de medewerkers van de reclassering geprefereerde selectiecriteria voor onderscheiding van de relevante deelpopulaties en samenwerkingsmodaliteiten voor CAD en commune reclassering van belang. Aan deze onderzoeksvragen liggen enkele centrale doelstellingen van het onderzoek ten grondslag. Het gaat er hierbij allereerst om dat het onderzoek inzicht geeft en aanknopingspunten biedt om een zekere mate van openheid van de commune reclassering voor verslaafde reclassenten te waarborgen. Deze doelstelling vloeit voort uit de ontwikkeling van het overheidsbeleid ten aanzien van de reclassering, waarbij de globale verdeling van de commune en categoriale reclasseringscapaciteit is vastgelegd. Gegeven het uitgangspunt van een gelimiteerde omvang van categoriale reclasseringszorg is het onderzoek erop gericht om te kunnen bijdragen aan ideeën voor een zo zinvol mogelijke aanwending van de reclasseringsfunctie van het CAD. De onderzoeksinformatie werd verworven door middel van gesprekken met en een enquête onder arrondissementale directies. In een volgende fase werd een uitgebreide schriftelijke vragenlijst voorgelegd aan medewerkers van alle reclasseringsteams van de commune reclassering zowel als van de CAD's in zes door het land verspreide arrondissementen. Inzichten van arrondissementaie directies Een enquête onder arrondissementale directies van de commune reclasseringsstichtingen en de CAD's gaat in op enkele consequenties van het nieuwe bestel voor de reclasseringszorg voor verslaafden. Het blijkt dat er een landelijke trend bestaat tot afname van het aandeel van het CAD in het arrondissementale reclasseringswerk. In meer dan de helft van het totaal aantal arrondissementen wordt er aldus naar gestreefd om het feitelijke aandeel van het categoriale reclasserings- 1

6 werk in overeenstemming te brengen met de door de overheid gestelde financieringsnormen. Vermindering van het aantal reclasseringscliënten van het CAD wordt over het algemeen geprefereerd als methode om deze reductie te realiseren. Dit impliceert dat er scherper moet worden geselecteerd, met name op het criterium van de `ernst van de verslaving'. Over motivatie tot behandeling als selectiecriterium wordt door de directies van de categoriale en de commune reclassering heel verschillend gedacht. De eerstgenoemde staan er doorgaans afwijzend tegenover, terwijl de directies van de commune reclassering het gemotiveerd zijn voor behandeling juist wel beschouwen als een belangrijke indicatie voor toewijzing aan het CAD. Er kunnen verschillende principiële uitgangspunten worden gehanteerd voor het categoriale reclasseringswerk voor verslaafden. CAD-directies zijn unaniem van mening dat het 'eigenlijk' het beste zou zijn als alle reclassenten met verslavingsproblemen zonder meer naar het CAD zouden gaan voor reclasseringszorg. De directies van de commune reclassering zijn sterk verdeeld over deze vraag naar het 'ideale' model van categoriaal reclasseringswerk. Een belangrijke fractie binnen deze instelling zou het juist wenselijk vinden als het CAD geen eerstelijns reclasseringstaak meer zou hebben, maar zou fungeren als tweedelijns verwijsinstelling ten behoeve van verslaafde reclassenten. Gevraagd naar praktische oplossingen in de bestaande situatie, bestaat er echter bij beide instellingen een voorkeur voor een compromismodel, waarbij het CAD een in geringe mate gereduceerd pakket van reclasseringstaken (bv. geen vroeghulp en geen 'justitiële begeleiding') uitvoert ten behoeve van, een binnen de bestaande randvoorwaarden zo groot mogelijk aantal, verslaafde reclassenten. Ervaringen met verslaafden in CAD en commune reclassering De uitvoerende reclasseringswerkers die in dit onderzoek zijn betrokken, hebben gemiddeld gedurende de laatste twee maanden contacten gehad met ongeveer 30 cliënten. In de CAD-steekproef gaat het in de helft van de gevallen om reclasseringscliënten. De commune reclasseringswerkers geven aan dat bij ca. 20% van hun cliënten sprake is van verslavingsproblemen. Er zijn duidelijke verschillen in typen van verslavingsproblemen bij beide instellingen. Bij de CAD's ligt een sterke nadruk op harddrugverslaafden, terwijl bij de commune reclassering relatief meer verslavingsproblemen met alcohol en gokken een rol spelen. Verslavingsproblemen in de reclasseringspopulatie kunnen meer of minder expliciet zijn en meer of minder relevant worden geacht voor de justitiële problemen. Volgens de respondenten erkennen vooral harddrugverslaafden hun verslaving en is ook bij deze groep de relevantie van de verslaving voor de justitiële problemen het grootst. Bij de categoriale reclassering worden verslavingsproblemen zowel meer erkend (door de cliënten), als meer relevant geacht voor justitiële problematiek (door de reclasseringswerkers). Het CAD legt bij het reclasseringswerk veel meer nadruk op verslavingsproblemen dan de commune reclassering, die haar aandacht meer verdeelt over verschillende probleemgebieden van de cliënt. Wel blijkt dat er aan verslaafde cliënten bij de commune reclassering vaak meer tijd wordt besteedt vooral wat betreft de duur van.de periode tot,het beëindigen van het reclasseringscontact.

7 Deze grotere tijdsbesteding bestaat vooral bij de op de persoon van de cliënt gerichte hulpverleningstaken. Dit betekent dat de grotere inspanning voor de verslaafde cliënten bij de commune reclassering waarschijnlijk vooral gaat zitten in het genormeerde taakveld 'maandcliënten'. Rond 80% van de uitvoerende medewerkers van het CAD stuurt erop aan dat hun cliënten een verslavingstherapie starten. Dit zelfde geldt voor meer dan de helft van de commune reclasseringswerkers. Samenwerking tussen CAD en commune reclassering De meeste uitvoerende medewerkers van de reclassering hebben recente ervaringen met het overdragen van cliënten aan elkaars instellingen. Deze overdrachten gaan vooral van de commune reclassering naar het CAD. Ongeveer 60% van de commune reclasseringswerkers geeft te kennen cliënten te hebben die eigenlijk beter bij het CAD op hun plaats zouden zijn. Omgekeerd geldt dit slechts voor 20% van de categoriale reclasseringswerkers. Over het algemeen zijn de respondenten van de commune reclassering positiever over ervaringen met samenwerking ten behoeve van individuele cliënten dan hun collega's van het CAD. Er wordt (vooral bij het CAD) duidelijk afwijzend geoordeeld over de theoretische mogelijkheid van het gezamenlijk (en gelijktijdig) werken van beide instellingen voor individuele cliënten. Er bestaan veel principiële bezwaren tegen het opsplitsen van het reclasseringswerk. Ook bestaat het idee dat de gedeelde reclasseringszorg verwarrend en onduidelijk is voor de cliënt en dat het deze de mogelijkheid biedt tot manipuleren en tegen elkaar uitspelen van de instellingen. Toegankelijkheid van de commune reclassering voor verslaafden Onder bepaalde voorwaarden zou het noodzakelijk kunnen zijn dat de commune reclassering (relatief) meer werk gaat verrichten voor verslaafde reclassenten. In het onderzoek is aandacht besteed aan de vraag in hoeverre dit door de reclasseringswerkers mogelijk en wenselijk wordt geacht en welke eventuele knelpunten hierbij worden waargenomen. De commune reclassering is hierover doorgaans wat minder sceptisch dan het CAD. Ook bij de commune reclassering meent echter een duidelijke meerderheid (ruim 70%) dat de eigen instelling niet in staat is om (relatief) meer te werken voor cliënten met drugproblemen. Als belangrijk knelpunt wordt vooral een gebrek aan kennis en vaardigheden voor het werken met verslaafde cliënten waargenomen. Deze bezwaren gelden in mindere mate voor cliënten met alcoholproblemen en ten aanzien van de specifiek justitiële reclasseringstaken, zoals voorlichting en justitiële begeleiding. Er bestaat een overwegende mening dat de commune reclassering minder goed in staat is om de meer persoonsgerichte reclasseringstaken adequaat te verrichten ten behoeve van verslaafde reclassenten. Uit nadere analyse blijkt dat de door medewerkers van de commune reclassering waargenomen ongeschiktheid van de eigen instelling om méér te werken met verslaafde cliënten sterk samenhangt met de persoonlijke instelling ten opzichte van het werken met verslaafden. Bijna drie kwart van de respondenten van de commune reclassering stelt zich hier afwijzend tegenover op. Twee derde van de- 3

8 ze groep stemt in met de bewering 'er tegen op te zien meer met druggebruikers te moeten werken'. Hier tegenover staat dat er bij de commune reclassering een vrij grote belangstelling is voor het deelnemen aan deskundigheidsbevorderende programma's met betrekking tot verslavingsproblematiek. Slechts 20% tot 30% van de respondenten van de commune reclassering geeft te kennen geen belangstelling te hebben voor respectievelijk kennis- en vaardigheidsvergroting. Er bestaat echter bij de commune reclassering een vrij sterke mening dat de geschiktheid voor hulpverlening niet zozeer wordt aangeleerd, maar samenhangt met de persoonlijkheid van de hulpverlener. Niet minder dan 80% van de steekproef van de commune reclassering stemde in met de bewering dat 'hulpverlening aan verslaafden een speciale instelling van de hulpverlener vergt'. Selectie van verslaafde reclassenten De 'ernst van de verslaving' wordt algemeen waargenomen als het belangrijkste selectiecriterium voor al of niet toewijzing van reclassenten aan de categoriale reclassering. Over de 'motivatie tot behandeling' als selectiecriterium lopen de meningen van CAD en commune reclassering sterker uiteen. De categoriale reclasseringswerkers hechten over het algemeen minder belang aan dit punt als vooropgesteld selectiecriterium. Binnen deze instelling wordt relatief meer nadruk gelegd op het motiveren van de cliënt om 'iets aan zijn verslaving te doen' als belangrijke reclasseringstaak. Uit selectie-oordelen naar aanleiding van concrete voorbeelden blijkt dat commune reclasseringswerkers positiever zijn over het toelaten van cliënten met alcoholproblemen tot de commune reclassering dan hun collega's van het CAD. Wat betreft de cliënten met drugproblemen, is 80% tot 90% van alle reclasseringswerkers het erover eens dat deze naar het CAD moeten. Visies op reclassenngswer* (voor verslaafden) Reclasseringswerkers van de commune reclassering en het CAD lijken uit te gaan van betrekkelijk overeenkomstige visies op het reclasseringswerk. Er blijken weinig verschillen te bestaan tussen de instellingen met betrekking tot de waargenomen primaire uitgangspunten en doelstellingen van het reclasseringswerk. Het CAD legt in vergelijking tot de commune reclassering geen andere nadruk op reclasseringstaken en doelstellingen die verband houden met de persoon van de reclassent enerzijds en de 'justitiële' taken anderzijds. Er blijken wel systematische verschillen te bestaan in de visies op het overheersende belang en de noodzaak van een primair categoriale aanpak van alle verslavingsproblemen in de reclasseringspopulatie. 75% van de CAD-reclasseringswerkers spreekt zich uit voor een fundamenteel categoriale benadering van deze deelpopulatie, 55% van de commune reclasseringswerkers is het met deze visie eens. Voor een principieel communale aanpak van verslavingsproblemen in de reclassering zijn maar weinigen te vinden, zowel onder de reclasseringswerkers van de commune reclassering als onder die van het CAD.

9 Conclusies Op basis van dit onderzoek wordt geconcludeerd dat er in het reclasseringsveld vrij veel overeenstemming bestaat over het principe dat reclasseringswerk voor cliënten die verslaafd zijn, waar mogelijk moet worden uitgevoerd door het CAD als gespecialiseerde reclasseringsinstelling. Alleen onder een vrij grote groep van arrondissementale reclasseringsdirecties wordt hierover principieel anders gedacht. Dit betekent dus in de eerste plaats dat een vergeleken bij de huidige situatie verdergaande decategorialisering van het reclasseringswerk, vooral door de uitvoerende medewerkers, niet wenselijk wordt geacht. Er moet hierbij wel een onderscheid worden gemaakt tussen typen van verslavingsproblemen. Uit het onderzoek blijkt een algemene trend dat cliënten met alcoholproblemen duidelijk minder ongeschikt worden geacht voor de commune reclassering dan cliënten met drugproblemen. Wanneer verslavingsproblemen bij de reclasseringspopulatie verder zouden toenemen, kan toch de situatie ontstaan dat de commune reclassering meer te maken krijgt met verslavingsproblemen. Maar ook wanneer een dergelijke ontwikkeling niet plaatsvindt, dan nog is het duidelijk dat er altijd een zekere mate van deze problematiek binnen de cliëntenpopulatie van de commune reclassering aanwezig zal zijn. Er bestaan verschillende mogelijkheden om de hiervoor noodzakelijke openheid en geschiktheid van de commune reclassering te waarborgen. Uit het onderzoek blijkt dat er bij een minderheid van tussen de 20% en de 40% van de commune reclasseringswerkers de bereidheid bestaat om zich in te zetten voor deskundigheidsbevordering op dit terrein. Bij hen bestaat ook het vertrouwen dat ze dan ook (beter) met deze deelpopulatie zullen kunnen werken. Deze deskundigheidsbevordering zal vooral moeten zijn gericht op de typisch persoonsgerichte aspecten (psychosociale begeleiding van cliënten) van het reclasseringswerk. Vooral op dit terrein worden de grootste tekorten van de commune reclassering waargenomen. Waar geschiktheid om te werken met verslaafde cliënten veelal wordt beschouwd als een moeilijk aan te leren persoonskenmerk van reclasseringswerkers, zou het daarnaast zinvol kunnen zijn om de selectie van nieuwe medewerkers ten dele expliciet af te stemmen op de noodzakelijk geachte functie van de commune reclassering ten behoeve van verslaafde reclassenten. In het onderzoek zijn verschillende modellen van invulling van het categoriale reclasseringswerk aan de orde gesteld en ontwikkeld. In feite gaat het hierbij om meer of minder nadruk op eerstelijns of tweedelijns aspecten bij het reclasseringswerk van het CAD. De oplossing dat het CAD zich sterk terugtrekt op bepaalde deelaspecten, zoals bv. specifieke verslavingshulpverlening voor de reclasseringspopulatie en bv. op consultatieve functies ten behoeve van de commune reclassering, zou enerzijds impliceren dat het CAD een relatief grote populatie zou kunnen bestrijken en anderzijds dat er voor veel individuele cliënten zou moeten worden samengewerkt tussen de beide soorten instellingen. Deze laatste consequentie van een sterker tweedelijns model wordt doorgaans niet aanvaardbaar gevonden. Vrij algemeen lijkt het inzicht te bestaan dat de opsplitsing en verdeling van reclasseringstaken voor individuele cliënten onjuist en onpraktisch is. 5

10 Een en ander leidt tot de conclusie dat de binnen het reclasseringsveld meest wenselijke invulling van het categoriale reclasseringswerk zou inhouden dat het CAD een slechts in geringe mate gereduceerd pakket van reclasseringstaken (bv. minus vroeghulp) uitvoert en dat daarbij wellicht een hogere prioriteit wordt toegekend aan drugverslaafde cliënten dan aan alcoholverslaafde cliënten. 6

11 1 Inleiding Dit onderzoek gaat over de reclasseringszorg voor verslaafden. In de afgelopen periode van zo ongeveer vijftien jaar is er veel gebeurd op alle voor dit thema belangrijke gebieden. Sinds het midden van het vorige decennium valt een enorme toename te constateren van verslavingsproblemen. Het illegale drugprobleem is sinds die tijd vanuit het niets opgekomen. Alcoholproblemen lijken gelijke tred te hebben gehouden met de sterke uitbreiding van de landelijke alcoholconsumptie in deze zelfde periode. Bovendien is gebleken dat verslavingsproblemen sterk samenhangen met criminaliteit. Illegaal druggebruik en criminaliteit zijn, terecht of niet, bijna synoniemen geworden. Drankproblemen blijken rechtstreeks samen te hangen met veel gewelds- en verkeersdelinquentie, maar ook anderszins wordt verwacht dat alcoholisme een belangrijke rol speelt bij veel delinquenten. Naast de uitbreiding en intensivering van zowel verslaving als criminaliteit is er vooral in de laatste jaren ook sprake geweest van ingrijpende veranderingen in de organisatie van de reclassering. Het reclasseringsbestel is met de instelling van de arrondissementale reclasseringsstichtingen op geheel nieuwe leest geschoeid. Dit heeft belangrijke consequenties gehad voor de positie van het CAD als categoriale reclasseringsinstelling ten behoeve van verslaafde reclassenten. Ook de in de afgelopen periode alom aanwezige door de rijksoverheid geëntameerde bezuinigingen en (de daarmee samenhangende) norm- en taakstellingen in het maatschappelijk werk en de gezondheidszorg zijn niet aan de reclassering voorbijgegaan. Afgezien van deze maatschappelijke ontwikkelingen van problemen en instellingen zijn er ook goede inhoudelijke redenen om onderzoek te doen op dit terrein. Zoals bekend, bestaat er bij deze vorm van justitieel maatschappelijk werk een typerende spanningsrelatie tussen justitiële en hulpverleningsaspecten. Bij reclasseringswerk voor verslaafden komen hier nog andere mogelijk tegenstrijdige elementen bij. Het gaat hier om de vraag in hoeverre verslaafde reclassenten allereerst als 'verslaafden' of allereerst als 'justitiabelen' moeten worden benaderd. In het eerste geval staat sociaal-medische behandeling voorop, in het laatste geval ligt het accent op taken die meer bij de specifieke justitiële problematiek behoren. Deze keuzen hangen uiteraard nauw samen met praktische vraagstukken omtrent de specificatie van doelgroepen van de commune en de categoriale reclassering en de formulering van selectiecriteria en samenwerkingsmodaliteiten. Om over al deze zaken wat meer duidelijkheid te krijgen hebben we ons in dit onderzoek gericht op de verzameling van visies, meningen en ervaringen over reclasseringswerk voor verslaafden in zowel de beleidsvoerende als de uitvoerende regionen van de reclasseringsinstellingen. Dit onderzoek richt zich uitsluitend op 7

12 het extra-murale reclasseringswerk. Het penitentiaire reclasseringswerk is er dus niet in betrokken. In hoofdstuk 4 staan de beleidsvisies van de arrondissementale directies centraal. In hoofdstuk 5 gaat het om de ervaringen van de reclasseringsmaatschappelijkwerkers en hun ideeën over mogelijkheden en knelpunten van reclasseringswerk voor verslaafden.

13 2 Achtergrond en doelstellingen van het onderzoek 2.1 De bestaande situatie in kort historisch perspectief Het recente verleden heeft ingrijpende veranderingen in de organisatie van de reclasseringszorg te zien gegeven. Deze veranderingen hebben ook belangrijke gevolgen gehad voor de organisatie van het reclasseringswerk voor verslaafden. Het CAD was oorspronkelijk een reclasseringsinstelling voor verslaafden dat als zodanig onder de primaire verantwoordelijkheid van het Ministerie van Justitie ressorteerde. Gaandeweg bleek echter dat de psychosociale en medische hulpverlening een steeds belangrijker plaats in het totaal van werkzaamheden gingen innemen. Ten gevolge hiervan is dan ook in 1978 zowel door het departement van Justitie als door het toenmalige departement van VOMIL besloten om het CAD voortaan te kenmerken als een ambulante 'volksgezondheidsinstelling met reclasseringserkenning'. Hierbij ging de primaire beleidsverantwoordelijkheid over naar het Ministerie van VOMIL. Een belangrijk argument voor het bestaan van categoriaal reclasseringswerk vanuit de optiek van de verslavingszorg is dat daardoor continuïteit in het begeleidings- en hulpverleningsproces voor verslaafde reclassenten kan worden gerealiseerd. Doordat het CAD een gezondheidszorginstelling is, bestaat de mogelijkheid dat door de justitiële toegang tot de reclassering op de verslaving gerichte hulpverlenings- en behandelingsprocessen op gang worden gebracht. Bovendien geldt als argument dat voor een bepaalde groep verslaafde reclassenten een interdisciplinaire aanpak noodzakelijk is, zowel voor de voorlichtende als voor de hulpverlenende reclasseringstaak (zie Nota Wordt Vervolgd, 1982). Vóór de invoering van het huidige reclasseringsbestel in 1986 fungeerde het CAD deels als een zelfstandige reclasseringsinstelling naast de algemene (deels verzuilde) reclasseringsverenigingen gedefinieerd als `volksgezondheidsinstelling met reclasseringserkennning'. Vanaf de overgang van de beleidsverantwoordelijkheid naar VOMIL geschiedde de financiering van het reclasseringswerk indirect, doordat het Ministerie van Justitie via VOMIL (WVC) 40% bijdroeg aan de kosten van het CAD. In de jaren 1982 tot 1986 werd (als onderdeel van bezuinigingsoperaties in de collectieve bestedingen) de laatste reorganisatie van het reclasseringsbestel gerealiseerd. 'Deze operatie... bracht niet alleen het subsidie-aandeel van Justitie terug, maar leidde ook tot een meer marginale positie van de CAD's als reclasseringsinstellingen. Ze werden uitdrukkelijk ondergeschikt aan de nieuwe arrondissementale stichtingen' (zie Hoekstra, 1988). Het een en ander had mede tot gevolg dat de door Justitie geleverde bijdrage werd teruggebracht tot 25% van de totale subsidiëring van het CAD. 9

14 In het nu vigerende reclasseringsbestel ligt de eindverantwoordelijkheid voor en de organisatie van het reclasseringswerk in handen van één enkele, regionaal opererende reclasseringsinstelling, de arrondissementale reclasseringsstichting. De arrondissementale stichtingen hebben een vrij grote mate van autonomie bij de uitvoering van het reclasseringswerk, met dien verstande dat ze zijn gebonden aan landelijke, door het Ministerie van Justitie gestelde taakstellings- en produktienormen. De grote verandering voor het CAD in deze nieuwe structuur ligt in het feit dat deze instelling niet langer een zelfstandige nevengeschikte positie heeft in het arrondissement, maar in depositie van 'onderaannemer' verkeert.' Volledigheidshalve vermelden we nog dat ook het Leger des Heils en HVO (dat alleen in het arrondissement Amsterdam bestaat) formeel in dezelfde positie als het CAD verkeren. Dit betekent in de praktijk dat het CAD niet zoals voordien rechtstreeks reclasseringscliënten krijgt toegewezen door bv. 'justitie' of de reclasseringsraad, maar dat dit nu geschiedt door de arrondissementale, commune reclasseringsstichting. Er is dus geen 'onafhankelijke' cliëntenverdelende instelling meer, zoals de reclasseringsraad. Deze laatste fungeerde in de oude structuur als coordinerende overheidsinstelling naast de private reclasseringsinstellingen. In dit nieuwe reclasseringsbestel liggen dus selectieprocedures en selectiemomenten structureel binnen de commune reclasseringsstichting. Het risico bestaat dat hierdoor de gehanteerde criteria en procedures voor de verdeling van het commune en categoriale reclasseringswerk minder zichtbaar en expliciet worden. Bovendien bestaat de kans dat niet-inhoudelijke, maar institutionele argumenten een moeilijk naar belang te kwalificeren rol gaan spelen bij deze verdeling. In de laatste jaren is door het Ministerie van Justitie de globale verdeling van commuun en categoriaal reclasseringswerk vastgesteld. In de grootstedelijke arrondissementen (Amsterdam, Utrecht, Rotterdam, Den Haag) geldt als norm dat 28% van de beschikbare reclasseringscapaciteit (formatieplaatsen) wordt ingezet voor categoriale reclassering. Voor de overige arrondissementen geldt een percentage van 17%. Op de betekenis van deze verdelingsnormen zullen we nog terugkomen. De vrij ingrijpende organisatorische veranderingen hebben de officiële taakstelling van het categoriale reclasseringswerk onverlet gelaten. Het CAD heeft formeel de opdracht om alle reclasseringstaken uit te voeren ten behoeve van de specifieke deelpopulatie van 'verslaafde reclassenten'. Naast de hier geschetste organisatorische randvoorwaarden is vooral de vraagkant, ofwel de te objectiveren behoefte aan specialistische reclasseringszorg; van veel belang. Deze wordt enerzijds bepaald door de omvang van de relevante doelgroep van 'verslaafde reclassenten' en anderzijds door de reeds genoemde officiële integrale taakstelling van de categoriale reclassering. We zullen in dit rapport de termen CAD en 'categoriale reclassering' door elkaar gebruiken. Dit is niet geheel juist, omdat binnen de arrondissementale reclasseringsstichtingen ook het SPW bestaat als (al of niet verzelfstandigde) werksoort met een categoriale reclasseringsopdracht. 10

15 Indien bij een stabiele proportie van zo rond de 25% van de reclasseringspopulatie verslavingsproblemen zouden meespelen, dan zouden er geen stnresw Ie selectieproblemen hoeven te zijn voor categoriale reclasseringszorg. Helaas doet zich in werkelijkheid een heel andere situatie voor: veel meer verslavingsproblemen en gerekend over de laatste twintig jaar bepaald geen stabiliteit. Verslavingsproblemen in de reclasseringspopulatie zijn in die periode zowel sterk toegenomen als sterk van aard veranderd. Sinds de jaren zeventig heeft zich een zeer sterke toename gemanifesteerd van drugproblematiek bij plegers van delicten. In 1970 was dit soort problemen nog een exotische uitzondering. Vanaf de eerste jaren van dit decennium zijn er algemeen gangbare schattingen van de aanwezigheid van drugproblematiek bij justitiabelen die variëren van ca. 35% in de strafgevangenis tot ca. 50% in de huizen van bewaring en tot zelfs ca. 75% van de inverzekeringstellingen in de grote steden (Bergsma en Meertens, 1985). Uiteraard komt daar de alcoholproblematiek nog eens bij. Ook hier bestaat de indruk dat dit soort verslavingsproblematiek in de reclasseringspopulatie de laatste decennia bepaald niet minder is geworden. De schatting van Hoekstra (1988) dat ca. 40% van de delictplegers'in hoge mate te maken hebben met alcohol dan wel drugs (.. en gokken)' lijkt dan ook zeker niet irreëel. Dit onderzoek is dus gericht op de problematiek rond reclasseringszorg voor verslaafden. Deze problematiek heeft de volgende belangrijke aspecten: -een veel groter aanbod van reclassenten met verslavingsproblemen dan gezien de vooropgestelde verdeling van de reclasseringscapaciteit tussen de instellingen kan worden verwerkt door de specialistische verslavingszorg, -het onverminderde officiële uitgangspunt dat het CAD (ten behoeve van een bepaalde groep reclassenten) alle reclasseringstaken uitvoert; -een uit de nieuwe organisatiestructuur voortvloeiende onduidelijkheid over toewijzingsprocedures, waarbij de kans bestaat dat naast inhoudelijke criteria ook institutionele belangentegenstellingen een rol kunnen spelen. 2.2 Het onderzoek in samenhang met de geformuleerde beleidsdoelstellingen De hierboven geschetste ontwikkeling vormt het kader waarin de belangrijkste doelstellingen van het onderzoek zijn geplaatst. In het nieuwe reclasseringsbestel is door de gestelde financiële randvoorwaarden reeds een zekere mate van decategorialisering van reclasseringszorg voor verslaafden geïmpliceerd. In een gezamenlijk schrijven van de Ministeries van Justitie en van WVC over de reclasseringszorg in het nieuwe bestel (1986) wordt gewaagd van 'het uitgangspunt dat categoriale zorg in het algemeen tot het noodzakelijke beperkt dient te blijven'. De beleidsdoelstelling van de vergroting van de toegankelijkheid van de commune reclassering kan worden gezien als een van de aspecten van een algemene bezinning op de wenselijkheid en noodzaak van categoriale voorzieningen in de verslavingszorg, zoals dit onder meer tot uiting komt in het door de Interdepartementale Stuurgroep Alcohol- en Drugbeleid wenselijk geachte 'normaliseringsbeleid' met betrekking tot drugverslaafden. Het voor de aan alcohol of drugs ver- 11

16 slaafde reclassenten voorgestane beleid kan wellicht het beste worden getypeerd als een streven naar optimale decategorialisering. Daarnaast wordt echter in het genoemde schrijven vermeld dat integrale reclasseringszorg door de CAD's ten behoeve van 'een bepaalde groep justitiabelen' dient te blijven behouden. Ten slotte wordt gesteld dat de bijdrage van het CAD aan de reclasseringszorg ook kan bestaan uit het vervullen van een consultatie-functie en door de verrichting van 'additionele categoriale hulp', zoals bv. de verstrekking van vervangende middelen. Dit alles betekent enerzijds dat wordt uitgegaan van het voortbestaan van een gelimiteerde categoriale reclasseringsfunctie van het CAD en anderzijds dat het noodzakelijk is dat ook de commune reclassering toegankelijk is voor reclassenten met verslavingsproblemen. Gezien de geschetste financiële verschuivingen dient dit laatste in het nieuwe reclasseringsbestel zelfs in sterker mate het geval te kunnen zijn, dan vroeger noodzakelijk was. Tegen deze achtergrond worden de centrale doelstellingen van dit onderzoek als volgt geformuleerd: -het verwerven van informatie relevant voor de mogelijkheid om de gewenste toegankelijkheid van de commune reclassering voor verslaafde reclassenten te kunnen realiseren; -het verwerven van informatie over de vraag hoe de in het nieuwe reclasseringsbestel beschikbare categoriale reclasseringscapaciteit het beste kan worden benut; -het verwerven van informatie die relevant is voor de afbakening van reclasseringstaken en doelgroepen van de categoriale reclassering. 23 Concrete vraagstellingen en onderzoekthema's -Allereerst wordt getracht inzicht te verwerven in de aantallen verslaafde reclassenten binnen de commune en de categoriale reclassering en in de aard van hun justitiële en verslavingsproblematiek. Het gaat er dus om er achter te komen hoe op dit moment de verslaafde reclassenten getalsmatig zijn verdeeld over beide typen reclassering en in hoeverre er sprake is van een andersoortige problematiek bij beide groepen cliënten. -Naast deze vaststelling van de op dit moment bestaande kwantitatieve en kwalitatieve kenmerken van de groepen reclassenten gaat om de vraag in hoeverre de aard van het reclasseringswerk verschilt bij vergelijking tussen de typen reclassering en de groepen reclassenten. Zowel kwantitatieve als kwalitatieve aspecten van het reclasseringswerk komen hierbij aan de orde. Zijn er verschillen in tijdsbesteding zowel tussen de verschillende typen cliënten als tussen de verschillende typen reclassering? Belangrijk is ook de vraag in hoeverre er verschillende inhoudelijke accenten worden gelegd bij de uitvoering van het reclasseringswerk. Gaat het CAD anders om met de reclassenten dan de commune reclassering en in hoeverre vinden we dergelijke verschillen ook terug in de werkwijze met verslaafde en niet-verslaafde cliënten binnen de commune reclassering? Gezien de aard van de problematiek is met name de betekenis van de behandelingsdoelstelling voor deze groepen cliënten van belang. -Het onderzoek zal ook zijn gericht op de vraag op grond van welke procedures en welke selectiecriteria op dit moment de "verdeling van verslaafde reclassen- 12

17 ten over de commune en categoriale reclassering plaatsvindt. We gaan er hierbij vanuit dat dergelijke procedures en criteria sterk regionaal (arrondisementaal) zullen verschillen op grond van specifieke historische ontwikkelingen. -Ten slotte proberen we na te gaan welke ervaringen en inzichten er bij de uitvoerende medewerkers leven over het reclasseringswerk voor verslaafden. In hoeverre en voor wie vindt men specialistische reclasseringszorg voor deze cliënten noodzakelijk. Hoe staat men binnen de commune reclassering tegenover het meer opnemen van verslaafde cliënten en onder welke condities wordt dit mogelijk geacht. 13

18 3 Opzet en uitvoering van het onderzoek 3.1 Fasering Het veldwerk voor dit onderzoek werd verricht in twee fasen. In de eerste fase, vanaf medio 1987, werden oriënterende gesprekken gevoerd met arrondissementale directies van reclasseringsinstellingen. Dit gebeurde in 9 van de in totaal 19 arrondissementen die in ons land bestaan. In vrijwel alle gevallen werd zowel gesproken met de directies van het CAD als met die van de commune reclassering. De oriënterende gesprekken zijn, volgens de opzet, voornamelijk gevoerd met de arrondissementale beleidsfunctionarissen van de reclasseringsstichtingen en de CAD's. Meestal ging het om directeuren en staffunctionarissen alsmede in een aantal gevallen om teamcotrdinatoren. Deze gesprekken hebben gediend om een globale indruk te krijgen van de (recente) ontwikkelingen in de reclasseringszorg voor verslaafden in het desbetreffende arrondissement. Hierbij werd vooral gedoeld op ontwikkelingen die verband houden met de nieuwe structuur van de reclassering en de daarbij behorende recent ingestelde produktienormen. Aandacht werd besteed aan de (ontwikkeling van de) in het arrondissement geldende selectieprocedures en -criteria voor de verdeling van de cliënten over de commune en de categoriale reclassering alsmede aan de afspraken en samenwerkingsvormen die er tussen de genoemde instellingen bestaan. Daarnaast ging het om visies op het reclasseringswerk voor verslaafden. Welke oplossing(en) acht men het meest wenselijk en welke moeilijkheden en knelpunten worden er waargenomen in zowel de huidige praktijk als voor de in de toekomst wenselijk geachte ontwikkelingen? Van alle gesprekken zijn gespreksverslagen gemaakt. Deze werden ter accordering en eventuele aanvulling en verbetering teruggestuurd naar de gesprekspartners. Alle benaderde instellingen hebben hun medewerking verleend. In deze eerste fase van informatieverzameling werd ook een summiere enquête gehouden over deze zelfde vraagstellingen onder alle 19 arrondissementale directies van beide reclasseringsinstellingen. Alle CAD's en 16 van de 19 arrondissementale reclasseringsstichtingen hebben aan deze enquête deelgenomen. Deze eerste oriënterende fase kende een tweeledig doel, ten eerste om een globaal, kwalitatief beeld over de problematiek te kunnen schetsen vanuit het perspectief van de regionale beleidsverantwoordelijken voor het reclasseringswerk en ten tweede om informatie op te leveren die geschikt zou zijn om de ontwikkeling van meetinstrumenten ten behoeve van de tweede fase van het onderzoek (mede) op te baseren. De tweede fase van materiaalverzameling bestond uit het voorleggen van een vrij uitvoerige schriftelijke vragenlijst aan in principe alle reclasseringswerkers van 15

19 zowel de commune reclassering als het CAD in zes arrondissementen.2 Het voornaamste oogmerk bij de selectie van de arrondissementen is geweest dat zowel de grote steden in het westen des lands als de meer 'landelijke' regio buiten de Randstad zouden moeten zijn vertegenwoordigd. De volgende arrondissementen zijn voor deelname aan de tweede onderzoeksfase benaderd: Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Groningen, Den Bosch en Arnhem. Alleen in Utrecht is, door bijzondere omstandigheden, de uiteindelijke deelname aan het onderzoek gering geweest. In maart 1988 werd begonnen met de verzameling van het onderzoeksmateriaal voor de tweede fase. Hiertoe werden de werkeenheden van CAD en commune reclassering (waarbij ook de werkeenheden van het Leger des Heils) door de onderzoekers bezocht ter introductie van het onderzoek en presentatie van de vragenlijst. De vragenlijsten werden door de respondenten zelfstandig schriftelijk beantwoord. Deze tweede fase van materiaalverzameling werd afgesloten in juni Enkele gegevens over de steekproef In totaal werden er 388 vragenlijsten uitgezet, 146 bij de CAD's en 242 bij de commune reclassering. Door de CAD's werd 56% beantwoord geretourneerd en door de commune reclassering 77%. Ruim 70% van de respondenten van de commune reclassering werkte in 'gewone' reclasseringsteams. Rond 15% van deze rw-ers was afkomstig van ofwel een SPW-team, ofwel een werkeenheid van het Leger des Heils. Van de CAD-respondenten werkte ca. 60% bij een niet-gespecialiseerd team, met zowel reclasserings- als volksgezondheidscliënten. Bijna 9% werkte in een gespecialiseerd reclasseringsteam, de overigen werkten in een gespecialiseerd verslavingsteam. In tabel 1 geven we enkele kenmerken van de respondenten die aan dit onderzoek hebben deelgenomen. 2 De woorden 'reclasseringsmedewerker' en 'reclasseringswerker' ('rw-er') worden in dit rapport sekse-neutraal gebruikt. 16

20 Tabel 1: Enkele kenmerken van de respondenten, uitgesplitst naar commune reclassering (CR) en CAD CR (n=191) CAD (n=82) leeftijd t/m 25 jaar 7,3% 6,1% 26 t/m 30 jaar 13,1% 13,4% 31 t/m 35 jaar 19,9% 35,4% 36 t/m 45 jaar 33,0% 36,6% 46 t/m 55 jaar 20,9% 6,1% >55 jaar 5,8% 2,4% arrondissement Amsterdam 27,7% 19,5% Rotterdam 20,9% 18,3% Utrecht 1,6% 9,8% Groningen 11,5% 15,9% Den Bosch 22,5% 26,8% Arnhem 15,7% 9,8% opleiding geen 4,7% 0,0% basisopleiding 61,8% 59,8% voortgezette opleiding 28,8% 30,5% anders 4,7% 9,8% aantal jaren in maatschappelijk werk t/m 1 jaar 9,9% 8,5% 1 t/m 2 jaar 9,9% 8,5% 3 t/m 6 jaar 13,6% 36,6% 7 t/m 10 jaar 24,1% 19,5% > 10 jaar 42,4% 26,8% 17