Module D1200 Rioolheffing. Inhoud. 1 Inleiding Verantwoording Wat is veranderd? Opstelleren begeleidingscommissie 3 1.

Transcriptie

1 Module D1200 Rioolheffing Inhoud 1 Inleiding Verantwoording Wat is veranderd? Opstelleren begeleidingscommissie Leeswijzer 3 2 Fiscaal-juridisch kader Rioolheffing Gemeentelijke watertaken Verordening rioolheffing Belastingobject: wat betrekt de gemeente in de heffing? Aansluiting op de riolering Objectafbakening Belastingplicht: wie moet de belasting betalen? Heffingsmaatstaf en tarief: waarvoor moet iemand betalen en hoeveel? Heffingswijze De gesplitste rioolheffing Twee aparte riool heffingen Eén verordening: differentiatie afval-, hemel- en grondwater Jurisprudentie: uitleg die rechters geven 16 3 H effi ngs m aatstaven Criteria voor heffingsmaatstaven Beoordelingsaspect 1: de kosten veroorzaker of profijthebber betaalt Beoordelingsaspect 2: perceptiekosten Beoordelingsaspect 3: stabiliteit van inkomsten Heffingsmaatstaven voor gebruikers Vast bedrag per perceel Bedrag afhankelijk van hoeveelheid geloosd afvalwater of waterverbruik Vast bedrag met toeslag voor waterverbruik Vast bedrag per woning en voor niet-woningen een bedrag afhankelijk van hoeveelheid geloosd afvalwater of waterverbruik Heffingsmaatstaven voor eigenaren Vast bedrag per perceel Bedrag afhankelijk van waarde in economisch verkeer (Woz-waarde) 25 Rioofheffing D1200 Leidraad riolering

2 Kostenverhaal en kostensoorten Kostenverhaal Kostensoorten Aanlegkosten Vervangings- en verbeteringsinvesteringen Kosten vooreen huisaansluiting Kosten voor onderhoud en exploitatie Transportkosten tot het overnamepunt Perceptiekosten Tariefegalisatie De btw als kostenpost Gemeentelijk rioleringsplan (GRP) Nieuwe zorgplichten, nieuwe kosten 33 Trefwoorden 34 Bijlage 1 Kostenverdeling van activiteiten die deels de gemeentelijke zorgplichten betreffen 36 Bijlage 2 Voorbeeldverordening eenmalig aansluitrecht 45 Bijlage 3 Toelichting voorbeeldverordening eenmalig aansluitrecht 47 Leidraad riolering D1200 Rioolheffing

3 1 Inleiding 1.1 Verantwoording Deze module is bedoeld voor rioleringsbeheerders en hun gesprekspartners bij de afdeling Financiën van hun gemeente. De module geeft inzicht in de fiscaal-juridische regels bij de vormgeving van de rioolheffing en in de consequenties van keuzes. Ook komt aan bod welke activiteiten verhaalbaar zijn via de heffing. Met deze module kan uw gemeente de heffing baseren op onderbouwde keuzes. 1.2 Wat is veranderd? De tijd staat niet stil. Bij het schrijven van de vorige versie van deze module in december 2007 stond de rioolheffing weliswaar voor de deur, maar was deze nog niet geïntroduceerd. In deze vernieuwde module zijn de eerste ervaringen met de rioolheffing als concrete voorbeelden meegenomen. Riolering en het BBV Stichting RIONED en de Commissie BBV hebben samen een brochure uitgebracht met meer uitleg over riolering en het BBV. U vindt deze op en De opzet van de vernieuwde module is anders. De hoofdstukken 2 en 3 schenken uitgebreid aandacht aan de vormgeving van de heffing. Het laatste hoofdstuk gaat over welke activiteiten de gemeente uit de heffing kan bekostigen. 1.3 Opsteller en begeleidingscommissie Jacco Slomp van de VNG heeft de module in de tweede helft van 2011 geactualiseerd. De begeleidingscommissie bestond uit: Nina ter Linde Diederik Anema Karst Jan van Esch Jan Houtenbos Johan de Jong Sytzo van der Schaaf Jan Zuidervliet Rob Hermans Gemeente Helmond, voorzitter Gemeente Apeldoorn NLingenieurs, Grontmij Gemeente Bergen (NH) Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Adviseur commissie BBV NLingenieurs, Arcadis Stichting RIONED 1.4 Leeswijzer Hoofdstuk 2 geeft het fiscaal-juridische kader van de riool heffing. Hoofdstuk 3 behandelt de heffingsmaatstaven, inclusief de gevolgen die de keuze voor een bepaalde maatstaf met zich meebrengt. Hoofdstuk 4 gaat in op welke kosten de gemeente aan de heffing kan toerekenen. Bijlage 1 geeft met concrete voorbeelden aan hoe de gemeente de activiteiten kan verdelen die deels betrekking hebben op de gemeentelijke watertaken. Bijlage 2 bevat een voorbeeldverordening eenmalig rioolaansluitrecht. Bijlage 3 geeft een toelichting op de voorbeeldverordening in bijlage 2. Rioolheffing Dl200 plffiffilffliflfll Leidraad riolering é 3

4 2 Fiscaal-juridisch kader 2.1 Rioolheffing Per 1 januari 2008 kan de gemeente op grond van artikel 228a Gemeentewet (Gw) een rioolheffing instellen om haar watertaken te bekostigen. De rioolheffing is de opvolger van het rioolrecht. De rioolheffing is een bestem mings be lasting. Dit is een belasting waarvan de opbrengsten bestemd zijn voor een specifiek doel. Dat doel is de gemeentelijke watertaak, ofwel de zorgplichten volgens artikel 228a Gw (zie het kader). : Artikel 228a Gemeentewet 1. Onder; de naam : rioplheffing kan een belasting worden, geheven.ter bestrijding van de kosten. die voor de gemeente verbonden zijn aan: > a de inzameling en het transport van huishoüdelijk afvalwatqr.en bed.rijfsafvalwater, alsmede dézuivering^an huishoudelijk afvalwater,.en; ; ; b de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemel- water, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de. grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen, of te beperken.' ;..2. Ter zake van.de kosten, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a èn.b, kunnen twee afzonden. lijke belastingen worden geheven. ; 3. Onder de kosten, bedoeld in het eerste lid, wordt.mede,verstaan de omzetbelasting die als : gevolg van de Wet op het btw-compensatiefonds recht geeft op een. bijdrage uit dat fonds. De rioolheffing betreft dus de gemeentelijke afval-, hemel- en grondwatertaken. Daarbij gaat het om de kwantitatieve aspecten zoals de inzameling en transport. Verbetering van de waterkwaliteit valt niet direct onder de taken waarvan de gemeente de kosten via de rioolheffing kan verhalen. Maar het woord zuivering staat wel in artikel 228a (zie a in het kader). Hiermee doelt de wet op de zuiveringsaspecten die rechtstreeks verband houden met de watertaken, zoals individuele behandelingssystemen voor afvalwater (IBA's) en bergbezinkbassins. Bestemmingsheffing De rioolheffing heeft dus het karakter van een bestemmingsheffing. In fiscaal-juridische zin betekent dit dat de heffing een zuivere belasting is. Specifieke aandachtspunten van de rioolheffing zijn: De opbrengsten zijn specifiek bestemd voor het doel waarvoor de heffing in het leven is geroepen. De heffing mag niet hoger zijn dan de kosten die de gemeente voor dit doel maakt. Ook mag de gemeente de opbrengst niet aan andere zaken uitgeven. De vormgeving van de heffing moet een relatie hebben met de gemeentelijke watertaken. De gemeente treft de voorzieningen in het algemeen belang, maar zij moet de kosten wel op een aanvaardbare manier verdelen. Dit houdt in dat er een zekere relatie moet zijn tussen het kostenverhaal via de rioolheffing en het belang dat de belastingplichtige heeft bij de voorzieningen (profijtbeginsel). 2.2 Gemeentelijke watertaken De Waterwet (2009) legt de gemeente een zorgplicht op voor de doelmatige inzameling en verwerking van afvloeiend hemelwater (art. 3.5) en voor het voorkomen van structurele grond wateroverlast in stedelijk gebied (art. 3.6). Deze zorgplichten waren via de Wet gemeentelijke watertaken al sinds Leidraad riolering D1200 Rioolheffing

5 1 januari 2008 van kracht. Naast de hemel- en grondwaterzorgplichten in de Waterwet kent de Wet milieubeheer (art Wm) een gemeentelijke zorgplicht voor de doelmatige inzameling en het transport van stedelijk afvalwater. Voor deze watertaken leggen gemeenten in hoofdzaak rioolstelsels aan: gemengde of gescheiden stelsels. Zij beheren de stelsels en vaak ook de IBA's. Voor de hemel- en grond watertaken zijn vele voorzieningen beschikbaar, zoals hemelwaterstelsels en infiltratie- en drainagesystemen. Een compleet overzicht vindt u op Rioleringsgrenzen Het gemeentelijke rioolstelsel heeft de volgende grenzen: het punt waar de gemeente het huishoudelijke of bedrijfsafvalwater, hemel- of grondwater overneemt van de producent (vaak het punt waar de huisaansluiting overgaat in gemeentelijk eigendom; het aansluitpunt); het punt waar de gemeente het afvalwater overdraagt aan de rwzi-beheerder (het overnamepunt); het punt waar lozingen in niet-gemeentelijk oppervlaktewater plaatsvinden; het punt waar de gemeentelijke hemel- en grond watertaken overgaan naar het waterschap. 2.3 Verordening rioolheffing Als een gemeente een rioolheffing wil instellen, moet de raad een verordening rioolheffing vaststellen (art. 216 Gw). Hierin staan onder meer regels over het belastingobject, de belastingplicht, de heffingsmaatstaf, het tarief en de heffingswijze (art. 217 Gw). De gemeente moet de verordening bekendmaken op grond van artikel 139 Gw. De VNG heeft voor de vormgeving van een dergelijke verordening verschillende modellen beschikbaar. U vindt deze verordeningen (met toelichting) op Hiervoor heeft uw gemeente wel een abonnement nodig (bij SDU; de uitgever van de modelverordeningen). 2.4 Belastingobject: wat betrekt de gemeente in de heffing? Een belastingobject is een op de gemeentelijke riolering aangesloten onroerende of roerende zaak, of een zelfstandig gedeelte daarvan. Hieronder vallen ook woonboten, bouwketen en stacaravans. Het hoeft niet te gaan om een 'gebouwd' eigendom (zoals parkeerterreinen of trekkersplaatsen op campings met een rioolaansluiting), maar vaak is dit wel het geval. Om het belastingobject te bepalen, zijn twee zaken belangrijk: of sprake is van een aansluiting op de riolering (zie paragraaf 2.4.1); de grenzen van het object (de objectafbakening; zie paragraaf 2.4.2) Aansluiting op de riolering Wat houdt aansluiting op de riolering in? Beslissend criterium is dat het object (perceel) water voor verdere verwerking aanbiedt aan een gemeentelijke voorziening. In feite moet het perceel profiteren van ten minste een van de gemeentelijke voorzieningen voor een van de gemeentelijke watertaken. Ook zonder fysieke aansluiting op het gemeentelijke buizenstelsel kan sprake zijn van een aansluiting op de riolering. Bijvoorbeeld als de gemeente een drainagebuis heeft aangelegd en deze het hemel- en grondwater van een naburig perceel afvoert (via de grond en zonder aansluiting d.m.v. een 'buis'). Onder het begrip gemeentelijke riolering vallen alle voorzieningen die de gemeente treft om haar zorgplichten na te komen. Er is geen beperking in de aard van de voorzieningen. Rioolheffing D1200^EHEÏ 5

6 Waarom deze brede definitie van gemeentelijke riolering? In de Gemeentewet staat dat de gemeente de belasting onder de naam rioolheffing int. in feite is de heffing veel breder dan alleen de rioleringstaak. Hemel- en grondwatermaatregelen vragen om andere voorzieningen dan het klassieke buizenstelsel. Omdat de gemeente ook de kosten van voorzieningen voor hemel- en grondwater moef kunnen verhalen, heeft de VNG gekozen voor de brede definitie van gemeentelijke riolering. ; Verwarring over terminologie ; De keuze voor de termen riolering en-rioolheffing is niet jógisefcde. wetgever heeft hiervoor gekozen orndat hij; bang was voor verwarring. De betere term 'gemeentelijke waterheffing' kon in zijn ogen deindruk wekken dat de burger twee keer voor hetzelfde betaalt. Want de water-- " schappen kennen ook heffingen, onder vergelijkbare noemers. Dat heeft de doorslag gegeven om de termen rioolheffing en riolering te handhaven.' Deze keuze heeft weliswaar een einde gemaakt :' aan de verwarring tussen de waterschapsheffingen en de riool heffing, maar de term rioolheffing. : zorgt nog steeds voor verwarring. Want iemand zonder aansluiting óp 'het buizenstelsél kan heel goed belastingplichtig zijn, omdat ook de voorzieningen voor hemel- en grondwater onder de.noemer; riolering vallen.. Maar dat.is niet op voorhand duidelijk. Directe of indirecte aansluiting De aansluiting op de riolering is direct of indirect. Bij een directe aansluiting ligt het aansluitpunt op, aan of in het desbetreffende perceel. Bij een indirecte aansluiting ligt het aansluitpunt buiten het perceel. Bijvoorbeeld een aansluiting via een ander privaatrechtelijk perceel dat vervolgens is aangesloten op de gemeentelijke riolering. Ook appartementen in een flatgebouw hebben een indirecte aansluiting via de gezamenlijke aansluiting op de riolering. Begrip aansluiting Bij het oude rioolrecht was sprake van een aansluiting als een fysieke verbinding bestond tussen, ; het'perceel en de riolering: De Waterwqt (volgens dè hierin opgenomen Wet gemeentelijke I watertaken) denkt vanuit, het water,. Als de gemeente redelijkerwijs; niet van-de eigenaar kan., ' vragen het water zelf te verwerken, kan de eigenaar het voor verdere verwerking aan de: gemeente aanbieden. Voor de uitleg van het ;begrip aansluitingjis daarom in de rioolheffing het. ' ' aanbieden van water doorslaggevend. Als een perceel water voor verdere verwerking aan een gemeentelijke voorziening aanbiedt, is sprake van één aansluiting. 'Daarbij maakt het niet uit of ' die gemeentelijke voorziening is verbonden aan het perceel. Komt water van een perceel via een : openbaar terrein naar een gemeentelijk drainagestelsel, dari is sprake van een aansluiting.. Beslissend is dathet'water van het perceel bij de gemeentelijke voorziening komt en daar wordt verwerkt.... ' \ \ Voorbeeld garageboxen, Is bij garageboxen sprake van een aansluiting pp de gemeentelijke riolering? Vaak hebben, garageböxengeeh aansluiting pp de. waterleidingen de afvalwatèrriolering. Dan hangt de beoordëling ; afvan de hemel waterafvoer. Waar gaat; het hemelwater naartoe? Vaak stroomt het van de garagebox ;vja;de verharde oprit naar de kolk langs dê genieéntelijke weg. Dan is dus sprake van een (indirecte) aansluiting.op dè'riolering..;. Leidraad riolering D1200 Rioolheffing

7 2.4.2 Objectafbakening In de praktijk sluiten vrijwel alle gemeenten aan bij de objectafbakening van de VNG-modelverordening rioolheffing. Op grond van deze verordening vindt de heffing plaats per perceel. Hierbij is een perceel een roerende of onroerende zaak, of een zelfstandig gedeelte daarvan. De afzonderlijke régeling voor zelfstandige gedeelten van percelen luidt: "Indien gedeelten van een perceel blijkens hun indeling bestemd zijn om als een afzonderlijk geheel te worden gebruikt, worden de rechten geheven ter zake van elk als zodanig bestemd gedeelte, met dien verstande dat indien twee of meer van die gedeelten tezamen als een geheel worden gebruikt, deze als één perceel worden aangemerkt." Meestal is die objectafbakening gelijk aan de afbakening voor de Wet Waardering onroerende zaken (Wet Woz) en de onroerendezaakbelastingen (OZB). ; Voorbeeld zelfstandige gedeelten Een flatgebouw staat op een perceel. De verschillende appartementen zijn geschikt oni zelf- standig te bewonen en hebben daarvoor.de voorzieningen. Alle appartementen zijn individueel afsluitbaar. Dat betekent dat ze zelfstandige gédeèiten zijn én. allemaal apart in de heffing zijn te betrekken. Alle appartementen zijn via de standleiding indirect aangesloten op de gemeentelijke \ \ n'olering.,.} r,, L,.,,..,..,., i. -, Verschillen objectafbakening voor rioolheffing, OZB en Wet Woz Tussen de objectafbakening uit de modelverordening rioolheffing en de objectafbakening voor de OZB en Wet Woz bestaan verschillen: de rioolheffing geldt ook voor roerende zaken; de interpretatie van samenstel (zie onderdeel d, artikel 16 Wet Woz en het kader 'Voorbeeld samenstel'). Volgens de VNG-modelverordening rioolheffing is alleen sprake van een samenstel als zelfstandige perceelgedeelten samen worden gebruikt en bij elkaar horen. Bij de Wet Woz is ook sprake van een samenstel als meerdere gebouwde eigendommen (percelen) samen worden gebruikt en bij elkaar horen. Voorbeeld samenstel Een bedrijf* heefté'én vestiging en verkoopt*goéderen vanuithet pand: aandevwinkelstraat pe ' : goederen zijn*opgeslagen in het pand^-achteridewinkekmet een toegang aan de ventweg. Voor -\ de objectafbakening van; de Wet Woz is sprake van één object Er zijn twee.verschillende percelen, die samen als één geheel worden gebruikt Voor de rioolheffing is.sprake >vara.twee objectén. Dat twee percelen samen als één geheel worden gebruikt, doet niet ter zakèuvoor zowel de opslag-! loods als het winkelpand moet de eigenaar rioolheffing betalen. Voor de rioolheffing is immers ; alleen sprake van een samenstel als zelfstandige gedeelten binnen één perceel samen als één geheel worden gebruikt. In dit vporbeeld zou dit het geval zijn als de opslag, in een afsluitbare ruimte boven de winkel was gevestigd. Dan zijn er twee zelfstandige gedeelten Op één perceel die samen als één geheel worden gebruikt. t De reden voor het verschil in uitleg van een samenstel ligt in de aard van de heffingen. De gemeente heft de OZB naar de waarde van het object. Verschillende percelen die als één geheel worden gebruikt, hebben over het algemeen een waarde als geheel. Voor de waardevaststelling is het makkelijker om het geheel te taxeren. Voor de OZB-heffing maakt het niet uit of sprake is van één of twee objecten. Voor de rioolheffing ligt dat anders. De twee percelen profiteren elk van de aansluiting(en) op de gemeentelijke riolering. Daarom is het redelijk voor beide percelen rioolheffing Rioolheffing D1200pggHE! 7

8 in rekening te brengen. De toevallige omstandigheid dat de percelen bij één eigenaar in gebruik zijn, moet niet verschillen met de situatie dat de opslag van een derde is. Het is van belang met deze op zich kleine verschillen in individuele gevallen rekening te houden. De Hoge Raad heeft op 17 november 2006 (nr , UN: AZ2381 (Ede)) namelijk bepaald dat de civielrechtelijke betekenis van het begrip zaak voor moet gaan. Zijn gebruiksrechten op de zaak gevestigd? Dan moeten de bouwsels onafhankelijk van elkaar te gebruiken zijn om deze als zelfstandige gedeelten te kunnen kwalificeren. Voorbeeld boerenbedrijf In ééh andere rechtszaak (HR 15 februari 2008, nr , UN: BC4328) speelde de objectafbakening van een boerderij een centrale rol. De gemeente Oss had de boerderij als één object ; meegenomen in de heffing. Dat was injdit geval relevant, omdat de rjöölhèffing was gerelateerd aande^omvang-van het perceel.' De.boerderij bestónd uit meerdere afzonderlijke gebouwen: een -woning en^meerdere stallen. Alleen de woning was aangesloten op drukfioleringi Èr was een aparte oprit voor de stallen. 'De Hoge Raad oordeelde dat het verwijzingshof (de feitenrechtér) moest uitzoeken^fsprakewas van één perceel of dat de. woning en de stallen.elk naar civiel! rechtelijke betekenis aparte '(onroerende) zaken waren. Na verwijzing.óórdeelde Hof Arnhem i- (30 juni-2009, nr. 08/0008, UN: B.J2155) dat sprake was van meerdere percelen. De stallen zijn kadastraal'splitsbaar van de woning en daarom'zelfstandige onroerende zaken. Omdat de stallen : niet waren aangesloten op de riolering, kon de gemeente daarvoor geen rioolheffing in rekening brengen. Voor het woonhuis wel. ; ; Voor alle percelen of zelfstandige gedeelten daarvan die voldoen aan de regels voor objectafbakening, kan uw gemeente een rioolheffing opleggen. Voorwaarde daarbij is dat de zelfstandige gedeelten zijn aangesloten op de riolering. In het administratieve proces sluiten gemeenten vaak aan bij de kadastrale administratie. Dat is logisch. Er is sprake van een massaal proces waarbij gemeenten geautomatiseerd aansluiten bij bestaande informatie. Maar de kadastrale informatie gaat niet boven de feitelijke situatie. Als op basis van feiten en omstandigheden wordt voldaan aan de voorwaarden uit de verordening, gaat de werkelijke situatie voor. Bedrijfsverzamelgebouwen Bij bedrijfsverzamelgebouwen is het de vraag of uw gemeente voor elke eenheid apart kan heffen. Zeker als er gemeenschappelijke (sanitaire) voorzieningen zijn. Onder het oude rioolrecht heeft de Hoge Raad duidelijkheid gegeven over de bedrijfsverzamelgebouwen (29 juni 2006, nr , UN: BA8046 (Alblasserdam)). Om voor een zelfstandig gedeelte in een bedrijfsverzamelgebouw te kunnen heffen, moet dat gedeelte een directe of indirecte aansluiting op de riolering hebben. Voor deze uitspraak waren de sanitaire voorzieningen bepalend. Maar onder de rioolheffing is dit gewijzigd. Nu is bepalend of het zelfstandige gedeelte van een bedrijfsverzamelgebouw direct of indirect water voor verdere verwerking aanbiedt aan een gemeentelijke voorziening. Het lijkt niet onverdedigbaar dat het hemelwater dat via het dak en de regenpijpen afvoert, water is dat elk zelfstandig gedeelte aanbiedt. Of de belastingrechters hierin meegaan, moet de belastingrechtspraak de komende tijd uitwijzen. Kampeerterreinen en recreatieparken In principe is elk afzonderlijk, zelfstandig perceel op kampeerterreinen en recreatieparken een apart object. Zijn de percelen direct of indirect aangesloten op de gemeentelijke riolering? Dan kan uw gemeente elk object in de rioolheffing betrekken. Maar dat is niet altijd wenselijk. Meestal is er maar één aansluiting op de gemeentelijke riolering, terwijl de terreinbeheerder de riolering op het terrein Leidraad riolering D1200 Rioolheffing

9 zelf heeft aangelegd en beheert. De afzonderlijke objecten hebben dan een indirecte aansluiting op de gemeentelijke riolering. Sommige gemeenten beschouwen het terrein daarom als één belastingobject. Daarvoor hebben zij een regeling in de verordening rioolheffing getroffen, vergelijkbaar met artikel 16, aanhef en onderdeel e Wet Woz (zie het kader). Artikel 16, aanhef en onderdeel e Wet Woz! Voor de toepassing van de wet wordt als één onroerende zaak aangemerkt: ' " \ e. een geheel van twee of meer gebouwde en ongebouwde eigendommen of zelfstandige gedeelten, inclusief samenstellen daarvan, dat naar de omstandigheden beoordeeld één terrein vormt bestemd voor verblijfsrécreatie en dat als zodanig wordt-geëxploiteerd. ' ' Bij deze terreinen moet uw gemeente goed kijken naar de feitelijke situatie. Op bungalowparken is vaak sprake van verschillende eigenaren (de bungalows zijn het tweede huis). Dan gaat de bepaling niet op, want bij verschillende eigenaren is nooit sprake van een samenstel. 2.5 Belastingplicht: wie moet de belasting betalen? Uw gemeente kan op basis van artikel 228a Gw een eigenaren riool heffing en/of een gebruikersrioolheffing instellen. De eigenarenheffing legt zij op aan de perceeleigenaar. De gebruikersheffing legt de gemeente op aan de gebruiker van een perceel. Vaak kent een perceel meerdere gebruikers, bijvoorbeeld bij een gezin. Hiervoor formuleert de gemeente beleidsregels die bepalen welke gebruiker de aanslag rioolheffing ontvangt. Die beleidsregels bevatten een soort rangorde, zodat de gemeente altijd kan bepalen op wiens naam zij de aanslag oplegt. Bijvoorbeeld aan de gebruiker die de nutsvoorzieningen op zijn naam heeft staan. Of aan de gebruiker die het langst op het adres in de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA) staat ingeschreven. Staan twee of meer gebruikers even lang ingeschreven, dan gaat de aanslag naar de oudste. 1 Studentenhuizen Een ge brui kers heffing kan uitvoeringsproblemen opleveren bij studentenhuizen en andere; -, \ percelen met onzelfstandige delen, in veel studentenhuizen zijn de afzonderlijke: kamers geen:.,'. zelfstandige gedeelten (belastingobjecten), zodat de gemeente een van: de studenten aanslaat voor het.hele studentenhuis. Deze student moet vervolgens zelf-verhaal halen bijrde overige ; bewoners voor hun aandeel, in de heffing. Nu verhuizen studenten regelmatig; vaak zonder dit ' door te geven aan de gemeente. Hierdoor weet de gemeente niet aan wie zij de.heffing moetopleggen en ondervindt de individuele student problemen als hij de totale^aanslag over alle. : bewoners verdeelt. Uw gemeente;kan dit ondervangen^doorin d&verordening.rïoolheffïngeen ; speciale regeling optenemen. 8 Hierin,kan;zij;bepalen:datzij de verhuurden van,pereelen^met/ " ; onzelfstandige gedeelten, ook belastingplichtig'aehtvoor.de gebruikersheffing. Dan moet d& :. verhuurder deaanslag betalenromdat hij weet wiezijn huurderszijn^kan.hijdebewonera ;;.: 'i gemakkelijk hun persoonlijke deel laten betalen. J - 1 ; De gemeente kan de rioolheffing dus volledig in rekening brengen bij de perceeleigenaren, of volledig bij de gebruikers van de percelen, of deels bij de eigenaren en deels bij de gebruikers. In de praktijk zijn er veel verschillen, die vooral te verklaren zijn door gemaakte keuzes in het verleden. Het veranderen van de belastingplichtigen roept veel weerstand op. Rioolheffing D1200

10 Rioolheffing verder specificeren Een andere reden waarom vergelijking tussen gemeenten lastig is, is dat een gemeente de belastingplicht nog verder kan specificeren. Zo kan zij ervoor kiezen om de heffing aan alle perceeleigenaren op te leggen en alleen aan de gebruikers die meer dan een bepaald aantal kubieke meters water hebben verbruikt. In dat geval betrekt zij in de heffing alleen de perceelgebruikers die de riolering meer dan evenredig gebruiken. Een andere variant is een verschil in belastingplicht tussen woningen en niet-woningen. Kortom, de gemeente heeft grote vrijheid in de keuze en specificatie van de belastingplicht (zie ook hoofdstuk 3). Wel blijft het criterium van kracht dat de heffing te rechtvaardigingen moet zijn vanuit het oogpunt van een bestemmingsbelasting (zie paragraaf 2.1). De gemeente moet de belastingplicht in dat verband in samenhang bezien met de heffingsmaatstaf en het tarief (zie paragraaf 2.6). 2.6 Heffingsmaatstaf en tarief: waarvoor moet iemand betalen en hoeveel? De heffingsmaatstaf is de manier waarop de gemeente de kosten omslaat over de belastingplichtigen. Samen met de tarieven moet de heffingsmaatstaf zorgen voor een goede verdeling van de te betalen rioolheffing. Bij de keuze van de heffingsmaatstaven en de tariefstelling zijn enkele aspecten relevant: Soliditeit en voorspelbaarheid van de inkomsten. Voorop staat dat de rioolheffing geld moet opleveren om de watertaken te bekostigen. De soliditeit en voorspelbaarheid van de inkomsten vormen een belangrijk (wellicht het belangrijkste) aspect bij de keuze. Rechtvaardigheid van de rioolheffing. Dit is een meer bestuurlijk-politiek aspect. Waarom vraagt de gemeente van een bepaalde groep een bijdrage en hoe hoog is die bijdrage? De gemeente kan de rechtvaardigingsvraag vanuit verschillende invalshoeken bekijken. Bijvoorbeeld kostenverdeling naar rato van het veroorzaken van kosten of naar rato van het gebruik (profijt) van de gemeentelijke voorzieningen. Inzet van heffings maatstaf en tarief ondersteunt de beleidsdoelstellingen. De gemeente beloont gewenst gedrag financieel en belast ongewenst gedrag. In hoofdstuk 3 van deze module komen de belangrijkste heffings maatstaven en de verschillende aspecten uitgebreid aan de orde. Keuze heffings maatstaf Voor de keuze van de heffingsmaatstaven voor de rioolheffing is artikel 219 Gw van belang (zie lid 2 in het kader). ArtikelGemeentewet - ' : ; : 2. Behoudens het bepaalde in andere wetten dan deze en in de tweede en derde paragraaf van: dit hoofdstuk kunnen de gemeentelijke belastingen worden geheven naar in de belastingveror- : : dening te bepalen heffingsmaatstaven, met dien verstande dat hét bedrag, van een gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteldi van Het 'inkomen, cfe winst of het vermogen. Gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel Behalve de uitzondering over inkomen, winst en vermogen (lid 2, art. 219 Gw) lijkt het alsof gemeenten een onbeperkte vrijheid hebben in het bepalen van de heffingsmaatstaf. Bedenk daarbij wel dat de belastingheffing redelijk moet zijn. Ook moet uw gemeente het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel hanteren. Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat zij gelijke gevallen ook gelijk Leidraad riolering D1200 Rioolheffing 10

11 behandelt. Uitzonderingen hierop zijn alleen mogelijk als de gemeente daarvoor een objectieve rechtvaardigingsgrond heeft. Een objectieve rechtvaardigingsgrond betekent dat de verschillende behandeling niet afhankelijk mag zijn van de (subjectieve) persoon van de belastingplichtige. De rechtvaardigingsgrond moet zich richten op de aard of kenmerken van het belastingobject, bijvoorbeeld of het object wordt gebruikt als woning of als niet-woning. Het evenredigheidsbeginsel betekent dat iedereen bijdraagt naar de mate waarin hij profiteert van de voorzieningen. Het is nog niet bekend waar de belastingrechter de grenzen van de gemeentelijke vrijheid bij de nieuwe rioolheffing zal trekken.! Voorbeeld gelijkheidsbeginsel en gemeentelijke vrijheid Op 23 december 2005 oordeelde de Hoge Raad (nr , UN: AR7771) over de verschillende tarieven die de gemeente Staphorst had voor aansluitingen op de,riolering. De gemeenteraad vond het niet rechtvaardig dat bewoners in het buitengebied het volle pond moesten betalen i voor* een nieuwe rioolaansluiting: Tót het moment dat de gemeente tot aanleg van riolering - overging, hadden.deze percelerhzelf een;voorziening rnoeten!aanleggen:en betalen. Daarom hief de gemeente als eenmalig aansluitreehbbij=de percelen in^het; buitengebied slechts dei helft van wat ze vroeg voor aansluiting in de bebouwde kom. In de bebouwde kom betrof het aansluitingen vanwege nieuw- of verbouw. i In eerste instantie.vond^het gerechtshof-datde gemeente 1 hiermee hetgelijkheidsbeginsel had : :. geschonden, omdatyuist dé kosten in het buitengebied : h'oger«zijn: Ma'^dë-Ho'ge^Raad oordeelde 1 anders. Over het gelijkheidsbeginsel zegt de Hoge Raad dat het bestaan van een eigen voorziei ning een voldoende objectieve rechtvaardiging is voor het tarief onderscheid. De gemeente is met de verschillende tarieven niet buiten de grenzen van haar vrijheid getreden. De gemeenteraad heeft namelijk gemeend dat het profijt van het vervangen van een eigen voorziening door een r gemeentelijke voorziening kleiner is dan het profijt van een nieuwe aaqsluiting al&er nog geen 1 voorziening bestaat; Dat de kosten in het buitengebied hoger-zijn, doet daar niets aan af. Hoewel deze uitspraak'een specifiek geval; betreft,: maakt die wel goed duidelijk dat de gemeente met een' ; sterke beleidsmatige onderbouwing een behoorlijke vrijheid heeft. Gemeentelijke vrijheid In de toelichting op het wetsvoorstel dat in 1995 tot de wijziging van de materiële belastingbepalingen van de Gemeentewet leidde, staat de volgende passage: "Het bepaalde in het tweede lid maakt duidelijk dat de gemeenten, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in bijzondere wetten en de paragrafen 2 en 3 nader gegeven regels, zelf invulling kunnen geven aan de in de belasting verordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Die heffingsmaatstaven kunnen binnen een verordening variëren. Het staat gemeenten dan ook vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. In dit verband achten wij bijvoorbeeld de waarde in het economische verkeer van een op de riolering aangesloten object als heffingsmaatstaf voor een rioolaansluit- of rioolafvoerretributie goed denkbaar. (...) De gemeentelijke vrijheid waarvan artikel 218, tweede lid, uitgaat, houdt tevens in dat de gemeente bij de keuze van de heffingsmaatstaven zelf moet toetsen of deze keuze recht doet aan de algemene rechtsbeginselen, en het evenredigheidsbeginsel." (Kamerstukken I11989/90, 21591, nr. 3, blz. 66, 67). N.B.: artikel 218 in dit citaat is nu artikel 219. Rioolheffing D1200 Leidraad riolering

12 In de Memorie van Toelichting op de nieuwe rioolheffing staat de volgende passage: "Voor de nadere invulling van de heffing wordt beoogd aan te sluiten bij de criteria zoals die door middel van de wet tot wijziging van de materiële belastingbepalingen in de Gemeentewet (Stb. 1994, 419 en 420) zijn vastgelegd in de Gemeentewet (artikelen 216 tot en met 219). Concreet betekent dit dat gemeenten, net zoals bij het huidige rioolrecht, door middel van een eigen belastingverordening de heffing nader vormgeven. Het bepalen van de belastingplichtige, de heffingsgrondslag, de heffings maatstaf etcetera wordt aldus overgelaten aan het lokale bestuur. Dit om het de gemeenten mogelijk te maken zo veel mogelijk aansluiting te zoeken bij het systeem dat zij gebruiken voor de heffing van het rioolrecht. Hiervoor is gekozen omdat dit een aantal voordelen heeft. De belangrijkste voordelen zijn dat door aan te sluiten bij de huidige manier van heffen lastenverschuivingen worden vermeden en de invoering van deze verbrede heffingsbevoegdheid administratief eenvoudig kan plaatsvinden." (Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3, blz. 22). Uit deze passage is op te maken dat de wetgever de vormgeving van de gemeentelijke verordening zo veel mogelijk bij het oude heeft willen laten. De wetgeving over de heffingsmaatstaven en tariefstelling voor de rioolrechten is dus ook van toepassing op de rioolheffing. Algemene rechtsbeginselen v;, j Binnen het gehele belastingrecht gelden de algemene rechtsbeginselen. Dat zijn de geschreven en de ongeschreven fatsoensregels voor overheidshandelen. Het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel ; zijh.hiérvanjyoofbèeldeh^ :! gevailën;gelijk Behandelt: Ongelijke gevallen behandelt zij naar evenredigheid ongelijk. De rechts : beginselen spelen met name een rol bij tarièfdifferehtiatie"eri vrijstellingen. Dat zijn onderdelen cfië ; ertoe leiden dat belastingplichtigen, een verschillende,behandeling krijgen. Verschillen zijn niet per : : definitie verboden, maar de gemeente moet hiervoor wel een rechtvaardigingsgrond hebben.." Bestemmingsheffing, gedegen en objectief Bij de keuze van de heffings maatstaven moet de gemeente voor ogen houden dat de rioolheffing een bestemmingsheffing is. De heffings maatstaf moet dus enige relatie hebben met de gemeentelijke voorzieningen. Dit betekent dat de gemeente een maatstaf moet gebruiken met een gedegen ondergrond en dat zij deze maatstaf objectief moet bepalen (zonder subjectieve elementen). Doet zij dat niet, dan loopt zij het risico dat de belastingrechter de maatstaf onverbindend verklaart. Hetzij omdat de gemeente geen recht heeft gedaan aan het karakter van de heffing, hetzij omdat sprake is van een willekeurige of onredelijke belastingheffing. Bijvoorbeeld als de gemeente een heffingsmaatstaf heeft gebaseerd op de omzet van een bedrijf. Hierbij is de relatie tussen de geldstroom binnen een bedrijf en het voordeel van de riolering niet eenduidig. Woningen en niet-woningen Meerdere gemeenten maken onderscheid tussen woningen en niet-woningen. De gedachte hierachter is dat niet-woningen vaak zijn ingericht voor economische activiteiten (al dan niet op commerciële basis). Omdat deze economische activiteiten profiteren van de gemeentelijke riolering, achten de gemeenten het geoorloofd een hoger bedrag in rekening te brengen dan bij huishoudens die de riolering gebruiken. Voor huishoudens zien zij de riolering meer als eerste levensbehoefte. Crote lozers Ook zijn er gemeenten die een vast bedrag van de eigenaar heffen en daarnaast een gebruikersheffing hanteren met een algemene vrijstelling voor de eerste 500 m 3 water. Feitelijk betalen dan alleen Leidraad riolering D1200 Rioolheffing 12

13 de grote lozers, want een huishouden of kleine bedrijven komen niet aan dergelijke hoeveelheden. Het gebruikerstarief is afhankelijk van de hoeveelheid afgevoerd water. Dat betekent dat bij grote hoeveelheden (industrie) de rioolheffing flink kan oplopen. Enkele van die grote bedrijven hebben de Hoge Raad hierover om een oordeel gevraagd (zie het kader). Grote lozers-arresten: Bij de Hoge Raad protesteerden zogenaamde grootafvoerders tegen de door gemeenten gehanteerde heffingsmaatstaf. Hierbij betrekken de gemeenten een bepaalde hoeveelheid - dé eerste 250 tot 500 m 3 - niet in het gebruikersrioolrecht. Hierdoor vallen woningen en' kleine bedrijven meestal buiten de heffing. De Hoge Raad vond deze heffingswijze niet in strijd met artikel 219 Gemeentewet. In de zaak Zoetermeer (Hoge Raad 10 december 2004, nr , BNB 2005/102, UN:AF7505) oordeelde de Hoge Raad:. " Bij de heffing van een rioolafvoerrecht is een heffingssystematiek die meebrengt dat slechts wordt geheven indien en voorzover de hoeveelheid afgevoerd afvalwater een bëpaalde grens overschrijdt, niet reeds op zichzélf in strijd met het gelijkheidsbeginsel, ook al" zou die systematiek tot gevolg hebben dat slechts een gering percentage van'de belastingplichtigen daadwerkelijk in de heffing wordt betrokken en dat in feite niet wordt geheven over een aanmer-. kelijk deel van de totale hoeveelheid afvalwater die op. het riool wordt geloosd. In die systematiek wordt immers de vrijstelling aan de voet zonder onderscheid verleend aan alle belastingplichtigen De keuze voor een dergelijke systematiek mag echter niet meebrengen dat, volgens de ramingen, het totale door middelvan het afyoerrecht te verhalen bedrag, dat bij die systematiek enkel door de grote lozers wordt opgebracht, naar orde van grootte uitstijgt boven het totaalbedrag van de kosten die - naar een redelijke maatstaf - aan de grote lozers kunnen worden toegerekend. Stijgt het verhaalsbedrag naar orde.van grootte daar bovenuit dan wordt het evenredigheidsbeginsel geschonden. : (...) : Bij het voorgaande is onverschillig of het niet door middel van het afyoerrecht gedekte,deel van de rioleringskosten wordt bestreden uit de opbrengst van een rioolaahsluitrecht, dan wel uit de algemene middelen. (...) :... ; Belanghebbende heeft betoogd dat de door de gemeente gevolgde heffi ngssystematiek in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, met het karakter van -rioolrechten a s gebrüiksretributie, en met het verbod op onredelijke en Willekeurige belastingheffing, doordat het overgrote. merendeel van de belastingplichtigen in feite buiten de heffing wordt gelaten. Dit betoog vindt zijn weerlegging in hetgeen hiervoor in 3,2 is overwogen." Uit de uitspraak van de Hoge Raad is de volgende regel af te leiden. De gemeente kan ervoor kiezen om alleen de grote lozers in de heffing te betrekken. Maar daarbij mag de gemeente niet méér kosten in rekening brengen dan het relatieve aandeel van de grote lozers in de afvoer van het afvalwater. Kortom, als de grote lozers gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor 20% van het afgevoerde afvalwater, mag hun aandeel in de kosten niet boven de 20% van de totale kosten uitkomen. 2.7 Heffingswijze De rioolheffing is een gemeentelijke belasting. Deze kan de gemeente heffen met een aanslag, door voldoening op aangifte of op zogenoemde andere wijze (kennisgeving). In de praktijk gebruiken gemeenten meestal een aanslag. Voor het vaststellen van de aanslag zijn aangiftebiljetten te gebruiken, zoals voor de inkomstenbelasting. Deze mogelijkheid gebruiken gemeenten vaak bij een hoeveelheidsafhankelijk tarief en moeten zij in een B&W-besluit regelen. april Riooiheffing D1200 Leitliaad nolering é 13

14 Meer informatie hierover vindt u in de algemene toelichting van de VNG-bundel modelverordeningen gemeentelijke belastingen. Zie ook De gesplitste rioolheffing Volgens lid 2 van artikel 228a Gw mag een gemeente de rioolheffing opsplitsen naar een afvalwaterdeel en een hemel- en grond waterdeel. Zo kan zij de kosten voor de waterketen (het afvalwater) en het watersysteem (hemel- en grondwater) afzonderlijk aan de belastingplichtigen in rekening brengen. Beide heffingen kan zij aan de gebruiker en/of de eigenaar opleggen. De gemeente kan de rioolheffing op twee manieren opsplitsen: door twee aparte rioolheffingen te hanteren (zie paragraaf 2.8.1); via differentiatie in één verordening (zie paragraaf 2.8.2) Twee aparte riool heffingen De meest vergaande vorm is het heffen van twee aparte belastingen. De gemeente heeft dan een verordening rioolheffing afvalwater en een verordening rioolheffing hemel- en grondwater. Maar deze variant is niet aan te raden. Allereerst hebben beide heffingen een eigen kostenonderbouwing nodig. Daarnaast krijgen percelen die zijn aangesloten op het gemende stelsel te maken met twee aparte belastingaanslagen. Hierdoor zal de weerstand bij de belastingplichtigen waarschijnlijk toenemen. Belangrijke aandachtspunten Kiest uw gemeente toch voor afzonderlijke heffingen, dan zijn de volgende zaken van belang: Twee belastingverordeningen. De gemeenteraad moet twee afzonderlijke belastingverordeningen vaststellen. Beide moeten rioolheffing heten. Artikel 228a Gemeentewet schrijft namelijk voor dat gemeenten alleen onder de naam rioolheffing de kosten in rekening kunnen brengen. Bij twee belastingen kent de gemeente dus een 'rioolheffing afvalwater' en een 'rioolheffing hemel- en grondwater'. Kosten scheiden. De gemeente moet de kosten voor de afzonderlijke taken scheiden. Per verordening mogen de baten de lasten niet overtreffen. Voor sommige kostencategorieën ligt kostenscheiding voor de hand. Een drukriolering valt onder afvalwaterheffing en een infiltratieriool onder hemel- en grondwaterheffing. Voor andere investeringen moet de gemeente een kostenverdeling over beide heffingen maken. De kosten voor het gemengde stelsel moet zij verdelen. Ook investeringen die zij in het verleden heeft gedaan en waarvan zij de kosten indertijd niet heeft gesplitst in een afvalwaterdeel en een hemel- en grondwaterdeel, moet zij toerekenen aan de heffingen. Dat is een lastig vraagstuk, waarbij arbitraire keuzes niet te voorkomen zijn. De gemeente moet in elk geval de verdeling goed vastleggen. Het belangrijkste is dat controleerbaar vastligt dat zij dezelfde kosten niet bij beide heffingen in rekening brengt. Goede administratie en controleerbaarheid zijn dus absolute voorwaarden. Nóg specifieker aansluiten bij taak? In principe gelden voor de gesplitste heffing dezelfde spelregels als voor de gezamenlijke heffing. De heffingsmaatstaven mogen niet afhankelijk zijn van inkomen, winst of vermogen. Het veronderstelde profijt of de mate van kostenveroorzaking is juist wel een deugdelijke maatstaf. Andere maatstaven moet de gemeente kunnen onderbouwen met het gevoerde beleid ter zake. Deze maatstaven mogen niet leiden tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing of op een andere manier in strijd zijn met algemene beginselen. Dit laatste element verdient bij een gesplitste heffing extra aandacht. Omdat de heffing specifiek inzoomt op een bepaald onderdeel van de gemeenteapril Leidraad riolering D1200 Rioolheffing 14

15 lijke watertaken, zal de heffingsmaatstaf wellicht nog specifieker bij die taak moeten aansluiten. Hierbij is bewust de term 'wellicht' gekozen, omdat nog geen enkele gemeente de gesplitste heffing in zijn zuivere vorm heeft toegepast door twee aparte belastingverordeningen vast te stellen. In hoeverre belastingrechters de heffingsmaatstaven van de gesplitste heffing strenger zullen beoordelen, valt dus nog te bezien. Voorbeeld boerderij Stel, de gemeente voert een rioolheffing hemel- en grondwater in voor perceeleigenaren naar de oppervlakte van een perceel. Op voorhand geen onredelijke heffingsmaatstaf, omdat de omvang van een perceel geen onredelijke maatstaf is voor de mate waarin hemel- en grondwater afstromen naar publiek gebied. Maar bij,boerderijen- kan deze maatstaf toch onredelijk uitpakken. Alleen het woonhuis is op de.drukriolering aangesloten en het overgrote deel van het erf is onverhard. Het onverharde.erf van de boerderij vangt dus het hemelwater van de stallen op. Lozing uit de stallen in de riolering mag.vanuit milieuoogpunt niet. De oppervlakte van het perceel zal zeer groot zijn, juist vanwege de omvang van het erf. Als water.bijvoorbeeld van de verharde oprit naar het woonhuis in een gemeentelijke afvoersloot terechtkomt, is. het perceel aangesloten op de gemeentelijke riolering ter zake van de hemelwaterafvoer. Voor de heffing lijkt het dan redelijk om als op pervlakte maatstaf niet het gehele perceel te nemen, maar bijvoorbeeld alleen het aan de woondoeleinden toe te rekenen deel Eén verordening: differentiatie afval-, hemel- en grondwater In plaats van twee aparte riool heffingen ligt differentiatie in één verordening meer voor de hand. Deze verordening bevat dan aparte maatstaven en tarieven voor afvalwater en voor hemel- en grondwater. Voor een verordening met differentiatie hoeft de gemeente de kosten niet apart te onderbouwen. De belastingrechter zal de kostendekkendheid van de totale verordening bekijken en vervolgens toetsen of de tariefstelling onredelijk en/of willekeurig is. Dat is een veel lichtere toets dan een onderzoek naar de kosten per onderdeel. Differentiatie naar aard aangeboden water De grootste groep belastingplichtigen is aangesloten op een gemengd of een gescheiden stelsel, of op drukriolering. De gemeente kan differentiëren door in de verordening een apart tarief op te nemen voor percelen gebaseerd op welk water die voor verdere verwerking aanbieden. De rioolheffing kent dan een tarief voor: a percelen die alleen huishoudelijk of bedrijfsafvalwater voor verdere verwerking aanbieden (drukriolering in het buitengebied); b percelen die alleen hemel- en grondwater voor verwerking aanbieden (garageboxen en parkeerplaatsen); c percelen die zowel afvalwater als hemel- en grondwater voor verdere verwerking aanbieden (gemengde en gescheiden stelsels). Een nadere uitwerking hiervan vindt u in de VNG-modelverordeningen. De heffingsmaatstaven (zie hoofdstuk 3) zijn ook van toepassing op de gesplitste heffing. Belangrijk daarbij is wel dat de heffingsmaatstaf verband moet houden met de specifieke aard van (het gesplitste deel van) de heffing. Zo is het niet logisch om de heffing van percelen met alleen afvoer van hemel- en grondwater naar kubieke meters afvalwater te belasten. aprif Rioolheffing D1200 Leidraad riolering è 15

16 2.9 Jurisprudentie: uitleg die rechters geven Veel jurisprudentie over de rioolheffing is er nog niet. De heffing is relatief nieuw en het duurt enige tijd voordat de bezwaar- en beroepsfase is afgerond. De wetgever heeft aangegeven dat bij de overgang van rioolrecht naar rioolheffing zo veel mogelijk bij het oude blijft. De jurisprudentie over het rioolrecht is dus van toepassing op de rioolheffing. Specifieke gevallen, waarbij juist het verschil tussen een recht en een heffing aan de orde is, uitgezonderd. De uitspraken over het rioolrecht zijn dus van toepassing op de verordeningen van de rioolheffing. Maar daarbij is een belangrijke kanttekening op zijn plaats. Met name de uitspraken van de rechtbanken en gerechtshoven betreffen de feiten en omstandigheden van een specifiek geval. Uitzo'n uitspraak is zeker geen algemene regel te halen. Een bekend voorbeeld is een rechterlijke uitspraak dat gulden voor het realiseren van een aansluiting niet onredelijk is1. De uitspraak van de rechter betrof alleen de kosten voor die specifieke aansluiting van dat individuele pand. Uit de uitspraak is niet te concluderen dat gemeenten voor elke aansluiting gulden in rekening mogen brengen. Of juist het tegendeel, dat meer dan gulden onredelijk is. Weeg daarom altijd de eigen feitelijke situatie en omstandigheden van het geval mee als u rechtelijke uitspraken in perspectief plaatst. Dat zal een rechter ook doen. De uitspraak betrof het eenmalig rioolaansiuitrecht. Leidraad riolering D1200 Rioolheffing 16

17 3 Heffingsmaatstaven In de belastingverordening bepaalt de gemeente naar welke maatstaven zij de belastingplichtigen in de rioolheffing betrekt. De maatstaven zijn een belangrijk onderdeel van de beleidsmatige insteek van het kostenverhaal. Dit hoofdstuk gaat uitgebreid in op de keuze van de heffingsmaatstaven. De nadruk ligt op de heffingsmaatstaf, maar deze moet de gemeente altijd bezien in combinatie met de keuze voor de belastingplicht en de tariefstelling. Dit hoofdstuk omvat die combinatie. 3.1 Criteria voor heffingsmaatstaven Uit de Atlas voor de lokale lasten 2011 van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) blijkt dat: circa 42% van de bevolking alleen een gebruikersriool heffing betaalt; circa 36% van de bevolking alleen een eigenarenhoolheffing betaalt; circa 22% van de bevolking een gebruikers- en eigenarenrioolrecht betaalt. Op basis van deze gegevens maakt dit hoofdstuk onderscheid tussen heffingsmaatstaven voor gebruikers (zie paragraaf 3.2) en heffingsmaatstaven voor eigenaren (zie paragraaf 3.3). De toelichting bij de belastingbepalingen in de Gemeentewet (Gw) geven gemeenten vrijheid bij de keuze voor een heffings maatstaf. Een gemeente moet voorzichtig omgaan met deze vrijheid en rekening houden met het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel (zie paragraaf 2.6). Uit de wetsgeschiedenis bij artikel 219 Gw en de jurisprudentie is een ruwe indeling van heffingsmaatstaven te maken: 1 Heffingsmaatstaven naar inkomen, winst of vermogen zijn verboden. 2 Heffingsmaatstaven die zich richten naar het profijt van de gemeentelijke voorzieningen of naar de mate waarin de belastingplichtige kosten veroorzaakt, zijn wel toegestaan. 3 Alle andere heffings maatstaven moet de gemeente rechtvaardigen met het gevoerde beleid ter zake. Ter zake betekent dat de rechtvaardiging aansluit bij een beleidsmatig uitgangspunt. Ook moet de rechtvaardiging op objectieve gronden plaatsvinden (zie ook paragraaf 2.6). Beleidsvrijheid gemeenten Let in dit verband op de uitspraak van de Hoge Raad van 25 oktober 2002 {nr , UN: AD8499, Betastingblad 2002, biz ). Met een verwijzingnaarde wetsgeschiedenis van.de Wet materiële belastingbepalirigen Gemeentewet oordeelt de Hoge Raad dat het karakter van een rioolaansluitrecht (eigenarenrioolrecht) "zich niet verzet tegen een differentiatie van het tarief anders dan naar de grootte van het voordeel gelegen in de vergroting van de gebruiksmogelijkheden van een eigendom als geyolg;van.de aansluiting op de gemeentelijke.riolering''. In dit geval hanteerde de gémeentespijkenisse een differentiatie in het tarief.naar de' oppervlakte. van het eigendom. De Hoge Raad overweegt hierbij dat "geen feiten en omstandigheden s zijn gesteld, waaraan degevolgtrekkingkan worden verbonden dat de wijzewaarop de gemeentegebruik heeft gemaakt van de vrijheid hét tarief van.de rioolheffing te differentiëren, in.strijd-is met algemene rechtsbeginselen of leidt tot een willekeurige en 'onredelijke heffing die de Wetgever niet op het oog kan hebben gehad"..daardoor is onduidelijk of de heffingsmaatstaf;in stand had kunnen blijven als de belanghebbende wel concrete feiten of omstandigheden had aangevoerd. De Hoge Raad neemt hier wel nadrukkelijk afstand van zijn arrest van 9 maart 1994 (nr , Belastingblad 1994, blz. 309). Toén beslistede Hoge Raad op basis van de oude wettelijke regeling dat een differentiatie naar oppervlakte in het algemeen geen geschikte maatstaf is voor het eigenarenrioolrecht. Rioolheffing D1200 Leidraad riolering 17

18 Beoordeling heffingsmaatstaven In de paragrafen 3.2 en 3.3 komen de meest gangbare maatstaven aan de orde. Elke heffingsmaatstaf krijgt een beoordeling op basis van drie aspecten: 1 de kosten veroorzaker of profijthebber betaalt (zie paragraaf 3.1.1); 2 perceptiekosten (zie paragraaf 3.1.2); 3 stabiliteit van inkomsten (zie paragraaf 3.1.3). Natuurlijk zijn er meer aspecten denkbaar voor een beoordeling, zoals de maatschappelijke acceptatie van de rioolheffing. Deze en andere aspecten moet uw gemeente zelf beoordelen.! Uitvoerbaarheid van de heffing De gemeente kan de rioolheffing inzetten om politiek-bestuurlijke doelen te dienen. Dan moet de hèffihg financiële prikkels geven om gewenstgedrag te, stimuleren. De aandacht voor de gevolgen voor de uitvoerbaarheid van de heffing, schiet'daarbij vaak'tekort. Het stimuleren van afkoppelen door een lager tarief vergt veel controlewerk en administratie. Het heffen naar : afvoerend oppervlak vergt een totaal nieuwe administratie' örrï aard en omvang van de percelen vast te leggèn. De jaarlijkse last van wijzigingen door sloop, aan-.of verbouw komt daar nog bij. Heffen naar kubieke meters om bewust waterverbruik; te stimuleren, levert problemen op bij gezamenlijke watermeters en bij bedrijven die veel water toevoeren maar dat niet allemaal lozen. Primair moetde rioolheffing geld opleveren om de gemeentelijke watertaken uit te voeren.. Daar moet de gemeente bijpolitiek-bestuurlijke beslissingen goed bij stil staan Beoordelingsaspect 1: de kostenveroorzaker of profijthebber betaalt Dit aspect gaat uit van de wens om de kosten te verhalen waar ze worden veroorzaakt of waar het profijt het grootst is. De overheid past deze beleidsuitgangspunten steeds vaker toe. Met de verbreding van de rioolheffing met expliciet hemel- en grondwater is bij dit beoordelingsaspect ook mee te wegen in hoeverre de gemeente afkoppeling bevordert. Deze uitgangspunten sluiten aan bij het idee van een 'redelijke kostenverdeling'. De inwoners van een gemeente accepteren deze uitgangspunten sneller, omdat ze begrijpelijk en billijk zijn. Dit zal zeker een rol spelen bij de beleidsvorming, net als het feit dat iedereen in beginsel profijt heeft van de riolering. De riolering vervult tenslotte belangrijke functies voor de samenleving. Denk aan: bescherming van de volksgezondheid; bescherming van het milieu, zoals het voorkomen van stankoverlast; voorkomen van wateroverlast. Kortom, elke heffingsmaatstaf heeft een rechtvaardigingsgrond nodig. Waarom slaat de gemeente de rekening met deze maatstaf om over de verschillende belastingplichtigen? Het uitgangspunt van kostenveroorzaking of het profijt is de belangrijkste rechtvaardigingsgrond voor de gekozen heffingsmaatstaf. Toch kan het profijtbeginsel lastig zijn. Het profijt dat een burger heeft, kan afhankelijk zijn van het type stelsel dat ergens ligt. Bijvoorbeeld bij mechanische riolering in het buitengebied, daar mag een burger geen regenwater op lozen. En een burger heeft geen directe invloed op de systeemkeuze en daarmee het profijt, maar ook niet op de daaruit voortvloeiende kosten. Dit maakt het lastig om de heffingsmaatstaf op profijt te baseren. In het algemeen geldt dat hoe specifieker een heffingsmaatstaf rekening houdt met beleidsmatige aspecten hoe meer uitzoekwerk nodig is. Daar komt bij dat er over veel gevallen discussie mogelijk is en belanghebbenden daarover in bezwaar kunnen gaan. Voorbeelden kunt u vinden bij de maatstaven in dit hoofdstuk. Leidraad IEBIffilflB M riolering D1200 Rioolheffing 18

19 3.1.2 Beoordelingsaspect 2: perceptiekosten Perceptiekosten zijn de kosten die de gemeente maakt om de rioolheffing te innen, zoals: heffings- en invorderingskosten; personeelskosten; materiaalkosten; automatiseringskosten; behandelingskosten van bezwaar- en beroepschriften tegen riool heffingsaanslagen; kosten voor uitvoering, controle en beperking van eventueel vluchtgedrag (bijvoorbeeld grote lozers die hun lozing verminderen of beëindigen); kosten die gepaard gaan met de gevoeligheid voor bezwaarschriften (de ene grondslag is gevoeliger voor bezwaar dan de andere) Beoordelingsaspect 3: stabiliteit van inkomsten Een derde aandachtspunt bij het kiezen van de heffingsmaatstaf is de mate van zekerheid van de begrote inkomsten. Die zekerheid is afhankelijk van: de stabiliteit van de totale heffings maatstaf; de voorspelbaarheid van de hoogte van de heffingsmaatstaven; de vraag of de omvang van de heffings maatstaven bekend is op het moment dat de gemeente de tarieven vaststelt voor het volgende belastingjaar. 3.2 Heffings maatstaven voor gebruikers De keuze van een heffingsmaatstaf voor gebruikers hangt vooral af van het profijt dat de gebruikers van de riolering hebben en de kosten die hun gebruik veroorzaakt. Gelijkheidsbeginsel Er moet een relatie bestaan tussen de mate van gebruik van de riolering en de hoogte van de rioolheffing. Maar deze relatie hoeft niet helemaal evenredig te zijn. Waar de gemeente vooral op moet letten, is de verhouding tussen de heffing van woningen en niet-woningen. Zij kan bijvoorbeeld wel voor elke woning dezelfde heffings maatstaf gebruiken en dus hetzelfde belastingbedrag hanteren. Maar het is moeilijk uit te leggen dat zij voor woningen en grote industrieën hetzelfde belastingbedrag toepast. Met andere woorden: gelijke gevallen moet zij gelijk behandelen en ongelijke gevallen moet zij ongelijk behandelen naar de mate van hun ongelijkheid. Hiervan mag de gemeente alleen afwijken als daarvoor een objectieve reden is. Zij kan hierbij een zekere doelmatigheid nastreven, niet elk verschil hoeft zij in de heffing mee te nemen. Mogelijke heffingsmaatstaven Bij de heffing van gebruikers kunt u denken aan de volgende heffingsmaatstaven: 1 Vast bedrag per perceel, soms uitgewerkt in de vorm van: - een vast bedrag per woning; - een vast bedrag per niet-woning, afhankelijk van de aard en het gebruik van de niet-woning; - een vast bedrag afhankelijk van de omvang van het huishouden. (Zie paragraaf ) 2 Bedrag afhankelijk van de hoeveelheid geloosd afvalwater of het waterverbruik (eventueel met tariefklassen) (zie paragraaf 3.2.2). 3 Vast bedrag plus een toeslag voor de hoeveelheid waterverbruik (zie paragraaf 3.2.3). 4 Vast bedrag per woning en voor niet-woningen een bedrag afhankelijk van de hoeveelheid geloosd afvalwater of het waterverbruik (zie paragraaf 3.2.4). 5 Bedrag afhankelijk van de omvang van het huishouden (zie paragraaf 3.2.5). 6 Bedrag afhankelijk van de waarde in het economische verkeer (zie paragraaf 3.2.6). Rioolheffing D1200 Leidraad nolering è 19

20 Tegenbewijs regeling Bij de heffingsmaatstaven waterverbruik en oppervlakte of kavelgrootte moet de verordening, voorzieningen zogenaamde tegen bewijs regeling. In individuele gevallen kan de heffingsmaatstaf willekeurig en onredelijk uitvallen. Een grote kavel kan voor 90% onbebouwd zijn en geen. gemeentelijke voorzieningen gebruiken. Als de gemeente voor dat perceel toch de hele kavel als basis voor dé'heffing neemt, komt de redelijkheid in het geding. Hetzelfde geldt voor percelen :. die het toegevoerde water in belangrijke mate niet'afvoeren.; Een tegenbewijsregeling;;waarbij de belanghebbende aannemelijk moet maken dat sprake isvaneén.dergelijke situatie, verstevigt de juridische basis van de heffing. Meestvoorkomende gebruikersheffingen Volgens de COELO-Atlas 2011 gebruiken gemeenten in de praktijk vooral: een vast bedrag (39% van de bevolking); een bedrag afhankelijk van het waterverbruik (11 % van de bevolking); een bedrag afhankelijk van de omvang van het huishouden (9% van de bevolking). een bedrag afhankelijk van de waarde in het economische verkeer (5% van de bevolking). De overige gemeenten kennen geen gebruikers heffing Vast bedrag per perceel De voordelen van een vast tarief per perceel zijn: de eenvoudige uitvoering; de relatief lage uitvoeringskosten; de opbrengsten zijn goed voorspelbaar en relatief zeker. ledereen betaalt een relatief klein bedrag, zodat individuele bezwaren geen grote impact op de totale opbrengst hebben. Een vast bedrag is te rechtvaardigen, omdat iedereen de collectieve voorzieningen kan gebruiken. De mate van gebruik heeft geen groot effect op de kosten. De aanwezigheid van de infrastructuur is de grote kostenpost. Daar staat tegenover dat de relatie tussen de heffing en de mate van het voorzieningengebruik minder duidelijk is. Om dit te vergroten, kan uw gemeente differentiatie in de verordening brengen. Zowel voor kleingebruikers als voor grootverbruikers zijn er mogelijkheden. Differentiatie Een lager vast bedrag voor percelen die alleen een rioolaansluiting hebben voor de afvoer van hemel- en grondwater, zal veel bezwaren voorkómen. Voor loodsen, garageboxen en verharde parkeerterreinen vraagt uw gemeente dan een bescheiden bijdrage. Die differentiatie is gerechtvaardigd, omdat percelen zonder aansluiting op de droogweerafvoer minder kosten veroorzaken en minder profijt van de voorzieningen hebben. Ook kan uw gemeente percelen met een hoge afvoer of een grote oppervlakte een opslag op het vaste bedrag laten betalen. Gebruikers van percelen met een grote afvoer (profijt) of een grote oppervlakte (kosten) dragen dan meer bij in de kosten voor de voorzieningen. Dat is terecht gezien het gebruik dat ze van de voorzieningen maken. Conclusie Een vast bedrag per perceel is een zeer solide heffingsmaatstaf met veel voordelen. Met differentiatie zijn de grootste nadelen goed te ondervangen. Leidraad rioleririf D1200 Rioolheffing è 20