Rekenkamercommissie Coevorden. Meer raad voor ICT. Onderzoek naar de sturings- en controlemogelijkheden van de gemeenteraad op ICT-kosten in Coevorden

Transcriptie

1 Rekenkamercommissie Coevorden Meer raad voor ICT Onderzoek naar de sturings- en controlemogelijkheden van de gemeenteraad op ICT-kosten in Coevorden

2 Rekenkamercommissie Coevorden - G.A. Zoons - drs. A.J.M. Smale, plaatsvervangend voorzitter - mr. F. Sieders - mr. J. Riddersma - mr. H. Haan Ambtelijke ondersteuning rekenkamercommissie: - drs. F.A.C. Lucassen - drs. Z. Jeuring - drs. C.H. Horstmeier Opstellers rapport: - drs. B.A. Wiendels (BMC Onderzoek) - drs. C.H. Horstmeier (secretaris-onderzoeker RKC Coevorden) Adres: Gemeente Coevorden Rekenkamercommissie Postbus AA Coevorden T (0524) / E rekenkamer@coevorden.nl I Coevorden, september

3 INHOUD HOOFDSTUK 1 INLEIDING Aanleiding Probleemstelling Onderzoeksvragen Afbakening Normenkader Onderzoeksaanpak Leeswijzer 5 HOOFDSTUK 2 ACHTERGROND EN BELEIDSKADER Landelijke ontwikkelingen ICT-beleid in Coevorden 7 HOOFDSTUK 3 BEVINDINGEN Financiële kaderstelling Inhoudelijke kaderstelling Informatievoorziening aan gemeenteraad Rol intergemeentelijke ICT-samenwerking 23 HOOFDSTUK 4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Hoofdconclusie Deelconclusies Aanbevelingen Reactie van het College van B&W Nawoord rekenkamercommissie 36 1

4 Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Dit rapport doet verslag van een onderzoek naar de sturings- en controlemogelijkheden van de gemeenteraad op de ICT-kosten. Aanleiding hiervoor is dat de raad het gevoel heeft slechts beperkt zicht te hebben op gedane investeringen in ICT, de voortgang van projecten en de mate waarin baten zijn gerealiseerd. Dit tot frustratie van veel gemeenteraadsleden: 'we moeten wel steeds geld ter beschikking stellen maar hebben geen inzicht of het goed besteed wordt en wat er nog meer op ons afkomt'. Het budgetrecht wordt hier niet gecombineerd met sturing op inhoud. Deze lacune maakt voor de raad het proces en het resultaat in dit domein ondoorzichtig. Dat betekent niet, dat de gemeente Coevorden de ICT op zich niet goed op orde zou hebben. Dit onderzoek wijst erop dat over het geheel genomen de gemeente een grote hoeveelheid beleid en planning voor de verbetering van de ICT ontwikkeld heeft, zoals ook uit de lijst van geraadpleegde documenten in de bijlage blijkt. Die inspanning levert bovendien tastbare resultaten op. Zo staat de gemeente Coevorden nu op plaats 95 in de ranglijst van 'Overheid.nl Monitor', die meet hoe goed en hoe veel content en functionaliteiten gemeenten op hun website aanbieden. Eind 2009 stond de gemeente nog op plaats 332 van alle 441 gemeenten. Ook zal Coevorden binnenkort aangesloten worden op de Landelijke Voorziening Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG). Tot nog toe zijn slechts 56 gemeenten hierin geslaagd Probleemstelling De probleemstelling van het onderzoek luidt als volgt: In hoeverre kan de gemeenteraad de doelmatigheid controleren van de ICTbudgetten die hij beschikbaar heeft gesteld? Het onderzoek beperkt zich dus tot 'inzicht voor de raad'. Er wordt geen aandacht besteed aan de inhoudelijke aspecten van de Coevorder ICT, zoals de doelmatigheid ervan of de haalbaarheid voor Coevorden van de rijksdoelstellingen voor de digitale overheid. ICT-samenwerkingsverbanden maken daarentegen wel deel uit van het onderzoek, omdat ten eerste de gemeenteraad hier specifiek om gevraagd heeft. Ten tweede zijn deze samenwerkingsverbanden zeer belangrijk voor de kosten en de informatievoorziening daarover aan de raad. Coevorden neemt deel aan het intergemeentelijke ICT-samenwerkingsverband DIMPACT en heeft sinds 1 januari 2010 zijn werkplek- en netwerkbeheer aan de buurgemeente Emmen overgedragen. Hierdoor komen in het samenwerkingsaspect een belangrijk actueel thema voor de gemeente Coevorden en het aspect van raadscontrole op samenwerking samen. 1.3 Onderzoeksvragen De probleemstelling is uitgewerkt in zes onderzoeksvragen:

5 1.4 Afbakening 1. Welke (deel-)budgetten heeft de raad beschikbaar gesteld? 2. Wat waren de doelen waarvoor de raad ICT-budget heeft gevoteerd en in hoeverre is het budget werkelijk daaraan besteed? 3. Is voor de raad inzichtelijk, welke gelden waarvoor beschikbaar zijn gesteld en hoe doelmatig ze besteed zijn? 4. In hoeverre wordt bovenstaande beïnvloed door de intergemeentelijke samenwerking waaraan Coevorden op ICT-gebied deelneemt? 5. In hoeverre zijn de meerkosten en de besparingen die voortvloeien uit de samenwerking, voor de raad inzichtelijk? 6. Hoe zou de raad de sturing en controle in dit domein indien nodig kunnen verbeteren? ICT-kosten De rekenkamercommissie kiest voor een brede definitie van het begrip ICT-kosten. Hierbij wordt aangehaakt bij de definitie die in het kader van de benchmark ICT 2 wordt gehanteerd: ICT-kosten zijn alle kosten die samenhangen met de aanschaf en aanleg, het in eigendom hebben en het gebruiken van ICT-voorzieningen. Het gaat dus zowel om investeringskosten als exploitatiekosten en personeelskosten. De investeringskosten zijn de kosten die nodig zijn voor de aanschaf en aanleg van alle hardware, software (applicaties) en datacommunicatie. Dit betreft dus bijvoorbeeld netwerken, kabels, servers, computers, printers, beamers, frontofficesystemen en bedrijfsvoeringsapplicaties. De exploitatiekosten hebben betrekking op alle kosten die nodig zijn voor de instandhouding van deze ICT-middelen zoals onderhoudscontracten, reparaties, verzekeringen, jaarlijkse licenties, en abonnementen. De personeelskosten betreffen de kosten voor de inzet van intern en extern personeel ten behoeve van ICT (waaronder beleidsvorming, beleidsuitvoering (projecten) en helpdesk). In figuur 1.1 zijn de verschillende kostensoorten schematisch weergegeven. Hierbij is ook aangegeven uit welke ICT-componenten de kosten zijn opgebouwd, waarbij een onderscheid is gemaakt in hardware (1), datacommunicatie (2) en applicaties (3). Tevens is een onderscheid gemaakt in kantoorautomatisering, dat wil zeggen het geheel van ICTvoorzieningen dat nodig is om medewerkers met een computer kantoorwerkzaamheden uit te laten voeren, en elektronische dienstverlening (E-overheid), dat wil zeggen het geheel van ICT-voorzieningen ten behoeve van een betere dienstverlening aan burgers en bedrijven. Met name bij de E-overheid zijn er in de afgelopen jaren veel ontwikkelingen geweest en zijn de opgaven voor gemeenten (en dus kosten) fors toegenomen. In hoofdstuk 2 wordt hier nader aandacht aan besteed. 2 Deze benchmark is uitgevoerd door M&I Partners in het kader van de BOCE samenwerking (2009). 3

6 Figuur 1.1: Kostensoorten en ICT-componenten 3 PERSONEELSKOSTEN EXPLOITATIEKOSTEN INVESTERINGSKOSTEN Kantoorautomatisering 1.HARDWARE PC s Randapparatuur (printers, scanners, beamers, faxen) Servers en opslagfaciliteiten 2.DATACOMMUNICATIE LAN, WAN, Internetverbinding Routers, Switches Bekabeling 3a.GENERIEKE EN BEDRIJFSVOERINGS- APPLICATIES Financiële administratie Personeelsadministratie Planning/tijdverantwoording Office applicaties Overige kantoorautomatisering (photoshop, reisplanner, etc. Beveiligingssoftware E- (elektronische) dienstverlening 3b.FRONTOFFICE APLLICATIES Portal DiGiD Burger en bedrijven* Elektronische ID-kaart (enik)* Online betalingsvoorziening PIP/Mijn Overheid.nl* E-formulieren Bedrijvenloket/Antwoord voor bedrijven* Omgevingsloket* 3c.MIDOFFICE APPLICATIES Producten Diensten Catalogus (incl. Samenwerkende catalogi)* Klantcontactsysteem Content Management Systeem (CMS) Documentmanagement Zakenmagazijn Terugmeldfaciliteit (TMF)* 3d.BACKOFFICE APPLICATIES Geoinformatiesystemen Kassa- en reserveringssystemen Workflowmanagement Basisregistraties (GBA, BAG)* Aansluiting andere bronhouders (NHR, RNI, Topografie en kadaster)* Periode Het onderzoek heeft betrekking op de periode Normenkader Voor de beantwoording van de zes onderzoeksvragen maken we gebruik van een normenkader. Hierin zijn de normen neergelegd waaraan de sturing en controle van de gemeenteraad op ICT-kosten zou moeten voldoen. Het normenkader is als bijlage 3 toegevoegd aan dit rapport. 1.6 Onderzoeksaanpak Het onderzoek is uitgevoerd door dhr. Benno Wiendels (BMC Onderzoek) en dhr. Carel Horstmeier (secretaris-onderzoeker Rekenkamercommissie Coevorden). Het omvatte drie stappen. Gestart is met een inventarisatie van de beschikbare documenten en -verslagen, zoals de programmabegroting, beleidsplannen en beleidsverslagen, raadsverslagen en -besluiten, en declaraties en verantwoordingsverslagen (zie voor een volledig overzicht bijlage 3). De tweede stap betrof het voeren van gesprekken met vertegenwoordigers van de gemeente (raadsleden en raadsgriffier, de portefeuillehouder ICT, de gemeentesecretaris, 3 In de figuur is door middel van een * aangeven welke onderdelen verplicht zijn in het kader van het Nationaal Uitvoeringsprogramma (NUP). Overigens is het NUP formeel niet-verplichtend: het zijn afspraken, geen wetten. 4

7 het management en medewerkers van de afdeling Bedrijfsvoering en Ondersteuning; zie voor een volledig overzicht bijlage 2). De interviews hadden tot doel om te verifiëren of het beeld dat uit de documenten en -verslagen naar voren komt, correct is en om meer inzicht te krijgen in de werkwijze in de praktijk. De resultaten van documentenanalyse en de interviews zijn vervolgens gebundeld in een nota van bevindingen. De nota is op 15 juni 2010 ter verificatie voorgelegd aan de ambtelijke organisatie. De ambtelijke reacties hebben, voor zover nodig, geleid tot aanpassingen in het rapport. Daarna zijn de conclusies en aanbevelingen geformuleerd. De nota van bevindingen en de conclusies en aanbevelingen zijn op 27 juli 2010 voor een bestuurlijke reactie aan het college van burgemeester en wethouders voorgelegd, dat op 6 september gereageerd heeft. 1.7 Leeswijzer Dit rapport is als volgt opgebouwd. De achtergrond van en het (landelijk) beleidskader voor de elektronische overheid zijn in hoofdstuk 2 weergegeven. In hoofdstuk 3 zijn de resultaten van het feitenonderzoek opgenomen en toegelicht. Het feitenonderzoek vormt de basis voor de conclusies en aanbevelingen die in hoofdstuk 4 staan weergegeven. Tevens komen in dit hoofdstuk de bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders aan de orde, en het nawoord van de rekenkamercommissie hierop. 5

8 Hoofdstuk 2 Achtergrond en beleidskader De afgelopen jaren is er landelijk een groot aantal initiatieven en programma s gestart om de elektronische overheid te realiseren. Gemeenten hebben daarbij een steeds grotere verantwoordelijkheid gekregen, wat tot een (over)volle gemeentelijke ICT-agenda heeft geleid. In paragraaf 2.1 gaan we kort in op de belangrijkste landelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op die agenda. Paragraaf 2.2 beschrijft vervolgens de wijze waarop de gemeente Coevorden invulling geeft aan het ICT-beleid en de invoering van de elektronische overheid. 2.1 Landelijke ontwikkelingen In 2003 presenteerde de rijksoverheid het Actieprogramma Andere Overheid. Dit programma kende twee sporen. Enerzijds de bouw van basisvoorzieningen die hergebruik van gegevens binnen de gehele overheid mogelijk moet maken. Anderzijds moest het voor burgers en bedrijven gemakkelijker worden gemaakt om via internet gebundeld informatie over beleid, regelgeving en overheidsproducten en -diensten te verkrijgen. Het actieprogramma kreeg in 2004 een vervolg in de notitie Op weg naar de elektronische overheid. In deze notitie worden de onderdelen en de samenhangende structuur van de elektronische overheid geschetst. De notitie is richtinggevend voor het ontwikkelen van de elektronische overheid. De belangrijkste doelstellingen zijn: in 2007 is 65% van de publieke dienstverlening via internet mogelijk; overheidsorganisaties gaan hun overheidsinformatie actief voor het publiek ontsluiten; er komt een elektronisch systeem waarmee burgers en bedrijven zich bij de overheid eenduidig bekend kunnen maken; burgers en bedrijven hoeven bepaalde gegevens nog maar één keer aan te leveren bij de overheid. Overheidsorganisaties stoppen met het vragen van gegevens aan burgers en bedrijven die elders binnen de overheid al beschikbaar zijn; de organisaties in het publieke domein gaan beter samenwerken door gegevens uit te wisselen; de overheid gaat voor haar communicatie Open Standaarden gebruiken (en vergroot daarmee haar leveranciersonafhankelijkheid). In april 2006 kwamen de rijksoverheid, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen overeen samen te investeren in de elektronische overheid. Deze afspraak is vastgelegd in de verklaring Betere dienstverlening, minder administratieve lasten met de elektronische overheid. Prioriteit kreeg het ontwikkelen en verder uitrollen van landelijke basisvoorzieningen (zoals BAG, DigiD, BSN, BIN, enik, het Bedrijvenloket en het digitale omgevingsloket) en het aansluiten hierop van de gemeenten. 6

9 Hierna heeft de overheid een stortvloed aan initiatieven geproduceerd waarbij de samenhang ontbrak tussen al die initiatieven. Eind 2007 concludeerde de commissie- Postma/Wallage in het rapport Het uur van de waarheid dat bij de overheid de regie en het gevoel voor urgentie op het gebied van de elektronische overheid ontbrak. Dit rapport leidde tot het Nationaal Uitvoerings Programma dienstverlening en E-Overheid (NUP). Het NUP legt de prioriteit bij bouwstenen die voor eind 2010 moeten worden gerealiseerd en van belang zijn voor de basisinfrastructuur van de E-overheid. De belangrijkste onderdelen van het NUP zijn: E-toegang: hieronder vallen alle zaken die burgers ondersteunen om toegang te krijgen tot overheidsdiensten, zoals MijnOverheid.nl, Antwoord voor bedrijven en Overheid heeft Antwoord. E-authenticatie: hieronder vallen alle zaken die burgers ondersteunen om op veilige wijze gebruik te maken van overheidsdiensten die digitaal worden aangeboden, zoals DigiD. Nummers: dit betreft het gebruik van het unieke persoonlijke identificatienummer BSN (voorheen Sofi-nummer) dat gebruikt kan worden door overheden om gegevens onderling en tussen burger en overheid betrouwbaar uit te kunnen wisselen. Basisregistraties: dit betreft het toegankelijk stellen voor alle overheidsorganisaties van de brongegevens van personen (GBA), bedrijven (NHR), gebouwen (BAG), kaartmateriaal, e.d. E-informatieuitwisseling: dit betreft een aantal generieke basisvoorzieningen die de informatieuitwisseling tussen overheden onderling moeten vereenvoudigen (zoals de terugmeldfaciliteit en overheidsservicebus). 2.2 ICT-beleid in Coevorden De landelijke ontwikkelingen vormen de kaders voor de eigen gemeentelijke ambities. Deze ambities zijn voor de gemeente Coevorden vastgelegd in het beleidsdocument Systemen & Informatie: op naar 2015 (2008). In dit document kiest de gemeente voor een versoberd scenario voor ICT en professionalisering van de dienstverlening. Dit in tegenstelling tot eerdere beleidskaders (o.a. De Nieuwe Opstelling uit 2006) waarin de gemeente Coevorden een zeer hoog ambitieniveau had neergelegd: horend tot de top van gemeenten in Nederland. Bij deze versobering koos de gemeente ervoor om pragmatisch alleen nog projecten uit te voeren die wettelijk verplicht zijn en projecten die nodig zijn vanwege genomen besluiten door raad, college of managementteam. Gezien het bestaande ICT-budget, de beschikbare formatie en de groeiende gemeentelijke ICT-agenda was het nodig om binnen de bestaande projectplannen prioriteiten te heroverwegen en daarbij sommige projecten later te starten of helemaal te 'parkeren', aldus de gemeente in deze nota. De ICT-projecten die prioriteit krijgen in de periode zijn: I&A projecten Op naar de E-overheid (o.a. uitwerken BOCE realisatieplan, raadsinformatiesysteem). ICT implementatie t.b.v. klantcontactcentrum (o.a. kassasysteem, klantvolgsysteem, digitale formulieren, PIP). Geo-informatie. 7

10 Midoffice Systemen (o.a. gegevensmagazijn, zakenmagazijn, documentmanagement) Stroomlijning basisgegevens/basisregistraties Ondersteunende infrastructuur (o.a. externe hosting, vervanging hardware). Regelgeving (elektronisch kinddossier, Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht, digitaal klantdossier). Om de haalbaarheid van de bovenstaande projecten te kunnen vergroten zoekt de gemeente Coevorden verregaande samenwerking met andere gemeenten.de gemeente Coevorden werkt samen met de buurgemeenten Emmen en Borger-Odoorn in het samenwerkingsverband BOCE. Eén van de opties binnen het samenwerkingsverband is het gastheergemeentemodel waarbij de gemeente Emmen op basis van een overeenkomst één of meer taken uitvoert voor de gemeenten Coevorden en Borger-Odoorn. Dit is de meest vergaande optie van samenwerking binnen het samenwerkingsverband. De belangrijkste taak die de gemeente Emmen volgens dit model uitvoert voor Coevorden is het werkplek- en netwerkbeheer. Voor het gezamenlijk realiseren van digitale dienstverlening is de gemeente Coevorden aangesloten bij de cooperatieve vereniging DIMPACT. De DIMPACT-gemeenten treden gezamenlijk op in landelijke initiatieven om zo nieuwe gemeentelijke standaarden en kennis te ontwikkelen. 8

11 Hoofdstuk 3 Bevindingen In dit hoofdstuk worden de resultaten van het feitenonderzoek gepresenteerd. Het feitenonderzoek vormt de basis voor de conclusies en aanbevelingen (zie hoofdstuk 4). Achtereenvolgens wordt ingegaan op: de financiële kaderstelling door de gemeenteraad, de inhoudelijke kaderstelling door de gemeenteraad, de informatievoorziening aan de gemeenteraad, en de wijze waarop de sturing en controle op ICT-kosten wordt beïnvloed door het intergemeentelijke ICT-samenwerkingsverband DIMPACT en de ICTsamenwerking met Borger-Odoorn en Emmen (BOCE). 3.1 Financiële kaderstelling In deze paragraaf wordt de volgende onderzoeksvraag onderzocht: Onderzoeksvraag 1. Welke (deel-)budgetten heeft de raad beschikbaar gesteld? De programmabegroting is het document op basis waarvan de gemeenteraad kredieten beschikbaar stelt aan het college. Tevens bepaalt de raad met het vaststellen van de begroting de wijze waarop het college het geld moet besteden. Uitgangspunt is dat de uitgaven binnen de begroting blijven. In onderstaande tabel zijn de normen weergegeven op basis waarvan de financiële kaderstelling is beoordeeld. Deze tabel is tevens de leeswijzer voor deze paragraaf. Onderzoeksvraag Indicator Norm Financiële kaderstelling A. Geautoriseerd ICT-budget B. Koppeling tussen kosten en doelen C. Realisatie volgens begroting Het financieel kader is goedgekeurd door de gemeenteraad. De financiële consequenties van het ICTbeleid zijn meerjarig (en per onderdeel) in beeld gebracht. De investeringen zijn gekoppeld aan de (meerjaren-) doelstellingen van het ICTbeleid. De investeringen blijven binnen de door de raad geformuleerde financiële kaders. A. Geautoriseerd ICT-budget Voor de bepaling van het totale ICT-budget is in eerste instantie gebruik gemaakt van de programmabegroting en de jaarrekening van de gemeente Coevorden. Uit deze documenten wordt echter niet direct duidelijk hoeveel geld met ICT is gemoeid, omdat de begroting geen aparte (afdelingsoverstijgende) ICT-paragraaf kent. Deze onduidelijkheid wordt versterkt doordat in deze ICT-budgetten twee zaken niet gescheiden gehouden zijn: de 'gewone' ICT-uitgaven voor het netwerk, hardware en software enerzijds en de ambities voor de eerste overheid anderzijds. Tot slot verkreeg de raad pas enige jaren nadat hij de budgetten beschikbaar had gesteld, duidelijkheid over de 9

12 inzet ervan. Namelijk in de raadscommissie van 23 februari 2009, nadat hij om die duidelijkheid had gevraagd in de motie 8-11, op 4 november Buiten de kosten van kantoorautomatisering 4 die worden verantwoord op de hulpkostenplaatsen, vallen de ICT-investeringen voor een groot deel samen met het project De Nieuwe Opstelling als onderdeel van het begrotingsprogramma Burger en bestuur (voorheen programma Dienstverlening). De totale kosten van dit project voor de periode zijn in 2006 geraamd op ruim 10 miljoen, waarvan 2,18 miljoen 5 voor investeringen op het gebied van ICT en werkprocessen (zie ook tabel 3.1). Extra middelen In 2007 is een bedrag van aan extra middelen toegevoegd aan dit budget, en in in het kader van de vaststelling van de begroting een bedrag van 3,26 miljoen: 1,58 miljoen voor de invoering van de wettelijke voorschriften en regelgeving en 1,68 miljoen voor de ontwikkeling van het klantcontactcentrum. Volgens het college zijn deze extra investeringen nodig omdat de ICT-dynamiek in de periode hoger is geweest dan ingeschat, en omdat de eisen uit de omgeving aanzienlijk zijn toegenomen. Vooral de invoering van de wettelijke voorschriften en regelgeving (o.a. Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht en diverse onderdelen van het programma Antwoord ) en de realisatie van het klantencontactcentrum vergen de komende jaren aanzienlijke investeringen, aldus het college. 7 Opvallend is dat beide bedragen door de raad beschikbaar zijn gesteld, zonder dat op het moment van vaststelling precies duidelijk was op welke wijze de budgetten door het college zouden worden ingezet. Helderheid daarover verkreeg de raad pas nadat hij deze budgetten al vastgesteld had. Die onduidelijkheid was voor de raad mede aanleiding om bij de begrotingsbehandeling op 4 november 2008 onderstaande motie aan te nemen (nr ). De raad van de gemeente Coevorden, in vergadering bijeen op 4 november 2008 Overwegende: dat het begrote overschot gezien de onvoorziene maar wel te verwachten uitgaven te klein is; dat het beschikbaar stellen van ICT-budgetten in de kantlijn van begrotingsvergaderingen niet langer acceptabel is. Draagt het college op: om een gedetailleerd plan te overleggen zodat de gemeenteraad zijn controlerende taak kan uitoefenen; dit plan te presenteren voordat 10% van het in 2009 geraamde bedrag is besteed; in deze plannen de beslissing voor gekozen samenwerkingsverbanden te motiveren; in deze plannen de afweging om zaken nu en zelf te ontwikkelen te motiveren. 4 Hieronder wordt het geheel van ICT-voorzieningen (zoals pc s, laptops, printers, servers, etc.) dat nodig is om medewerkers met een computer kantoorwerkzaamheden te laten uit voeren. Deze kosten worden via een vaste verdeelsleutel toegerekend aan de verschillende beleidsvelden. 5 Voor de dekking van dit bedrag is in het kader van de perspectiefnota 2007 door de Raad een extra budget van 1,12 miljoen beschikbaar gesteld. 6 Eerste bestuursrapportage 2007, p Perspectiefnota , p

13 Mutaties begroting Tenslotte zijn er nog een aantal mutaties op de begroting doorgevoerd, zoals de toevoeging van de middelen die de gemeente heeft ontvangen van het rijk voor de invoering van de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht en de gereserveerde middelen in 2009 voor vervangingsinvesteringen in hard en software. Deze bedragen zijn in 2009 geoormerkt toegevoegd aan het ICT-budget, zo blijkt uit het evaluatieverslag van De Nieuwe Opstelling. Tellen we al deze bedragen bij elkaar op, dan komen we uit op een totaalbedrag voor de periode van 6,41 miljoen: 3,12 miljoen voor ICT-investeringen in het kader van De Nieuwe Opstelling ( ) en 3,29 miljoen 8 ten behoeve van het programma Antwoord ( ). Dit betreft zowel incidentele kosten als structurele kosten. De personeelskosten, dat wil zeggen de interne uren die nodig zijn voor realisatie van de projecten 9, blijven buiten beschouwing. In een aantal gesprekken met raadsleden is naar voren gekomen dat zij vrezen dat voor de toekomst het huidige ICT-budget mogelijk onvoldoende is, gezien de onzekerheden zoals wijzigingen in de regelgeving en de prioritering in DIMPACT en BOCE-verband. Onderzoek van M&I Partners 10 laat echter zien dat deze vrees onterecht is. De totale kosten die het realiseren van de E-overheid met zich meebrengt zijn door M&I geraamd op 2,58 miljoen 11. Daarnaast heeft het college de sturing en controle op ICT-uitgaven in de afgelopen jaren sterk verbeterd. Zo werkt de gemeente Coevorden sinds 2009 met een I-Coördinatieteam. Dit team adviseert over de middelen en zorgt voor een integrale afweging (op concernniveau) bij voorstellen over de informatiehuishouding. Bovendien voert de gemeente sindsdien een aparte projectadministratie over ICT. B. Koppeling kosten en doelen Uit het onderzoek blijkt dat het niveau waarop de ICT-budgetten door de raad worden geautoriseerd abstract is, namelijk op het niveau van de hoofddoelen van het ICT-beleid en niet op het niveau daaronder. In de programmabegroting wordt (vanaf 2009) jaarlijks een bedrag van 4 à 5 miljoen gereserveerd voor de uitvoering van het programma Burger en bestuur (zie ook onderstaand kader). Welk deel van dit bedrag is bestemd voor het uitwerken van de digitale overheid, het realiseren van een klantcontactcentrum, het bouwen/renoveren van het gemeentehuis, etc., wordt echter niet duidelijk. Hierdoor is het voor de raad niet mogelijk te bepalen welke prijskaartjes hangen aan de beoogde 8 De totale geraamde kosten voor de periode bedragen 4,23 miljoen, zo blijkt uit het document Systemen & Informatie: op naar 2015 Coevorden@Antwoord. Dit bedrag is inclusief het restbudget uit De Nieuwe Opstelling en het Raadsinformatiesysteem. Opvallend is overigens het afrondingsverschil van tussen de twee verschillende bedragen die in het document worden genoemd: 4,23 en 4,30 miljoen. 9 In Coevorden worden de kosten van de eigen organisatie niet toegerekend aan investeringsprojecten. Deze wijze van doorrekenen leidt tot een relatief zware belasting van de exploitatie. 10 M&I Partners. Een eerste grove schatting van de kosten van de E-overheid. 29 april Dit bedrag is exclusief de benodigde automatiseringskosten. 11

14 resultaten van het programma. Dit inzicht is wel van belang voor sturing en controle op ICT-kosten. De raad moet immers de afweging kunnen maken: wil hij meer (of minder) middelen inzetten voor een hoger (respectievelijk lager) ambitieniveau? Totale lasten Programma 8: Burger en bestuur 12 In de nota Systemen & Informatie: op naar 2015 zijn de geraamde kosten wel per subdoel weergegeven. Echter, op dit niveau is de begroting niet geautoriseerd. De raad heeft het college gemandateerd om binnen de projectenportefeuille met de middelen te mogen schuiven en hier flexibel mee om te gaan. Flexibel wil zeggen dat het college de ruimte heeft om meer of minder te investeren in de onderliggende projecten binnen de beschikbaar gestelde budgetten. Sturing op doelstellingen (door de raad) raakt hierdoor op de achtergrond. C. Realisatie volgens begroting In onderstaande tabel zijn de begrote en gerealiseerde ICT-kosten weergegeven die voortvloeien uit De Nieuwe Opstelling en (vanaf 2009) het programma Antwoord. Daarnaast zijn in de tabel ook de totale ICT-kosten van de gemeente Coevorden weergegeven. De gerealiseerde kosten zijn gebaseerd op de overzichten zoals aangeleverd door de financiële administratie van de gemeente Coevorden. Uit de tabel blijkt dat de totale ICT-uitgaven van de gemeente Coevorden de uitgaven in het kader van De Nieuwe Opstelling en het programma Antwoord in ruime mate overtreffen. De totale ICT-uitgaven voor de periode bedragen 6,1 miljoen, tegen 2,7 miljoen voor De Nieuwe Opstelling en het programma Antwoord. Het verschil wordt vooral veroorzaakt doordat in de totale uitgaven ook de exploitatiekosten zijn meegenomen evenals een aantal afdelingsspecifieke ICT-investeringen die niet onder De Nieuwe Opstelling of het programma Antwoord vallen. De tabel laat verder zien dat de uitgaven het kader van De Nieuwe Opstelling en het programma Antwoord ruimschoots binnen de begroting zijn gebleven. De kosten over de periode vallen gemiddeld 35% lager uit dan begroot. Voor een belangrijk deel is dit het gevolg van het feit dat een aantal projecten is bevroren (o.a. doordat nieuwe wetgeving later in werking trad) en om eerst een evaluatie uit te kunnen voeren 12 Begroting 2010 en meerjarenraming

15 naar de meest praktische aanpak, in relatie met nieuwe wetgeving en nieuwe samenwerkingsvormen (om desinvesteringen te voorkomen).het betreft onder meer de vervanging van het interne netwerk en de aanschaf van verschillende front- en backoffice applicaties. Een deel van deze projecten is doorgeschoven naar In totaal gaat het om een bedrag van Dit bedrag is toegevoegd aan de middelen voor de invoering van de wettelijke voorschriften en het klantcontactcentrum, en samengevoegd in één concernbreed ICT-budget voor de realisatie van de Antwoord -ambities. Tabel 3.1: Overzicht van de begrote en gerealiseerde ICT-kosten, (x 1.000) 13 DNO: deelprogramma ICT en Systemen & Informatie: op naar 2015 werkprocessen TOT. 1. INITIEEL BUDGET ICT en werkprocessen 1711, ,1 Inhuur personeel derden 200, ,0 Europese Aanbesteding 66, ,9 Onvoorziene uitgaven 200, ,0 TOTAAL 2178, ,0 2. EXTRA MIDDELEN Extra budget (1 e Berap 2007) 379, ,5 Wettelijke voorschriften/regelgeving - 546,0 328,0 355,0 355,0 1584,0 Aanzet tot ontwikkeling KCC - 550,0 450,0 375,0 300,0 1675,0 TOTAAL 379,5 1096,0 778,0 730,0 655,0 3638,5 3. MUTATIES BEGROTING Bijdrage rijk voor invoering Wabo 100, ,0 Dekking RIS Raad - 17,0 17, ,0 Overige mutaties , ,8 TOTAAL 562,8 17,0 17, ,8 TOTAAL BEGROOT 3120,3 1113,0 795,0 730,0 655,0 6413,3 TOTAAL REALISATIE 2246,4 495, ,9 VERSCHIL 873,9 617, ,4 TOTAAL REALISATIE (alle ICT-kosten) 3816,4 2299, ,1 13 De informatie in deze tabel is afgeleid uit het evaluatieverslag van de Nieuwe Opstelling (bijlage 1), de nota Systemen en Informatie en de gegevens van de financiele administratie. 14 Het betreft de gereserveerde middelen in 2009 voor vervangingsinvesteringen in hard en software ( ). 13

16 De overige projecten zijn geparkeerd en worden binnen de bestaande afdelingen opgepakt (en gefinancierd) of worden meegenomen in andere projecten. Het betreft onder andere de aanschaf van een reserveringssysteem voor accommodaties en vergaderruimten, de aanschaf van een subsidiebeheersysteem, en de vervanging van een aantal andere backoffice applicaties. In hoeverre de afzonderlijke ICT-projecten ook binnen de begroting zijn uitgevoerd kan niet worden vastgesteld. Dit komt omdat er tot 2009 geen aparte projectenadministratie was ingericht, waardoor het niet of nauwelijks mogelijk was om financiële overzichten op projectniveau te genereren en dus de raad te informeren over de (financiële) voortgang van ICT-projecten. In 2009 zijn wel aparte kostenplaatsen aangemaakt voor de projecten die vallen onder de E-overheid. Sindsdien is dus wel inzichtelijk welke middelen en gelden er per project worden besteed. Deze informatie gaat niet in detail naar de raad. De informatie die wel teruggekoppeld wordt, bevat een verantwoording over mijlpalen en projecten die zijn gerealiseerd. 3.2 Inhoudelijke kaderstelling In deze paragraaf wordt de volgende onderzoeksvraag onderzocht: Onderzoeksvraag 2. Wat waren de doelen waarvoor de raad ICT-budget heeft gevoteerd en in hoeverre is het budget werkelijk daaraan besteed? Naast financiële kaderstelling heeft de raad ook een inhoudelijk kaderstellende rol voor ICT, al is die rol beperkter dan op een aantal andere (beleids)terreinen. Dit komt door een aantal zaken. Ten eerste zijn sommige zaken wettelijk verplicht, zoals de toepassing van Digid voor burgers en bedrijven, de invoering van het burgerservicenummer en de aansluiting op het landelijk stelsel van basisregistraties. Ten tweede maakt ICT (net als personeel, organisatie, en huisvesting) onderdeel uit van de gemeentelijke bedrijfsvoering, en behoort het daarmee deels tot het domein van het college. De raad gaat bijvoorbeeld niet over de inzet van personeel, het netwerkbeheer of de aanschaf van nieuwe computers voor de ambtelijke organisatie. 15 Wel kan de raad kaders stellen waaraan de (ICT-)bedrijfsvoering dient te voldoen, met name waar het gaat om de efficiëntie, effectiviteit en rechtmatigheid. 16 Daarnaast heeft de raad een belangrijke rol in de beleidsopzet van de elektronische overheid, omdat dit thema directe gevolgen heeft voor de dienstverlening aan de burger. Voorbeelden van kaders op het gebied van de E- overheid die raadsleden kunnen stellen zijn: 65% van de producten en diensten van de gemeente moet digitaal worden aangeboden, de gemeentelijke website moet tot de top Het college dient te raad wel vooraf te informeren, indien de raad daarom vraagt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In het laatste geval neemt het college geen besluit dan nadat de raad zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen. Handreiking bestuursbevoegdheden in een dualistisch stelsel. p Zie ook de Handreiking Bedrijfsvoering voor Raadsleden van het Ministerie van BZK: hier wordt dieper ingegaan op de kaderstellende en controlerende taak van de raad op het gebied van de bedrijfsvoering van de gemeente. 14

17 van de Overheid.nl monitor 17 behoren en gegevens moeten nog maar één keer geregistreerd worden en zijn dan binnen de hele gemeente beschikbaar. In deze paragraaf beoordelen we de inhoudelijk kaderstellende rol van de gemeenteraad op onderstaande normen. Onderzoeksvraag Indicator Norm Inhoudelijke kaderstelling A. Betrokkenheid gemeenteraad B. Vastlegging ICT-beleid C. Kwaliteit doelformulering D. Afspraken over voortgang en resultaten De prioriteiten en beleidsdoelstellingen zijn in goed overleg met de raad tot stand gekomen. Bij deze norm gaat het om de mate waarin de raad in staat is gesteld om keuzes te maken in het beleid dat zij wil voeren. Die keuzeruimte kan zowel in het ICT-beleid zelf of in een voorproces bij het opstellen van het beleid geboden worden. Het ICT-beleid is vastgelegd in één overkoepelend (concernbreed) beleidskader. Het ICT-beleidskader is begrijpelijk (d.w.z. eenvoudig leesbaar) en bevat SMART doelstellingen en een duidelijke prioriteitsstelling. SMART staat voor: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden. Er zijn door de gemeenteraad toetsingscriteria vastgesteld waarmee kan worden vastgesteld of de geformuleerde beleidsdoelen worden bereikt. A. Betrokkenheid gemeenteraad Uit de interviews komt naar voren dat raad, college en ambtelijke organisatie het grotendeels eens zijn over de inhoudelijk kaderstellende rol van de gemeenteraad op het gebied van ICT. Slechts een enkeling merkt op dat ICT gaat over bedrijfsvoering en dus volledig behoort tot het domein van het college van burgemeester en wethouders. De meeste gesprekspartners zijn echter van mening dat de gemeenteraad wel degelijk keuzes kan maken op het gebied van ICT. Die keuzeruimte ligt voornamelijk in de activiteiten rondom de elektronische overheid omdat dit thema directe gevolgen heeft voor de dienstverlening aan de burger, en in mindere mate op het terrein van het ICT-beheer en onderhoud. Dit laatste wordt vooral gezien als een bedrijfsvoeringsaangelegenheid en dus behorend tot het domein van het college. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat het lang niet altijd eenvoudig te bepalen is, wat tot de bedrijfsvoering behoort en wat niet. In het algemeen kan worden gesteld dat indien het (kantoor)automatisering betreft de raad hierop niet hoort te sturen. Bij keuzes zoals samenwerking met andere gemeenten en financiële consequenties wel., aldus een geïnterviewde ambtenaar. Hoewel een meerderheid dus van mening is dat de raad inhoudelijke kaders kan stellen, blijkt de raad deze rol tot op heden slechts beperkt invulling te hebben geven. Dit komt door een aantal zaken. 17 Zie hier wordt periodiek gemeten op een aantal criteria hoe de gemeente scoort in termen van digitale dienstverlening. 15

18 Ten eerste is ICT een beleidsterrein dat door veel raadsleden als moeilijk en ontoegankelijk wordt ervaren: 4 van 6 geïnterviewde raadsleden geven aan onvoldoende ICT-kennis te hebben om een goed oordeel over het onderwerp te kunnen geven. Een medewerker van de gemeente Coevorden merkt hierover op: Sommige raadsleden hebben een bovengemiddelde kennis en ook interesse in ICT. Zij willen ook dieper op de ICT ingaan dan voor de raad mogelijk is. De meeste raadsleden hebben echter niet veel kennis van en affiniteit met ICT aldus een andere geïnterviewde. Dit maakt het ook lastig de raad te informeren en deze mee te krijgen. Het inzichtelijk maken van consequenties is moeilijk. Ten tweede speelt de beperkte betrokkenheid van de raad bij de beleidsopzet van ICT een rol. Er worden aan de raad geen alternatieve keuzemogelijkheden (inclusief financiële consequenties en eventuele voorkeursvarianten van het college) geboden om kaders te stellen aan het ICT-beleid. Alleen bij de ontwikkeling van het raadsinformatiesysteem is een voorproces doorlopen door middel van een projectgroep waarin ook raadsleden participeerden, zo blijkt uit de interviews. Hier had de raad dus geen positie als kadersteller voor de gehele gemeente, maar als toekomstig gebruiker van het te ontwikkelen systeem. Daarnaast is de inhoud van de nota Systemen & Informatie: op naar 2015 Coevorden@Antwoord aan de raad gepresenteerd. Beide initiatieven zijn zeker als informatief ervaren, maar hebben er niet voor gezorgd dat de geïnterviewde raadsleden het gevoel hebben dat zij actief deel hebben gehad aan het tot stand komen van beslissingen rondom ICT. In feite kiest de raad niet echt, maar accepteert zij alleen wat hem wordt voorgesteld. B. Vastlegging beleid Het ICT-beleid voor de gemeente Coevorden is vastgelegd in het beleidsdocument Dienstverlening en ICT uit Deze nota dient als overkoepelend beleidskader, en is ingegeven door de hoge ambities die de gemeente Coevorden zichzelf stelde op het gebied van de elektronische overheid: horend tot de top van gemeenten in Nederland. Al snel bleek echter dat deze ambitie niet realistisch was. In 2008 is de nota daarom geactualiseerd. In dit nieuwe document Systemen & Informatie: op naar 2015 Coevorden@Antwoord wordt een versoberd scenario voorgesteld waarin alleen nog projecten worden uitgevoerd die wettelijk verplicht zijn en projecten die nodig zijn vanwege genomen besluiten door raad, college of managementteam. De nota is met de raad besproken in 2 informerende presentaties, zonder dat het college de nota ter besluitvorming heeft aangeboden als een instrument waarbij de raad kaders stelt en waarop gestuurd kan worden. De raad heeft het document daarna verder niet geagendeerd voor een reguliere, besluitvormende vergadering. C. Kwaliteit doelformulering In tabel 3.2 is een overzicht gegeven van de diverse doelstellingen op het gebied van ICT die in de geanalyseerde beleidsdocumenten zijn aangetroffen. Daarbij is ook aangegeven op welk moment het college het betreffende document aan de gemeenteraad ter kennisname (tkn) heeft aangeboden of als agendapunt (agn). 16

19 Uit de tabel kan worden opgemaakt dat er in diverse documenten doelstellingen met betrekking tot ICT zijn opgenomen. Dit geeft aan dat ICT duidelijk een thema is dat leeft binnen de gemeente Coevorden. Opmerkelijk is wel dat in de diverse documenten voor verschillende formuleringen is gekozen. Het Bestuursprogramma bijvoorbeeld spreekt over een organisatie die digitaal up to date is, de programmabegroting 2009 spreekt over een organisatie die kan inspelen op de veranderende rol van de overheid en het deelplan Dienstverlening en ICT voegt daar de termen transparant en integraal aan toe. De samenhang tussen deze doelen is echter niet helder. Tabel 3.2: Overzicht van doelstellingen voor ICT Document Gemeenteraad Doelstellingen Coevorden Werkt Bestuursprogramma Deelplan Dienstverlening en ICT Programmabegroting 2009 Meerjarenraming Beleidsdocument Systemen & Informatie. Op naar 2015 Dienstverleningsconcept 2009 Visiedocument Samenwerking BOCE- E-Overheid Informatiebeleidsplan Borger-Odoorn, Coevorden, Emmen (2009) juni 2006 (agn) - Een organisatie die zich primair richt op het aanbieden van kwalitatieve goede dienstverlening en die digitaal up to date is. Kortom een organisatie die efficiënt en effectief werkt... oktober 2006 (agn) - Integrale dienstverlening (fysieke balie, telefoon en internet) - Transparante optimale processen - Verdere digitalisering van processen, documenten en gegevensstromen 7 oktober 2008 (agn) - Optimale dienstverlening vanuit een flexibele organisatie die kan inspelen op de veranderende rol van de overheid (tkn) - Verbeterde dienstverlening - Hogere kwaliteit en meer efficiëntie in bedrijfsvoering en aansturing.. - We werken zaakgericht zodat alle benodigde informatie overzichtelijk bij elkaar is te raadplegen. - We richten onze gegevenshuishouding in op het principe: eenmalige opslag, meervoudig gebruik. - Onze systemen en informatie ondersteunen onze dienstverleningsambities optimaal. 8 december 2009 (agn) - De doelstelling van de samenwerking is om door het bundelen van krachten de continuïteit van de processen in de gemeenten te waarborgen, de kwaliteit te verbeteren, de efficiency te verhogen, en/of de kosten te reduceren. (nog) niet aangeboden - Betere dienstverlening aan de burger (sneller, gemakkelijker, integraler). - Hogere kwaliteit van informatie (actueler, betrouwbaarder, consistenter). - Beter spreiding en toegang tot kennis (informatiebronnen zijn beter op elkaar afgestemd). - Een gegevenshuishouding die efficiënter is ingericht. 18 De gemeenteraad van samenwerkingspartner Emmen heeft dit beleidsdocument al in 2009 voor Emmen vastgesteld. 17

20 Ook valt op dat de meeste doelen niet concreet geformuleerd zijn. Voorbeelden hiervan zijn: 'kwalitatieve goede dienstverlening', 'verbeterde dienstverlening' en 'verdere digitalisering van processen en documenten'. Het is niet duidelijk wat onder deze begrippen moet worden verstaan, wanneer de doelen worden gerealiseerd en hoe wordt dit gemeten c.q. vastgesteld. Daardoor is evenmin duidelijk, wanneer de gemeenteraad tevreden kan zijn. In het deelplan Dienstverlening en ICT worden wel een aantal concrete resultaten genoemd (zie onderstaand kader), maar ook deze zijn niet volledig SMART. Onduidelijk is bijvoorbeeld wat moeten worden verstaan onder begrippen als in dit kader relevante en zoveel mogelijk digitaal afgehandeld. Bovendien komen de resultaten niet één-opéén overeen met de resultaten zoals vastgelegd in de programmabegroting onder het kopje Wat doen wij hiervoor. In de programmabegroting 2007 en 2008 worden alleen de eerste twee resultaten genoemd. De overige resultaten ontbreken. Verder is opvallend dat het ICT-beleid voor de periode , ondanks een beleidswijziging, dezelfde resultaten kent als het beleid voor de periode Wel heeft het college in 2008 bij de versobering van het scenario de termijn waarin de resultaten gerealiseerd moeten worden met drie jaar verlengd, zodat de beoogde jaren van realisatie nu 2009 en 2011 zijn in plaats van 2006 en DE BELANGRIJKSTE RESULTATEN VAN HET DEELPLAN DIENSTVERLENING EN ICT (OKTOBER 2006) Eind 2006 is er een integratieplatform dat alle transactieberichten (aanvragen) verwerkt en koppelt met gegevens uit andere systemen. Eind 2008 zijn alle gegevensbestanden zo met elkaar verbonden dat de klant slechts eenmalig zijn gegevens hoeft te verstrekken en dat elke medewerker altijd met de meest actuele gegevens kan werken. Eind 2006 kunnen de bewoners alle (in dit kader relevante) diensten en producten aanvragen via internet met behulp van een elektronisch formulier. Eind 2006 wordt het eerste transactieproces zoveel mogelijk digitaal afgehandeld, incl. statusinformatie op internet. Begin 2008 zijn de verschillende dienstverleningskanalen op elkaar afgestemd (één gemeentebrede frontoffice met centrale klantendossiers). De gevraagde resultaten uit de invoeringsagenda van de Rijksoverheid voor Basisregistraties, Wet Kenbaarheid Publiekrechtelijke Beperkingen, de Wet Maatschappelijke Ondersteuning etc. worden overgenomen. Eind 2006 zijn de eerste interne bedrijfsprocessen ondersteund met een document management systeem (DMS). In 2006 is de aansturing van ICT/informatiebeleid en de samenhang met organisatieaspecten vorm gegeven. Begin 2008 wordt 75% van de transactieprocessen ondersteund en verwerkt met een midoffice/workflowmanagement systeem (WFM). 18

21 Het gevolg van niet samenhangend en niet SMART geformuleerd beleid is, dat onduidelijkheid kan ontstaan over de resultaten waarop het college is aan te spreken evenals de resultaten waarover de raad moet worden geïnformeerd. D. Afspraken over resultaten en voortgang In de programmabegroting 2007 en 2008 zijn zes resultaatindicatoren opgenomen op basis waarvan het college verantwoording aflegt aan de gemeenteraad: De organisatieontwikkeling is een continu proces De aanpassing van de gemeentelijke processen is afgerond in het 2e kwartaal Dit is gerelateerd aan de realisatie van de nieuwbouw van het gemeentehuis. In 2008 is het integratieplatform vormgegeven. In 2008 zijn alle gegevensbestanden zo met elkaar verbonden dat de klant slechts eenmalig zijn gegevens hoeft te verstrekken en dat elke medewerker altijd met de meest actuele gegevens kan werken. Alle bestemmingsplannen zijn in het 4e kwartaal 2010 digitaal beschikbaar. Opvallend is dat deze resultaten niet meer zijn opgenomen in de programmabegroting 2009 en de programmabegroting In deze documenten worden als resultaten op het gebied van ICT genoemd: het uitwerken van de digitale overheid, het geven van een aanzet tot de ontwikkeling van een klantcontactcentrum en samenwerking (o.a. met Emmen en Borger-Odoorn). Een verdere concretisering ontbreekt. 3.3 Informatievoorziening aan gemeenteraad In deze paragraaf onderzoeken we de volgende onderzoeksvraag: Onderzoeksvraag 3. Is voor de raad inzichtelijk, welke gelden waarvoor beschikbaar zijn gesteld en hoe doelmatig ze besteed zijn? Het college legt periodiek verantwoording af over de uitvoering van het ICT-beleid en de voortgang van projecten. Deze informatie dient betrouwbaar en begrijpelijk te zijn en tijdig te worden aangeleverd, zodat de raad een goede afweging kan maken en kan controleren of de uitvoering van het ICT-beleid nog op koers ligt. In onderstaande tabel zijn de specifieke normen weergegeven waaraan de informatievoorziening aan de raad wordt getoetst. Onderzoeksvraag Indicator Norm Informatievoorziening aan gemeenteraad A. Periodieke verantwoording B. Kwaliteit Het college legt periodiek verantwoording af aan de raad over de uitvoering van het ICT-beleid binnen de gestelde kaders door de raad, de risico s en de mate waarin deze beheerst worden, en de voortgang van de projecten. De verantwoordingsinformatie is tijdig, 19

22 Onderzoeksvraag Indicator Norm informatievoorziening C. Tussentijdse informatie en bijsturing juist, volledig, consistent en begrijpelijk: - de informatie wordt op een zodanig tijdstip aangeleverd dat de raad in staat is deze informatie te beoordelen en mee te nemen in zijn besluitvorming - de verantwoorde resultaten zijn naar hun aard gelijk en consistent in de tijd - het is duidelijk op welke periode de verantwoorde resultaten betrekking hebben. Indien nodig wordt tussentijds gerapporteerd aan de raad als blijkt dat de uitvoering van het ICT-beleid niet binnen de gestelde kaders kan plaatsvinden, er nieuwe risico s worden gesignaleerd dan wel wijzigingen in de risico s optreden die impact hebben op de kosten of doorlooptijd, of als een extra investeringsbeslissing moet worden genomen. De gemeenteraad stuurt (financieel) indien nodig bij. A. Periodieke verantwoording De verantwoording over het ICT-beleid vindt vooral plaats via de reguliere planning en control documenten, zoals de begroting, jaarrekening en bestuursrapportages (zie ook tabel 3.3). Hierin wordt vooral op hoofdlijnen gerapporteerd over ICT-gerelateerde onderwerpen zoals De Nieuwe Opstelling, het programma Antwoord en de BOCEsamenwerking. Daarnaast heeft de raad een aantal specifieke rapportages ontvangen met betrekking tot de uitvoering van het ICT-beleid, zoals de evaluatie van De Nieuwe Opstelling en de resultaten van het M&I-onderzoek naar de automatiseringskosten van de gemeente Coevorden in Tevens wordt de raad op indirecte wijze geïnformeerd in allerhande documenten als beleidsvoornemens. Voorbeelden hiervan zijn: de presentatie in het kader van de Perspectiefnota , waarin de raad is geïnformeerd over ontwikkelingen op het gebied van ICT en de gevolgen daarvan voor het gemeentelijk ICT-beleid, en het overzicht van lopende ICT-projecten als bijlage bij de nota Systemen & Informatie: op naar 2015 Coevorden@Antwoord. In het overzicht van lopende ICT-projecten wordt per project een omschrijving gegeven van het project en de projectfase, de geplande starten einddatum, de naam van de (ambtelijk) opdrachtgever en projectleider en de geraamde kosten. Hoewel een aantal raadsleden het overzicht als informatief heeft ervaren, biedt het geen inzicht in de ICT op basis waarvan de raad kan controleren. Zo wordt bijvoorbeeld niet duidelijk in welke mate een specifiek ICT-project bijdraagt aan de realisatie van de doelstellingen op ICT-gebied, en welke (financiële) risico s de gemeente loopt. Ook het totaaloverzicht van begrote en gedane uitgaven in het kader van de (totale) projectenportefeuille ontbreekt in dit document. 20

23 Tenslotte heeft de raad nog het recht om (aanvullende) vragen te stellen aan het college. De raad heeft in de periode een aantal malen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid en het college verzocht om extra informatie over ICT ontwikkelingen binnen de gemeente Coevorden. Niet alle gevraagde informatie door de raad is opgeleverd, zo blijkt uit de interviews en de verslagen van de raadscommissies en de gemeenteraad. Een voorbeeld hiervan is de toezegging van het college om ICT-projecten meer te onderbouwen door middel van tussenrapportages 19. Er zijn geen documenten aangetroffen waaruit blijkt dat deze toezegging is nagekomen. Daarnaast laat de tijdigheid en volledigheid van de informatie soms te wensen over. Zo heeft de raad het college regelmatig verzocht meer inzicht te geven in de kosten en baten van het project De Nieuwe Opstelling. Op 24 juni 2008 zegde het college toe de raad hierover te zullen informeren voor de begrotingsbehandeling van 4 november In januari 2009 verstrekte het college een eerste overzicht van de budgetten en gedane uitgaven in kader van De Nieuwe Opstelling. In februari 2010 volgde op verzoek van de raad een tweede rapportage. In deze rapportage wordt naast de kosten ook ingegaan op de resultaten (c.q. de baten) die zijn gerealiseerd met de beschikbaar gestelde gelden. Tabel 3.3: Behandeling van verantwoordingsverslagen en documenten over ICT in de raadcommissie en gemeenteraad. Document Raadscommissie Gemeenteraad Eerste bestuursrapportage 2006 Tweede bestuursrapportage 2006 Eerste bestuursrapportage 2007 Jaarverslag en jaarrekening 2006 Tweede bestuursrapportage 2007 Eerste bestuursrapportage 2008 Jaarverslag en jaarrekening 2007 Presentatie Perspectiefnota Toelichting aan commissie m.b.t. ICT. 16 juni 2008 Tweede bestuursrapportage 2008 Bijlage 1: Detailplanning Systemen en Informatie. Op naar 2015 Coevorden@Antwoord Presentatie aan de Raad Systemen en Informatie. Op naar 2015 Coevorden@Antwoord 27 oktober 2008 Overzicht van de budgetten en gedane uitgaven in kader van De Nieuwe Opstelling Eerste bestuursrapportage 2009 Jaarverslag en jaarrekening februari 2009 (agn) Rapportage inventarisatie ICT-kosten (boekjaar 2008). M&I Partners 25 juni 2009 (tkn) 15 juni 2006 (agn) 12 december 2006 (agn) 3 juli 2007 (agn) 3 juli 2007 (agn) 6 november 2007 (agn) 10 juni 2008 (agn) 10 juni 2008 (agn) 14 oktober 2008 (agn) (tkn) 16 juni 2009 (agn) 16 juni 2009 (agn) Tweede bestuursrapportage 2009 De balans opgemaakt: een evaluatie van de organisatieontwikkeling (DNO) van de gemeente Coevorden in de bestuursperiode februari 2010 (agn) 13 oktober 2009 (agn) 19 Verslag van de gecombineerde vergadering van de commissie Wonen en Leefomgeving/Samenleving en Bestuur van 23 februari

24 Uit de interviews komt naar voren dat er verschillende beelden bestaan over de informatievoorziening aan de raad. De geïnterviewde raadsleden zijn in meerderheid van mening dat de raad in de afgelopen periode niet of nauwelijks is geïnformeerd over de voortgang op ICT-gebied. Opmerkingen als: ICT is een zwart gat waarin geld verdwijnt, de raad heeft nu geen overzicht over hoe ver we zijn, wat wel of niet gerealiseerd is en hoeveel uitgegeven is en de raad wordt slecht geïnformeerd over de voortgang op ICTgebied illustreren dit gevoel. Omgekeerd zijn medewerkers van de gemeente Coevorden juist van mening dat de raad meer dan voldoende wordt geïnformeerd: de raad heeft alle stukken ontvangen die nodig zijn om te kunnen sturen. Het gevoel van de raad is dan ook niet terecht aldus een geïnterviewde ambtenaar, omdat de raad heel gedetailleerde informatie, tot op de euro nauwkeurig, heeft gekregen. En bovendien heeft de raad niet alleen die informatie, over stappen en de kosten daarvoor, gekregen maar ook informatie op hoofdlijnen en over doelen. Gedetailleerder dan nu kan de planning over ICT eigenlijk niet aan de raad voorgelegd worden. Dit verschil in inzicht komt mede voort uit het ontbreken van (heldere) afspraken over de wijze van informeren, waardoor er verschillende verwachtingen bestaan. Het zou goed zijn als raad en college deze verwachtingen naar elkaar zouden uitspreken en aan de voorkant afspraken maken waarover en hoe verantwoording wordt afgelegd, aldus een geïnterviewde medewerker. Daarnaast merken we op dat de verantwoordingsinformatie niet in alle gevallen past bij het besturingsniveau waarop de raad actief is. De informatie over ICT die voor de raad bedoeld is, is soms nog erg operationeel (gericht op planning en middelen), en niet strategisch van aard (gericht op resultaten). Dit maakt het lastig voor de raad om vooral op hoofdlijnen te sturen en verlegt de aandacht naar het sturen op detailniveau. Een geïnterviewde ambtenaar zegt: In de kadernota Planning en Control is daarom ook het principe van de informatiepiramide vastgelegd, waarin geldt: hoe hoger in de piramide, hoe sterker de informatie op hoofdlijnen. Samen met de raad zal moeten worden bekeken hoe we hier verder invulling aan kunnen geven. B. Kwaliteit informatievoorziening ing Kijken we naar de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie dan valt op dat deze over het algemeen sterk beschrijvend van karakter is. Bovendien ligt de nadruk op de maatregelen die de gemeente heeft getroffen of van plan is te treffen en minder op de prestaties die de gemeente heeft gerealiseerd. In het jaarverslag 2008 wordt bijvoorbeeld melding gemaakt van: digitalisering via DIMPACT, actualisatie van het document ICT en Dienstverlening, het opstarten en afronden van diverse projecten op ICT-vlak, en het benoemen van gegevensbeheer als aparte taak bij de inrichting van de nieuwe organisatie (zie onderstaand kader). In welke mate deze maatregelen bijdragen aan de realisatie van de ICT-doelstellingen van de gemeente Coevorden wordt echter niet duidelijk. Hierdoor kan de raad niet beoordelen of de uitvoering in lijn loopt met gestelde doelen. 22

25 Verslaglegging Programma Dienstverlening (Jaarverslag 2008, p. 77) Om toch meer inzicht te krijgen in de resultaten van het ICT-beleid heeft de raad een aantal keren vragen gesteld. Een voorbeeld hiervan is het verzoek van de CDA-fractie tijdens de behandeling van de notitie De balans opgemaakt op 16 februari 2010, om meet- en vergelijkingspunten om te kunnen bepalen of er voortgang is geboekt. Worden er nu bijvoorbeeld meer ICT-diensten aangeboden dan aan het begin van het traject? Hoeveel calls heeft de helpdesk nu en hoeveel calls had de helpdesk? Het college geeft aan dat deze vragen moeilijk zijn te beantwoorden omdat deze informatie bij de start van het proces niet is bijgehouden. In een interview merkt een geïnterviewde medewerker hierover op: De paragraaf Bedrijfsvoering in de jaarrekening zou uitgebouwd moeten worden, door die kwantitatiever en dus ook beter beoordeelbaar te maken. Niet alleen maar wat de kosten zijn geweest, maar ook wat de daarbij behorende resultaten zijn geweest zoals doorlooptijden en klanttevredenheid. C. Tussentijdse informatie en bijsturing De raad heeft, met uitzondering van het overzicht van de budgetten en gedane uitgaven in het kader van De Nieuwe Opstelling (februari 2009), geen tussentijdse rapportages ontvangen met betrekking tot de uitvoering van het ICT-beleid. Wel wordt de raad via de bestuursrapportage geïnformeerd over de financiële en beleidsinhoudelijke afwijkingen ten opzichte van de begroting. De gemeenteraad wordt met dit document geïnformeerd over zowel interne als externe ontwikkelingen die de realisatie van de begroting kunnen beïnvloeden. 3.4 Rol intergemeentelijke ICT-samenwerking Deze paragraaf bespreekt wijze waarop wordt de sturing en controle op ICT-kosten wordt beïnvloed door de deelname aan het intergemeentelijke samenwerkingsverband DIMPACT en de ICT-samenwerking met Borger-Odoorn en Emmen (BOCE). De paragraaf onderzoekt de volgende onderzoeksvragen: 23