Oefenen in crisismanagement

Transcriptie

1 Oefenen in crisismanagement Een onderzoek naar trainingsmethodieken voor een gemeentelijk beleidsteam en de wijze waarop daar in Noord-Holland gebruik van wordt gemaakt A.J. Krom Alkmaar, augustus 2001

2 Ik hoor en vergeet Ik zie en onthoud Ik doe en begrijp Confusius (chinees wijsgeer)

3 Voorwoord In de jaren negentig ben ik betrokken geweest bij het ontwikkelen van rampenplannen en het oefenen daarvan zowel operationeel als bestuurlijk. Beide soorten oefeningen vereisen een eigen aanpak. Een operationele oefening is in principe meestal een uitvoeringsoefening waarbij procedures beoefend worden. Het bestuurlijk oefenen daarentegen is van een geheel ander kaliber. Bij bestuurlijk oefenen gaat het meer over denkprocessen en het aansturen van processen op afstand. Het managen van informatiestromen en het communiceren daarover zijn daarbij essentieel. De voorbereiding van een bestuurlijke oefening vraagt het nodige denkwerk en communicatieve vaardigheden van degene, die daarmee is belast. Wat wil de opdrachtgever? Hoe stem je inhoud en doelstellingen op elkaar af? Op welke wijze vindt de evaluatie plaats en zorg je ervoor dat leermomenten en verbeterpunten worden verwerkt? In het kader van mijn afstudeeropdracht voor de commandeursopleiding heb ik het interessant gevonden om dit onderwerp nader te beschouwen. Bij het verzamelen van de informatie ben ik uitgegaan van beschikbare literatuur, interviews met oefenleiders, didactisch geschoolde onderzoekers, leermomenten uit de opleiding en uiteraard de eigen opgebouwde ervaring. Mijn dank gaat uit naar al degenen die mij deelgenoot hebben laten maken van hun kennis, enthousiasme en het geven van feedback. Het zijn er vele en de lijst is opgenomen bij de bronvermelding. Bestuurlijk oefenen staat in de belangstelling en ik hoop dat dit onderzoeksrapport er toe bijdraagt dat het inzicht in bestuurlijk oefenen groeit en ruimte geeft aan andere methoden van leren en oefenen naast de momenteel veel gebruikte spelsimulaties. Alkmaar, augustus 2001 A.J. Krom

4 Inhoudsopgave pagina voorwoord 3 1. Inleiding Probleemstelling Onderzoeksmethoden Opbouw van de scriptie 7 2. Van oefenen leren; een theoretisch kader Theorie van Kolb Van leercyclus naar oefencyclus Samenvatting Activerende werkvormen Dialoog Workshopmodellen De Buzz-group De reconstructiemethode De Pinwand-methode Spelsimulatie Samenvatting Gemeentelijke beleidsteam in actie; een complexe coördinatie Crisis Het gemeentelijk beleidsteam Contextuele aspecten Situationele aspecten Het oefenen Van theorie naar praktijk Samenvatting Het oefenen in Noord-Holland Opzet van het onderzoek Onderzoeksresultaten Analyse van de resultaten Antwoord op de centrale vraag Samenvatting Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen 27 bijlage 1 Vragenlijst Literatuurlijst Overige bronnen

5 Hoofdstuk 1 Inleiding Tot begin jaren negentig was het voor de meeste gemeentebesturen welhaast ondenkbaar dat een ramp binnen de eigen gemeente zou kunnen plaatsvinden en stonden de voorbereidingen zowel op het gebied van planvorming als oefenen op een laag pitje. Nu een decennium later wordt daar duidelijk anders over gedacht en heeft ook het begrip crisis meer vorm gekregen. Bij een crisis in de gemeente ligt de verantwoordelijkheid voor een gecoördineerde uitvoering van de besluiten bij de burgemeester, die daarvoor de beschikking heeft over een gemeentelijke rampenstaf. De gemeentelijke rampenstaf is een verzamelnaam voor zowel het beleidsteam dat dient als informatie- en adviesorgaan van de burgemeester, alsook voor het coördinerend orgaan van de gemeentelijke processen, vaak het gemeentelijk management team genoemd. Het is interessant om te kijken naar de wijze waarop beleidsteams geoefend kunnen worden, omdat zij onder omstandigheden moeten functioneren die soms veraf liggen van hun dagelijkse belevingswereld. In deze scriptie ga ik op zoek naar een theoretisch kader voor het oefenen van gemeentelijke beleidsteams, wat er volgens de literatuur van een gemeentelijk beleidsteam wordt verwacht en aan de hand van de bevindingen in Noord-Holland toets ik de praktijk aan het theoretisch kader. Het onderzoek sluit ik af met aanbevelingen om het bestuurlijk oefenen verder te verbeteren. 1.1 Probleemstelling In Nederland is er geen eenduidige visie op de wijze waarop het bestuurlijk oefenen zou moeten worden uitgevoerd. Het enige richtinggevende handvat daarvoor is de CCO-rapportage, die ingaat op wat er geoefend moet worden maar niet ingaat op de uitvoering. 3 Het resultaat is dat op veel plaatsen het wiel uitgevonden wordt en er mogelijk een diversiteit aan oefenmethoden ontstaan. Toch verwacht ik dat het oefenen een zekere congruentie zal vertonen, omdat de met het oefenen belaste medewerkers van de regionale brandweren elkaar bij diverse vergaderingen tegenkomen en onderling informatie uitwisselen. De centrale vraag waar dit rapport een antwoord op zoekt, luidt; In hoeverre worden gemeentelijke beleidsteams effectief geoefend? Onder effectief versta ik dat een oefening tot verbetering van het overheidsoptreden bij een acute crisis of een ramp leidt. Een deel van het onderzoek richt zich op de theorievorming over het oefenen in het algemeen en inzicht in wat er van een gemeentelijk beleidsteam wordt verwacht. Oefenen houdt in dat kennis en vaardigheden worden aangescherpt en organisaties worden getest en mogelijk aangepast. Om dit op juiste wijze uit te voeren moet er inzicht zijn in het leerproces van volwassen en de functie daarbij van het oefenen. Met deze gedachte kan de centrale vraag worden uitgewerkt in de volgende deelvragen; a) Wat zijn de huidige inzichten om de competenties van volwassenen te verbeteren? Voor de beschrijving van competentie sluit ik me aan bij Bergenhenegouwen, die de menselijke competentiestructuur vergelijkt met een ijsberg (figuur 1). 1 Hij neemt daarbij het uitgangspunt van McClelland, die competentie definieert als basale persoonlijke eigenschappen, die bepalend zijn voor succesvol handelen in een functie of situatie.

6 vakkennis en vaardigheden Intermediaire waarden waarden, normen, beroepsethiek en morele maatstaven zelfconceptie, motieven, inzet, gedrevenheid en overtuigingskracht Figuur 1. De menselijke competentie in een ijsbergstructuur De bovenste twee lagen van de ijsberg, de zichtbare top, zijn nog aan te leren, terwijl de leerbaarheid naar onderen toe afneemt. De deelvraag richt zich op de wijze waarop kennis en vaardigheden kunnen worden vergroot. b) Welke elementen zouden een rol moeten spelen bij het oefenen van een gemeentelijk beleidsteam? Deze vraag richt zich met name op het functioneren van een beleidsteam. Onder welke omstandigheden moet een beleidsteam functioneren en wat wordt ervan verwacht. Als dat bekend is, kan er op basis van de onder vraag a gevonden antwoorden worden gezocht naar de beste methoden om een beleidsteam te oefenen. c) Op welke wijze worden gemeentelijke beleidsteams in Noord-Holland geoefend? Nadat we inzicht hebben ontwikkeld in het theoretisch kader van oefenen en deze hebben vertaald in toepasbare inzichten, kunnen we ons richten op de praktijk. Hoe er wordt geoefend en op basis van welke ideeën. Bij dit empirisch onderzoek richt ik mij, om praktische redenen op Noord-Holland en ga uit van de veronderstelling dat deze provincie een afspiegeling is van de situatie in de rest van Nederland. Als argument daarvoor hanteer ik het gegeven dat Noord- Holland een diversiteit aan gemeenten herbergt. d) Kan het toepassen van de huidige inzichten in het adequaat oefenen van een gemeentelijk beleidsteam leiden tot een verbetering van het oefentraject voor de gemeentelijke beleidsteams in Noord-Holland? Bij het beantwoorden van deze vraag wordt een vergelijking gemaakt tussen de theorie en de gevonden praktijk. Als de vraag positief wordt beantwoord, is er een basis om het oefenen in Noord-Holland verder te verbeteren en daarmee de voorbereiding van de gemeentelijke organisaties op een hoger niveau te brengen.

7 1.2 Onderzoeksmethoden Het zoeken naar een theoretisch kader voor het leerproces van volwassenen is uitgevoerd via een litteratuurstudie. Ook voor het vormen van een beeld van de activiteiten van het een gemeentelijk beleidsteam is een literatuurstudie verricht en aangevuld met interviews van ter zake deskundigen. Om de ontwikkelde ideeën te reflecteren en verder te ontwikkelen heb ik een aantal gesprekken gevoerd met professionele opleiders en oefenleiders en deelgenomen aan enkele bijzondere oefeningen, waaronder een computerondersteunde oefening. De gegevens over de wijze waarop binnen Noord-Holland geoefend wordt, zijn gebaseerd op interviews met regionale oefenleiders en de beschikbare oefenplannen, draaiboeken en evaluatierapporten. 1.3 Opbouw van de scriptie In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de wijze waarop het leerproces bij volwassenen verloopt en kan worden bevorderd (antwoord op vraag a). In hoofdstuk 3 wordt aan de hand van de in het vorige hoofdstuk gevonden inzichten, besproken welke activerende werkvormen kunnen worden ingezet bij het oefenen. In hoofdstuk 4 wordt onderzocht onder welke omstandigheden een gemeentelijk beleidsteam moet opereren en wat ervan wordt verwacht. (antwoord op deelvraag b) In hoofdstuk 5 worden de resultaten behandeld van het onderzoek naar de wijze waarop de gemeentelijke beleidsteams in Noord-Holland worden beoefend. De doelstellingen en oefenmethoden worden daarin verder uitgewerkt en vergeleken met de resultaten van de vorige hoofdstukken. (antwoord op deelvraag c en de centrale vraag) In hoofdstuk 6 worden een aantal conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan om het oefenen van de gemeentelijke beleidsteams in Noord-Holland verder te verbeteren (antwoord op deelvraag d).

8 Hoofdstuk 2 Van oefenen leren; een theoretisch kader Om opleidingen en oefeningen voor volwassenen effectief en efficiënt te laten verlopen, is het belangrijk om rekening te houden met de wijze waarop volwassenen leren. In dit hoofdstuk ga ik nader in op de leertheorie van Kolb en op welke wijze deze theorie een basis kan zijn voor het opzetten van een oefencyclus. 2.1 Theorie van Kolb Het algemene idee binnen de onderwijspsychologie over de wijze waarop volwassenen kennis verwerken en vasthouden is dat van het informatieverwerkingsmodel. De aangeboden kennis wordt eerst opgenomen in het korte termijn geheugen en daarna verplaatst naar het lange termijn geheugen waar de kennis wordt vast gehouden. Dat opnemen in de respectievelijke geheugens gaat niet zomaar. Kennis wordt alleen in het korte termijn geheugen geplaatst als de persoon gemotiveerd is en de aangeboden kennis een zekere mate van relevantie heeft. Om de kennis in het lange termijn geheugen te krijgen, moet er betekenis en structuur aan gegeven worden. Dat proces vindt plaats door met de kennis aan de slag te gaan en te relateren aan andere kennis. Geurts signaleert dat empirisch onderzoek uitwijst dat de mens negentig procent kan onthouden van wat hij doet. 10 Slechts twintig procent onthoudt van wat hij hoort en een schamele tien procent van wat hij leest. Dit onderzoek komt aardig overeen met de gedachte van Confusius dat leren is doen. Hoe vaak komt het voor dat u een dag na een congres denkt: Interessante dag, maar wat heb ik nu geleerd? Op basis van het informatieverwerkingsmodel is dat wel te verklaren. Veel informatie in korte tijd en geen activiteiten om de informatie te verwerken tot kennis. Het aan de slag gaan is in de literatuur over training en ontwikkeling terug te vinden in het door Kolb gehanteerde model. 9 Kolb gaat ervan uit dat achtereenvolgens de activiteiten; ervaring opdoen; reflecteren; theoretiseren en uitproberen nodig zijn om te komen tot een volledige leerervaring. Deze componenten zijn in een model te plaatsen, dat bekend staat als de leercyclus van Kolb (figuur 2). concreet ervaren Doeners Dromers actief reflectief experimenteren observeren Beslissers Denkers abstract conceptualiseren theorie opbouwen Figuur 2. Leercyclus van Kolb

9 Kolb onderscheidt aan de hand van de leercyclus vier leerstijlen. De ene persoon zal een voorkeur hebben om eigen ervaringen te analyseren (dromers), terwijl een ander meer de voorkeur heeft om waarnemingen te vertalen in theorieën (denkers). Aan de linkerkant van de cyclus staan degenen die bestaande theorieën in praktijk willen brengen (beslissers) en personen die zo snel mogelijk aan de slag willen (doeners). Naast de leerstijlen van Kolb maakt Vermunt een ander onderscheid; 8 oppervlakte stijl: gericht op het analyseren, selecteren en herhalen. diepte strategie; gericht het aanbrengen van structuur en het leggen van relaties. elaboratieve stijl; gericht op toepasbaarheid Een conclusie van Vermunt is dat ieder persoon een eigen leerstrategie heeft en zich geen ander leerstijl laat opdringen door het kiezen van didactische hulpmiddelen. De leerstof wordt beter verwerkt naarmate de wijze van aanbieden beter aansluit bij de persoonlijke leerstijl. Hiermee raken de ideeën van Vermunt die van Kolb. Binnen de leercyclus van Kolb zijn handelen, gericht op het realiseren van een doe-taak en leren niet echt van elkaar gescheiden. Het leren is geslaagd als er meer inzicht is verkregen ook al is daarbij de concrete uitvoering niet geslaagd. Daarmee lijkt de leercyclus van Kolb het leerproces niet helemaal te dekken. 2.2 Van leercyclus naar oefencyclus Hoewel de leercyclus van Kolb zijn beperking heeft, kan deze leercyclus ons wel behulpzaam zijn bij het opstellen van een oefenprogramma. Oefeningen zijn immers gericht op het beter handelen en het verkrijgen van inzicht en de kracht van de leercyclus van Kolb is juist dat deze twee elementen aan elkaar zijn gekoppeld. Er wordt als het ware gependeld tussen handelingsdoelen en leerdoelen. Door de vier elementen van de leercyclus in een oefenprogramma op te nemen, worden de vier te onderscheiden leerstijlen aangesproken en zal het leerproces van alle deelnemers voldoende geactiveerd worden. Door de handelings- en leercomponenten achtereenvolgens aan elkaar te koppelen ontstaat er een cyclus. Het niveau kan per cyclus verschillen. Het eerste niveau is de bewustwording, het bijbrengen dat je iets niet weet. Met het tweede niveau worden basale kennis en vaardigheden doelgericht ingebracht en bij het derde niveau wordt kennis explorabel vastgelegd. Met andere woorden de kennis en vaardigheden kunnen ook voor andere doeleinden en situaties ingezet worden. Analoog hieraan spreekt Lewin van unfreezing, moving, freezing (figuur 3). 16

10 niveau 1; bewustwording (unfreezing) niveau 2; kennis en vaardigheden bijbrengen (moving) niveau 3; inzicht kweken (freezing) Figuur 3. oefencyclus

11 2.3 Samenvatting De algemene opvatting is dat mensen leren door de aangeboden kennis via het korte termijn geheugen op te nemen in het lange termijn geheugen. Dit proces gaat niet zomaar en de betrokkenen moeten wel gemotiveerd zijn en de aangeboden kennis kunnen plaatsen. Kolb heeft de theorie ontwikkeld dat leren niet een lineair proces is, maar dat leren kan worden beschouwd als een cyclisch proces van achtereenvolgens nieuwe ervaring opdoen, reflecteren aan de eigen ervaring, theorie opbouwen en ermee experimenteren om weer ervaring op te doen. Evenals andere onderwijspsychologen onderscheidt hij bij het leerproces van volwassenen meerdere leerstijlen die variëren van het zelf doen en ervaren tot de voorkeur van zelf overdenken en theoretiseren. Door gebruik te maken van deze inzichten kan deelvraag a Wat zijn de huidige inzichten om de competenties van volwassenen te verbeteren? beantwoord worden. Competenties bevatten kennis en handelingscomponenten. Om kennis te kunnen opnemen is het van belang dat de persoon gemotiveerd is en dat de informatie gestructureerd wordt aangeboden om in het geheugen te kunnen worden geplaatst. Om de informatie voor langere tijd vast te leggen is het van belang dat er mee gewerkt wordt, waardoor inzicht ontstaat en het handelen verbetert. Het verbeteren van handelen bestaat hierin dat structurele zaken zoveel mogelijk vanzelf gaan, waardoor er meer tijd en ruimte overblijven om bijzondere situaties het hoofd te kunnen bieden. Door de leercyclus van Kolb te gebruiken als een oefencylcus wordt bereikt, dat opgedane kennis daadwerkelijk wordt verwerkt en vastgelegd.

12 Hoofdstuk 3 Activerende werkvormen Voor het activeren van werkgroepen is er groot repertoire aan mogelijkheden. In dit hoofdstuk richt ik mij op met name de werkvormen, die relevant kunnen zijn voor het oefenen van gemeentelijke beleidsteams en hun plaats in de leercyclus van Kolb. 3.1 Dialoog De dialoog is een methode om nieuwe inzichten te vergaren door vragen te stellen. Door middel van dialoog kan meer samenhang worden bereikt in het collectieve denken, doordat de deelnemers elkaar helpen zich bewust te worden van het gebrek aan samenhang in elkaars gedachten. Een dialoog onderscheidt zich hierin duidelijk van een discussie, omdat het doel niet is gericht op overtuigen of gelijk krijgen, maar meer gericht is op onderzoek. De vragen richten zich vooral over de opvattingen die de basis vormen van ons handelen in plaats van het handelen zelf. Kessels gaat in zijn artikel nader in op de uitvoering van de wijze waarop een dergelijk gesprek opgezet kan worden. 11 Als we de dialoog plaatsen in de theorie over leren dan komt deze methode overeen met reflectie in de leercyclus van Kolb. Dat maakt de dialoog tot een onderdeel van het leerproces en niet een zelfstandig afgeronde leermethodiek. 3.2 Workshopmodellen In het kader van de hier opgevoerde theorie zijn colleges en lezingen als oefening van weinig praktisch nut, omdat er tijdens lezingen weinig gelegenheid is om de kennis te verwerken door toepassing. Daarnaast is er vrijwel geen mogelijkheid om attitudes te toetsen of bij te stellen en om vaardigheden te ontwikkelen. De lezing als opleidingsvorm is duidelijk gebaseerd op het expertmodel; de docent heeft de kennis, die via voordracht op de toehoorders wordt overgedragen. Een methode die tegemoet komt aan de nadelen van een lezing is de workshop-benadering. In een workshop krijgen groepjes een opdracht om uit te voeren of te bediscussiëren. Deze opdracht kan een kleine case, een probleemsituatie, een stelling enz. zijn. Na de discussie wordt de opdracht plenair besproken. Deze methode is geschikt voor de verwerking van theorie en de toepassing van een model of checklist. Geurts stelt dat de workshop ook nadelen heeft. 9 Zo noemt hij het risico dat technieken worden aangeleerd zonder dat wordt ingegaan op de oorzaken, die aan probleemsituaties ten grondslag liggen. Met name blijft de contextuele perceptie van de deelnemers meestal buiten beschouwing en worden waarden en assumpties waarop bepaalde technieken zijn gebaseerd niet belicht. In de literatuur zijn enkele vormen van workshops gevonden, die aan deze nadelen gedeeltelijk tegemoet komen De Buzz-group Een aardige term voor een meer aparte vorm van een workshop is gevonden in de literatuur als Buzz-group. 17 In dit door Smit aangehaalde workshopmodel krijgen de deelnemers een serie opdrachten. Na het bestuderen van de opdracht wordt deze kort (enkele minuten) in tweetallen bediscussieerd (buzzen) en daarna wordt de casus plenair nabesproken. Op deze wijze kunnen meerdere uiteenlopende casussen, oplopend naar moeilijkheidsgraad, behandeld worden. Eventueel kan bij de opdracht een hand-out met (theoretische) informatie

13 gegeven worden, dat als basis dient voor een eerste theorievorming. Uiteraard zijn er meerdere varianten mogelijk, maar de kracht van dit workshopmodel is dat het de leercyclus van Kolb vrijwel geheel doorloopt. Bij het individueel bestuderen van de opdracht wordt ervaring opgedaan, tijdens het bespreken van de case met de buur vind reflectie plaats en afgewogen tegen de theorie. Feedback en aanvulling op de theorie wordt verkregen door plenair na te bespreken. Vervolgens wordt door een nieuwe case nieuwe ervaring opgedaan. Op deze wijze komt de materie voor de deelnemers tot leven en kan het blijvende kennis worden. Een aandachtpunt bij het gebruik van deze methodiek is, dat als de groep groter is, de uitwerking van de cases strakker moet zijn, omdat er anders teveel discussie mogelijk is en het tempo uit de workshop wordt gehaald De reconstructiemethode Een andere door Smit genoemde werkmethode is bedoeld om modellen te leren kennen door het denkproces van de ontwerper versneld te doorlopen waardoor en er een hoog niveau van cognitief leren wordt gecreëerd. Vandaar de naam reconstructiemethode. De opzet is dat de deelnemers een uit elkaar geknipt model reconstrueren. Daarbij gebruiken de deelnemers actief hun eigen ervaring, gezond verstand, een aantal duidelijke criteria. Er kan individueel worden gewerkt of in groepjes met discussie. De kracht van deze methode is dat de deelnemers worden gedwongen na te denken over de inhoud en samenhang van de componenten. Omdat ook bij deze methode theorievorming gekoppeld is aan het ervaren en experimenteren wordt de leercyclus van Kolb in zijn geheel doorlopen De Pinwand-methode ( Moderatie- of Metaplan-methode ) Postema stelt dat deze methode in vergaderingen en trainingen snel tot resultaten leidt. 14 Het maakt het communicatieproces transparant en reduceert verbale inbreng tot een minimum. Met name dat laatste is een probleem dat zich bij workshops voor kan doen. Binnen de Pinwandmethode wordt dit opgelost door de deelnemers een maximum spreektijd van ongeveer 30 seconden te geven. Dat heeft als voordeel dat niet alleen de doeners ( eerst praters dan denken ) maar ook de denkers ( eerst denken dan praten ) een kans krijgen om zich te uiten. Bovendien wordt iedere deelnemer gedwongen om zich tot de kern van de zaak te beperken en krijgen onnodige discussies en latent aanwezige conflicten weinig kans. De opzet van deze methodiek is dat er een schoolbord is waarop kaartjes kunnen worden geprikt. De kaartjes bevatten uitspraken van de deelnemers die individueel of in groepsverband zijn gedaan naar aanleiding van door de begeleider van tevoren gestelde vragen. De vragen zijn daarbij niet als bewering maar als vraag gesteld, die aanzet tot denken en inspireert om mee te doen aan het vinden van argumenten en ideeën om oplossingen te vinden. De kaartjes worden op het bord gerangschikt volgens een samenhang. De voordelen van deze werkmethode is dat de informatie toegankelijk blijft en wordt vastgehouden. De methode kan gebruikt worden voor de thema s als het oplossen van problemen, nemen van beslissingen en ontwikkelen van een organogram.

14 Vanwege de specifieke kenmerken zoals een zeer korte spreektijd, een katalysatorfunctie van de begeleider en wijze van vragen stellen, is een zeer nauwkeurige voorbereiding noodzakelijk om ervoor te zorgen dat het verloop van het proces niet uit de hand loopt. Binnen de leercyclus van Kolb richt deze methode zich voor een groot deel op het niveau van conceptualiseren en theorievorming, omdat de kern van de activiteiten wordt gevormd door het stellen van vragen, denken en argumenteren met als uiteindelijk doel het vormen van een idee, een mening of een beslissing. 3.3 Spelsimulatie De genoemde workshopmethoden zijn voornamelijk gericht op het verwerven van kennis, het plaatsen in de lange termijn geheugen en het verkrijgen van inzicht. Een nadeel is dat de kennis niet direct in de eigen praktijksituatie wordt toegepast. Geurts stelt dat daarvoor een spelsimulatie de meer geëigende actieve werkvorm is. 9 Het is een vorm van ervaringsleren. Bij een spelsimulatie gaan de deelnemers onderdeel uitmaken van een nagebootste werkelijkheid. Naast simulaties waarbij een computer de loop der gebeurtenissen bepaalt, kan er ook sprake zijn van een interactief rollenspel. Bij dit laatste staat de dynamiek van de samenwerking tussen de deelnemers in een team centraal en de wijze waarop zij met hun omgeving (nagebootst door de spelleiding) omgaan. In de literatuur worden aan spelsimulaties de volgende voordelen toegeschreven; spelsimulatie maakt het mogelijk om veilig te experimenteren spelsimulatie is een zeer intensieve vorm van ervaringsleren het stimuleert de deelnemers om eigen expertise in te brengen met een spelsimulatie kunnen probleemsituaties, die zich ruim in de tijd ontwikkelen, worden overzien met een spelsimulatie kunnen veel variabelen met elkaar in verband worden gebracht. er kan grote hoeveelheden informatie en alternatieven worden verwerkt een directe terugkoppeling van resultaten is mogelijk Maar spelsimulaties kennen ook hun beperkingen; B. Wein schrijft stelt het moeilijk blijft om de realiteit volledig na te bootsen, omdat ieder zijn eigen realiteit schept en anders tegen de problemen aankijkt. 20 Naast de beperking dat de realiteit zich ternauwernood laat nabootsen, is er ook de beperking dat niet elke deelnemer gevoelig is voor praktisch oefenen, omdat hij een andere leerstijl heeft en een spelsimulatie slechts de helft dekt van de leercyclus. Om de aspecten reflectie en theorievorming aan bod te laten komen, moeten er andere werkmethoden worden toegepast Samenvatting

15 In dit hoofdstuk zijn enkele werkmethoden besproken die aansluiten bij het idee dat volwassenen beter leren naarmate de geboden kennis meer aansluit bij de eigen werksituatie. Daarbij kan gesteld worden dat de workshops weliswaar de gehele leercyclus van Kolb doorlopen, maar dat de nadruk daarbij toch ligt aan de kant van reflectie en theorievorming. Donnenberg onderschrijft deze mening door te stellen dat een casestudy geschikt is om de analysevaardigheid te verbeteren, maar weinig bijdraagt tot het vermogen om effectief in een situatie te kunnen optreden. 7 Bij spelsimulaties ligt dat anders. Het is een actieve werkvorm waarbij elementen uit de werkelijkheid al of niet in spelvorm worden doorlopen. Daarmee ligt de nadruk in de leercyclus van Kolb meer aan de kant van experimenteren en ervaren. De conclusie lijkt hiermee gerechtvaardigd dat beide methodieken in een oefencyclus moeten worden opgenomen om de gehele leercyclus van Kolb evenwichtig te doorlopen. Via de methode van dialoog (ervaring en reflectie) kan inzicht (theorie) worden vergroot en door de theorie toe te passen wordt nieuwe ervaring opgedaan (figuur 4). Figuur 4. De plaats van spelsimulaties en workshops in de leercyclus van Kolb Hoofdstuk 4 Gemeentelijke beleidsteam in actie; een complexe coördinatie In voorgaande hoofdstukken werd een algemene beschouwing gegeven over leren en oefenen.

16 In dit hoofdstuk wordt belicht onder welke omstandigheden een gemeentelijk beleidsteam moet functioneren en welke elementen daarvan in oefeningen zouden moeten worden opgenomen. Ik heb daarbij gekeken naar wat de literatuur daarover zegt en wat de ervaringen zijn met zware ongevallen in Nederland. 4.1 Crisis Naast de bekende zware ongevallen of de situaties die door de overheid zijn erkend als ramp, bestaan er nog een scala aan gebeurtenissen, die grote beroering teweeg hebben gebracht binnen de samenleving en als crisis zijn te omschrijven. Het COT definieert een crisis als een ernstige bedreiging van de basisstructuren of van fundamentele waarden en normen van een sociaal systeem, welke bij een geringe beslistijd en bij een hoge mate van onzekerheid noopt tot het nemen van kritieke beslissingen (Rosenthal, 1984). Crises worden aangeduid in termen van dreiging, urgentie en onzekerheid. 4 Op deze wijze gedefinieerd kan een crisis zich op verschillende wijze openbaren. Bijvoorbeeld direct of langzaam groeiend. Het bestaansrecht van een organisatie kan onder druk komen te staan en de werkgelegenheid kan worden bedreigd door een economische crisis. 5 Binnen dit onderzoek beperk ik me tot de acute crisis, juist vanwege het kenmerk van weinig tijd en snel beslissen, dat voor de meeste overheden een totaal andere situatie is dan normaal waarbij een lang gewogen traject van besluitvormingsprocedures kan worden gevolgd. 4.2 Het gemeentelijk beleidsteam De algemene opvatting is dat de gemeentelijke rampenstaf verantwoordelijk is voor een gecoördineerde uitvoering van de besluiten bij een ramp of acute crisis in een gemeente. 13 Volgens Quarantelli is dat niet eenvoudig, omdat crisisteams te maken krijgen met veel en vaak onduidelijke deelnemers en partijen, die participeren bij grote calamiteiten. Hij komt tot de conclusie dat: Not the solution is the problem, but coordination. 19 Als voorbeeld wordt door Quarantelli een grootschalige brand in Canada aangehaald, waarbij 346 verschillende organisaties waren betrokken. Dichter bij huis zijn de grootschalige multidisciplinaire oefeningen een voorbeeld van de problematiek van coördinatie. Aan oefening Golf in Noord-Kennemerland namen deel; een regionaal coördinatie centrum, 3 gemeentelijke beleidsteams ondersteund door gemeentelijke actiecentra, CPA, 8 ambulances, ziekenhuis, Sigma, politie, 9 brandweerkorpsen, Natres, waterschappen, provincie, verschillende media, taxicentrale, busonderneming. Quarantelli gaat in zijn ideeën verder door te stellen dat het aantal problemen en acties zo groot zijn, dat er geen totaal overzicht is te krijgen, waardoor een systeem van commandand and control gedoemd is te mislukken. Het zou beter zijn om de energie te richten op de punten die wel te beïnvloeden zijn en de besluitvorming daarop af te stemmen Contextuele aspecten Het COT gaat in op de punten waarin crisisbesluitvorming afwijkt van de besluitvorming in het dagelijks leven; naast tijdsdruk, beperkte aanwezigheid van middelen en politieke verhoudingen noemen zij de afwijkende informatiestromen, snelheid van communicatie en de druk van de media als belangrijke factoren die van invloed zijn op de besluitvorming. 4 Opkomst Het hele proces van crisismanagement en besluitvorming begint al vanaf het moment van alarmering en moeten er al direct keuzes gemaakt worden. Welke opschaling is noodzakelijk,

17 wat zijn de meest logische keuzes voor locaties om vanuit te opereren, waar haal ik de eerste informatie vandaan? In tegenstelling tot de operationele diensten hebben veel gemeentelijke diensten geen harde piket. Het gevolg is dat een beleidsteam niet direct voltallig is en in de loop van de crisis groeit. Dat is dan een probleem voor de aanwezigen in het beleidsteam, want die moeten ervoor waken dat ook de taken van de degenen die er (nog) niet zijn, worden uitgevoerd en dat de informatieachterstand van degenen, die later komen, wordt weggewerkt. Van Staalduinen heeft de bevindingen uit de officiële evaluatierapporten vastgelegd en schrijft daarover. 18 Burgemeesters die zich onvoldoende op potentiële ongevallen hebben voorbereid, blijken in de opstartfase de situatie te over- of onderschatten. In deze omstandigheden wordt sneller het stadium van een crisis bereikt. In situaties waarin over voorbereide plannen werd beschikt, werd voor het betreffende ongeval naar het juiste bestuurlijke niveau opgeschaald. Informatie Door de veelheid van actoren is er een toename van informatie, vaak vertroebeld door geruchten. Met name in de hectiek van de eerste uren is het verzamelen van informatie, het matchen ervan en vertalen naar een beeld van de werkelijkheid om verantwoorde prioriteiten te stellen één van de grootste problemen waar een gemeentelijk beleidsteam voor komt te staan. Van Staalduinen schrijft hierover: In verschillende situaties is gebleken dat de informatievoorziening en de ambtelijke advisering niet optimaal functioneren. De burgemeester krijgt alle informatie en moet zelf leidinggeven aan een ongecontroleerd aantal adviseurs en medewerkers in zijn rampenstaf. Het functioneren van de rampenstaf roept dan meer en andere problemen op dan oplossingen worden aangedragen om de feitelijke ramp te kunnen bestrijden. Een manier om zo snel mogelijk bij een crisis informatie te verzamelen is door bij de voorbereiding netwerkkaarten aan te leggen. Het Departementaal Coördinatiecentrum V&W maakt inmiddels gebruik van deze techniek. Per scenario wordt er in netwerkkaarten aangegeven waar welke informatie bij verschillende incidenten gehaald kan worden en met wie daarover gecommuniceerd moet worden. 6 Communicatie Iets weten over een incident is belangrijk, maar je kennis delen met anderen is tenminste net zo belangrijk. Vaak kan een netwerk van dienst zijn bij het ontkrachten van geruchten of het snel beschikbaar krijgen van extra potentieel als een incident escaleert. Dit idee van het opzetten van netwerken vinden we ook terug in de literatuur. Zo pleiten de Bruijn en Ten Heuvelhof voor het opzetten en onderhouden van een relatienetwerk. Zij stellen dat de kracht van een netwerk is dat er sneller een totaal beeld is waardoor problemen sneller kunnen worden geïnventariseerd en er sneller over gepaste oplossingen kan worden beschikt. 2 De praktijk, zoals door van Staalduinen is beschreven, is dat de aandacht van de bestuurders zich richt op de ongevalsanalyse en ongevalsperceptie van de eigen gemeente en de eigen bestuurlijke bevoegdheden. Intergemeentelijke samenwerking en beleidscoördinatie is niet in alle gevallen vanzelfsprekend en moet van bovenaf gestimuleerd worden. Besluitvormingproces Een besluitvormingsproces verloopt in het algemeen volgens de herkenbare stappen; probleemanalyse, formulering van doelstellingen, bedenken van opties, keuze van een strategie.

18 Om tot een doeltreffende uitvoering van de gekozen strategie over te kunnen gaan is het belangrijk dat er draagvlak voor is binnen de organisatie. De mate van steun voor de genomen beslissingen is afhankelijk van diverse factoren. Was er voldoende ruimte voor de inbreng van argumenten? Spelen er bureaupolitieke motieven een rol? Is er juridisch juist gehandeld? Van Staalduinen concludeert uit de evaluaties van recente gebeurtenissen, dat de bestuurlijke- en operationele besluitvorming onafhankelijk van elkaar moeten kunnen functioneren. Om te lange informatie- en communicatielijnen kort te sluiten moeten de betrokken functionarissen wel fysiek in de gelegenheid zijn om met elkaar te kunnen overleggen. Een niet te onderschatte element hierbij is dat ieder mens anders naar zijn omgeving kijkt en deze ook anders interpreteert. Bij het doorlopen van besluitvormingsproces zal dus een deel van de aandacht gericht moeten zijn op het verkrijgen van een gezamenlijke kijk op de werkelijkheid. Media Aparte aandacht verdient de wijze waarop er met de media wordt omgegaan, omdat deze grote invloed heeft op manier waarop het publiek tegen een crisis aankijkt. Een belangrijk aspect daarbij is om de besluitvorming niet te veel te laten leiden door de druk van de media. Jammer genoeg komt dat maar al te vaak voor. Tijdens oefeningen en in de praktijk heb ik meerdere malen met de situatie te maken gehad dat er persconferenties vroegtijdig werden georganiseerd, waarbij een groot deel van de besluitvormers aanwezig waren. Daardoor ontstond er discontinuïteit in het aansturen van de processen Situationele aspecten Naast de te beïnvloeden activiteiten heeft een beleidsteam ook te maken met omstandigheden, die buiten de eigen macht liggen. Aspecten als tijdsdruk, aanwezigheid van stress, snelheid van escaleren laten zich nou eenmaal moeilijk sturen. Een ander element dat de intermenselijke verhoudingen bepaalt en daarmee de besluitvorming beïnvloedt, is de mate waarin er sprake is van tegengestelde belangen. De manier waarop een dergelijke situatie kan worden bezien is door het COT als orde- en conflictperspectief naast elkaar gezet (tabel 1). De hiervoor genoemde elementen, die per situatie kunnen verschillen en de mate van hectiek bepalen, noem ik de situationele aspecten. De belangrijkste situationele aspecten zijn; aanwezige stress, tijdsdruk, complexiteit en snelheid waarmee een situatie verandert door impulsen en orde/conclictperspectief. Essentie Crisismanagement ordeperspectief Reductie/eliminatie van Dreiging of aantasting: Herstel status-quo Conflictperspectief Spanning tussen status-quo gerichte en veranderingsgerichte groepen en strategieën

19 Preventie Analytische uitdaging: - kenbaarheid toekomst - beïnvloedbaarheid van oorzaken onveiligheid Voorbereiding Analytische uitdaging: - risicoanalyse en -selectie organisatorische uitdaging: - interorganisatorische samenwerking entameren Respons Organisatorische uitdaging: - flexibiliteit besluitvorming en uitvoering: snelle adaptatie - leiding massale mobilisatie - coördinatie netwerk van organisaties - reductie informatieoverlast - publieksvoorlichting - stressbeheersing besluitvormers/hulpverleners/orga nisaties Herstel Organisatorische uitdaging: - afbouw crisisorganisatie - continuïteit hulpverlening - aanvang wederopbouw - benutten leerkansen Politieke uitdaging: - (on)wenselijkheid preventie - verantwoordelijkheids verdeling - lastenverdeling preventiemaatregelen Politieke uitdaging: - weerstand doorbreken - agendering crisisplanning Politieke uitdaging: - besturen in legitimiteitsvacuüm - orde- versus veranderingscoalities communicatieve uitdaging: - overtuigen van critici - massamedia als politieke actor Publieke uitdaging: - beëindiging of verdieping crisis? - politieke verantwoording/ afrekening Tabel 1, Crisismanagement vanuit orde- en conflictperspectief (Uit: Crisis Onderzoek Team, Crisis: oorzaken, gevolgen, kansen, Alphen aan den Rijn, 1998) 4.3 Het oefenen In de vorige paragraaf zijn de omstandigheden nader belicht, waarmee een beleidsteam te maken krijgt. Daarbij is gekeken naar wat zowel de theorie erover zegt als datgene wat in evaluatierapporten geschreven staat. De gevonden resultaten zijn in tabel 2 in een matrix tegen elkaar uitgezet en kunnen als handvat dienen om de zwaartepunten van een oefening aan te geven. De contextuele aspecten kunnen daarbij behulpzaam zijn om de oefendoelen te formuleren en de situationele aspecten zijn terug te vinden in de opzet van de oefening.

20 Als voorbeeld kan de stressfactor worden vergroot door het aantal telefoonverbindingen te beperken, mensen moeten dan op hun beurt wachten of kunnen hun verhaal niet kwijt. Met impulsen kan er extra dynamiek ingebracht worden of bij weinig impulsen een proces volgordelijk laten verlopen. Deze situationele aspecten zullen direct van invloed zijn op de contextuele aspecten. Opkomst Informatie Communicatie Besluitvorming Media Stress Tijdsdruk complexiteit Conflict/orde Impulsen Tabel 2, contextuele- en situationele aspecten van het oefenen Om de leden van een beleidsteam met deze aspecten te leren omgaan, moet er een gedegen opleiding- en oefenplan worden samengesteld. Volgens de in hoofdstuk twee behandelde leercyclus van Kolb is eerst theorievorming gevolgd door praktisch oefenen niet direct noodzakelijk, maar moet er wel een gewogen afwisseling zijn tussen experimenteren, ervaring opdoen, reflectie en theorievorming. De deelnemers in een beleidsteam zullen in het algemeen niet kunnen reflecteren aan eigen ervaring en daarom is het een goede optie om te starten met een interactieve spelsimulatie om ervaring op te doen. Bovendien zal er naast het verkrijgen van ervaring een bewustwordingsproces op gang worden gebracht met de problematiek rondom crisismanagement. De leermomenten worden vastgelegd in een evaluatierapport om daar later op terug te komen. In die toekomst zou dan de reflectie en theorievorming moeten plaatsvinden. Een mogelijkheid daarvoor is het volgen van workshops en opleidingen. De stelling; eerst opleiden en dan oefenen is dus niet zo hard als door sommige opleiders wordt gesuggereerd. Alarmering, opkomst en eerste acties zijn zeer levensecht met een simulatie te beoefenen. De fase, die daarna komt, is al lastiger te beoefenen. Betreft het groepsdynamiek of individuele vaardigheid die geoefend wordt. Hierin is duidelijk een spanningsveld te signaleren, want als de groepsdynamiek onvoldoende functioneert, zal dat direct zijn invloed hebben op het individueel handelen. Persoonlijk denk ik dat bij spelsimulaties waarin beeld- en besluitvorming doelstellingen zijn het individuele leren achterblijft. Daarvoor zouden de oefeningen meer gericht moeten worden op het individu. Ook voor het verspreiden van actuele kennis over crisissituaties zijn simulaties niet het meest geschikte middel. Daarvoor zijn weer andere leermethoden zoals het lezen van boeken en werken met workshops meer geschikt. 4.4 Van theorie naar praktijk Na de theoretische beschouwingen over leren in het algemeen en aspecten, die van invloed zijn op het functioneren van een beleidsteam, kan nu onderzocht worden of deze elementen in de praktijk zijn terug te vinden. In het volgende hoofdstuk ga ik in op de wijze waarop gemeentelijke beleidsteams in Noord- Holland geoefend worden. Daarbij richt ik me met name op de gebruikte oefen- en leermethoden en of de leercyclus van Kolb daarin terug te vinden is. Een andere punt van aandacht is of de inhoud van de oefeningen wel voldoende geënt zijn op de in dit hoofdstuk gevonden