Mali, waar is de uitgang?

Transcriptie

1 Analyse Mali, waar is de uitgang? Militaire oplossingen voor politieke problemen Bram Sommer en Liesbeth van der Heide Waartoe blijven wij nog in Mali? Verlenging van de missie verdient een nieuw fundamenteel debat. 1 Met deze woorden opende de Volkskrant op 10 oktober 2016 de rubriek Commentaar. Anderhalf jaar na dato heeft deze oproep weinig tot geen gehoor gevonden. De Volkskrant zelf publiceerde welgeteld veertien artikelen, waarvan negen over het mortierongeval in Mali en het aftreden van voormalig minister van Defensie Hennis. Dit terwijl Nederland en de EU sterk bij Mali zijn betrokken, en Frankrijk zelfs een voortrekkersrol op zich neemt. De Nederlandse bijdrage aan MINUSMA werd ondertussen verlengd zonder de fundamentele vraag te beantwoorden wat een verblijf van inmiddels vier jaar in Mali heeft opgeleverd. Niet veel goeds, aldus het laatste VN-rapport over dat land. In dit artikel laten de auteurs zien dat de huidige inspanningen te veel gericht zijn op kortetermijnprestaties, en dat een gecoördineerde strategie ontbreekt. Zolang de onderliggende politieke problemen in Mali niet worden onderkend in de doelstellingen van de internationale partners zijn deze gedoemd te mislukken. Aanloop naar buitenlandse interventie: Voor een heldere schets van de huidige situatie in Mali moeten we terug naar het begin van het conflict in De Toeareg, een groepering uit het noorden van het land, waren voor de vierde keer sinds de onafhankelijkheid van Mali in 1960 de aanstichters van het geweld. Hun doelstelling? Meer onafhankelijkheid ten opzichte van het zuidelijke gedeelte van Mali. De wrijving tussen het noorden en het zuiden van het land gaat decennia terug, en komt voort uit de dominante positie die het zuiden innam na de dekolonisatie. In de loop der jaren heeft het zuiden, gedomineerd door de Bambara, een etnische groep die het merendeel van de overheidsposities in handen heeft, steeds meer macht naar zich toegetrokken, zowel op politiek als op economisch vlak. Het noorden daarentegen raakte steeds meer achterop waardoor de afkeer van de regering in het zuiden werd gevoed. De directe oorzaak voor de opstand in 2012 is de NAVO-interventie in Libië en de val van het regime van Moammar Kadhafi in oktober Als gevolg daarvan stromen grote groepen zwaar bewapende Toeareg die dienst deden in het leger van Kadhafi terug naar Mali. Op 16 oktober 2011 wordt door hen de Mouvement national de libération de l Azawad (MNLA) gesticht, met als doel de onafhankelijkheid van de noord-malinese regio Azawad. Na een mislukte poging om de leiding van MNLA over te nemen, besluit Iyad Ag Ghali samen met geradicaliseerde jongeren een islamitische tegenbeweging te beginnen onder de naam Ansar Dine. Andere islamitische terroristische organisaties die dan al actief zijn in Mali zijn Al-Qaida au Maghreb islamique (AQMI) en de Mouvement pour l Unicité et le Jihad en Afrique de l Ouest (MUJAO). Op 14 januari 2012 vormt de MNLA samen met hen één front, en begint vanuit het noordwesten van Mali een offensief tegen de regeringstroepen. Binnen tien dagen veroveren zij het noorden van Mali waarna op 6 maart 2012 de

2 onafhankelijkheid van de gehele noordelijke regio wordt verklaard. De islamitische bewegingen ontdoen zich vervolgens van de MNLA, waarna de belangrijkste noord Malinese steden in hun handen vallen. Het zuidelijke gedeelte van het land wordt voorlopig met rust gelaten. In december 2012 vertonen MUJAO, AQIM en Ansar Dine ongewoon veel onderlinge activiteiten. Er volgt een offensief vanuit het noorden naar het zuiden van Mali. De terroristische organisaties breken voor het eerst door de noord-zuid grens, en dreigen het belangrijke vliegveld van Sevaré over te nemen. Bamako, de hoofdstad van Mali, zou het volgende doelwit zijn. Frankrijk wordt te hulp geroepen door interim-president Traoré, waarna onder de noemer Serval Franse troepen interveniëren in het Malinese conflict. Binnen enkele maanden lukt het hen de jihadisten uit de noordelijke steden te verdrijven en het land voldoende te stabiliseren om de VN vredesoperatie Multinational Integrated Stabilisation Mission in Mali (MINUSMA) van start te laten gaan. Op 1 juli 2013 neemt MINUSMA het stokje over de van African-led International Support Mission to Mali (AFISMA) die de Fransen hadden bijgestaan tijdens de interventie. Orde in de chaos Vervolgens lijkt het stabiliseringsproces binnen Mali in een stroomversnelling te komen. Er worden nieuwe presidentiële verkiezingen georganiseerd om het vertrouwen in de nationale autoriteiten te herstellen. Op 11 augustus 2013 wordt Ibrahim Boubacar Keita (IBK) verkozen tot president. De Franse autoriteiten kondigen begin 2014 aan hun operaties af te willen bouwen en hun verantwoordelijkheden over te dragen aan MINUSMA. Het is de bedoeling dat de vredesoperatie de Malinese staat bij zal staan om zijn soevereiniteit in het noorden van het land te herstellen en een vredesakkoord te sluiten met de rebellen. Het laatste blijkt lastig, aangezien MINUSMA niet te maken heeft met een homogene groep rebellen, maar eerder een allegaartje aan gewapende bendes die verschillende ideologieën aanhangen. Om enige orde in de chaos te scheppen, worden er twee partijen opgericht: Platform, waar gewapende groepen die enige affiniteit met de overheid hebben zich bij aansluiten, en Coordination, voor de Toearegs die streven naar onafhankelijkheid. Op respectievelijk 15 mei en 20 juni 2015 wordt er een mijlpaal bereikt. Onder druk van de internationale gemeenschap wordt er een vredesakkoord tussen de Malinese regering, Platform en Coordination getekend. Ondanks bovengenoemd succesverhaal blijft het onder de oppervlakte van Mali broeien. Terwijl de Fransen zich bezinnen op een mogelijk terugtrekking van hun troepen om daarmee de weg voor MINUSMA volledig vrij te maken, zijn de terroristen in Mali wel verdreven naar het noorden van het land maar niet verslagen. Zij pendelen vrijelijk over de grens tussen Mali en Algerije. Daarnaast zijn de onderliggende spanningen tussen de regering en de Toeareg in het noorden van het land niet opgelost. Dit wordt op 17 mei 2014 pijnlijk duidelijk als er dodelijke beschietingen plaatsvinden tussen het leger en de MNLA in Kidal. Aanleiding: een bezoek van nieuwbakken premier Moussa Mara, die in het noorden van Mali niet wordt erkend. De sluimerende terroristische dreiging, in combinatie met de Toeareg die de nieuwe regering niet erkennen, zorgt voor een situatie die de Fransen dwingt hun operaties te verlengen.

3 Vijf jaar Mali: de doelstellingen, de resultaten Vijf jaar na de Franse interventie lijken de resultaten van operatie Serval tenietgedaan. Ondanks de doelstelling de terroristen te verdrijven uit Mali, lukt het de Franse troepen niet de terroristen ook daadwerkelijk de grens over te drijven. Momenteel zijn ze zelfs actiever dan ooit en slaan ze dagelijks toe. Zowel de blauwhelmen van MINUSMA als de Franse troepen, waarvan de missie verlengd is, veranderen daar niets aan. Alarmerend is dat de terroristische groeperingen hun invloedssfeer inmiddels uitgebreid hebben naar het centrum van Mali in de regio van Mopti, en zelfs naar het zuiden van het land. In de meeste van deze regio s is de staat zo goed als alle macht kwijtgeraakt. In gebieden als Ménaka en Mopti zijn nationale ordetroepen zo goed als afwezig, waardoor de bevolking wordt blootgesteld aan het geweld van terroristische organisaties. Het rapport van de secretarisgeneraal (SG) van de VN van 28 september 2017 klinkt dan ook wanhopig. In de periode juli tot en met september 2017 is het aantal aanvallen uitgevoerd door extremisten in Mali verdubbeld ten opzichte van de drie maanden daarvoor. De teller van het aantal dodelijke slachtoffers binnen MINUSMA loopt inmiddels tegen de 150 waarmee zij een van de meest bloedige VN missies ooit is. 2 In 2016 signaleerde Sergei Boeke in zijn artikel over de Nederlandse militaire bijdrage aan de missie in Mali nog enkele positieve ontwikkelingen, namelijk het vredesakkoord dat in 2015 werd gesloten door de overheid, MINUSMA en de rebellengroepen. 3 Helaas blijkt in de praktijk dat ook de betrokkenheid van MINUSMA er niet voor heeft gezorgd dat de partijen zich houden aan de gemaakte afspraken. In de hoofdstad Bamako wordt weliswaar een wapenstilstand toegezegd, maar in de regio trekt niemand, zowel de regering als de rebellenleiders, zich iets van deze akkoorden aan. 4 Dat het vastgelopen vredesproces serieuze implicaties heeft, beaamt de secretaris-generaal van de VN in een rapport van 2017: The success of the joint force, and that of MINUSMA, is intrinsically linked to the progress of the Malian peace process. 5 Drie maanden later, in december, is het verslag van de SG lichtelijk positiever. Op 20 oktober 2017 zijn Platform en Coordination overeengekomen om zich aan de volgende punten te houden: (a) a definitive cessation of hostilities; (b) the resumption of discussions on the joint finalization of the timeline for the full implementation of the Agreement; and (c) confidence-building measures for the cantonment and the disarmament, demobilization and reintegration process. 6 Tot december zijn er vervolgens geen meldingen meer geweest van schendingen van de wapenstilstand. Een belangrijke stap naar vrede volgens de SG, maar hij concludeert niettemin dat er sinds het sluiten van de vredesakkoorden in 2015 weinig is bereikt. Belangrijker nog, door de constante onrust in Mali hebben terroristen en drugshandelaren vrij spel gekregen om vrijelijk in de grens-en centrale regio s te opereren. In zijn rapport van september luidde de SG al de noodklok over het groeiende tekort aan overheidsfunctionarissen in het centrum en het noorden van Mali, met name in de regio van Mopti en Segou waar het aantal geweldplegingen toeneemt. Gewapende extremisten krijgen dankzij het weinig daadkrachtige optreden van de overheid steeds meer gebieden onder controle. In deze regio s leggen zij de plaatselijke bevolking religieuze dogma s op en straffen elke vorm van tegenstand of steun aan de overheid meedogenloos af. Een direct gevolg van het gebrek aan overheidscontrole in het centrum en het noorden van Mali, is een

4 neerwaartse spiraal van de humanitaire omstandigheden. Het aantal scholen dat zijn deuren moest sluiten vanwege de onveiligheid steeg van 500 naar 582. Ook ondervoeding is een acuut probleem en de SG spreekt zijn zorgen uit over 2018, wanneer bijna een kwart van de bevolking met voedseltekorten zal kampen. 7 De extremisten die voor een groot gedeelte verantwoordelijk zijn voor deze situatie blijken ook lastiger aan te pakken dan de Franse operatie Serval begin 2013 deed vermoeden. De Fransen hebben in 2014 al besloten om operatie Serval een vervolg te geven onder de noemer van operatie Barkhane, om te voorkomen dat terroristen zich zouden hergroeperen in Mali. Waar MINUSMA zich richt op de vredesprocessen en de stabilisatie van Mali, voert Barkhane kleine en snelle operaties uit om terroristen te elimineren en hen elke wil om aanslagen te plegen te ontnemen. Eind 2017 blijkt het aanpassingsvermogen van de terroristen groter dan dat van de Fransen. Terwijl operatie Barkhane in de loop der tijd is uitgebreid naar man, blijken de eenheden steeds minder vat te krijgen op de terroristische organisaties, die hun gewapende groepen verkleind hebben en zich volledig richten op guerrillatactieken. 8 Groot verschil met 2013 is dat er niet alleen méér terroristische groepen bij zijn gekomen, maar ook dat zij veel beter samenwerken. Elke groepering opereert nog steeds in haar eigen regio, maar de operaties worden van bovenaf aangestuurd. De Fransen hebben steeds meer moeite gekregen om ze te lokaliseren en onschadelijk te maken. Conclusie De positieve berichten uit Mali zijn miniem. De combinatie van instabiliteit en het groeiende extremisme gekarakteriseerd door verschillende terroristische organisaties die dankbaar gebruik maken van de chaos, zorgt ervoor dat de toekomst van Mali er bijzonder onzeker uitziet. Binnen de Europese hoofdsteden wordt zelfs al gefluisterd van de val van de Malinese autoriteiten. 9 Een pijnlijke gewaarwording is dat vanaf 2014 de situatie ondanks de groeiende aanwezigheid van blauwhelmen en Franse speciale eenheden consequent is verslechterd. Niet alleen het gezag in het noorden van het land is de Malinese autoriteiten wederom ontglipt, ook het midden en het zuiden van Mali dreigen in handen te vallen van rebellen, drugshandelaren en jihadistische groeperingen. Gezien de veiligheidssituatie lijkt het logisch de doelstelling van internationale interventie in Mali en de Sahel volledig te richten op het militaire vlak en het versterken van de capaciteit van de regionale militairen. Tegelijk leidt deze militaire focus af van de onderliggende politieke dimensie, namelijk het gebrek aan basale overheidstaken als toegang tot sociale diensten zoals onderwijs en zorg. 10 Het versterken van lokale veiligheidstroepen is op de lange termijn onmisbaar om het gebrek aan legitimiteit van internationale actoren op te vangen en te zoeken naar lokale oplossingen. Dat vraagt echter om een meer coherente aanpak die verder gaat dan het verbeteren van militaire capaciteiten. Een langetermijnvisie vraagt om de erkenning van de politieke dimensie van de crisis in Mali en het inzicht dat niet alle problemen in de kern veiligheidsproblemen zijn die op repressieve wijze kunnen worden opgelost. Het fundamentele debat over de doelstellingen van de internationale partners in Mali en de Nederlandse bijdrage als onderdeel daarvan moet nog steeds worden gevoerd. De onderliggende vraag in dat debat moet zijn: veiligheid waartoe? Wat betekent legitimiteit

5 en rechtsstaat in een land als Mali en hoe komt dat terug in de doelstellingen van onze bijdrage? Daarbij is het van belang dat eerder gestelde doelstellingen worden herzien. Uit het rapport van de SG van de VN blijkt namelijk dat de hoop nog steeds is gevestigd op de wil van de verschillende partijen zich aan de vredesakkoorden te houden en op de nieuwe presidentiële verkiezingen die later dit jaar zullen plaatsvinden. Vijf jaar Mali laat zien dat, ondanks een staakt-het-vuren dat wordt gehandhaafd, de extremistische groeperingen machtig genoeg zijn om te gedijen binnen een stabieler Mali. De vredesakkoorden die nu als uitgangspunt dienen, lijken volledig voorbij te gaan aan de macht die terroristen en drugshandelaren uitoefenen in de bepaalde regio s. Daarnaast lijkt herstel van de Malinese autoriteiten dankzij nieuwe verkiezingen gering, gezien het resultaat van de presidentsverkiezingen in Een gecoördineerde strategie betekent de dialoog aangaan met Europese en Malinese partners over een gezamenlijk en realistisch einddoel. Bram Sommer werkt momenteel aan een onderzoeksproject naar het conflict in Mali voor het International Center for Counter-Terrorism (ICCT) en daarnaast als onderzoeksjournalist voor onder andere het Nieuw Israëlitisch Weekblad. Liesbeth van der Heide werkt als Research Fellow bij Instituut Clingendael voor het International Center for Counter-Terrorism (ICCT) en werkt tevens als onderzoeker en docent aan het Institute of Security & Global Affairs (ISGA) van de Universiteit Leiden. Wilt u reageren? Mail de redactie: redactie@atlcom.nl. 1 Raoul du Pré, Wat heeft Nederland nog in Mali te zoeken?, De Volkskrant, 10 oktober Report of the Secretary-General on the situation in Mali, S/2017/811, 28 september 2017, Sergei Boeke, Missie in Mali. Het failliet van een expeditionair leger, Atlantisch Perspectief nr. 5 (2016). 4 Guibert, Paris veut sortir "Barkhane" du piège malien, Le Monde, 16 november Report of the Secretary-General on the situation in Mali, S/2017/811, 28 september 2017, Report of the Secretary-General on the situation in Mali, S/2017/1105, 26 december 2017, 2. 7 Ibidem, Nathalie Guibert, Paris veut sortir "Barkhane" du piège malien, Le Monde, 16 november Une nouvelle résolution onusienne pour sauver l accord de paix au Mali, Le Monde, 22 september David Oranje en Jules Calis, De missie in Mali. Nog lang niet klaar, Vrij Nederland, 20 oktober 2017.