Wringende machtsrelaties

Transcriptie

1 Wringende machtsrelaties Ontwikkelingssamenwerking slaagt niet zonder visie De Nederlandse ontwikkelingssamenwerking staat onder druk, niet alleen door de voortgaande bezuinigingen erop, maar vooral door de aanhoudende discussie over het nut ervan. Peter Heintze zet uiteen waarom hulp wel zin heeft. Speciale aandacht vraagt hij voor het organiseren van tegenmacht, zowel op lokaal niveau tegen lokale machthebbers als op mondiaal niveau. peter heintze Veel van de kritiek op ontwikkelingssamenwerking omvat nuttige suggesties en plaatst bruikbare kanttekeningen. Maar de toon van het debat is in Nederland een stuk venijniger dan in de ons omringende landen en het risico bestaat dat door de aanhoudende kritiek een noodzakelijk project als ontwikkelingssamenwerking als overbodig of schadelijk wordt weggezet. Dat moeten we niet laten gebeuren. Een fundamentele beschouwing op het doel van ontwikkelingssamenwerking en de middelen die ervoor noodzakelijk zijn, is daarom dringend nodig. Overigens zie ik mezelf geenszins als een dogmatisch voorstander van een hoog budget voor ontwikkelingssamenwerking. Zodra de wereldhandel eerlijker en internationale politieke verhoudingen evenrediger zijn georganiseerd, zou in de toekomst het budget kunnen worden verlaagd. Bovendien is de stelling dat hulp altijd helpt, mijns inziens onhoudbaar. Aan elke vorm Over de auteur Peter Heintze is directeur van de Evert Vermeer Stichting. Noten zie pagina 78 van ontwikkelingssamenwerking dient een gedegen analyse vooraf te gaan. En deze analyse wordt helaas door veel weldoeners niet of niet afdoende gemaakt. Een doortimmerde analyse van wat ontwikkelingssamenwerking beoogt en wat deze kan bereiken werd begin dit jaar gegeven door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in het rapport Minder pretentie, meer ambitie (zie kader). Hulp zou de zelfredzaamheid van ontwikkelingslanden moeten bevorderen, is de hoofdstelling in het rapport. De wrr stelt daarbij vast dat de ontwikkelingsopdracht onontkoombaar is omdat Nederland op talloze wijzen is verbonden met de rest van de wereld en daar volkomen van afhankelijk is bijvoorbeeld voor wat betreft onze veiligheid, energievoorziening, ons milieu en onze economische kansen. Ontwikkelingshulp kan een rol spelen bij het tot stand brengen van verantwoorde duurzame globalisering, aldus de wrr. Dit brengt het debat over de hulp terug op de vraag waar de discussie over zou moeten gaan: namelijk niet óf hulp wel zin heeft, maar welke hulp wanneer zin heeft. En vooral: wat 69

2 wil Nederland met zijn hulpinspanning bereiken? Belangrijke vragen, die niet vrij zijn van een politieke lading. zinvolle hulp Rijke landen hebben een niet mis te verstaan eigenbelang bij ontwikkelingssamenwerking. Ongelijke kansen en een onrechtvaardige mondiale verdeling van welvaart leiden tot migratie en (gewelddadige) conflicten. Dat is destabiliserend voor politieke en economische verhoudingen. Met name voor een handelsland en een open economie als Nederland brengt dat risico s met zich mee. Los hiervan hebben de ontwikkelde landen ook een morele plicht om de ontwikkelingslanden te steunen. Een bijdrage leveren aan de oplossing van problemen die onder meer volgen uit onze eigen leefpatronen is het minste dat we kunnen doen. 1 Hulp lost de problemen in arme landen niet op en heeft daarom geen zin, is een drogreden die hier vaak tegenin wordt gebracht. En inderdaad is het zo dat ontwikkelingssamenwerking alleen optimaal kan bijdragen aan het structureel tegengaan van armoede en onrechtvaardige ongelijkheid als is voldaan aan een aantal randvoorwaarden. Als dit niet volledig lukt, is dat geen reden om minder hulp te verlenen; het is wel een reden om niet te hoge verwachtingen te koesteren. Het is bovendien een reden om veel energie te steken in het helpen realiseren van deze randvoorwaarden. Een eerste randvoorwaarde voor ontwikkeling is dat ontwikkelingslanden voldoende ruimte krijgen van rijke en opkomende landen om tot ontwikkeling te komen. Op dit moment worden ontwikkelingslanden echter in de tang gehouden van internationale handelsverdragen, belastingsregels, landbouwsubsidies en migratieregels. Deze regels en verdragen pakken sterk in het voordeel uit van rijke landen, waarbij arme landen de kans wordt ontnomen om tot bloei te komen. 2 De tweede randvoorwaarde is dat ook ontwikkelingslanden hun verantwoordelijkheid moeten nemen en werk moeten maken van duurzame ontwikkeling. Ontwikkelingsorganisaties moeten aansluiting zoeken bij die groepen in ontwikkelingslanden die niet alleen vooruitgang willen, maar daar ook vorm aan kunnen geven, de zogenoemde drivers of change. wrr-rapport minder pretentie, meer ambitie 70 Hulp kan, onder condities, een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van landen stelt de wrr. Maar daarbij kan hulp hooguit een katalysator zijn. Van even zo groot belang zijn onder meer buitenlandse investeringen, internationale handel, het geld dat migranten terugzenden naar hun land, financiële stabiliteit en de oplossing van interne conflicten. De wrr erkent drie kernelementen voor succesvolle hulp: 1. Ontwikkelingshulp moet ontwikkelingsgericht zijn, waarbij (economische) ontwikkeling en zelfredzaamheid vooropstaan. Dit betekent volgens de wrr dat vanuit ontwikkelingsperspectief investeringen in onderwijs en gezondheidszorg niet de meeste relevantie hebben. 2. Hulp moet professioneel zijn en moet heel gericht worden aangewend. Hulp moet ook sterk landenspecifiek worden vormgegeven: het gebruik van blauwdrukken moet worden vermeden en Nederland moet zich bijvoorbeeld concentreren op circa tien landen. 3. Er moet een globaliseringsagenda worden opgesteld: problemen op het gebied van klimaat, voedsel, energie en veiligheid die het landenniveau overstijgen zijn fundamenteel en moeten op mondiaal niveau geadresseerd worden. Ook voor ontwikkelingslanden is dit belangrijk. Een

3 Helaas behoort slechts in een beperkt aantal ontwikkelingslanden de eigen regering of de eigen elite tot die drivers of change. Voor veel ontwikkelingslanden geldt dat niet of niet in voldoende mate aan deze randvoorwaarden wordt voldaan. Ontwikkelingssamenwerking komt dan niet veel verder dan het leveren van acute hulp en het via maatschappijopbouw behoedzaam investeren in een samenleving. Ontwikkeling onder dergelijke omstandigheden kost tijd. In veel gevallen is op de korte termijn het meest zichtbare resultaat niet veel meer dan een afname van het ergste leed. Een frustrerende constatering, maar wel een realistisch uitgangspunt. Nu ontwikkelingssamenwerking is ontslagen van de hypotheek dat deze eenzijdig in staat moet zijn zeer complexe problemen op te lossen, kan worden gefocust op de vraag welke hulp zin heeft in welke situatie. Ontwikkeling is alleen mogelijk als een land effectief wordt bestuurd en als er economische ontwikkeling wordt gegenereerd. Ontwikkelingssamenwerking moet dus aan deze twee elementen een positieve bijdrage leveren. Bovendien is het mijns inziens even essentieel om rekening te houden met mensenrechten en met milieu-aspecten. Wetenschappelijk kan niet worden vastgesteld dat het naleven van mensenrechten of het rekening houden met biodiversiteit en klimaat positief bijdraagt aan politieke stabiliteit en economische groei. Dat neemt niet weg dat ontwikkelingssamenwerking alleen al om morele redenen niet zou mogen bijdragen aan het verslechteren van een mensenrechtensituatie of aan zware aantasting van het milieu. Ontwikkelingssamenwerking dient te worden ontslagen van de hypotheek eenzijdig zeer complexe problemen op te moeten lossen Daarnaast zijn er twee stelregels die in acht genomen moeten worden bij ontwikkelingssamenwerking. Ten eerste: ontwikkelingssamenwerking is maatwerk en moet landspecifiek zijn; terughoudendheid met eenduidige modellen is daarom essentieel. Ten tweede: hulp groeiende wereldbevolking en een groeiende welvaart zullen leiden tot een toenemende schaarste, waardoor de globaliseringsagenda in de toekomst nog aan belang zal winnen. Onduidelijk is bij dat laatste punt hoe de wrr aankijkt tegen de politieke keuzes waar een globaliseringsagenda toe zal leiden. Dat iedereen belang heeft bij een schoon milieu, drinkwater, afdoende voedsel, een goed beheer van grondstoffen en veiligheid betekent nog niet dat er consensus is over hoe die publieke goederen moeten worden beheerd en al helemaal niet over hoe die schaarse goederen mondiaal op een eerlijke manier dienen te worden verdeeld. Dit verdelingsvraagstuk leidt onherroepelijk tot politieke tegenstellingen en tot conflicten en voor de oplossing daarvan reikt de wrr geen handvatten aan. 71 Opvallend aan het wrr-rapport is verder de apolitieke benadering van het verschijnsel ontwikkeling en de sterke focus op economische factoren waarvoor gekozen is. Dat een sterke economische ontwikkeling voor arme landen een absolute voorwaarde is om een weg uit de armoede te vinden, zullen weinigen in twijfel trekken. De wrr gaat echter voorbij aan de onderliggende oorzaken die economische ontwikkeling veelal in de weg staan. Die oorzaken zijn doorgaans in hoge mate politiek: politieke instabiliteit, elites die geen interesse of zelfs geen belang hebben bij ontwikkeling en ongelijke internationale politieke verhoudingen.

4 72 Peter Heintze Wringende machtsverhoudingen die wordt opgelegd werkt averechts; ontwikkelingssamenwerking moet dan ook aansluiten op binnenlandse processen en moet worden gedragen door de mensen voor wie de ontwikkelingswerker het zegt te doen. effectief bestuur Vanuit ontwikkelingsperspectief is het bereiken van een effectief bestuur cruciaal, want deze is doorgaans een voorwaarde voor economische ontwikkeling (en overigens ook voor het adequaat omgaan met mensenrechten en het milieu). Effectief bestuur betekent dat er een betrouwbare overheid is, die zich inzet voor de ontwikkeling van het gehele land (die dus niet alleen gericht is op het veiligstellen van de belangen van een elite) en die met visie en vasthoudendheid werkt aan de economische en sociale ontwikkeling van dat land. Maar kan een effectief bestuur via ontwikkelingsamenwerking worden gestimuleerd of opgebouwd? Kan ontwikkelingssamenwerking van buitenaf succesvol interveniëren in een binnenlands politiek en bestuurlijk proces? Ten dele kan dit inderdaad. Bijvoorbeeld door landen te steunen in het opbouwen van sterke instituties: de politie, de rechterlijke macht, de politieke controle van de macht. Of door het versterken van de informele controle op de macht, door media en maatschappelijke organisaties (kerken, vakbonden, mensenrechtenorganisaties et cetera). Een dergelijke tegenmacht (countervailing power) in samenlevingen houdt de politieke en economische elites van ontwikkelingslanden bij de les en is een voorwaarde bij het in gang zetten van duurzame en stabiele ontwikkeling. De essentie bij het opbouwen van een effectief bestuur is dat de machthebbers vanuit de samenleving worden gecontroleerd. Ook een efficiënt en werkend belastingsysteem kan hierbij een belangrijke rol spelen. Burgers die belastingen afdragen aan een overheid zullen daar wat voor terug willen. Als een overheid te weinig presteert, kan dat reden zijn voor protest. Daar staat tegenover dat langdurige financiële steun aan een overheid (bijvoorbeeld begrotingssteun) uiteindelijk de controlemogelijkheden van een samenleving kan ondermijnen. Omdat de overheid in dat geval niet afhankelijk is van de eigen burgers, is zij haar burgers geen verantwoording verschuldigd. Meestal behoren landen die behoorlijk worden bestuurd niet tot de allerarmste. Andersom worden de arme landen de landen die in aanmerking (zouden moeten) komen voor ontwikkelingssamenwerking doorgaans gekenmerkt door een slecht bestuur. Slecht in de zin van ineffectief, maar vaak ook in de zin van ondemocratisch of met een gebrek aan respect voor de mensenrechten. Vaak is de politieke elite van deze landen voornamelijk gericht op het veiligstellen van de eigen welvaartspositie en heeft zij geen oog voor de behoeften van de allerarmsten. Sterker nog: een dergelijke elite kan belang hebben bij het in stand houden van een grote en afhankelijke onderklasse. De ontwikkeling of de emancipatie van deze grote groep achtergestelden kan de positie van de politieke elite ernstig bedreigen. Ontwikkelingssamenwerking in deze landen betekent een strijd tussen gevestigde belangen van een doorgaans kleine groep mensen en de verwaarloosde belangen van een grote groep mensen. Dit is per definitie een politiek proces, meestal een rommelig proces en in zwakke democratieën soms een zeer smoezelig proces. In deze landen is het zeer belangrijk dat ontwikkelingssamenwerking niet (onbedoeld) de positie van de heersende elite versterkt. economische ontwikkeling Zonder een gedegen economische ontwikkeling is er geen uitweg uit de armoede. Economische groei leidt tot meer banen, tot een stevige middenklasse, tot meer belastinginkomsten voor de staat en kan daarmee bijdragen aan een welvarender samenleving. Ondanks de grote verschillen die tussen landen bestaan het ene land heeft nu eenmaal een gunstiger uitgangs-

5 positie voor economische ontwikkeling dan het andere zijn er twee doorslaggevende factoren aan te wijzen die van groot belang zijn voor een goede economische ontwikkeling: > een goed economisch beleid en politieke stabiliteit in ontwikkelingslanden; > een coherent beleid van rijke landen. Het Zuid-Koreaanse wonder bijvoorbeeld, is mede te danken aan een sterk economisch beleid waar decennia achtereen strikt uitvoering aan werd gegeven met veel steun van de staat werd een volledige elektronica-industrie uit de grond gestampt. Een effectief bestuur (stabiele instituties, het goed regelen van eigendomsrechten en dergelijke), in combinatie met een zorgvuldig beleid op tal van andere terreinen zoals de infrastructuur en opleidingen, maakten dit mogelijk. Overheden kunnen daarnaast bedrijven ondersteunen bij het vinden van afdoende investeringskapitaal. Een eerste essentiële stap voor (economische) ontwikkeling is dat de politieke leiding van een ontwikkelingsland een helder en effectief economisch beleid voert dat erop is gericht om kansrijke sectoren tot ontwikkeling te brengen. Via ontwikkelingssamenwerking kunnen landen worden gesteund bij het opbouwen van de goede randvoorwaarden op het gebied van infrastructuur en energievoorziening (dit gaat om kostbare investeringen) of met economische adviezen. Vooral vanuit multi- en bilaterale ontwikkelingsrelaties kan hier een goede bijdrage aan worden geleverd. Grote investeringen in de private sector zullen echter in eerste instantie door het bedrijfsleven zelf moeten worden geleverd. Daar moet bij worden opgemerkt dat juist in zwakke staten een te groot vertrouwen in marktwerking funeste gevolgen kan hebben voor een samenleving. Dit kan leiden tot een situatie waarin alleen een kleine elite profiteert van de lusten niet zelden dankzij corrupte deals en waarbij de lasten worden afgewenteld op de bevolking, die wordt geconfronteerd met slechte arbeidsomstandigheden en milieuoverlast. Jaarlijks lopen ontwikkelingslanden $ 160 mrd mis omdat rijke landen en multinationals geen of weinig belasting afdragen De tweede bovengenoemde factor voor de ontwikkeling van arme landen volgt uit de houding van rijke landen: zij gunnen zoals al opgemerkt uiteindelijk ontwikkelingslanden de ruimte niet om tot economische ontplooiing te komen. Zo verdient een kleine elite in Afrika en Europa een zeer goed belegde boterham aan de export van bananen, suiker, koffie, cacao, diamanten, coltan, olie en wat dies meer zij uit Afrika. Ondertussen verhinderen handelsverdragen dat de overheden van ontwikkelingslanden voor sommige van deze grondstoffen exportbelasting kunnen heffen en faciliteren overheden van rijke landen dat ondernemingen hun winsten over activiteiten in ontwikkelingslanden middels belastingconstructies kunnen wegsluizen. Jaarlijks lopen ontwikkelingslanden $ 160 mrd mis aan belastinginkomsten (anderhalf keer het bedrag dat wereldwijd aan ontwikkelingshulp wordt besteed) omdat rijke landen en multinationals bedingen dat zij geen of weinig belasting hoeven af te dragen. Ontwikkelingslanden hebben deze inkomsten broodnodig voor de opbouw van hun eigen economie en industrie. Aanpassing van de internationale belastingwetgeving zou de zelfredzaamheid van deze landen enorm versterken. Arme landen zijn bovendien laatkomers op de internationale markten; zij hebben daar een ondergeschikte positie en missen de middelen om een gunstiger positie af te dwingen. Dit vertaalt zich in voor ontwikkelingslanden zeer ongunstige afspraken en verdragen. Het Europese en Amerikaanse landbouwbeleid is een goed voorbeeld van hoe het niet moet. Enerzijds permitteren de eu en vs zich vergaande steun aan hun agrarische sector via subsidies 73

6 74 Peter Heintze Wringende machtsverhoudingen aan boeren en afscherming van de eigen markt middels tarieven; anderzijds worden ontwikkelingslanden gedwongen hun markten open te stellen voor producten uit Europa en de vs. Een cruciaal onderdeel van het Zuid-Koreaanse economische beleid was om dat voorbeeld nog een keer aan te halen bescherming van bepaalde industriële sectoren, die daarmee de ruimte kregen om tot wasdom te komen. Ontwikkelingslanden zouden tijdelijk het recht moeten krijgen om delen van hun markt af te schermen om bepaalde sectoren de tijd te geven om tot ontwikkeling te komen. Misschien wel de meest essentiële bijdrage die ontwikkelde landen kunnen leveren aan de economische ontwikkeling van arme landen komt daarom niet voort uit activiteiten daar (ontwikkelingssamenwerking), maar uit een ander beleid en beslissingen hier, in de rijke landen gericht op een rechtvaardiger internationale samenwerking. Dit maakt de zogenoemde globaliseringsagenda waar de wrr voor pleit (zie het kader op pagina 71) uitermate relevant; al werkt de wrr niet sterk uit hoe deze agenda zich politiek laat vertalen. Met name maatschappelijke organisaties kunnen een doorslaggevende rol spelen in het doorbreken van perverse internationale verhoudingen. Zij kunnen de belangen van burgers in ontwikkelingslanden verbinden aan de belangen en het streven van betrokken burgers in rijke landen die willen leven in een rechtvaardige en duurzame wereld. gezondheidszorg, onderwijs en directe armoedebestrijding Het verlenen van publieke diensten door ontwikkelingsorganisaties kent een aantal fundamentele nadelen, maar soms is het onvermijdelijk hier toch voor te kiezen. De afgelopen decennia is duidelijk geworden dat traditionele vormen van ontwikkelingssamenwerking, zoals voedselhulp of het verzorgen van gezondheidszorg, onderwijs en schoon drinkwater, belangrijke bezwaren kennen. Op het praktische vlak is er een enorm risico dat de maatschappelijke diensten die door buitenstaanders worden georganiseerd niet goed aansluiten op de behoeften. Een fundamenteler probleem is echter dat buitenstaanders hiermee taken uitvoeren die in de eerste plaats zouden moeten worden verzorgd door overheden of maatschappelijke organisaties in ontwikkelingslanden zelf. In noodsituaties is het echter vanuit humanitaire redenen zeer wel te rechtvaardigen dat dergelijke overheidstaken of maatschappelijke diensten vanuit ontwikkelingssamenwerking worden verleend. Bovendien is het soms onvermijdelijk omdat het ontbreken van minimale diensten op het gebied van voedselvoorziening, Maatschappelijke organisaties spelen een doorslaggevende rol in het doorbreken van perverse internationale verhoudingen onderwijs of gezondheidszorg iedere verdere ontwikkeling tegenhoudt. In alle gevallen moet echter zo snel mogelijk worden getracht deze publieke taken weer de verantwoordelijkheid van de eigen overheid te laten worden. Dit neemt niet weg dat er op het gebied van gezondheidszorg en onderwijs de afgelopen decennia indrukwekkende resultaten zijn geboekt die voor talloze mensen het verschil hebben betekend tussen uitzichtloze armoede en een enigszins menswaardig bestaan. De realiteit is dat veel van de minst ontwikkelde landen de afgelopen decennia bij lange na niet in staat waren om hun burgers zelfs maar de meest basale voorzieningen te bieden. Feitelijk was hier dus sprake van een noodsituatie, maar dan een zeer langdurige. Een onmiskenbaar positief effect van bijvoorbeeld het bieden van onderwijs aan meisjes die daar anders van verstoken zouden blijven, is dat zij zich hierdoor kunnen emanciperen. Dit is niet alleen vanuit morele redenen relevant,

7 maar ook bezien vanuit de noodzaak om een rem te zetten op de aanhoudende groei van de wereldbevolking. Vrouwen die onderwijs hebben genoten, krijgen op latere leeftijd kinderen en krijgen ook minder kinderen. Alleen al vanuit het oogpunt van een beheersbare bevolkingsgroei moet worden geïnvesteerd in onderwijs en de emancipatie van vrouwen. Een bemoedigende en vernieuwende trend zijn ontwikkelingsorganisaties die niet zozeer gezondheidszorg organiseren, als wel gezondheidszorgverzekeringen, die ook toegankelijk zijn voor mensen met een zeer beperkt budget. Mensen betalen op deze manier zelf voor hun zorg en zijn niet afhankelijk van hulp. Dit versterkt hun zelfredzaamheid en hun eigenwaarde. En het versterkt hun countervailing power: zij zullen zorg van een redelijke kwaliteit verwachten. samenwerken moet Bij de ontwikkeling van een land moet tussen tal van kanalen en actoren worden samengewerkt onderling slim schakelen is noodzakelijk: van multilaterale instituties (zoals Wereldbank of vn-organisaties), bilaterale betrekkingen, maatschappelijke organisaties, het bedrijfsleven en migranten tot individuele consumenten. De onderscheidende kracht van multilaterale instituties is de financiële slagkracht om grote investeringen op het gebied van Mondiale trends Toenemende schaarste en een multipolaire wereld waar nieuwe machtsverhoudingen moeten worden gevonden of zelfs moeten worden uitgevochten, zijn wellicht de belangrijkste ontwikkelingen van het komende decennium. De schaarste wordt veroorzaakt door een aanhoudende groei van de wereldbevolking (negen miljard mensen in 2050), een toenemende welvaart, alsook aanhoudende veranderingen van het klimaat. De verschuivende mondiale machtsverhoudingen komen bijvoorbeeld tot uiting in de groeiende positie van de g20 ten opzichte van de g8 en in de manier waarop opkomende economieën als China, India, Zuid-Afrika en Brazilië zich op het wereldtoneel manifesteren. Dit leidt met name in Sub-Sahara Afrika tot nieuwe kansen en nieuwe risico s. Enerzijds profileert China zich als een nieuwe partner voor ontwikkelingssamenwerking. Anderzijds verbindt China die hulp aan een vasthoudende en agressieve zoektocht naar grondstoffen die het hard nodig heeft voor de expanderende economie en om de groeiende welvaart in dat land mogelijk te maken. In reactie hierop tracht ook de Europese Unie de toegang tot grondstoffen veilig te stellen. In feite zien we voor onze ogen zich een nieuwe scramble for Africa voltrekken, waarbij het niet gaat om het aantal vierkante kilometers Afrikaans grondoppervlak, maar om dat wat er zich onder die oppervlakte bevindt. De belangen van de mensen die bovenop die grondstoffen wonen, zijn daarbij vooralsnog ondergeschikt. Een andere belangrijke hedendaagse trend is het nieuwe zelfbewustzijn van ontwikkelingslanden en opkomende economieën, wat blijkt uit de groeiende politieke en economische positie van landen als China en India op het wereldtoneel en de sterkere rol van de g77 (een groep van 77 ontwikkelingslanden). Tot slot heeft de kredietcrisis wereldwijd geleid tot een herwaardering van de rol van de overheid en tot een roep om een sterkere controle op financiële instellingen. Hiermee wordt definitief afstand genomen tot het primaat van de Washington Consensus, dat zich richtte op een kleine overheid en het openstellen van economieën. Voor ontwikkelingslanden is dat goed nieuws. 75

8 76 Peter Heintze Wringende machtsverhoudingen infrastructuur, gezondheidszorg of onderwijs mogelijk te maken. Binnen bilaterale betrekkingen kan rechtstreeks een politieke dialoog worden aangegaan met nationale overheden. Die kan gaan over effectief bestuur, mensenrechten en duurzaamheid, een rechtvaardige verdeling van welvaart, maar ook over adviezen om sterke instituties op te bouwen en goede randvoorwaarden te creëren voor ontwikkeling. Zeker bij corrupte regimes is grote terughoudendheid ten aanzien van begrotingssteun geboden De onderscheidende kracht van maatschappelijke organisaties is dat zij samen met maatschappelijke organisaties in ontwikkelingslanden kunnen werken aan een sterke countervailing power en de emancipatie van groepen; het klinkt ouderwets, maar ontwikkeling van onder af is uitermate belangrijk. Sterke maatschappelijke organisaties zijn veel beter dan de politiek of het bedrijfsleven in staat om op te komen voor langetermijnbelangen. Zij zullen ook in de rijke landen de politiek bij de les moeten houden. Zij kunnen helpen om zaken als een rechtvaardige verdeling van de toegang tot grondstoffen en het belang van duurzaamheid bovenaan de politieke agenda te houden. De unieke meerwaarde van het maatschappelijk middenveld en in het verlengde daarvan van particuliere ontwikkelingsorganisaties ligt dus niet zozeer in het verlenen van allerlei diensten op het gebied van bijvoorbeeld onderwijs en gezondheidszorg in ontwikkelingslanden, maar ligt in het versterken en verbinden van countervailing power in ontwikkelingslanden, in ontwikkelde landen, op lokaal, nationaal en mondiaal niveau. Dit impliceert dat ontwikkelingssamenwerking niet (onbedoeld) de countervailing power van een samenleving mag ondermijnen. Zeker bij corrupte regimes is grote terughoudendheid ten aanzien van begrotingssteun geboden; andere vormen van ontwikkelingssamenwerking liggen dan meer voor de hand. Bovendien zou begrotingssteun tijdelijk (bijvoorbeeld met een maximum van zeven jaar) moeten worden verleend. De positieve rol die andere actoren kunnen spelen in ontwikkelingslanden, zoals het bedrijfsleven en migranten, wordt steeds beter onderkend. Migranten kunnen hun kennis (en geld) inzetten in hun land van herkomst. De cruciale rol voor bedrijven is dat zij werk maken van hun Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen: dat zij zich houden aan internationaal overeengekomen regels en zorg dragen voor goede arbeidsomstandigheden en milieu. Ontwikkelingsbanken hebben tot taak risicovolle, maar kansrijke investeringen voor ondernemingen mogelijk te maken. Vooral het middenen kleinbedrijf in ontwikkelingslanden verdient hun aandacht (meer dan nu het geval is). Het mkb is een banenmotor en een aanjager van de economie. Individuele consumenten ten slotte kunnen grote invloed uitoefenen; ook zij kunnen hun mondiale verantwoordelijkheid serieus ter hand nemen. De samenwerking tussen al deze kanalen en actoren is heel belangrijk. ontwikkeling is conflict Veel landen in met name Sub-Sahara Afrika hebben regeringen die te weinig rekening houden met het algemene belang van hun land, maar vooral geïnteresseerd zijn in het veiligstellen van de belangen van een kleine elite. In deze landen gaat ontwikkeling over wie de macht heeft, over wie toegang heeft tot opleidingen, tot werk, tot grondstoffen. In deze landen betekent ontwikkelingssamenwerking het conflict aangaan met gevestigde belangen. Het zijn de drivers of change die deze leiders bij de les moeten houden: de vakbeweging in Zimbabwe, de kerken in Malawi, de mensenrechtenorganisaties in Rwanda, de onafhankelijke media in Kenia. Vanuit een samenleving moet tegenmacht, countervailing power, worden georganiseerd.

9 Ook op mondiaal niveau zijn het gevestigde belangen die de ontwikkeling van veel arme landen, met name in de Sub-Sahara, in de weg staan. Willen ontwikkelingslanden werkelijk de ruimte krijgen om tot ontplooiing te komen, dan zullen rijke landen arme landen die ruimte moeten bieden. Doorgaans betekent dit dat rijke landen een stapje terug moeten doen, dat burgers wat van hun welvaart moeten inleveren. Dit zal politiek op mondiaal niveau moeten worden bevochten. Een makkelijke politieke boodschap is dit geenszins. De afgelopen jaren is, met name door enkele Europese lidstaten waaronder Nederland, veel geïnvesteerd in coherentie van beleid, waarbij het ontwikkelingsbeleid wordt ondersteund en niet ondermijnd door andere beleidsterreinen. Doorgaans staakte het streven naar meer coherentie echter daar waar Europese kortetermijnbelangen in het gedrang kwamen. Op mondiaal niveau moet eindelijk serieus werk worden gemaakt eerlijker internationale politieke en economische verhoudingen die ontwikkelingslanden werkelijk een kans op ontwikkeling bieden. De opdracht van ontwikkelingssamenwerking is mijns inziens om de miljard mensen die onder de armoedegrens leven op een reële en rechtvaardige wijze te laten delen in onze welvaart en groei en te betrekken bij de mondiale economie. Opkomen voor mensen die worden buitengesloten, zorgen dat iedereen een fatsoenlijke kans heeft op een menswaardig bestaan en het organiseren van tegenmacht om de werking van perverse krachten van machthebbers tegen te gaan vallen allemaal onder de klassieke sociaal-democratische opdracht. Ontwikkelingssamenwerking gaat dus in belangrijke mate om het doorbreken van bestaande machtsposities en om de emancipatie van achtergestelde groepen burgers, op nationaal niveau binnen ontwikkelingslanden, maar ook op mondiaal niveau. In die zin is het zorgwekkend dat het regeerakkoord van kabinet Rutte- Verhagen geen heldere visie uitdraagt op wat ontwikkelingssamenwerking beoogt. Slechts delen van het wrr-rapport worden omarmd, met name de economische benadering en het aanbrengen van meer focus (ergo Nederland zal in minder partnerlanden en in minder sectoren actief worden). Het meest in het oog springen is wellicht de verlaging van het budget voor ontwikkelingssamenwerking van 0,8% naar 0,7% bnp. De wrr heeft in beginsel gelijk dat voor die 0,8% geen wetenschappelijk fundament bestaat, het is echter wel degelijk een politiek gegeven. 3 De verlaging naar 0,7% van het bnp is evenwel niet het meest zorgwekkende punt. Van nog veel groter belang is de mate waarin dit kabinet vredesmissies en subsidies voor activiteiten van (Nederlandse) bedrijven in ontwikkelingslanden wil bekostigen uit het budget voor ontwikkelingssamenwerking. 4 Onze reputatie als vooruitstrevende en actieve speler op het terrein van ontwikkelingssamenwerking zal hierdoor schade ondervinden. Ontwikkelingsgeld beschikbaar stellen voor vredesmissies en economische subsidies is daarnaast niet zonder risico s. Natuurlijk vormen veiligheid en economische groei een Willen ontwikkelingslanden werkelijk tot ontplooiing kunnen komen, dan moeten rijke landen arme landen die ruimte bieden voorwaarde voor ontwikkeling. Echter, lang niet alle militaire missies of alle vormen van bedrijvigheid genereren ontwikkeling. Vanuit het perspectief van ontwikkelingsrelevantie valt er veel af te dingen op de militaire inval in Irak of de wijze waarop Shell economisch actief is in de Niger-delta. Nu lijkt het erop dat in het kabinet Rutte-Verhagen onder de noemer geïntegreerd beleid uiteindelijk de bewindspersonen van Defensie en Economische Zaken (Bedrijvigheid) verantwoordelijk worden voor 77

10 grote delen van het budget voor ontwikkelingssamenwerking. Dat is uiterst schadelijk. Ontwikkelingssamenwerking is een vak en bij de uitoefening van dat vak dient ontwikkelingsrelevantie centraal te staan. Vanuit het perspectief van ontwikkelingsrelevantie zou de focus moeten liggen op het versterken van zelfredzaamheid, deels door economische groei, maar vooral ook door de emancipatie van achtergestelde groepen en het werken aan countervailing power. Op die aspecten mag in elk geval niet beknibbeld worden. Ontwikkelingssamenwerking is uitermate politiek, veel politieker dan blijkt uit de economisch gerichte analyse van de wrr en uit het regeerakkoord van Rutte en Verhagen. 78 Noten 1 Ruim een miljard mensen leeft onder de armoedegrens. Door de financiële, klimaat-, voedsel en grondstoffencrises neemt hun aantal eerder toe dan af. Al deze crises vinden in oorsprong in de rijke landen, waar banken meer leenden aan mensen dan zij zich konden veroorloven, waar co 2 -uitstoot de afgelopen decennia explosief is toegenomen, waar de consumptie mondiaal bezien exorbitant is. En de gevolgen van deze crises komen het hardste aan in ontwikkelingslanden: door een radicale vermindering van het beschikbare investeringskapitaal; door verwoestijning, een stijgende zeespiegel en veranderingen in het klimaat; omdat de voedselcrisis in die landen letterlijk een kwestie van leven en dood is; omdat de baten van grondstoffenwinning niet ten goede komen aan de burgers die bovenop die grondstoffen wonen. De onderliggende oorzaak van deze crises is dat burgers in rijke landen zich meer welvaart toemeten dan mondiaal bezien mogelijk en rechtvaardig is. De globalisering heeft burgers in ontwikkelingslanden weinig lusten, maar wel veel lasten opgeleverd. Veel conflicten, met name in Sub Sahara Afrika, zijn verbonden met de mondiale wedijver om grondstoffen, water en voedsel. 2 Het feit dat het huidige mondiale economische systeem de meeste ontwikkelingslanden dupeert, is helaas niet iets dat met ontwikkelingshulp kan worden doorbroken. 3 De wrr stelt in haar rapport dat er geen wetenschappelijk basis is voor de hoogte van 0,8% bnp dat Nederland tot nog toe voor ontwikkelingssamenwerking reserveert. Natuurlijk wist de wrr dat in het huidige politieke klimaat de conclusie snel zou zijn dat het wel een tandje minder kan, maar gezien de mondiale uitdagingen die ik in dit artikel heb geschetst is een verhoging van het budget voor ontwikkelingssamenwerking evengoed te verdedigen. De 0,8% is daarbij geen wetenschappelijk gegeven, maar een politiek gegeven. En daarmee geenszins afkeurenswaardig. In de jaren zeventig hebben de rijke landen toegezegd ten minste 0,7% van het bnp te besteden aan ontwikkelingssamenwerking. In het klimaatverdrag van de vn-conferentie voor Milieu en Ontwikkeling in Rio de Janeiro (1992) is een additionele 0,1% voor verduurzaming overeengekomen. Nederland voldoet met de 0,8% dus een internationale politieke norm. En dat heeft ons niet alleen veel prestige, maar ook mondiaal veel invloed gegeven. 4 Nederland zal hiervoor internationale afspraken (de zogenoemde oeso-criteria) moeten aanpassen.