Quick scan recycling papier en karton. Datum 22 januari 2010 Status Definitief

Transcriptie

1 Quick scan recycling papier en karton Datum 22 januari 2010 Status Definitief

2 Colofon Contactpersoon Anne te Velde VROM-Inspectie Directie Uitvoering Programma Bodem en Afval nationaal Rijnstraat 8 Postbus BD Den Haag Deze publicatie is te downloaden via Publicatienummer: 0087 Datum publicatie: februari 2010 Pagina 2 van 24

3 Inhoud Samenvatting... 4 Inleiding Achtergrond Quick scan hergebruik papier en karton Leeswijzer Juridisch kader en organisatorische aspecten Het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton Raamovereenkomst Papiervezelconvenant III De kringloop van papier en karton Monitoring en rapportage - systematiek en cijfers Inleiding Rapportage De nieuwe systematiek voor bepaling en registratie van hergebruik verpakkingen volgens het uitvoerings- en monitoringsprotocol (UMP) Monitoring en rapportage: toetsing door de VI Getoetst Niet getoetst / moeilijk te toetsen aannames Nieuwe systematiek conform UMP Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen Bronnen Pagina 3 van 24

4 Samenvatting Voor verpakkingen van papier en karton geldt op grond van het Besluit Verpakkingen dat tenminste 75% moet worden hergebruikt. Voor niet-verpakkingen van papier en karton wordt op basis van het Papiervezelconvenant gestreefd naar zoveel mogelijk hergebruik. De VROM-Inspectie (VI) heeft een quick scan uitgevoerd naar het hergebruik van oud papier en karton. Doel hiervan was de verwerkingsketen globaal in beeld te brengen en om een indicatie te krijgen van de mate waarin het door het bedrijfsleven gerapporteerde hergebruikspercentage een reëel beeld geeft. De quick scan bestond uit beperkt onderzoek van de schriftelijke bronnen, een beperkt aantal bezoeken bij bedrijven in de keten en telefonische interviews met diverse betrokkenen. In de verwerkingsketen van oud papier en karton zijn al jarenlang vele partijen actief. Het materiaal heeft na gebruik waarde voor de papier- en kartonfabrikanten omdat het dient als grondstof voor nieuw papier. Gescheiden inzameling van oud papier en karton ten behoeve van hergebruik vindt, mede door de inspanningen van de hele papierbranche, dan ook op grote schaal plaats. Er wordt gewerkt met gecertificeerde bedrijven. Er verdwijnt echter nog steeds een deel van het her te gebruiken papier en karton bij het restafval. Daadwerkelijk hergebruik van het in Nederland ingezamelde oud papier en karton is gezien de vraag naar en bewerking van oud papier en karton erg aannemelijk; gezien de internationale dimensie van de markt is dit feitelijk niet overal makkelijk te toetsen. Naar opgaven werd in % van de op de markt gebrachte verpakkingen en 84% van de op de markt gebrachte niet-verpakkingen hergebruikt. De systematiek achter deze hergebruikopgave is beperkt - getoetst. Daarbij is met name gekeken naar de mate waarin uit de administratie van oud-papierondernemingen betrouwbare informatie gehaald kan worden. Ook is gekeken in hoeverre de gegevens die bedrijven aanleveren gecorrigeerd worden voor vervuiling; oud papier en karton is namelijk vaak enigszins vervuild met andere materialen. Op basis van de organisatie en administratie van bezochte bedrijven kan goed worden herleid waar stromen oud papier en karton vandaan komen en waar ze naartoe gaan. Niet kon worden vastgesteld dat de hergebruikcijfers gecorrigeerd worden voor vervuiling. Indien dit daadwerkelijk niet is gebeurd zou op basis daarvan de gerapporteerde hoeveelheid hergebruikt tenminste met 1,5% naar beneden moeten worden bijgesteld. Pagina 4 van 24

5 Inleiding 1.1 Achtergrond Alle bedrijven die in Nederland verpakte producten op de markt brengen, moeten ervoor zorgen dat de verpakkingen zo veel mogelijk worden hergebruikt. Afhankelijk van het verpakkingsmateriaal (glas, papier, kunststof, metaal, hout) geldt een bepaald percentage her te gebruiken materiaal. Dit is vastgelegd in het Besluit Verpakkingen (Besluit). 1 In 2007 hebben overheid en het verpakkende bedrijfsleven een Raamovereenkomst gesloten om de organisatie en financiering van hergebruik van verpakkingen die in het huishoudelijke afval belanden te regelen. Toen deze Raamovereenkomst werd besproken in de Tweede Kamer heeft de Minister van VROM toegezegd te zullen controleren of met deze overeenkomst de doelstellingen van het Besluit worden gehaald. De bezorgdheid in de Tweede Kamer betrof met name de inzameling van kunststof verpakkingsafval. Maar ook hergebruik van de andere verpakkingsmaterialen zijn van belang voor het behalen van de doelstellingen van het Besluit. Voor verpakkingen van papier en karton geldt dat producenten en importeurs ervoor moeten zorgen dat tenminste 75% van de door hen op de markt gebrachte verpakkingen worden hergebruikt. Ook papier en karton niet zijnde verpakkingsafval vallen onder het Besluit. De reden hiervoor is dat 55% van de totale hoeveelheid nieuw op de markt gebracht papier en karton in Nederland bestaat uit nietverpakkingen, zoals kranten en tijdschriften. In artikel 5 van het Besluit staat daarom ook een 75% doelstelling voor papier en karton, niet zijnde verpakkingen. Deze bepaling is echter nog niet in werking getreden. Voor niet-verpakkingen geldt dus (nog) geen wettelijke doelstelling qua hergebruik. 1.2 Quick scan hergebruik papier en karton De VROM-Inspectie (VI) heeft een quick scan uitgevoerd naar het hergebruik van oud papier en karton. Doel hiervan was de verwerkingsketen globaal in beeld te brengen en om een indicatie te krijgen van de mate waarin het door het bedrijfsleven gerapporteerde hergebruikpercentage een reëel beeld geeft van het hergebruik. De quick scan bestond uit beperkt onderzoek van de schriftelijke bronnen, een beperkt aantal bezoeken bij bedrijven in de keten en telefonische interviews met diverse betrokkenen. 1.3 Leeswijzer Deze rapportage is een weerslag van de hiervoor genoemde activiteiten en de resultaten ervan. Hoofdstuk 2 gaat kort in op het juridisch kader en de organisatie van de uitvoering van het Besluit en de Raamovereenkomst door het verpakkende bedrijfsleven. Hoofdstuk 3 beschrijft de kringloop van papier en karton en de verschillende spelers die hierbij betrokken zijn. Hoofdstuk 4 geeft weer hoe het 1 Besluit van 24 maart 2005, houdende regels voor verpakkingen, verpakkingsafval, papier en karton (Besluit beheer verpakkingen en papier en karton), zie Pagina 5 van 24

6 bedrijfsleven over het hergebruik van papier en karton rapporteert aan VROM. Hoofdstuk 5 beschrijft op welke punten de VI de (systematiek van de) monitoring heeft getoetst en geeft een interpretatie van de gepresenteerde informatie. Tot slot geeft hoofdstuk 6 de conclusies en aanbevelingen. Pagina 6 van 24

7 2 Juridisch kader en organisatorische aspecten 2.1 Het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton Sinds 1 januari 2006 is het 'Besluit beheer verpakkingen papier en karton' van kracht. Alle bedrijven die in Nederland verpakte producten op de markt brengen moeten hieraan voldoen. Volgens het Besluit zijn zij verantwoordelijk voor de preventie, inname, materiaalhergebruik en overige nuttige toepassing van de verpakkingen. Tevens regelt het Besluit de rapportageverplichtingen. Per verpakkingssoort zijn verschillende doelstellingen opgenomen voor materiaalhergebruik en nuttige toepassing. Voor verpakkingen van papier en karton geldt dat er 75% van het op de markt gebrachte materiaal moet worden hergebruikt. Besluit Verpakkingen en papier en karton, paragraaf 2, artikel 4 De producent of importeur draagt er zorg voor dat per kalenderjaar, van het totaal van de door hem in Nederland in het voorafgaande kalenderjaar aan een ander ter beschikking gestelde hoeveelheid verpakkingen en van de door hem ingevoerde verpakkingen waarvan hij zich in dat kalenderjaar heeft ontdaan: d. van de overige materiaalsoorten, ten minste de volgende gewichtspercentages nuttig worden toegepast door deze als materiaal te hergebruiken: o gewichtsprocent van papieren en kartonnen verpakkingen Ten behoeve van de monitoring van de eisen zoals het Besluit die formuleert moeten de bedrijven elk jaar voor 1 augustus verslag doen van de uitvoering gedurende het voorafgaande kalenderjaar. Met het Besluit is producentenverantwoordelijkheid voor verpakkingen ingevoerd. Dat betekent dat een bedrijf dat verpakte producten op de Nederlandse markt brengt, verantwoordelijk is voor de preventie, inzameling en hergebruik van het gebruikte verpakkingsmateriaal. Bij deze verantwoordelijkheid hoort ook de financiering van deze activiteiten. Dit is geregeld via de verpakkingenbelasting (zie ook onder 2.2). 2.2 Raamovereenkomst In juli 2007 hebben de Minister van VROM, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het verpakkende bedrijfsleven naar aanleiding van het Besluit een Raamovereenkomst gesloten over de uitvoering. De belangrijkste aanleiding ervan was dat het verpakkende bedrijfsleven, voor wat betreft de inzameling van verpakkingsafval uit huishoudens, afhankelijk is van de medewerking van gemeenten. Alleen in samenwerking kan het bedrijfsleven aan haar verplichtingen voor inname en hergebruik voldoen, maar zij kan de gemeente niet dwingen hier medewerking aan te geven. De Raamovereenkomst geeft aan wie waarvoor Pagina 7 van 24

8 verantwoordelijk is bij de inzameling van verpakkingsafval en hoe het gefinancierd wordt. De partijen in de Raamovereenkomst zijn overeengekomen dat één uitvoeringsorganisatie namens het bedrijfsleven uitvoering geeft aan het Besluit waar het betreft de producentenverantwoordelijkheid voor consumentenverpakkingen. De Stichting Nedvang vervult deze rol. Binnen Nedvang zijn weer verschillende (uitvoerings)organisaties vertegenwoordigd. Nedvang coördineert de uitvoerende werkzaamheden namens het verpakkende bedrijfsleven en draagt jaarlijks zorg voor een verslag met daarin de resultaten van de inzameling en hergebruik. Om de uitvoering en monitoring in goede banen te leiden, heeft Nedvang samen met de VNG een Uitvoerings- en Monitoringsprotocol (UMP) opgesteld. Ten behoeve van de financiering van het systeem van inzameling, verwerking, nuttige toepassing en hergebruik van het verpakkingsmateriaal is er een Afvalfonds opgericht. Uit dit fonds krijgen gemeenten een vergoeding voor inzameling van verpakkingen uit huishoudens. Het Afvalfonds financiert ook activiteiten om het gescheiden inzamelen van bedrijfsverpakkingen te stimuleren. Het Afvalfonds wordt gevoed door een deel van de opbrengst van de verpakkingenbelasting die vanaf 2008 wordt geïnd door de Belastingdienst. Bedrijven die meer dan kilogram verpakkingen op de Nederlandse markt brengen betalen over het meerdere naar soort en gewicht van het verpakkingsmateriaal een heffing. De bedrijven dienen daarvoor bij de Belastingdienst opgave te doen. 2.3 Papiervezelconvenant III In de jaren voor het Besluit, maakten bedrijfsleven en overheid in convenanten afspraken over het hergebruik van verpakkingen. Het derde en laatste convenant Verpakkingen eindigde toen het Besluit in werking trad. Onderdeel van dit convenant was Papiervezelconvenant II, een overeenkomst tussen VROM, de VNG en de papier- en kartonketen met afspraken over het hergebruik van zowel verpakkingen als niet-verpakkingen van papier en karton. Doelstelling was de inzameling en hergebruik van oud papier en karton te verhogen naar 75%. Voor de papier- en kartonindustrie is oud papier en karton van wezenlijk belang voor de productie van nieuw papier en karton. De marktprijs voor oud papier en karton schommelt echter waardoor bij een (te) lage marktprijs de inzameling en bewerking van oud papier en karton niet rendabel is. Om te voorkomen dat bij een lage marktprijs het materiaal niet wordt ingezameld, is er een systeem opgezet, waarbij de papier en kartonindustrie aan gemeenten en bewerkers een afnamegarantie biedt en een vergoeding voor kosten van inzameling en bewerking in tijden van een nietrendabele oud papier en karton prijs. De producentenverantwoordelijkheid voor niet-verpakkingen van papier en karton is niet door het Besluit geregeld. Deze stroom maakt wel een zeer wezenlijk en onlosmakelijk deel uit van de totale stroom oud papier en karton. Met het oog op de continuïteit van het inzamel- en hergebruiksysteem voor papier en karton, is voor niet-verpakkingen Papiervezelconvenant III afgesloten. Gemeenten verplichten zich om zoveel mogelijk papier en karton in te zamelen. In ruil daarvoor krijgen gemeenten een afzetgarantieprijs voor oud papier en karton, niet zijnde verpakkingen. Als de internationale marktprijs lager is dan de som van de Pagina 8 van 24

9 standaardverwerkingskosten en de afzetgarantieprijs ( 37, = 57,50) dan vergoedt stichting Papier Recycling Nederland (PRN) maximaal 20,- per kg aan gemeenten. PRN is de uitvoeringsorganisatie die namens de Nederlandse papier en karton industrie, de oud papierindustrie, de Nederlandse papier- en kartonverwerkende industrie en de Nederlandse drukkers en uitgevers uitvoering geeft aan de afspraken uit het Papiervezelconvenant III. Om het systeem te financieren heeft PRN de afvalbeheersbijdrage ingevoerd. Indien financiële tekorten dreigen, draagt een ondernemer die als eerste in Nederland nog te verwerken nieuw papier en karton afneemt een afvalbeheersbijdrage af aan het verwijderingsfonds. De minister van VROM heeft de PRN-regeling ook verplicht gesteld voor papierbedrijven die niet bij de PRN zijn aangesloten. Dat is vastgelegd in de algemeen verbindend verklaring (avv) 2. Door de avv is een wettelijke basis verkregen tot een verplichte bijdrage van de bedrijven die als eerste ontvanger nog te verwerken nieuw papier en karton of kant en klare producten op de markt afzetten. Op deze manier kan de afzetgarantieprijs worden bekostigd. 2 AVV papier en karton 2006 Pagina 9 van 24

10 Pagina 10 van 24

11 3 De kringloop van papier en karton Vereenvoudigde weergave kringloop Pagina 11 van 24

12 De kringloop van papier en karton kent verschillende fasen en betrokken spelers 3 en een grote internationale dimensie. Fabricage van (verpakkingen van) papier en karton die in Nederland op de markt worden gebracht vindt voor het grootste deel in het buitenland plaats; ingezameld oud papier en karton uit Nederland wordt ook veelal naar het buitenland geëxporteerd voor verwerking. Ook importeert Nederland veel oud papier en karton. Papier- en kartonfabricage De belangrijkste grondstof voor papier en karton is oud papier en karton. De grondstof oud papier en karton kent meer dan 60 verschillende soorten, getypeerd door verschil in kwaliteit. Afhankelijk van het productieproces, het soort papier of karton dat wordt geproduceerd en de kwaliteit van het oud papier en karton wordt er meer of minder oud papier en karton gebruikt bij het productie. In krantenpapier en toiletpapier kan zo n 80% oud papier verwerkt worden, in massief-, vouw- en golfkarton zelfs 100%. Gebruik van oud papier bij grafisch papier is beperkt. In Nederland geproduceerd nieuw papier en karton bestaat voor ruim 75% uit hergebruikt oud papier en karton. Papier en karton zijn niet onbeperkt herbruikbaar, een papiervezel gaat zo n 6 tot 7 keer mee. In Nederland zijn ongeveer 21 papier- en kartonfabrieken. In 2008 produceerden zij gezamenlijk een kleine 3 miljoen ton. Zo n 75% daarvan wordt geëxporteerd. Voor de productie wordt voornamelijk (meer dan 75%) oud papier en karton gebruikt. Tussenhandel De papiergroothandel verkoopt nieuw papier en karton door aan derden (meestal drukkerijen). Verpakkingsmateriaal komt al dan niet via de tussenhandel bij de bedrijven. Gebruik Op jaarbasis wordt zo n 3,5 miljoen ton papier en karton in Nederland gebruikt. De verschillende soorten papier en karton kennen vele verschillende toepassingen: van kranten, kopieerpapier, bankbiljettten, schuurpapier en boeken tot toiletpapier, servetten en behang. Papier en karton wordt vooral ingezet voor producten met een relatief korte gebruiksduur. Iets minder dan de helft van alle papier en karton wordt gebruikt voor verpakkingen van golfkarton (voor PC s en TV s), massief karton (schoenendozen) en vouwkarton (bijvoorbeeld hagelslagverpakkingen). Inzameling Inzameling van het oud papier en karton gebeurt op verschillende manieren. De gemeente kan zelf (laten) inzamelen of, eventueel aanvullend, inzameling uitbesteden aan derden, zoals verenigingen of kringloopbedrijven. Naast huis-aanhuisinzameling (haalsysteem) komt ook het brengsysteem voor, soms worden beide systemen toegepast. Bedrijven (of KWDI = kantoren, winkels, dienstverlening en industrie) zijn zelf verantwoordelijk voor de afvoer van hun papier en karton. Vaak sluiten ze hiervoor een contract met een oud-papieronderneming of -inzamelaar. PRN voert jaarlijks onderzoek uit naar de mate van vervuiling van brongescheiden ingezameld en aangeboden oud papier en karton uit huishoudens. Deze vervuiling bestaat uit kunststoffolie (die veel om 3 De spelers kennen verschillende benamingen. Zo wordt het verpakkende bedrijfsleven in Besluit Verpakkingen als producent aangeduid. Ten behoeve van de duidelijkheid worden alle verschillende namen die gebruikt worden om een bepaalde speler aan te duiden, in dit schema genoemd. Pagina 12 van 24

13 drukwerk heen zit), drankenkartons, pizzadozen, luiers, etc. In 2008 was de gemiddelde vervuilingsgraad 1,44%. Dat is minder dan de twee voorgaande jaren maar nog steeds relatief hoog. Oud papier en karton dat wordt ingezameld bij gemeenten met een zogenaamd diftar 4 -systeem is meer vervuild dan bij gemeenten zonder dit systeem. Oud papier en karton afkomstig van bedrijven is over het algemeen minder vervuild en bestaat voor het grootste deel uit verpakkingen. Bewerking De inzamelaars verkopen het oud papier en karton aan een oud-papieronderneming. Zij sorteren het materiaal mechanisch of handmatig naar soort, zowel verpakkingen als niet-verpakkingen (kranten en tijdschriften, grafisch papier, archiefpapier, verschillende verpakkingen) en halen de vervuiling eruit. In Nederland zijn iets minder dan 100 oud-papierondernemingen actief. Het merendeel is aangesloten bij de Federatie van Nederlandse Oud papier Industrie (FNOI). De branche is zeer divers en kent grotere en kleinere spelers. Een deel importeert en exporteert zelf, anderen leveren een deel van het uitgesorteerd oud papier en karton alleen aan Nederlandse fabrieken en verkopen de rest aan Nederlandse handelaren. Uit de kringloop Een deel van het oud papier en karton komt niet bij de inzamelaars terecht maar verdwijnt in het restafval (en wordt dan verbrand) of komt als zwerfafval in het milieu. PRN voert al enige jaren een project uit dat tot doel heeft grote gemeenten die met de inzamelresultaten van papier achterblijven, te helpen dit te verbeteren. Dit GPG-project spoort gemeenten aan de financiële voordelen van meer gescheiden inzameling van papier te inventariseren (minder restafval betekent minder afvalverwerkingkosten, gescheiden papier levert een gegarandeerde opbrengst op) en vervolgens een actieplan op te zetten om de inzamelstructuur te verbeteren en inzamelresultaten te verhogen. Het GPG-project biedt daarbij (gratis) advies, concrete informatie over de glasen papierhergebruik en communicatiemateriaal. 4 Diftar-systeem: afvalstoffenheffingsysteem waarbij het tarief voor inwoners afhankelijk is van de hoeveelheid afval die zij aanbieden. Pagina 13 van 24

14 Pagina 14 van 24

15 4 Monitoring en rapportage - systematiek en cijfers 4.1 Inleiding Het verpakkende bedrijfsleven geeft middels een jaarlijkse rapportage aan in hoeverre het voldoet aan de verplichtingen van het Besluit. Om vast te stellen in hoeverre het (vereiste) hergebruikspercentage voor papier en karton wordt gehaald, moet bekend zijn hoeveel ervan in Nederland op de markt is gebracht en hoeveel daarvan wordt hergebruikt. Deze cijfers worden voor wat betreft de verpakkingen van papier en karton sinds de inwerkingtreding van het Besluit door Nedvang (op basis van cijfers van PRN en FNOI) gerapporteerd. Voor papier en karton niet zijnde verpakkingen wordt in het kader van de Papiervezelconvenanten jaarlijks gerapporteerd door PRN. De manier waarop deze cijfers worden verzameld zijn voor beide stromen identiek, omdat de inzameling van papier en karton, ongeacht de toepassing in de gebruiksfase op dezelfde manier gebeurt. De gehanteerde systematiek en (de onderliggende informatie en aannames bij) de gerapporteerde cijfers over 2008 zijn hieronder beschreven. In 4.3 volgt een beschrijving van de nieuwe systematiek die in de toekomst de hergebruiksgegevens moet genereren (conform het UMP). 4.2 Rapportage 2008 Verpakkingen van papier en karton Uit: Monitoring verpakkingen, Resultaten 2008, versie 30 september 2009 Hoeveelheid op de markt gebrachte p&k verpakkingen 2007 Hoeveelheid hergebruikte p&k verpakkingen kton 1155 kton Percentage hergebruik (1155 / 1550) 75 % De hoeveelheid op de markt gebrachte verpakkingen heeft de hoeveelheid op de markt van 2005, zoals gemeten ten behoeve van monitoring van Convenant Verpakkingen III, als basis. Deze hoeveelheid is verhoogd met het materiaalspecifiek groeicijfer voor verpakkingen van papier en karton. Voor de bepaling van dat groeicijfer is de totale hoeveelheid nieuw papier en karton op de markt (zoals jaarlijks wordt gemonitord door PRN, zie onder) als basis gebruikt. Er is van uitgegaan dat het aandeel verpakkingen in de totale hoeveelheid papier en karton stabiel is (op basis van eerdere studie van de cijfers over ) en 45% bedraagt. Het groeicijfer voor verpakkingen volgt dan dus de ontwikkeling van de totale hoeveelheid papier en karton en op die manier zijn de groeicijfers voor 2006 en 2007 bepaald. Voor de hoeveelheid hergebruikte verpakkingen is de volgende systematiek gebruikt. FNOI krijgt de gegevens over ingezamelde hoeveelheden oud papier en karton middels een jaarlijkse enquête onder haar leden (oud-papierbedrijven). Deze cijfers Pagina 15 van 24

16 moeten door de bedrijven gecorrigeerd zijn voor vervuiling. De FNOI vraagt verder naar de herkomst van de stromen zodat dubbeltellingen en stromen uit het buitenland niet worden meegerekend. Deze gegevens worden gesplitst naar herkomst (huishoudens of bedrijven). Omdat niet alle oudpapierbedrijven lid zijn van de FNOI worden de gegevens opgeschaald met behulp van het door FNOI vastgestelde dekkingspercentage, alsmede met de bij de FNOI bekend zijnde of door de FNOI ingeschatte omzetcijfers van deze (beperkte groep) niet-leden. De Stichting PRN zorgt vervolgens voor een uitsplitsing naar verpakkingen en niet-verpakkingen op basis van de vastgestelde percentages verpakkingen: 23% verpakkingen in huishoudelijke stroom en 57,2% verpakkingen in bedrijfsstroom. Papier en karton niet zijnde verpakkingen Uit: rapportage papiervezelconvenant III voor niet verpakkingen van papier en karton, PRN 2008 Op de markt gebracht, niet zijnde verpakkingen 2008 Hergebruikt OPK, niet zijnde verpakkingen kton kton Percentage hergebruik (1606 / 1911) 84 % De hoeveelheid op de markt gebracht wordt bepaald door extrapolatie van de opgaven van eerste ontvangers 5 van nieuw papier en karton die deelnemen aan het Papiervezelconvenant III. Deze deelnemers hebben een marktaandeel van 82%. Vervolgens wordt het aandeel verpakkingen (berekend zoals hierboven beschreven) ervan afgetrokken. Opgave eerste ontvangers (totaal 2848 deelnemers) kton Na extrapolatie (82%) kton Aftrek verpakkingen kton Nieuw op de markt niet zijnde verpakkingen kton De hoeveelheid hergebruik is op dezelfde wijze bepaald als aangegeven onder verpakkingen. 4.3 De nieuwe systematiek voor bepaling en registratie van hergebruik verpakkingen volgens het uitvoerings- en monitoringsprotocol (UMP) Hoeveelheid op de markt gebracht De gegevens over op de markt gebrachte hoeveelheden komen van de Belastingdienst. Bedrijven die meer dan kilo verpakkingen als eerste nieuw op de markt brengen moeten hierover immers belasting betalen. De Belastingdienst registreert bij de aangifte door die bedrijven de hoeveelheden verpakkingen per materiaal. Omdat hiermee niet de totale hoeveelheid verpakkingen in zicht is (immers, bedrijven die minder dan kilo op de markt brengen hoeven geen aangifte te doen) worden deze gegevens vervolgens geëxtrapoleerd. 5 Producenten en importeurs van niet-verpakkingen van papier en karton (bijv. kranten, tijdschriften, boeken, sanitaire producten en folders) en importeurs van kant-en-klare producten (bijv. postordercatalogi, boeken, tijdschriften, folders, sanitaire producten en stofzuigerzakken). Pagina 16 van 24

17 Hergebruik verpakkingen van papier en karton uit huishoudens De gemeenten geven het totaal aan ingezameld papier en karton uit huishoudens door aan Nedvang. Zij baseren zich daarbij op de weegregistraties die zij van hun bewerker ontvangen. Uit: Uitvoeringsprotocol Huishoudens - p. 13 en 14 De fractie verpakkingen is voor inzameling bij huishoudens niet te onderscheiden van het overige oud papier en karton (hierna:opk). Daarom geeft de gemeente de totale hoeveelheid OPK op aan Nedvang. Tijdens het Convenant Verpakkingen is vastgesteld dat 23% hiervan uit verpakkingen bestaat. OPK afkomstig uit huishoudens wordt brongescheiden ingezameld. De inzamelaar brengt het OPK naar een gecertificeerd bewerker (oud-papieronderneming) die afhankelijk van de markt zorgdraagt voor sortering in verschillende fracties. De hoeveelheid geaccepteerde OPK wordt gewogen op een weegbrug en gaat uiteindelijk (eventueel via verschillende handelaren) naar de recycler (papier- of kartonfabriek) waar het OPK als grondstof dient voor nieuwe toepassingen. De gemeente krijgt op basis van haar contract met de bewerker de gegevens over de ingezamelde hoeveelheden OPK en geeft deze op aan Nedvang. De gegevens per gemeente zijn gebaseerd op de weegregistratie bij de bewerker. De bewerker verstrekt Nedvang de gegevens over de hoeveelheid geaccepteerd OPK, de hoeveelheid afgezette fracties en de NAW-gegevens van de recycler. De ontvangende recycler verstrekt zo nodig gegevens over de ontvangen fracties. Nedvang gebruikt de cijfers voor controle van juistheid van de gegevens die zijn aangeleverd en voor het aantonen van materiaalhergebruik. Hergebruik verpakkingen papier en karton uit bedrijven De inzamelaars geven het totaal aan ingezameld papier en karton van bedrijven door aan Nedvang. Zij baseren zich daarbij op de weegregistraties die zij van hun bewerker ontvangen. Uit: Uitvoeringsprotocol Bedrijven - p. 11 De fractie verpakkingen is voor inzameling bij bedrijven niet te onderscheiden van het overige oud papier en karton (hierna:opk). Daarom geeft de inzamelaar de totale hoeveelheid OPK op aan Nedvang. Tijdens het Convenant Verpakkingen is vastgesteld dat 58% hiervan uit verpakkingen bestaat. De inzamelaar brengt het OPK naar een gecertificeerd bewerker (oud-papieronderneming) die afhankelijk van de markt zorgdraagt voor sortering in verschillende fracties. De hoeveelheid geaccepteerde OPK wordt gewogen op een weegbrug en gaat uiteindelijk (eventueel via verschillende handelaren) naar de recycler (papier- of kartonfabriek) waar het OPK als grondstof dient voor nieuwe toepassingen. De inzamelaar krijgt op basis van haar contract met de bewerker de gegevens over de ingezamelde hoeveelheden OPK en geeft deze op aan Nedvang. De bewerker verstrekt Nedvang eveneens de gegevens over de hoeveelheid geaccepteerd OPK, de hoeveelheid afgezette fracties en naam en adres van de recycler. De ontvangende recycler verstrekt zo nodig gegevens over de ontvangen fracties. Nedvang gebruikt de cijfers voor controle van juistheid van de gegevens die zijn aangeleverd en voor het aantonen van materiaalhergebruik. Pagina 17 van 24

18 Pagina 18 van 24

19 5 Monitoring en rapportage: toetsing door de VI Een quick scan leent zich per definitie niet voor uitgebreid en diepgaand onderzoek. De gehanteerde systematiek en (de onderliggende informatie en aannames bij) de gerapporteerde cijfers over 2008 is slechts op een aantal punten getoetst. De mate waarin dit een indicatie geeft van de juistheid van de gehele rapportage is daarmee beperkt, het geeft een indicatief beeld op basis van de getoetste punten. In dit hoofdstuk wordt aangegeven wat er is getoetst, maar ook wat niet is getoetst. Ook wordt kort ingegaan op de nieuwe systematiek van het UMP. 5.1 Getoetst - Er zijn veel oud-papierondernemingen actief die ook onderling veel handelen. Er wordt veel oud papier en karton geïmporteerd maar ook geëxporteerd. Dezelfde stroom wordt dus meermalen geadministreerd. Het is belangrijk dat het mogelijk is om op basis van de organisatie en administratie van oud-papierondernemingen de stromen papier en karton gescheiden (Nederland vs buitenland / bedrijven vs huishoudens) en eenmalig te rapporteren. De basisinformatie die nodig is voor de rapportage moet uit de administratie van betrokken ondernemingen kunnen worden gehaald. Controles hebben plaatsgevonden bij een zestal ondernemingen. Daaruit blijkt dat alle ondernemingen gedetailleerd kunnen aangeven waar de stromen vandaan komen en waar ze naartoe gaan. Op basis van de organisatie en administratie van bezochte bedrijven kan goed worden herleid waar stromen oud papier en karton vandaan komen en waar ze naartoe gaan. - Het papier dat wordt ingezameld en bij bewerkers terecht komt is volgens onderzoek van PRN relatief vervuild. Zuivere rapportage van het hergebruik vereist dat alleen de kilo s papier worden meegenomen in de berekeningen en niet de kilo s vervuiling. De cijfers die oud papierondernemingen moeten aanleveren moeten daarom gecorrigeerd zijn voor vervuiling. Volgens de FNOI wordt dat door de oudpapierondernemingen gedaan. Uit de bedrijfsbezoeken blijkt niet dat er een correctie wordt gemaakt voor de aanwezige vervuiling. Bedrijven geven voor de monitoring de gewogen hoeveelheden door, zonder correctie voor verontreinigingen. Op basis van het onderzoek kan niet worden vastgesteld dat de gerapporteerde cijfers zijn gecorrigeerd voor vervuiling. 5.2 Niet getoetst / moeilijk te toetsen aannames De cijfers bij de hoeveelheid nieuw op de markt zijn gebaseerd op metingen, opgaven van de bedrijven die als eerste papier en karton (verpakkingen en niet-verpakkingen) op de markt brengen. Niet gecheckt is in hoeverre alle normadressanten hierdoor gedekt zijn, m.a.w. of het cijfer een reëel beeld geeft van de stroom die op de markt komt. Dit is niet getoetst omdat deze methode in de toekomst voor verpakkingen niet meer gebruikt gaat worden: de cijfers komen dan van de Belastingdienst. Pagina 19 van 24

20 Er is geen administratief onderzoek gedaan bij FNOI/PRN om na te gaan hoe opschaling en optelling van alle gegevens die daar binnenkomen van oud-papierondernemingen geschiedt. Vooral omdat de oudpapierondernemingen veel aan elkaar leveren en stromen meermalen worden geadministreerd is van belang dat geborgd is dat dubbeltellingen bij het samenvoegen van alle gegevens ten behoeve van monitoring (hetgeen leidt tot een hoger hergebruikcijfer) worden voorkomen. Hiervoor is een accountantsonderzoek nodig bij PRN/FNOI en dat ging de scope van deze quick scan te buiten. Uit onderzoeken naar de samenstelling van het huishoudelijke restafval over de afgelopen 20 jaar blijkt dat oud papier en karton een omvangrijke stroom blijft in het huishoudelijk restafval. Het aandeel papier is sinds midden jaren 90 wel afgenomen. In 2008 bestond het Nederlands huishoudelijk restafval voor 29% uit oud papier en karton. Ongeveer de helft betrof herbruikbaar oud papier karton. Uitgaande van dit percentage en van de totale hoeveelheid huishoudelijk restafval zoals gemeten in 2008 (3.930 kton), zou in 2008 ruim kton herbruikbaar papier en karton uit de kringloop zijn verdwenen. Deze cijfers komen niet overeen met het door Nedvang en PRN gerapporteerde cijfer dat niet wordt ingezameld (betreft verpakkingen en niet-verpakkingen, herbruikbaar en niet herbruikbaar, in totaal ruim 700 kton, zie hoofdstuk 4). Aan PRN is gevraagd naar een verklaring voor dit verschil. PRN geeft aan dit verschil niet te kunnen verklaren omdat zij niet betrokken wordt bij het eerstgenoemde onderzoek. Eventuele verklaringen zouden kunnen zijn: de mate waarin het onderzoek werkelijk representatief is (met andere woorden: is het statistisch verantwoord om de gegevens te extrapoleren naar de totale Nederlandse situatie) en de mate waarin er rekening is gehouden met het hogere vochtpercentage in restafval in vergelijking tot papier. Het ontbrak de VI aan tijd om de verklaring voor het verschil verder te onderzoeken. 5.3 Nieuwe systematiek conform UMP In algemene zin kan gesteld worden dat de in 4.3 beschreven systematiek, welke in de toekomst gebruikt gaat worden om hergebruik van verpakkingen te monitoren en rapporteren, een goede basis geeft. Aangegeven is dat gewerkt moet worden met gecertificeerde bedrijven, die ook regelmatig worden geaudit. Omdat de branche al voor een groot deel gecertificeerd is en werkt met kwaliteitscriteria, kan er van uitgegaan worden dat certificering geen probleem is en de basisgarantie geeft dat goed wordt geregistreerd. Punten van aandacht zijn: - Een aanzienlijk deel van het ingezamelde materiaal wordt niet door Nederlandse papier- en kartonfabrikanten hergebruikt, maar gaat (via andere handelaren) naar fabrieken in het buitenland. Nedvang wil middels gegevens van recyclers nagaan in hoeverre gerapporteerde cijfers kloppen. Hoe dit moet gebeuren bij buitenlandse afnemers wordt niet vermeld. - In het protocol is niet aangegeven op welke wijze Nedvang zelf alle gegevens die zij binnenkrijgt verwerkt. Ook dit systeem zou duidelijk moeten zijn en getoetst moeten kunnen worden. - Onduidelijk is op welke manier de gegevens worden gecorrigeerd voor vervuiling. Pagina 20 van 24

21 6 Conclusies en aanbevelingen Het doel van deze quick scan was de verwerkingsketen van oud papier en karton in beeld te brengen en een indicatie te krijgen van de mate waarin het door het bedrijfsleven gerapporteerde hergebruikpercentage een reëel beeld geeft van het hergebruik. 6.1 Conclusies Globaal beeld verwerkingsketen In de verwerkingsketen van oud papier zijn al jarenlang vele partijen actief. Oud papier en karton heeft na gebruik waarde voor de papier- en kartonfabrikanten omdat het dient als grondstof voor nieuw papier en karton. Gescheiden inzameling van oud papier en karton ten behoeve van hergebruik vindt, mede door de inspanningen van de hele papierbranche, dan ook op grote schaal plaats. Er wordt gewerkt met gecertificeerde bedrijven. Gemeenten waarbij de hoeveelheid ingezameld papier en karton lager is dan gemiddeld worden door de branche benaderd om hogere percentages inzameling te stimuleren. Er verdwijnt echter nog steeds een deel van het her te gebruiken papier en karton bij het restafval. Daadwerkelijk hergebruik van het in Nederland ingezamelde oud papier en karton is gezien de vraag naar en bewerking van oud papier en karton erg aannemelijk; gezien de internationale dimensie van de markt is dit feitelijk niet overal makkelijk te toetsen. Indicatie betrouwbaarheid gerapporteerde hergebruikspercentage Naar opgaven van de uitvoeringsorganisatie PRN werd in % van de op de markt gebrachte verpakkingen en 84% van de op de markt gebrachte nietverpakkingen hergebruikt. Op basis van een beperkt aantal controles bij oud-papierondernemingen is de systematiek achter de hergebruikopgave getoetst. Daarbij is met name gekeken naar de mate waarin uit de administratie betrouwbare informatie gehaald kunnen worden en in hoeverre de gegevens die bedrijven aanleveren gecorrigeerd worden voor vervuiling. Op basis van de organisatie en administratie van bezochte bedrijven kan goed worden herleid waar stromen oud papier en karton vandaan komen en waar ze naartoe gaan. Niet kon worden vastgesteld dat de hergebruikcijfers gecorrigeerd worden voor vervuiling. Indien dit daadwerkelijk niet is gebeurd zou de hoeveelheid hergebruikt tenminste met 1,44% (zie hoofdstuk 3, vervuilingsonderzoek PRN) moeten worden gecorrigeerd. 6.2 Aanbevelingen Nader onderzoek door de VROM-Inspectie Om een meer volledig beeld te krijgen van de betrouwbaarheid van opgegeven hergebruikcijfers zouden de volgende zaken nader onderzocht moeten worden: Hoe wordt precies voorkomen dat stromen bij samenvoeging ten behoeve van de jaarlijkse monitoringsrapportage niet dubbel worden meegerekend Pagina 21 van 24

22 en stromen uit het buitenland niet worden meegerekend bij de berekening van de hoeveelheid hergebruikt materiaal? Wat is de verklaring voor het verschil in hoeveelheid oud papier en karton die uit de kringloop verdwijnt op basis van de door PRN/FNOI/Nedvang gerapporteerde cijfers en de hoeveelheid op basis van het onderzoek naar de samenstelling van restafval door SenterNovem? Verificatie van gerapporteerde cijfers in de toekomst Ten behoeve van een goede verificatie van de cijfers die Nedvang in de toekomst gaat rapporteren wordt Nedvang aanbevolen: aan te geven op welke manier alle gegevens van gemeenten en bedrijven worden verwerkt in de rapportage, zodat dit ook door een derde instantie kan worden gecontroleerd; inzicht te geven in de wijze waarop en op basis waarvan gegevens worden gecorrigeerd voor vervuiling; te bedenken op welke manier hergebruik van stromen oud papier en karton die naar het buitenland gaan aangetoond kan worden. Pagina 22 van 24

23 7 Bronnen Bezochte bedrijven / telefonisch geconsulteerden Oud-papierondernemingen: Brantjes-Nijssen, Nieuw Vennep Scherpenzeel, Amsterdam Kluivers Totaal Recycling en Vernietiging, Leiden Papiergroothandel Box, Veldhoven Pietje Papier Recycling, Ede Van Puijfelik, Breda Inzamelaars: Van Gansewinkel Groep Sita Uitvoeringsorganisaties: Nedvang Stichting Papier Recycling Nederland (PRN) Federatie van Nederlandse Oud papier Industrie (FNOI) Schriftelijke bronnen Afval Overleg Orgaan, Samenstelling van gescheiden ingezameld oud papier/karton en glas uit huishoudens, Resultaten sorteeranalyses 2002, AOO , juni 2003 Monitoringsinstituut Bedrijfsleven, Monitoringsrapportage Convenant Verpakkingen III, resultaten 2005, juli 2006 Nedvang en VNG, Uitvoerings- en monitoringprotocol, gescheiden inzameling verpakkingsafval, versie 2.0, april 2009 Nedvang, Monitoring verpakkingen,resultaten 2008, Versie 30 september 2009 Omrin, Productvreemde vervuiling in huishoudelijk papier, Rapportage 2009, gegevens 2008, Maart 2009 SenterNovem, Monitoringrapportage huishoudelijk afval, Resultaten 2006, Uitvoering Afvalbeheer, Augustus 2008 SenterNovem, Samenstelling van het huishoudelijk restafval, Resultaten sorteeranalyses 2008, januari 2009 Stichting PRN, Rapportage Papiervezelconvenant III voor niet-verpakkingen van papier en karton 2008, juli 2009 TNO Bouw en Ondergrond, TNO-rapport Prioritaire stromen in beeld: Papier en Karton, maart 2009 Geraadpleegde websites Pagina 23 van 24

24 Pagina 24 van 24