Verkennen van maatregelen in kort bestek

Transcriptie

1 bestuurlijk verkennen van maatregelen om doelen van de kaderrichtlijn water te halen Verkennen van maatregelen in kort bestek De Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) stelt eisen aan de bescherming van binnenlands oppervlaktewater, grensoverschrijdend water, kustwater en overgangswater. De implementatie van de kaderrichtlijn houdt onder meer in dat maatregelen worden vastgesteld waarmee de kwaliteitsdoelen van de KRW kunnen worden bereikt. Het afstemmen van doelen en kosteneffectieve maatregelen is een gecompliceerd proces. De opgave waarvoor bestuurders zich zien geplaatst vraagt van hen ambitie en extra inzet. Anderzijds moeten de maatregelen waarvoor zij kiezen maatschappelijk kunnen worden gedragen. Bestuurders zullen dan ook pas over doelen en maatregelen willen besluiten wanneer ze de maatschappelijke kosten en baten kennen. Die gegevens komen echter pas op tafel nadat is besloten welke doelen moeten worden doorgerekend. Aan deze patstelling is te ontkomen met een cyclisch proces van verkennen en afwegen. Deze brochure beschrijft hoe dat in zijn werk gaat.

2 kaderrichtlijn water bestuurlijk verkennen van maatregelen 2 implementatie van de krw: Waar staan we nu? Eind 2004 is de karakterisering afgerond van de in Nederland liggende delen van de stroomgebieden. De rapportage hierover in het voorjaar van 2005 gaf een totaalbeeld van de chemische en ecologische toestand van het Nederlandse oppervlaktewater en van de chemische en kwantitatieve toestand van het grondwater (inclusief drinkwater en grondwater dat door lokale belasting is beïnvloed), afgemeten naar voorlopige doelen. De procedure die Nederland volgt voor het verkennen en afstemmen van maatregelen die nodig zijn om de beleidsdoelen van de KRW te bereiken, bouwt voort op deze gegevens. De beheerders van rijkswateren, regionale wateren en grondwater kunnen er operationele doelen van afleiden waarmee, vanuit de huidige toestand, in 2015 de goede toestand kan worden bereikt. Daarmee komen de opgaven in beeld waarvoor samenhangende pakketten maatregelen moeten worden verkend en afgewogen. Nieuwe monitoringprogramma s zijn nodig om zichtbaar te maken in welke mate de toestand van de wateren aan de KRW-eisen voldoet. De doelen en de maatregelen voor het bereiken van de goede toestand moeten in 2009 zijn vastgelegd in stroomgebiedbeheersplannen (SGBP). De zes daaropvolgende jaren zijn beschikbaar voor het uitvoeren van de plannen. Doelen en opgaven De KRW maakt onderscheid tussen de chemische toestand, de kwantitatieve toestand exclusief voor grondwater en de ecologische toestand van water. De doelen voor het behalen van de Goede Chemische Toestand (GCT) van grond- en oppervlaktewater worden deels door Brussel vastgesteld (prioritaire stoffen) en deels op nationaal of stroomgebiedsniveau (overige stoffen). De doelen voor grondwaterkwantiteit hangen nauw samen met doelstellingen voor terrestische en aquatische ecosystemen (en daarmee ook met de Vogel- en Habitatrichtlijnen) en worden regionaal vastgesteld. De ecologische doelen worden aan de hand van een landelijk ontwikkelde handreiking door regionale werkgroepen uitgewerkt. Centraal in die handreiking staat de methodiek voor het bepalen van de ecologische doelen die waterbeheerders voor hun sterk veranderde en kunstmatige wateren stellen en waarop zij hun maatregelen afstemmen. Dat gaat stapsgewijs. De eerste stap is het opstellen van een groslijst van álle mogelijke maatregelen. Daaronder vallen zowel herstel en inrichting als emissiebeperking en beheer. Niet-realistische maatregelen mogen worden weggelaten. Met het resterend pakket maatregelen kan in theorie de verlangde Goede Ecologische Toestand (GET) worden bereikt. Blijkt dat niet haalbaar, dan is het kwaliteitsniveau dat wél kan worden bereikt het Maximaal Ecologisch Potentieel (MEP), ofwel de referentie voor sterk veranderde en kunstmatige wateren. De KRW verlangt voor deze wateren in 2015 echter geen referentieniveau, maar het Goed Ecologisch Potentieel (GEP). Dit kan worden afgeleid door uit het pakket dat tot het MEP zou leiden, de maatregelen weg te laten die maar een licht effect hebben. Hiermee zijn zowel de opgave voor de regionale overheden als de maatregelen om de norm te halen in kaart gebracht. (Zie voor een uitgebreide beschrijving de brochure MEP-GEP). Doelen op maat De Goede Chemische, Ecologische of Kwantitatieve Toestand is niet automatisch een concreet beleidsdoel. Dat zou wel mooi zijn, maar is in veel gevallen niet realistisch. Maatregelen om de KRW-doelen te bereiken moeten haalbaar en betaalbaar zijn. Als bestuurders bepaalde maatregelen niet verantwoord achten, omdat deze maatschappelijk op grote weerstand stuiten of onevenredig hoge kosten met zich meebrengen, kunnen zij het beleidsdoel laten afwijken van de GCT, GEP en/of GKT. De KRW geeft dan twee mogelijkheden: de norm lager stellen of het traject om de norm te halen over een langere periode faseren. Vanzelfsprekend moeten bestuurders zo n aangepast beleidsdoel kunnen verantwoorden. Het afwegingsproces van mogelijke maatregelen en hun effecten versus kosten en maatschappelijke gevolgen moet dan ook solide zijn. De Handreiking verkennen van maatregelen geeft hierover uitvoerig informatie voor het ambtelijke traject. Voor bestuurders van rijk, provincie, gemeenten en waterschappen en voor stakeholders zijn de hoofdlijnen samengevat in deze brochure Verkennen van maatregelen in kort bestek. Wie doet wat? De implementatie van de KRW in Nederlands beleid is een mix van twee verschillende processen: de stapsgewijze verbetering van de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater én de ommezwaai naar een ander systeem van planvorming. Dat laatste is nodig omdat de ontwikkeling van stroomgebiedbeheersplannen moet worden verankerd in de plannen van rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. De partners in het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) hebben daarom een werkprogramma opgesteld voor de ontwikkeling van plannen op álle bestuursniveaus tegelijk. Bestuurlijke verhoudingen en verdeling van beheerstaken tussen rijk, provincies, gemeenten en waterschappen blijven ongewijzigd. Op rijksniveau zorgt het ministerie van Verkeer en Waterstaat voor adequate regelgeving. V&W voert ook de nationale regie en heeft de verantwoordelijkheid voor het integrale beheer van de rijkswateren. Ook de ministeries van VROM en LNV zijn nauw bij het waterbeleid betrokken. De nadruk bij het rijk ligt op landelijke (generieke) maatregelen om de milieubelasting van grond- en oppervlaktewater terug te dringen. De provincies hebben de regie over het ruimtelijk en gebiedsgericht beleid dat belangrijk is voor het bereiken van de KRW- en WB21-doelen. Zij wijzen waterfuncties c.q. waterlichamen en de bijbehorende (regionale) doelstellingen aan en stellen beleidskaders op voor waterschappen en gemeenten. Daarnaast is de provincie verantwoordelijk voor het strategisch grondwaterbeheer, het lozen in de bodem, de aanwijzing van beschermingsgebieden en de sanering van vervuilde bodems (samen met de gemeenten). Ook verleent zij vergunningen voor grondwateronttrekkingen. De waterschappen spelen een cruciale rol in het uitwerken en nadat keuzes zijn gemaakt uitvoeren van regionale maatregelen voor KRW en WB21. Het betreft inrichtingsmaatregelen, maatregelen voor het verbeteren van het zuiveringsrendement van rwzi s en baggerwerkzaamheden. Verschillende doelen en maatregelen die uit de KRW voortkomen, liggen op het werkterrein van gemeenten. Er zijn raakvlakken met wateroverlast, ruimtegebruik, riolering, het stedelijk water als onderdeel van een waterlichaam, beheer van de openbare ruimte, milieu- en bouwvergunningverlening, en bodem- en grondwatersaneringen. Op al deze terreinen kunnen maatregelen gewenst zijn waarover gemeenten moeten besluiten. Belangrijk in het proces van doelen formuleren en maatregelen verkennen is dat elke overheid vanuit de eigen verantwoordelijkheden samenwerking zoekt met de bestuurlijke partners. Het gaat in dit proces om de permanente betrokkenheid van allen

3 kaderrichtlijn water bestuurlijk verkennen van maatregelen 3 bij de kwaliteitsverbetering van waterlichamen en (deel)stroomgebieden. Om de regionale samenwerking in goede banen te leiden is er per (deel)stroomgebied een Regionaal Bestuurlijk Overleg (RBO) en een overleg op ambtelijk niveau. De RBO s vormen voor het rijk de aanspreekpunten in de communicatie en samenwerking met de regio. Regionale bestuurlijke ruimte In algemene zin geldt dat regionale overheden meer bestuurlijke ruimte hebben naarmate zij actiever (binnen de globale planning) aan het implementatieproces deelnemen. Is de interactie tussen rijk en regio in een bepaalde fase gepasseerd, dan is het voor individuele bestuurders lastiger om afwijkende keuzes te maken. Regionale bestuurders die de volle ruimte benutten, zullen veel mogelijkheden hebben voor een specifieke aanpak, zowel inhoudelijk als qua organisatie. Het beknopte spoorboekje op pagina 4 geeft een globaal beeld van de planning van opeenvolgende fases voor De daarin aangegeven permanente interactie tussen rijk en regio heeft niet alleen betrekking op het samenstellen van maatregelenpakketten, maar ook op de besluitvorming over de wijze waarop regionale voorstellen tot een landelijk norm worden omgesmeed (aggregatie). k lees verder op pagina 6 Rob Immink procesmanager RBO Rijn-West «Het echte werk is begonnen» Rob Immink is sinds april 2005 procesmanager voor het Regionaal Bestuurlijk Overleg in het deelstroomgebied Rijn- West. Hij zal dat werk in ieder geval tot medio 2007 doen. Voor hem staat vast dat deze periode een boeiende zoektocht zal zijn naar de balans tussen haalbare doelen en maatregelen en acceptabele kosten. Na een lange aanloop is het echte werk begonnen. Nederland heeft gekozen voor implementatie van de Kaderrichtlijn Water door middel van een proces van onderop. Dat moet dan ook werkelijk van onderop gestalte krijgen. Regionale waterbeheerders hebben daarbij veel zeggenschap, maar ook verplichtingen. In de communicatie over het implementatieproces wordt steevast gesproken over de regionale waterbeheerders alsof dat een homogeen volkje is waarvan alle neuzen dezelfde kant uitwijzen. Immink: Zo ligt het beslist niet. Ik merk bij waterschappen, provincies en gemeenten wél overal een grote bereidheid tot samenwerken en een serieuze bestuurlijke inzet, maar van onderop werken geeft per definitie grote diversiteit in de aanpak. De watersysteemsituatie verschilt per gebied. De bevolkingsdichtheid en het gebruik van de omgeving variëren sterk. Voeg daar nog bij de verschillen in bestuurscultuur en je kunt je de veelkleurigheid van het regionale palet voorstellen. Immink ziet voor de regionale bestuurlijke en ambtelijke samenwerkingsverbanden (RBO s en RAO s) de taak keer op keer de boodschap uit te dragen dat de regionale besturen zelf aan het roer staan om een acceptabel ambitieniveau en kostenniveau vast te leggen. Waterschappen, regionale diensten van Rijkswaterstaat, gemeenten en provincies zijn nu aan zet om door verkenning en analyse opgaven te formuleren die haalbaar en betaalbaar zijn. Ze moeten de maatregelen die daarbij horen in 2008 keihard maken, dus vaststellen in hun algemeen bestuur met een begroting erbij. Aan de uitvoering van de maatregelen die we op die manier hebben vastgelegd zullen we immers door Brussel worden gehouden. Van vitaal belang voor een goed verloop van dat proces vindt Immink dat niet te snel besluiten worden genomen. Stap voor stap moet blijken wat de beste mogelijkheden zijn. In deelstroomgebied Rijn-West is in tien regionale projecten het noeste analysewerk dat aan de opgaven voorafgaat in volle gang. Acht projecten worden getrokken door de waterschappen, één project door de provincies (grondwater) en één door Rijkswaterstaat. Zij verkennen de effecten van verschillende typen maatregelen, combineren maatregelen ter wille van de kosteneffectiviteit en bespreken mogelijke maatregelen, kosten en effecten met de betrokken overheden en belangenorganisaties. Immink: De conclusies van die projecten worden via het RAO in het RBO neergelegd en daar worden afspraken gemaakt over mogelijke ambities, uitvoering van maatregelen en financiering. Tijdens die ontwikkeling zullen de afzonderlijke RBO-leden geleidelijk meer zicht krijgen op hun eigen rol. De taakverdeling tussen de verschillende overheden ligt al wel goed vast, maar bestuurders hebben behoefte aan concrete afspraken over wie wat gaat uitvoeren. Dat is heel begrijpelijk. Extra inspanning in termen van méér of beter, betekent altijd extra kosten. Elke deelnemer in het RBO zal daar in het eigen bestuur de handen voor op elkaar moeten krijgen. Daarom moet duidelijk zijn wat die investeringen aan maatschappelijke baten gaan opleveren. Naarmate de relaties tussen maatregelen, effecten en kosten beter zichtbaar worden, kunnen bestuurders makkelijker hun eigen specifieke maatregelen vastleggen. Dat moet in goede samenwerking gebeuren, want alleen wanneer maatregelen van de verschillende organisaties in het stroomgebied gecombineerd worden uitgevoerd, kunnen de doelen voor schoon water worden gerealiseerd. En daar is het natuurlijk allemaal om te doen.

4 kaderrichtlijn water bestuurlijk verkennen van maatregelen 4 EU-Rijk Regio Verantwoordelijk voor Chemische kwaliteit Ecologische kwaliteit Veel ruimte voor verkenning en afweging oktober 2005 december Concept Invulling beleidsvarianten generieke maatregelen Interdepartementaal afgestemde invulling beleidsvarianten generieke maatregelen Schaalniveau ( Op zoek naar de juiste maat ); omgang met onzekerheden: CPB-scenario s regionaliseren Nota 2005 naar Tweede Kamer interactie Start invulling regionale maatregelenpakketten Inzicht in regionale werkprocessen voor invulling van beleidsvarianten 1 januari 2006 Stofstromenanalyse generieke maatregelen, inclusief no-regretmaatregelen 2009 Resultaten en voortgang pilots en invulling van de pakketten met regionale maatregelen 2 Stevige vulling en kwaliteitscheck met maatregelen kennissysteem Regionale maatregelen per beleidsthema gereed t.b.v. beleidsvarianten maart Finale actualisatie uitvoeringsdocument Voorlopig toetsingskader (ecologische doelen) april juni Vergelijking maatregelpakketten Start gevoeligheidsanalyse n.a.v. vergelijking Aggregatie grond- en oppervlaktewater tot landelijk overzicht t.b.v. MKBA Aanlevering Nota 2006 via Cluster Milieu Vergelijking maatregelpakketten Aanlevering Nota 2006 via RBO Concept ecologische doelen (toetsingskader) 3 juli december Agendering en internationale vergelijking Concept MKBA Concept Nota 2006 in discussie Toets van de MKBA door externe commisie Nota 2006 naar Tweede Kamer Concept nota 2006 in discussie eind Product: voorkeursscenario Taken nader verdelen Concept Stroomgebiedbeheersplan Stroomgebiedbeheersplan speelruimte wordt geleidelijk minder, het beleid concreter

5 kaderrichtlijn water bestuurlijk verkennen van maatregelen 5 voorbeeld van invulling van maatregelen voor grond- en oppervlaktewater Thema Referentie + Basis Beperkt Fors Maximaal Verontreinigende stoffen X% emissiereductie Beperkte reductie Forse reductie Maximale reductie emissies of emissies of gebiedsbelasting gebiedsbelasting gebiedsbelasting Beheer en inrichting Reeds voorgenomen Herstelde inrichting, Herstelde inrichting, Herstelde inrichting, oppervlaktewater maatregelen voor herstel natuurvriendelijke oevers natuurvriendelijke oevers natuurvriendelijke oevers (ecologie) en inrichting en ecologische beheer in en ecologische beheer in en ecologische beheer in 20% van de 50% van de 100% van de KRW-waterlichamen KRW-waterlichamen KRW-waterlichamen Grond- en oppervlakte- Mate van ondersteuning Maatregelen ter Maatregelen ter Maatregelen ter waterafhankelijke van doelstellingen in ondersteuning van ondersteuning van ondersteuning natuur (grondwater- VHR, EHS en overige instandhoudingsdoelen instandhoudingsdoelen van instandkwantiteit en kwaliteit) gebieden in VHR-gebieden VHR-gebieden en houdingsdoelen VHRdoelstellingen gebieden, doelstellingen EHS-gebieden EHS gebieden en doelstellingen overige gebieden met grondwaterafhankelijke natuur Verontreinigende Huidige belasting bij Beperkte reductie Forse reductie emissies Maximale reductie stoffen (in relatie de kwalitatieve emissies nutriënten/ nutriënten/bestrijdings- emissies nutriënten/ tot drempelwaarden toestand met bestrijdingsmiddelen/ middelen/metalen/overig bestrijdingsmiddelen/ en kwaliteitsnormen) nutriënten/ metalen/overig metalen/overig alkalische ecosystemen bestrijdingsmiddelen/ (grondwaterkwantiteit) metalen/overig op grondwaterlichaamniveau op meter diepte Bestuurlijke ruimte voor afwegingen 1 Door de twee beleidsvarianten beperkt en fors met maatregelen in te vullen, bepalen bestuurders in deze fase hun zoekruimte. Zo ontstaat een eerste indruk van de gevolgen en de haalbaarheid van beide scenario s. Er is nog alle vrijheid om op een later tijdstip binnen het zoekgebied een positie te kiezen. 2 In deze fase stellen zowel rijk als regio voor beide varianten hun maatregelenpakketten bij. Zij doen dat op grond van het beeld dat is ontstaan uit de eerste verkenning. 3 De bestuurlijke ruimte in deze fase komt vooral tot uiting in het toetsen, vergelijken en afstemmen, zowel in regionaal verband als tussen rijk en regio.

6 kaderrichtlijn water bestuurlijk verkennen van maatregelen 6 Egbert van t Oever hoofd sector Waterbeleid Waterschap Vallei & Eem «Het is een kwestie van doen!» Egbert van t Oever coördineert bij Waterschap Vallei & Eem de ontwikkelingen die met de KRW van doen hebben. Begin 2005 kreeg hij zicht op de plannen van het rijk om met de partners in het NBW één gezamenlijke koers uit te zetten voor de verdere uitvoering van de Kaderrichtlijn Water. Dat gaf mij de inspiratie om er meteen mee aan de slag te gaan. Ik zag dat ons bestuur zou worden geconfronteerd met dat hele complex van doelen, opgaven en maatregelen en mijn eerste gedachte was: hier kunnen ze alleen iets mee als er feiten en cijfers op tafel komen. Bestuurders kunnen niet werken met doelen en plannen wanneer daaraan niet een papiertje vastzit waarop staat wat de gevolgen voor de waterschapskosten zullen zijn. En mijn tweede gedachte was: prachtig zo n cyclisch proces van verkennen, toetsen, scenario s bijstellen en dat een paar maal herhaald, maar je mag dan niet achterop raken. En daarom zijn Van t Oever en collega s direct aan het werk gegaan. Ze maakten een scenariostudie van mogelijke beheersmaatregelen in drie varianten: minimum, midden en maximum. Bij elk van die varianten hebben we een maatregelenpakket samengesteld, de kosten daarvan ingeschat en vervolgens die cijfers doorberekend in een meerjarenraming tot 2015 voor de waterschapsheffingen. In juni hebben we het resultaat aan ons bestuur gepresenteerd, niet als een rapport om een beslissing over te nemen, maar als een discussiestuk om gedachten te vormen. Het bestuur was enthousiast, omdat hen voor t eerst duidelijk werd waar al die abstracte termen in de KRW nou feitelijk op neerkwamen. Bestuurders zijn gewend te praten over meerjarenramingen en tariefontwikkelingen en wij presenteerden het KRW-verhaal op een voor hen vertrouwde manier. We hebben er duidelijk bij gezegd: Je hoeft geen beslissingen te nemen, maar we willen wél weten wat je ervan vindt. Het bestuur heeft toen de varianten herdoopt als: stand-stillscenario voor de minimumvariant, het WBP-scenario dat is ons eigen waterbeheersplan, verlengd tot 2015 voor de middenvariant en het KRW-scenario voor de maximumvariant. Vervolgens hebben ze gezegd: Die middenvariant doen we sowieso al, daarover hoeven we niet meer te praten, werk dat stuk tussen de WBP- en KRW-variant eens wat verder uit met verschillende keuzes op een wat fijnere schaal. Dat gaan we de komende tijd doen en dan presenteren we het resultaat in juni 2006 op dezelfde manier. Intussen doet de scenariostudie van Vallei & Eem ook al z n werk buiten de eigen organisatie. Het document is ingebracht in de Nota Rijn-Midden. Vallei & Eem maakt samen met de waterschappen Veluwe en Zuiderzeeland deel uit van dat deelstroomgebied. De partners in Rijn-Midden kunnen zo al in een vroeg stadium kennis nemen van de koers die Vallei & Eem denkt te varen. Van t Oever: Het is een kwestie van gewoon doen! Over drie jaar moeten de besturen van alle 26 waterschappen hun maatregelenpakket hebben vastgesteld. De algemene besturen moeten dan de ambitie hebben geaccepteerd die daarbij hoort. Als je in dat proces achterop raakt, kun je dat niet meer inhalen en dan raak je als waterschapsbestuur de bestuurlijke ruimte en de regie kwijt. j vervolg van pagina 3 Ook de afweging van kosten en baten (regionaal een analyse van de kosteneffectiviteit en landelijk een maatschappelijke kosten- en batenanalyse), moet op basis van wederzijdse inbreng worden gemaakt. Het rijk heeft in de samenwerking de over-allregie, ontwikkelt generiek beleid met name voor de kwaliteitsdoelen en ondersteunt de andere overheden. Alle overheden ontwikkelen volgens de bestaande verantwoordelijkheidsstructuur maatregelen voor het bereiken van de ecologische doelen. Tussen rijk en regio is voortdurend interactie. De drie achtereenvolgende Decembernota s zijn in dit proces zowel motor als bakens. de volgende stap: Een strategische planning De geschetste methodiek voor het vaststellen van ecologische doelen voor sterk veranderde en kunstmatige wateren past goed in de strategie die de NBW-partners hebben gekozen voor het implementeren van de KRW: niet eerst doelen stellen, dan opgave bepalen en vervolgens maatregelen onderzoeken, maar alles tegelijk. Doelen en maatregelen worden in samenhang verkend. Beide zijn nog omgeven met onzekerheden en daarom verloopt het proces van verkennen en afwegen in meerdere rondes, waarbij de speelruimte verandert van groot naar nihil. Deze benadering voorkomt dat alle bestuurlijke discussie zich concentreert aan het eind van het afwegingstraject. De gekozen strategie begint met de uitdaging aan bestuurders om al vroeg de maatregelen te kiezen voor verschillende inspanningsniveaus. Deze ambitievarianten liggen dan nog niet definitief vast, maar ze bepalen al wel de richting en omvang van de te verkennen maatregelen. Na het verkennen van de effecten, kosten en baten van verschillende pakketten maatregelen kunnen bestuurders nog overal mee schuiven, ook met de aanvankelijk gekozen ambitievariant(en). Dit voorkomt dat een bestuur op voorhand vastzit aan een te hoog gegrepen inspanning. Naarmate het proces van verkennen, afwegen, toetsen, concretiseren, afstemmen en taken toewijzen vordert, krimpt de keuzevrijheid, om uiteindelijk uit te monden in de keuzes die vast komen te liggen in het Stroomgebiedbeheersplan. Dit stapsgewijs toewerken naar de keuze voor een bepaald maatregelenpakket heeft grote voordelen. Het geeft de

7 kaderrichtlijn water bestuurlijk verkennen van maatregelen 7 tijd die nodig is voor een integrale aanpak, discussie, vorming van draagvlak en verkenning van mogelijkheden om met de maatregelen meerdere functies te dienen. Bovendien biedt deze benadering de kans om al in een vroeg stadium de maatregelenpakketten met andere bestuurders in hetzelfde stroomgebied op elkaar af te stemmen. Dat is vooral van belang om afwenteling te beperken c.q. te voorkomen. Samenhang taken rijk en regio Vroegtijdig positie kiezen is ook een essentiële voorwaarde om de samenwerking tussen rijk en regio goed te laten verlopen. Landelijk (generiek) beleid moet worden vertaald naar effecten op regionale schaal. Omgekeerd vormen de maatregelen van de gezamenlijke regio s bouwstenen voor landelijke afweging. De strategische planning gaat ervan uit dat al in de Decembernota van 2006 een voorkeursvariant kan worden opgenomen. Om binnen één jaar zo ver te kunnen komen, zijn in het werkproces mechanismen ingebouwd die waarborgen dat de regionale bestuurlijke vrijheid en diversiteit uiteindelijk tot één coherent eindproduct leiden. Een belangrijk mechanisme is de onderlinge vergelijking van de regionale opties voor beleidsvarianten en maatregelen. Hiermee ontstaat inzicht in de wijze waarop duurzaamheid, brongerichtheid, innovatie, meekoppeling met WB21 en maatschappelijk draagvlak in de regionale verkenning van maatregelen worden gehanteerd. De regionale inbreng zal accentverschillen vertonen in de beoordeling van de kosteneffectiviteit van voorgestelde maatregelen. Om ook op dit punt een algemeen kader te kunnen vormen, voert het rijk op basis van de landelijk en regionale maatregelen een Maatschappelijke Kosten- en Batenanalyse (MKBA) uit. Het gehele jaar door vindt tussen rijk en regio tussentijds overleg plaats om generiek beleid en regionaal beleid goed op elkaar af te stemmen. Een centrale plaats daarin heeft het zogenaamde spoorboekje dat per maand inzicht geeft in de relatie tussen de geplande activiteiten van rijk en regio. Tot slot gaat grote sturende werking uit van de jaarlijkse Decembernota s voor de Tweede Kamer en de discussies die eraan voorafgaan. aan de slag: Invullen van beleidsvarianten In het samenspel tussen rijk en regio bepalen de regionale bestuurders in onderling overleg (met name op RBO-niveau) de bandbreedte waarbinnen ze willen zoeken naar een optimaal maatregelenpakket. Het hoeft geen belemmering te zijn dat voor de verschillende watersystemen nog geen concrete kwaliteitsdoelen zijn Jaap Verhulst landelijk programmaleider KRW «Uiteindelijk draait alles om goed samenwerken» De eindregie over het implementatieproces van de KRW ligt bij het rijk. Programmacoördinator Jaap Verhulst ziet alle stappen die rijk en regio tot 2009 nog moeten zetten als een grote werkverdeelklus. Elke overheid staat aan de bak. Met elkaar moeten we bekijken wie op welk niveau wat doet. Elke overheid wás al verantwoordelijk voor een aantal taken en de vraag is nu hoeveel daar in redelijkheid nog bij kan. Een ander punt is dat sommige verantwoordelijkheden misschien beter op een andere manier kunnen worden verdeeld. Zo kan een taak die tot nu toe op nationaal niveau werd uitgevoerd wellicht beter regionaal, of zelfs lokaal worden aangepakt. Sommige maatregelen waarmee de regio tot nu toe druk was passen misschien beter bovenstrooms. De KRW biedt de kans om dat in onderlinge samenhang voor alle niveaus en compartimenten te bekijken. Een belangrijke schakel in dat afwegingsproces is de landelijke MKBA. Verhulst: Dat is een prachtig instrument. Je maakt kosten en baten van maatregelen objectief vergelijkbaar en bespreekbaar, niet alleen in eigen land, maar ook internationaal per stroomgebied. Bovendien is het instrument van juridische betekenis. Je kunt ermee aantonen dat de inzet van maatregelen om de KRW-doelen te halen qua kosteneffectiviteit goed is onderbouwd. Halen we de doelen niet of hebben we er meer tijd voor nodig, dan maakt de MKBA voor Brussel inzichtelijk dat een serieuze afweging heeft plaatsgevonden. De input voor de MKBA is het totaal van alle landelijke en regionale verkenningen van maatregelenpakketten. Dat levert het financiële kader op voor een nationale inzet die verstandig en verantwoord is. Verhulst: In de cirkelgang van het afwegingsproces kunnen de regionale bestuurders vervolgens aan dat kader toetsen of ze met hun maatregelenpakketten goed zitten, of dat ze andere accenten moeten leggen of er een tandje bij moeten zetten. Het grote verschil tussen de landelijke MKBA en de regionale toetsen op kosteneffectiviteit zit m in de schaalgrootte. De stroomgebiedbenadering kan in het ene gebied om maatregelen vragen waarvan de baten in een heel ander gebied komen bovendrijven. Dat mag er uit overwegingen van kosteneffectiviteit niet toe leiden dat die maatregelen dan maar niet worden genomen. Zo zie je hoe belangrijk de onderlinge afstemming is tussen de bestuurlijke partners binnen een stroomgebied en tussen rijk en regio. Uiteindelijk draait het hele proces om goed samenwerken en draagvlak voor de maatregelen bij de bevolking.

8 kaderrichtlijn water bestuurlijk verkennen van maatregelen 8 geformuleerd. Startpunt in de Nederlandse aanpak is immers het beleid dat nu van kracht is, plus een extra inspanning. In het voorgestelde Afwegingkader beschouwen de regionale beheerders de beheersmaatregelen die al in de (meerjaren)begroting zijn opgenomen als een Referentievariant. Deze staat niet ter discussie, evenmin als de zogenaamde Basisvariant die nog uit te voeren maatregelen bevat vanwege Europese verplichtingen, zoals de Drinkwaterrichtlijn, Nitraatrichtlijn, Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn. Tussen dit nulpunt en een theoretische Maximaalvariant waarmee in 2015 alle KRW-doelen zouden worden gehaald, ligt de volle bandbreedte voor bestuurlijke keuzes. Dan moet er echter wel iets te kiezen zijn. Voorstel is daarom een variant Beperkt en een variant Fors te ontwerpen. Het is aan de regionale overheden om Beperkt nader in te vullen met extra maatregelen die zij in ieder geval noodzakelijk achten en Fors met maatregelen die de grens raken van wat nog maatschappelijk aanvaardbaar is. Het rijk zal een totaalbeeld schetsen van de effecten van alle varianten. Verkennen van maatregelen De varianten Beperkt en Fors kunnen soms worden ingevuld met dezelfde maatregelen, die alleen qua omvang en intensiteit verschillen. Er kan ook sprake zijn van verschillende maatregelen of benaderingen, met eigen specifieke effecten. Als op ambtelijk niveau dan ook nog de effectiviteit en de kosten van de maatregelen worden verkend en over een hele beleidsperiode worden doorgerekend, dan hebben de regionale besturen (RBO) iets in handen om mee te werken. Harde keuzes zijn op dat moment nog niet nodig. Voor een nadere verkenning is na 2006 nog voldoende tijd. Het spreekt vanzelf dat bestuurders prioriteit zullen geven aan maatregelen die perspectief bieden op relatief lage kosten, veel effect en een groot draagvlak. Dit is in lijn met de kosteneffectiviteit die de KRW voorschrijft. Bestuurders gaan daarbij uit van de politieke situatie en de ervaringen in het eigen beheersgebied. De maatregelenpakketten zullen daardoor per regio verschillen. Ook de schaalgrootte van de maatregelen is een vrije keuze, al zal er weinig animo zijn voor een gebiedsdekkende gedetailleerde verkenning tot op het niveau van waterlichamen. In dit stadium ligt een grofmazige benadering meer voor de hand. Wél is het van belang dat de scenario s die onder regionale verantwoordelijkheid ontstaan een zekere uniformiteit hebben. Het wordt anders lastig om op landelijk niveau een vergelijking te maken en een MKBA uit te voeren. Het project Verkennen van maatregelen bevat daarom een model voor het met maatregelen invullen van de beleidsvarianten. Een beknopte weergave van dit model is opgenomen in het overzicht op pagina 5. Niet alleen in Nederland verkennen overheden maatregelen om een betere waterkwaliteit te bereiken. Alle andere EU-lidstaten en dus ook onze buurlanden zijn er druk mee. De oorzaken van de belasting van de watersystemen zijn in veel gevallen vergelijkbaar: emissies uit de landbouw, lozingen van communaal afvalwater en hydromorfologische ingrepen ten behoeve van veiligheid en scheepvaart. Typisch voor Nederland is echter dat ons land in de delta van enkele grensoverschrijdende rivieren ligt. Afstemming van alle maatregelen met maatregelen in de bovenstrooms gelegen oeverstaten ligt dus voor de hand. De discussie over werkprogramma s is in de internationale riviercommissies echter nog niet zover gevorderd, dat we al volledig gemeenschappelijk kunnen verkennen. De voorgenomen inzet binnen Nederland zal daarom een belangrijke rol spelen bij het internationaal agenderen van grensoverschrijdende, stroomgebiedbrede vraagstukken. De kosten en baten De KRW vereist dat overheden de keuze en afweging van maatregelen verantwoorden op basis van kosteneffectiviteit en het maatschappelijk draagvlak. In dit stadium, waarin nog geen definitieve keuzes worden gemaakt, hoeft die verantwoording nog niet heel nauwkeurig te zijn. Het gaat nu vooral om een inschatting die betrouwbaar genoeg is voor het prioriteren en voorselecteren van te verkennen maatregelen voor de watersystemen op het niveau van de deelstroomgebieden. Kosteneffectiviteit kan op verschillende wijzen worden berekend. Binnen het project Verkennen van maatregelen is een handboek gemaakt over de kosteneffectiviteitsanalyse (beschikbaar op Om de maatregelen te kunnen vergelijken op basis van hun kosteneffectiviteit worden alle kosten uitgedrukt in bedragen per jaar. Dat betekent dat de investeringen moeten worden omgezet in jaarlijkse kosten, bijvoorbeeld door een afschrijvingsperiode vast te stellen en jaarlijks gelijkblijvende afschrijvingstermijnen te berekenen. Voor de inzichtelijkheid en vergelijkbaarheid van de kostengegevens verdient het aanbeveling aan te sluiten bij de gangbare termijnen voor afschrijving en het reëel rentepercentage (exclusief inflatie) zoals dat wordt gebruikt in de Nationale Milieukostenmethodiek. Hoe vollediger de baten van maatregelen in financiële termen worden vertaald, des te beter is een afweging mogelijk tegen de kosten. Die vertaling is echter niet altijd mogelijk. Pogingen om bijvoorbeeld natuur en landschap, belevingswaarde of toekomstwaarde in geld te waarderen, mogen niet tot schimmige discussies leiden over de toegepaste methodiek. Het lijkt beter om voor baten in deze sfeer een expliciete zelfstandige beoordeling te maken via een multicriteria-analyse. De landelijk uit te voeren Maatschappelijke Kosten- en Batenanalyse (MKBA), zal op landelijke schaal de effecten van alle regionale beleidsvarianten in beeld brengen. Dit geeft het rijk en de landelijke politiek de nodige stof om in samenspraak met de NBW-partners af te wegen welke beleidsinspanning, maatregelen en lastenverdeling uiteindelijk voldoende draagvlak hebben en aanvaardbaar worden geacht. Zo ontstaat al in de tweede helft van 2006 een voorkeursvariant met landelijke en regionale maatregelen die ons land voor de uitvoering van de KRW zal kiezen. colofon Redactie Rob Bijnsdorp (BCP) Amsterdam Vormgeving bureau Op Stand Den Haag Meer informatie Norbert Cremers (RIZA) n.cremers@riza.rws.minvenw.nl Deze brochure is een uitgave van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en vormt een reeks met de brochures Handreiking MEP/GEP en Monitoring. De inhoud is opgesteld door de Werkgroep Verkennen van maatregelen. De brochure is te downloaden van