Besluit <openbaar> 1 Samenvatting. 2 Verloop van de procedure

Transcriptie

1 Ons kenmerk: OPTA/COL/2008/ Zaaknummer: Datum: 26 februari 2008 van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit inhoudende de beslissing op het bezwaarschrift van 1850 BV van 1 oktober 2007, gericht tegen het besluit van het college van 27 september 2007 inhoudende een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 4.2, elfde lid, Telecommunicatiewet 1 Samenvatting BV (hierna: 1850) heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) inhoudende een last onder dwangsom die het college haar wegens overtreding van artikel 4.2, elfde lid, Telecommunicatiewet (hierna: Tw) bij besluit van 27 september 2007 heeft opgelegd. In het onderhavige besluit wordt door het college op het bezwaar van 1850 beslist. Het college herroept het voornoemde besluit voor zover dat ziet op het opleggen van een last onder dwangsom inhoudende dat 1850 de dienst persoonlijk adresboek dient te staken en gestaakt dient te houden. Het college verklaart ongegrond het bezwaar van 1850 dat is gericht tegen het gedeelte van het voornoemde besluit voor zover dat ziet op het opleggen van een last onder dwangsom inhoudende dat 1850 de dienst kiestoonbellen dient te staken en gestaakt dient te houden. 2 Verloop van de procedure 2. Het college heeft middels een brief van 29 september 2006 aan de betrokken nummerhouders van 118 en nummers uit de 18xy reeks aangegeven dat hij de bestemming van het nummer 118 actief zal handhaven. 1 In de brief wijst het college er op dat hij bij een constatering van verkeerd gebruik van een nummer onder andere kan overgaan tot het opleggen van een last onder dwangsom. 3. Bij brief van 27 juli 2007 heeft KPN bij het college een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen een vermeend onjuist gebruik van het nummer 1850 door Brief van het college, d.d. 29 september 2006, kenmerk OPTA/TN/2006/ Aanleiding voor deze brief vormde een rondetafelbijeenkomst op 9 maart 2006 die door het ministerie van EZ in de aanloop naar de nummerplanwijziging was georganiseerd in het kader van de uitfasering van 118 en de introductie van een nieuwe nummerreeks voor abonneeinformatiediensten. 2 Bij brief van 2 augustus 2007 heeft KPN het handhavingsverzoek nogmaals middels een daartoe bestemd aanvraagformulier ingediend.

2 4. Het handhavingsverzoek had betrekking op twee diensten die 1850 op dat moment leverde, of wenste te leveren. De eerste dienst is persoonlijk adresboek. Met deze dienst kan een gebruiker bij 1850 via internet of via de telefonisten van 1850 zijn eigen adressenbestand aanmaken. Als de gebruiker vervolgens naar 1850 belt, wordt ook zijn eigen adresboek gebruikt voor het opzoeken van een nummer en het doorverbinden naar dat nummer. Dit adresboek is niet toegankelijk voor andere gebruikers die 1850 bellen. 5. De tweede dienst is kiestoonbellen. Bij kiestoonbellen belt een gebruiker de abonneeinformatiedienst met het nummer 1850 en geeft hij aan dat hij internationaal wil bellen. De gebruiker krijgt vervolgens een kiestoon te horen en kan het internationale nummer intoetsen. Vervolgens wordt hij doorverbonden met dit internationale nummer. 6. Het college achtte één gedeelte van het verzoek 3, namelijk het kiestoonbellen, een zodanige overtreding van artikel 4.2, elfde lid, Tw dat hij 1850 op 31 juli 2007 telefonisch heeft meegedeeld in overtreding te zijn. Het college heeft er bij 1850 op aangedrongen deze dienst te staken. Onder protest heeft 1850 deze dienst gestaakt. 7. Bij brief van 27 augustus 2007 heeft 1850 haar zienswijze bij het college ingediend en op 7 september 2007 heeft een hoorzitting plaatsgevonden waar beide betrokken partijen hun zienswijze hebben toegelicht. 8. Bij besluit van 27 september 2007 (OPTA/TN/2007/201883) heeft het college 1850 een last onder dwangsom opgelegd (hierna: het bestreden besluit) inhoudende dat 1850 wegens overtreding van artikel 4.2, elfde lid, Tw de dienst persoonlijk adresboek en de dienst kiestoonbellen dient te staken en gestaakt dient te houden. 9. Bij brief van 1 oktober 2007 heeft 1850 bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. Als gronden van bezwaar gelden de grieven die in het verzoek om een voorlopige voorziening zijn opgenomen, dat 1850 op dezelfde datum bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft ingediend en op 10 oktober 2007 heeft ingetrokken. 10. Bij brief van 10 januari 2008 heeft het college bevestigd dat de onderhavige beslissing op bezwaar met instemming van 1850 is uitgesteld tot uiterlijk 1 maart Zowel 1850 als KPN heeft afgezien van de mogelijkheid om in een hoorzitting respectievelijk het bezwaar en het handhavingsverzoek 4 toe te lichten. 3 Het college had op grond van het in eerste instantie ingediende handhavingsverzoek de indruk dat kiestoonbellen geen onderdeel van het verzoek vormde. Gedurende de procedure bleek dit wel een onderdeel van het handhavingsverzoek te zijn. 4 KPN heeft in de bezwaarfase afgezien van de mogelijkheid om een schriftelijke zienswijze bij het college in te dienen. 2

3 3 Feiten 12. Bij brief 5 van 7 februari 2008 heeft het ministerie van Economische Zaken (hierna: het ministerie) het college op de hoogte gesteld van het voornemen om de bestemming van 18xy in het Nummerplan voor telefoon- en ISDN-diensten (hierna: het nummerplan) 6 te wijzigen. 4 Het bestreden besluit 13. In het bestreden besluit heeft het college geconstateerd dat 1850 in strijd handelt met het in artikel 4.2, elfde lid, Tw gestelde voorschrift. Het college heeft 1850 om die reden een last onder dwangsom opgelegd met de volgende inhoud: a) 1850 dient binnen vijf werkdagen na dagtekening van het bestreden besluit [27 september 2007] de dienst persoonlijk adresboek en de dienst kiestoonbellen te staken en gestaakt te houden. b) Indien 1850 de last niet opvolgt, verbeurt zij een dwangsom van voor iedere dag waarop zij nalaat de voormelde last na te leven, tot een maximum van Bezwaren 14. De bezwaren van 1850 ten aanzien van het bestreden besluit wijken niet af van de zienswijze van 1850 die zij voorafgaand aan het bestreden besluit heeft ingediend en tijdens de hoorzitting heeft toegelicht. Kortheidshalve komen de bezwaren op het volgende neer. Ten aanzien van de dienst persoonlijk adresboek meent dat de dienst persoonlijk adresboek niet buiten de bestemming van 18xy valt. Het verschil met een reguliere abonnee-informatiedienst is dat de nummerinformatie niet afkomstig is uit de algemene gids of de database van telecomproviders, maar vanuit een privaat nummerbestand dat de beller zelf heeft aangebracht, namelijk het persoonlijk adresboek van de gebruiker. Daarmee valt de dienst echter nog steeds volledig onder de bestemming van de nummerreeks 18xy. De herkomst van het opgevraagde nummer is immers geen element van de definitie van de bestemming van de 18xy reeks. Volgens 1850 gaat het er om dat de abonnee- 5 Kenmerk ET/TM/ , < 6 Stcrt. 1999, nr. 14, p. 9, zoals inmiddels gewijzigd. 3

4 informatiedienst algemeen beschikbaar is, niet dat alle abonnee-informatie zelf algemeen beschikbaar is. 16. Mocht de dienst persoonlijk adresboek niet zelfstandig kwalificeren als algemeen beschikbare abonnee-informatiedienst dan is de dienst in ieder geval een aanvullende dienst op de beschikbare abonnee-informatiedienst. De primaire dienst van 1850 is nog altijd de algemene abonneeinformatiedienst en de dienst persoonlijk adresboek zou dan een secundaire dienst zijn die slechts een klein gedeelte van het totale abonnee-informatieverkeer behelst. Ten aanzien van de dienst kiestoonbellen meent dat de dienst kiestoonbellen niet buiten de bestemming van 18xy valt. Allereerst is de dienst kiestoonbellen aan te merken als een aanvullende dienst, die in het verlengde van de abonnee-informatiedienst ligt. Het argument waar het college in het bestreden besluit op wijst, dat er slechts 99 nummers beschikbaar zijn binnen de 18xy reeks en dat met een bredere bestemming dan abonnee-informatiediensten schaarste zou ontstaan, gaat volgens 1850 niet op. De hoofdactiviteit van 1850 blijft immers de abonnee-informatiedienst. 18. Daarnaast meent 1850 dat het college op grond van het gelijkheidsbeginsel niet bevoegd is handhavend op te treden. In dat verband wijst 1850 er op dat aanbieders voor het aanbieden van de kiestoonfunctie, ofwel de internationale toegangsdienst, al jaren gebruik maken van de 0900 reeks, hoewel de bestemming van de 0900 reeks betaalde informatiediensten is. 19. Bovendien zijn de 18xy dienst en 0900 diensten vergelijkbare diensten. Het zijn beide informatiediensten, waarbij geldt dat de nummerinformatiereeks 18xy een afgeleide en specialis is van de 0900 reeks. In dat verband wijst 1850 op KPN, die via het nummer nummerinformatie aanbiedt. Verzoek om kostenvergoeding 20. In haar bezwaarschrift heeft 1850 het college op grond van artikel 7:15 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verzocht de kosten die 1850 heeft moeten maken in verband met de behandeling van het bezwaar te vergoeden. 6 Juridisch kader Ten aanzien van de overtreding 21. Artikel 4.2, elfde lid, Tw luidt als volgt: Het is verboden nummers door Onze Minister aangewezen overeenkomstig het vijfde lid, alsmede nummers voorkomende in een nummerplan te gebruiken voor de in de aanwijzing onderscheidenlijk in een nummerplan opgenomen bestemming zonder of in afwijking van een toekenning. 4

5 22. De Minister van Economische Zaken (hierna: de minister) heeft bij het besluit van 28 april 2006 tot wijziging van het nummerplan een nieuwe nummerreeks ingevoerd voor abonneeinformatiediensten. 7 Het gaat om viercijferige nummers, beginnend met de cijfercombinatie 18 waarbij 1818 niet wordt uitgegeven. De bestemming van nummers uit de 18xy reeks is in het nummerplan als volgt omschreven: Toegang tot gratis of betaalde abonnee-informatiediensten, waarmee primair en tenminste telefoonnummers kunnen worden opgevraagd aan de hand van gegevens betreffende de naam in combinatie met gegevens betreffende het adres en huisnummer, postcode of de woonplaats van de abonnee. 23. In de toelichting bij de nummerplanwijziging 18xy heeft de minister hierover gesteld: In elk geval dient de dienstverlening minimaal de UD-inlichtingendienst te bevatten, d.w.z. het verstrekken van opgevraagde (geografische, mobiele en persoonlijke) telefoonnummers van abonnees- voor zover deze nummers niet geheim zijn- aan de hand van gegevens van de abonnee zoals de naam in combinatie met het adres en huisnummer, postcode of de woonplaats. 24. De minister verwijst in het kader van de definitie van de UD-inlichtingendienst naar artikel 1.1, onder e, universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen 8 : de algemeen beschikbare abonnee-informatiedienst waarmee uitsluitend telefoonnummers kunnen worden opgevraagd aan de hand van gegevens betreffende de naam in combinatie met gegevens betreffende het adres en huisnummer, postcode of de woonplaats van de abonnee. 25. Uit de toelichting volgt tevens dat aanbieders naast het minimumvereiste van de UDinlichtingendienst ook aanvullende abonnee-informatiediensten mogen aanbieden die in het verlengde liggen van de UD-inlichtingendienst, zoals het verschaffen van adressen, het doorverbinden met het opgevraagde nummer (call completion), het verstrekken van het opgevraagde nummer per SMS of locatiegebonden zoekopdrachten (location based searches). 26. In de in randnummer 12 genoemde brief van het ministerie wordt aangegeven dat de huidige bestemming en handhavingpraktijk geen ruimte laat voor de introductie van dergelijke diensten en dat dientengevolge de verdere ontwikkeling van deze markt belemmerd wordt. Veel van deze nieuwe diensten waren ten tijde van de besluitvorming over de bestemming van de 18-reeks niet of nauwelijks bekend, of zijn ook niet aangevoerd door 7 De reeks 18xy is ingevoerd bij het van de Minister van Economische Zaken van 28 april 2006, nr. ET/TM , houdende wijziging van het Nummerplan voor telefoon- en ISDN-diensten in verband met de invoering van een reeks korte telefoonnummers voor abonnee-informatie diensten ( invoering nummerreeks voor abonnee-informatie diensten), Stcrt. 2006, nr. 96, p. 16.Stcrt. 2006, nr. 96, p Stb. 2004,

6 marktpartijen bij de consultatie. De bestemming en de toelichting geven dan ook een generieke omschrijving, die onvoldoende duidelijkheid verschaft over de vraag welke nieuwe diensten al dan niet binnen de bestemming passen. Dit vormt voor het ministerie voldoende aanleiding voor een heroverweging van de bestemming van de 18xy reeks. Het ministerie geeft aan dat wordt gestreefd naar afronding van de besluitvorming rond de nummerplanwijziging op 1 augustus In een annex bij de brief zijn de uitgangspunten bij de voorgenomen wijziging van de bestemming van 18xy neergelegd. Het ministerie wijst op het volgende: De kern van de abonnee-informatiedienst vormt het verstrekken van telefoonnummers aan de hand van aangereikte gegevens, bijvoorbeeld naam en adres. In de praktijk zorgt de abonneeinformatiedienst er voor dat consumenten abonnees kunnen bereiken aan de hand van opgevraagde gegevens, die de consument niet bij voorhand beschikbaar had. Toegevoegdewaardediensten die dit proces vergemakkelijken of optimaliseren zouden dan ook gezien moeten worden als diensten die in het verlengde liggen van de abonneeinformatiedienst. Als voorbeeld wordt met name de dienst persoonlijk adresboek genoemd. Ten aanzien van de bevoegdheid 28. Het college houdt op grond van artikel 15.1, derde lid, Tw toezicht op de naleving van artikel 4.2, elfde lid, Tw en het nummerplan en dwingt naleving zo nodig af. 7 Overwegingen Ten aanzien van de dienst persoonlijk adresboek 29. De brief van het ministerie vormt voor het college aanleiding om aan te nemen dat er binnen afzienbare tijd een wijziging in regelgeving tot stand zal zijn gebracht, op grond waarvan de dienst persoonlijk adresboek niet langer in strijd met de bestemming van de 18xy reeks in het nummerplan zal zijn. Dit leidt ertoe dat het college het thans niet opportuun acht om in dit specifieke geval naleving van de bestaande wetgeving af te dwingen. Op grond van het voorgaande herroept het college het gedeelte van het bestreden besluit dat ziet op de dienst persoonlijk adresboek. 30. Naar de mening van het college wordt met het staken van de handhavingsprocedure tegemoet gekomen aan het bezwaar van 1850 tegen het bestreden besluit voor zover dat ziet op de dienst persoonlijk adresboek, zodat het bezwaar geen verdere bespreking behoeft. 6

7 Ten aanzien van de dienst kiestoonbellen 31. De brief van het ministerie zegt niets over kiestoonbellen. Van een gewijzigd standpunt van het college ten aanzien van de toelaatbaarheid van deze dienst is dan ook geen sprake. 32. Mede gelet op het feit dat het bezwaar van 1850 ten aanzien van het bestreden besluit voor zover dat ziet op de dienst kiestoonbellen, niet afwijkt van de zienswijze van 1850 die zij voorafgaand aan het bestreden besluit heeft ingediend en tijdens de hoorzitting heeft toegelicht, ziet het college geen aanleiding om terug te komen op hetgeen hij ter zake in het bestreden besluit heeft overwogen. In het navolgende worden de overwegingen uiteengezet. 33. Het college acht kiestoonbellen niet conform de bestemming van een nummer uit de 18xy reeks. De abonnee-informatiedienst bestaat uit het opvragen van telefoonnummers. Kiestoonbellen houdt geen verband met het opvragen van telefoonnummers. Tevens is het geen dienst die in het verlengde van de abonnee-informatiedienst ligt. Bij het kiestoonbellen wordt namelijk in zijn geheel geen gebruik gemaakt van het opvragen van telefoonnummers. Anders dan 1850 stelt, heeft het schaarsteargument er voor de minister toe geleid om de bestemming van 18xy eng te definiëren, waarbij diensten die niet in het verlengde liggen van de abonnee-informatiedienst niet zijn toegestaan. De minister merkt hierover in de toelichting bij het nummerplan het volgende op: Voor andere informatiediensten dan abonnee-informatiediensten moeten 0800 en 090x nummers worden gebruikt. De reeks 18xy bevat te weinig nummers om andere informatiediensten dan abonnee-informatiediensten toe te staan (cursivering college). Met een bredere bestemming dan abonnee-informatiediensten zou schaarste ontstaan, hetgeen in strijd is met de verplichting om te zorgen voor adequate nummers en nummerreeksen. 34. Het argument van 1850 dat het college internationaal bellen met 0900 nummers toestaat en dat dat er toe zou leiden dat internationaal bellen ook achter een 18xy nummer zou moeten worden toegestaan, kan door het college niet worden gevolgd. Een bepaald gebruik van nummers uit de 0900 reeks kan naar het oordeel van het college, los van de vraag of dit juist gebruik van het nummer is, niet automatisch er toe leiden dat dit gebruik ook met nummers uit de 18xy reeks is toegestaan. Alhoewel het college van mening is dat internationaal bellen achter 0900 nummers legitiem gebruik is, is de bestemming van nummers uit de 18xy reeks in het nummerplan eng gedefinieerd. De bestemming van 18xy nummers ziet slechts op de toegang tot abonneeinformatiediensten. Internationaal bellen valt daarmee buiten de bestemming. 35. Het college concludeert derhalve dat kiestoonbellen met nummers uit de 18xy reeks niet is toegestaan en dat kiestoonbellen ook na de voorgenomen wijziging van het nummerplan niet zal zijn toegestaan. Ten aanzien van het verzoek om kostenvergoeding 36. Het college wijst het verzoek van 1850 op grond van artikel 7:15 Awb tot vergoeding van de kosten die 1850 heeft gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar af. Artikel 7:15, tweede lid, Awb bepaalt dat deze kosten uitsluitend worden vergoed voorzover het bestreden besluit wordt 7

8 herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Aangezien de herroeping het gevolg is van nieuwe beleidsinzichten, meer in het bijzonder een voorgenomen wijziging van het nummerplan, is niet voldaan aan de voorwaarde voor kostenvergoeding ex artikel 7:15, tweede lid, Awb. 8 Dictum 37. Het college herroept het bestreden besluit voor zover dat ziet op het opleggen van een last onder dwangsom inhoudende dat 1850 de dienst persoonlijk adresboek dient te staken en gestaakt dient te houden. 38. Het college verklaart ongegrond het bezwaar van 1850 dat is gericht tegen het gedeelte van het bestreden besluit voor zover dat ziet op het opleggen van een last onder dwangsom inhoudende dat 1850 de dienst kiestoonbellen dient te staken en gestaakt dient te houden. HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, mr. C.A. Fonteijn, voorzitter Beroep Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken na de dag waarop dit besluit is bekendgemaakt beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven te Den Haag. Het postadres is: College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA s-gravenhage. Het beroepschrift moet zijn ondertekend en moet ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening en een omschrijving van het besluit waartegen het beroep is gericht bevatten. Voorts moet het beroepschrift de gronden van het beroep bevatten en dient een afschrift van het bestreden besluit te worden meegezonden. Voor het instellen van beroep is griffierecht verschuldigd. Informatie hierover kan worden ingewonnen bij de griffie van het College, telefonisch bereikbaar op (070) of (070)