NAZORGONDERZOEK NAAR HET GRONDBELEID

Transcriptie

1 NAZORGONDERZOEK NAAR HET GRONDBELEID februari 2008

2 Voorwoord Voor u ligt het nazorgrapport naar het Grondbeleid. Dit nazorgonderzoek beschrijft de stand van zaken met betrekking tot de door de raad gegeven opdracht aan het college, om 5 van de 6 aanbevelingen uit het onderzoek Grondbeleid (mei 2006) te implementeren. De rekenkamer doet regelmatig, na minimaal 1 jaar, onderzoek naar de voortgang van de implementatie van de aanbevelingen, zoals deze door de raad zijn overgenomen uit de rekenkamerrapporten en derhalve dienen als opdracht aan het college om uit te (laten) voeren. In dit rapport volgt eerst een samenvatting. Vervolgens zijn de bevindingen opgenomen en is de samenvatting van het onderzoeksrapport uit mei 2006 integraal opgenomen in de bijlage. Middelburg, februari 2008 Rekenkamer Middelburg Mr. Anne Mast, lid Mr. Ferry J. Pirard, lid Henk Hoogstrate, lid Drs. Walter W. van Wijngaarden RC, voorzitter Rekenkamer Middelburg Postbus LA Middelburg Rekenkamermiddelburg@gmail.com Voorzitter

3 INHOUDSOPGAVE Voorwoord... 2 Samenvatting Inleiding Doelstelling nazorg onderzoek De uitvoering van de aanbevelingen Status van uitvoering van de aanbeveling Status van de uitvoering van de aanbeveling Status van de uitvoering van de aanbeveling Status van de uitvoering van de aanbeveling Status van de uitvoering van de aanbeveling Wederhoor college van B&W en nawoord Rekenkamer... 8 BIJLAGE Samenvatting van het Rapport Grondbeleid van mei

4 Samenvatting In de raadsvergadering van is het raadsvoorstel aan de orde geweest. De gemeenteraad nam kennis van het rapport Het Grondbeleid van de Rekenkamer en gaf opdracht aan het College van B&W om de aanbevelingen 1, 2, 3, 5 en 6 uit te voeren. In dit nazorg-onderzoek zijn we nagegaan hoe het met de uitvoering is gesteld. Ten aanzien van aanbeveling 1 stellen we vast dat het samenhangend beleid tussen de verschillende programma s nog niet is vastgesteld. Hiervoor wordt verwezen naar de herijking van de kwaliteitsatlas, die begin 2008 zal verschijnen. Verder is de paragraaf grondbeleid in de programmabegroting 2008 in overeenstemming gebracht met de eisen, gesteld in artikel 16 van het BBV. De uitvoering van aanbeveling 2 is in de nota grondbeleid 2006 juist omschreven en verder uitgewerkt in het raadsvoorstel We hebben daar wel een tweetal kanttekeningen bij geplaatst, omdat de intentie van de aanbeveling bij de gevolgde procedure in het gedrang kan komen. We zijn van mening, dat aanbeveling 3 met de jaarlijkse rapportage doorberekening en risicoanalyse van het grondbedrijf afdoende wordt geborgd. Ook de normen, waaraan de reserve grondbedrijf moet voldoen zijn in de nota grondbedrijf vastgesteld. Aanbeveling 5 is in de nota grondbedrijf eveneens correct opgenomen, zij het dat we van mening zijn, dat de mogelijkheid tot verkoop aan een vooraf geselecteerde partij strijdig is met de intentie van de aanbeveling. Hier ontbreekt de vereiste transparantie. We geven in overweging nader te definiëren wat een vooraf geselecteerde partij is. Uit de in 2007 verkochte objecten blijkt dat de naleving van het raadsbesluit niet conform tot stand is gekomen (weliswaar was met de verkoop-procedure gestart voor het raadsbesluit en het verschijnen van de nieuwe nota grondbeleid), dit geldt overigens wel voor de objecten, die thans in de verkoop zijn. Aanbeveling 6 is in de nota grondbedrijf conform overgenomen. Uit een toetsing van drie exploitatie-opzetten blijkt, dat de uitvoering van de aanbeveling adequaat is. Wij zien in dit nazorg onderzoek naar het grondbeleid geen aanleiding om met (nieuwe) aanbevelingen te komen. 4

5 1. Inleiding In de raadsvergadering van de Gemeente Middelburg d.d. 19 juni 2006 is het raadsvoorstel behandeld met als onderwerp het rapport grondbeleid van de Rekenkamer. Daarvoor was het rapport gepresenteerd in de vergadering van de raadscommissie Algemeen Bestuur op 13 juni 2006 door de voorzitter van de Rekenkamer. De aanleiding voor het onderzoek was het grote belang van het grondbeleid voor de Gemeente Middelburg bij een toenemende complexiteit van grondexploitatie, mede als gevolg van marktontwikkelingen en het beleid van de rijks-en provinciale overheid. Het onderzoek had tot doel inzicht verkrijgen in de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het grondbeleid en na te gaan in hoeverre er mogelijkheden zijn om tot verbetering te komen. De conclusies in dit onderzoek leidde tot zes aanbevelingen. Het raadsvoorstel luidde als volgt: 1. kennis nemen van het rapport van de Rekenkamer; 2. opdracht aan het college om de aanbevelingen 1 t/m 6 uit te voeren en daar waar nodig met beleidsvoorstellen te komen. Vanuit de raad kwam een amendement (7-1), waarin werd voorgesteld om lid 2 van het besluit als volgt te wijzigen: het college opdracht te geven om de aanbevelingen 1, 2, 3, 5 en 6 uit te voeren en daar waar nodig met beleidsvoorstellen te komen. Het amendement werd met algemene stemmen aangenomen. Aanbeveling 4, de gemeenteraad verstrekt het college van B&W jaarlijks een budget voor grondverwerving. Het college brengt jaarlijks verslag uit over de aanwending van het budget, alsmede een rapportage over de uitvoering van het ruimtelijk beleid, een totaalbeeld van de plannen in exploitatie, alsmede de inschatting van de risico s, werd niet overgenomen. 2. Doelstelling nazorg onderzoek Dit nazorgonderzoek heeft tot doel de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van bovengenoemd raadsbesluit te evalueren en hiermee de gemeenteraad in staat te stellen haar controlerende taak uit te voeren. Wij gaan na of en in hoeverre de aanbevelingen worden uitgevoerd, alsmede of het college daar waar nodig met beleidsvoorstellen is gekomen, of zal komen). We beschrijven hieronder per aanbeveling de conclusies van ons nazorgonderzoek. Volledigheidshalve hebben wij de samenvatting van het rapport Het Grondbeleid van mei 2006 als bijlage bij dit verslag opgenomen. 3. De uitvoering van de aanbevelingen Hieronder beschrijven we per overgenomen aanbeveling onze bevindingen van het nazorgonderzoek. Aanbeveling 1 Kom tot een samenhangend beleid tussen de verschillende programma s (economie, werk en inkomen, wonen) en stem het grondbeleid hierop af. Daarnaast moet de paragraaf grondbeleid in overeenstemming worden gebracht met de eisen gesteld in artikel 16 van het BBV. 5

6 3.1 Status van uitvoering van de aanbeveling 1. In de raadsvergadering van 13 november 2006 werd de nota grondbeleid gemeente Middelburg 2006 vastgesteld. Met het vaststellen van de nota wordt opnieuw duidelijkheid gegeven over het (actieve) grondbeleid van de gemeente Middelburg en de doelen die hiermee gediend worden (uit het raadsvoorstel ). Ook de door de gemeenteraad overgenomen aanbevelingen uit het onderzoek van de rekenkamer naar het grondbeleid worden in de nota verwerkt. In de toelichting op het raadsvoorstel wordt gesteld, dat het eerste deel van de aanbeveling ( samenhangend beleid ) niet past in de opzet van de beleidsnota, maar aan de orde zal komen in de paragrafen bij de begroting en de jaarrekening. We hebben vastgesteld, dat zulks in de jaarrekening 2006 en de programmabegroting 2008 nog niet aan de orde is gesteld. Uit de gesprekken is gebleken, dat eerst een beleidsvisie zal worden opgenomen in de binnenkort te publiceren herijking kwaliteitsatlas. Aan het tweede deel van de aanbeveling (conform art. 16 BBV) is (voor het eerst) in de programmabegroting 2008 uitvoering gegeven. (Zie paragraaf grondbeleid van de programmabegroting 2008, blz. 119, het kader onderaan). Aanbeveling 2: Stel van de exploitaties nacalculaties op; de analyses kunnen worden aangewend voor de onderbouwing van de haalbaarheidsberekening van nieuwe planontwikkeling. 3.2 Status van de uitvoering van de aanbeveling 2 In de nota grondbeleid 2006 is in paragraaf 5 de systematiek beschreven voor een planeconomische sturing. In de eindfase wordt onder evaluatie aangegeven, dat van de gerealiseerde exploitaties een nacalculatie zal worden gemaakt door een vergelijking met de 1e vastgestelde exploitatieopzet uit de ontwerpfase. Met het raadsbesluit conform het voorstel is vastgelegd, dat in elk geval de nacalculatie van alle grote projecten in het vervolg zullen worden opgenomen in de jaarrekening. We plaatsen hierbij 2 kanttekeningen: 1. Wat grote projecten zijn wordt niet nader gedefinieerd; het gaat in elk geval niet enkel om de strategische projecten, maar ook om overige grote projecten. 2. De tijdslijn tussen het afsluiten/nacalculeren van een project en de eindverantwoording als bijlage bij de jaarrekening kan (te) ruim zijn (b.v. als een project in een jaar in januari/februari gereed komt, zal de eindverantwoording pas in het jaarverslag van het jaar daarop in mei/juni worden opgenomen). Hierdoor kan de intentie van de aanbeveling in het gedrang komen (analyse aanwenden voor onderbouwing van de haalbaarheidsberekening van nieuwe planontwikkeling). Aanbeveling 3: Stel richtlijnen op voor de inschatting van de risico s van de grondexploitatie en stel normen vast, waaraan de reserve grondbedrijf moet voldoen, afhankelijk van de risico-analyse. 3.3 Status van de uitvoering van de aanbeveling 3 In de nieuwe nota grondbeleid ontbreekt het aan richtlijnen voor de inschatting van de risico s van de grondexploitatie. We zijn gewezen op het rapport Grondbedrijf 6

7 Middelburg, doorberekening en risicoanalyse Dit rapport zal jaarlijks worden geactualiseerd en ter inzage voor de leden van de gemeenteraad worden gelegd. Wij zijn van mening, dat hiermee wordt voldaan aan de intentie van de aanbeveling. Het rapport is een volwaardig equivalent. In paragraaf 6.1 Financieel Kader van de nota grondbeleid 2006 worden de (minimale) eisen genoemd, waaraan de reserve grondbedrijf moet voldoen (blz. 18). Een van de eisen is, dat de reserve grondbedrijf minimaal 5% van de boekwaarde van de complexen minus de voorziening grondbedrijf moet zijn. In de jaarrekening 2006 was dit 4,2 %. Aanbeveling 5: Kom zo spoedig mogelijk met een nieuwe nota grondbeleid, waarin de procedure met projectontwikkelaars helder is omschreven, alsmede met een transparante procedure voor de verkoop van onroerend goederen. 3.4 Status van de uitvoering van de aanbeveling 5 In de nota grondbeleid 2006 wordt duidelijk omschreven volgens welke procedure de uitgifte van bouwkavels voor projectmatige bouw dient plaats te vinden (blz. 13). De hierbij gekozen methodiek achten wij voldoende transparant en in overeenstemming met onze aanbeveling. Voor de verkoop van gemeentelijke gebouwen etc. wordt de volgende methodiek gehanteerd (blz. 14 van de nota grondbeleid): - verkoop bij inschrijving aan de hoogste bieder; - te koop aanbieding (eventueel via makelaar) op basis van vraagprijs; - te koop aanbieden aan vooraf geselecteerde partij; deze methode kan worden toegepast als er met verkoop aan deze partij een ander maatschappelijk doel gediend wordt (b.v. culturele instelling, corporatie of als ruil/compensatieobject). Het college bepaalt dan per object welke methode moet worden gehanteerd. De laatste methode is niet in overeenstemming met de intentie van de aanbeveling. Dergelijke transacties zijn onvoldoende transparant en strijdig met de handreiking van Vrom (juli 2005) betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties. In 2007 zijn volgens opgave van de afd. Ruimtelijk Beleid 4 panden verkocht (juridische levering). De verkoop van 3 van deze objecten is niet in overeenstemming met het raadsbesluit en de nieuwe nota grondbeleid; er is niet volgens bovenstaande methodiek gehandeld. Dat is in strijd met de regelgeving ten aanzien van rechtmatigheid. De definitie hiervan is volgens de Financiële verordening gemeente Middelburg : het in overeenstemming zijn met de geldende wet- en regelgeving, waaronder de gemeentelijke verordeningen en raadsbesluiten. Wel was met de verkoop-procedure gestart voor het raadsbesluit en het verschijnen van de nieuwe nota grondbeleid. De gemeente Middelburg heeft momenteel 4 objecten in de verkoop. Met de verkoop zijn makelaars belast en dat is dus in overeenstemming met de aanbeveling. 7

8 Aanbeveling 6: Kom tot een opstelling van een grondprijzennota of stel de kaders op voor de vaststelling van de grondprijzen. Dit zou desgewenst ook deel uit kunnen maken van de nieuwe nota grondbeleid. 3.5 Status van de uitvoering van de aanbeveling 6 In de nota grondbeleid 2006 is paragraaf 4.2 gewijd aan het (grond) prijsbeleid. Hierin worden de kaders aangegeven voor de vaststelling van de grondprijzen. Voor de woningbouw is het uitgangspunt de residuele grondwaardemethode. Hiervan kan worden afgeweken bij specifieke en incidentele situaties, b.v. de uitgifte van een relatief groot bouwvolume aan een projectontwikkelaar. Ook in het convenant met Woongoed Middelburg zijn afwijkende afspraken gemaakt. Voor bedrijfsvestigingen blijft de vaststelling van de grondprijzen onduidelijk en met name gerelateerd aan de gehanteerde grondprijzen in de omgeving. Overigens zal bij het vaststellen c.q. actualiseren van de exploitatieopzet van een plan de ondergrenzen van de te hanteren grondprijzen worden vastgelegd en zal worden toegelicht hoe deze prijzen tot stand zijn gekomen. We hebben 3 exploitatie-opzetten getoetst (St. Laurens Zuid-West, Erasmuswijk Zuid en Papisland). In de exploitatie-opzetten wordt voldaan aan de eisen van de hanteren grondprijzen met toelichting. 4. Wederhoor college van B&W en nawoord Rekenkamer Zoals gebruikelijk bij ieder onderzoek, zijn ook de bevindingen, conclusies en aanbevelingen van dit nazorgonderzoek aangeboden aan het college voor ambtelijk en bestuurlijk wederhoor. Hieronder treft u de reactie van het college aan. Gezien de reactie van het college, ziet de rekenkamer geen reden tot een nawoord. 8

9 9

10 BIJLAGE 1 Samenvatting van het Rapport Grondbeleid van mei 2006 Het onderzoek en de onderzoeksvraag Dit rapport gaat over het grondbeleid van de Gemeente Middelburg. Onder grondbeleid verstaan we in het kader van dit onderzoek alle maatregelen, besluiten en beleidsnotities met betrekking tot grondaangelegenheden. Het doel van het onderzoek is inzicht verkrijgen in de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het grondbeleid en na te gaan in hoeverre er mogelijkheden zijn om tot verbetering te komen. De gemeente Middelburg heeft gekozen voor een actief grondbeleid, dat wil zeggen dat de gemeente ernaar streeft om de grondexploitatie zo veel mogelijk in eigen hand te houden. Belangrijke argumenten hiervoor zijn: - De winsten uit de exploitatie komen de gemeente toe en kunnen worden aangewend voor andere programma s, met name de strategische projecten; - De gemeente kan invloed uitoefenen op de ontwikkeling van de grondprijzen. De uitvoering van het grondbeleid, de grondexploitatie omvat de verwerving van gronden, het beheer ervan, de herontwikkeling dan wel functieverandering en de verkoop van grond. Aan een actief grondbeleid zijn bestuurlijke en financiële risico s verbonden. De actiefpost voorraad bouwgrond op de balans ultimo 2005 bedraagt zo n EUR 50 mln. Het grondbeleid van de Gemeente Middelburg wordt sterk bepaald en beïnvloed door de wet- en regelgeving van hogere overheden. Om die reden hebben wij daar een overzicht van gegeven. De rijksoverheid wil door nieuwe wet- en regelgeving, de gemeenten instrumenten in handen geven voor een faciliterend grondbeleid, zodanig dat er geen noodzaak meer is om zelf actief op de grondmarkt te opereren. We zijn nagegaan hoe bij het grondbedrijf het proces van grondexploitatie verloopt. Het grondbedrijf maakt bij de verwerving vrijwel alleen gebruik van minnelijke verwerving en nagenoeg geen dan wel nauwelijks gebruik van instrumenten als voorkeursrecht en onteigening. Hoewel in de gemeentelijke nota actief grondbeleid wordt gesteld, dat de grondprijzen zullen worden vastgesteld volgens de methode van de residuele grondwaarde, gebeurt dat in de praktijk nauwelijks. Onze bevindingen zijn vertaald naar de volgende conclusies, ingedeeld naar doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid, waaruit dan zes aanbevelingen voortvloeien. Doeltreffendheid De gemeente Middelburg voert een actief grondbeleid. Hierbij zijn geen concrete doelstellingen geformuleerd. Het grondbeleid is faciliterend voor het ruimtelijk beleid, met andere woorden, het grondbeleid moet doelstellingen van het ruimtelijk beleid mogelijk maken. Om die reden hebben wij die doelstellingen in ons onderzoek betrokken. Met de kwaliteitsatlas Middelburg 2030 als uitgangspunt is het woningbouwprogramma gekwantificeerd, namelijk het realiseren van 360 woningen per jaar. Weliswaar is die doelstelling de laatste jaren niet gehaald, maar rekening houdend met de planning tot en met 2009 is er wel perspectief op het behalen ervan. Opvallend is dat voor bedrijventerreinen en kantoorlocaties geen concrete doelstellingen zijn vastgelegd, terwijl bij een gemiddelde uitgifte er nog slechts voor ongeveer 7 jaar voorraad is. In de interviews is gewezen op een (dreigend) overaanbod van bedrijventerreinen in de regio, maar als de gemeente hierop aangewezen is, kan dat gevolgen hebben voor andere beleidsdoelstellingen. Allereerst voor de ambitie om in 2030 een aantal inwoners te hebben van De groei van het aantal inwoners moet dan in hoofdzaak komen van woonforensen, studenten en senioren. De vraag is of dat aantal dan haalbaar is, temeer omdat anderen (de provincie en het rijk) het niet waarschijnlijk achten, dat Middelburg dat aantal zal 10

11 halen. Maar ook economische doelstellingen komen dan in het gedrang. In de evaluatie van de Kwaliteitsatlas Middelburg 2030 wordt geconstateerd, dat de groei van de werkgelegenheid in Middelburg is achtergebleven ten opzichte van de werkgelegenheid in 2004 in Zeeland (blz.35). Conclusie We concluderen, dat het beleid, enerzijds t.a.v. de bevolkingsgroei en economisch centrum van Zeeland en anderzijds t.a.v. de ontwikkeling van bedrijventerreinen en kantoorlocaties (en dus werkgelegenheid) niet congruent is. De gemeenteraad zou zich moeten afvragen, Wat wil Middelburg? Wil Middelburg zich meer ontwikkelen naar de woonkant dan naar de werkkant, een tendens die zich al heeft ingezet 1, dan wel haar positie als economisch centrum van Zeeland behouden en zo mogelijk versterken? De paragraaf grondbeleid, die zowel in de programmabegroting als in de programmaverantwoording staat, is niet geheel in overeenstemming met de regels uit het BBV. Aanbeveling 1 Kom tot een samenhangend beleid tussen de verschillende programma s (economie, werk en inkomen, wonen) en stem het grondbeleid hierop af. Daarnaast moet de paragraaf grondbeleid in overeenstemming komen met de eisen gesteld in artikel 16 van het BBV. Doelmatigheid In de jaarrekening 2004 is de paragraaf weerstandsvermogen opgenomen, waarin bij de risico-inventarisatie van de grondexploitatie wordt gesteld, dat er onvoldoende sturing is op de rentabiliteit van de grondexploitatie. Wij constateren dat er geen nacalculaties van de planexploitaties worden gemaakt en ook in een interne rapportage van het grondbedrijf wordt gepleit voor meer sturing op financiële randvoorwaarden. De gemeente Middelburg wil de (eerste) risico-inventarisatie van 2004 niet beperken tot een eenmalige exercitie, maar dit structureel implementeren in de gemeentelijke organisatie. Met de voorbereiding hiervan wordt momenteel een begin gemaakt. Eén van de voorwaarden voor een adequaat risicomanagement is dat bestuurlijke doelstellingen op zowel programmaniveau als de strategische projecten èn de grondexploitaties helder zijn. Tijdens de risicoscan in 2004 is geconstateerd, dat hiervan in Middelburg nog geen sprake is (Uit jaarrekening 2004, blz. 73). We hebben bij ons onderzoek vastgesteld, dat de onderbouwing van de bandbreedte van EUR voor de grondexploitatie (als hoog-hoog risico) niet te achterhalen was. Inmiddels is met de implementatie van risicomanagement een begin gemaakt. De inschatting van risico s moet wel onderbouwd worden. Het risicoprofiel is van groot belang voor de vorming van de reserve grondbedrijf, waarvan thans de norm is, dat deze minimaal EUR 1 miljoen moet bedragen (ult is de reserve nihil). Aanbeveling 2 Stel van de exploitaties nacalculaties op; de analyses kunnen worden aangewend voor de onderbouwing van de haalbaarheidsberekening van nieuwe planontwikkeling. Aanbeveling 3 Stel richtlijnen op voor de inschatting van de risico s van de grondexploitatie en stel normen vast, waaraan de reserve grondbedrijf moet voldoen. (NB De afdeling ruimtelijk beleid heeft het laatste deel van deze aanbeveling in een nota aan B&W voorgesteld). Bij de uitvoering van de projecten is inzicht in de voortgang en de planning noodzakelijk, zeker om tijdig te kunnen bijsturen en veranderingen in het risicoprofiel te onderkennen. Wel 1 zie blz. 33 van de Evaluatie Kwaliteitsatlas Middelburg

12 ontvangt de raad voor iedere grondverwerving een raadsvoorstel. Weliswaar is de verwerving van onroerend goed een bevoegdheid van het college, maar de raad wordt gevraagd om het benodigde krediet te verstrekken. De rekenkamer is van mening dat het in het kader van het dualisme passend (en efficiënt is) om het college een budget toe te kennen voor grondverwerving op basis van een verwervingsplan of ervaringscijfers. Aanbeveling 4 De gemeenteraad verstrekt het college van B&W jaarlijks een budget voor grondverwerving. Het college brengt jaarlijks verslag uit over de aanwending van het budget, alsmede een rapportage over de uitvoering van het ruimtelijk beleid, een totaalbeeld van de plannen in exploitatie, alsmede de inschatting van de risico s. Rechtmatigheid De nota actief grondbeleid 2003 is verouderd in het licht van nieuwe wet- en regelgeving. De mededeling betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties geeft enkele richtlijnen hoe de Europese Commissie deze materie beziet. De rekenkamer is de mening toegedaan dat de verkoop van onroerende goederen meer transparant dient te geschieden. Aanbeveling 5 Kom zo spoedig mogelijk met een nieuwe nota over grondbeleid, waarin de procedure met projectontwikkelaars helder is omschreven, alsmede met een transparante procedure van de verkoop van onroerende goederen. In de gemeentelijke beleidsnotitie van november 2003 wordt voor de verkoop van grond gekozen voor de residuele grondwaarde-methodiek. In de praktijk blijkt, dat deze methode nauwelijks wordt toegepast. Het grondbedrijf stelt de grondprijzen marktconform vast. Dat wijkt dus af van de notitie. Voor bedrijfsvestigingen wordt uitgegaan van een relevante prijs. De wijze, waarop de grondprijzen worden vastgesteld, is op deze wijze niet transparant. Aanbeveling 6 Kom tot een opstelling van een grondprijzennota of stel de kaders op voor de vaststelling van de grondprijzen. Dit zou desgewenst ook deel kunnen uitmaken van de nieuwe nota grondbeleid. 12