Transcriptie

1 Citation Jeroen Maesschalck, Stephan Parmentier, Dirk Van Daele, Jolynn Debacker en Lore Mergaerts (2014) Bij wijze van achtergrond: toenemende aandacht voor een onafhankelijk onderzoek na(ar) rampen in België In: Maesschalck, J., Parmentier, S., Van Daele, D., Debacker, J. & Mergaerts, L. (Eds.), Waarheidsvinding en adviesverlening bij rampen. Naar een onderzoeksorgaan voor veiligheid in België? Leuven: Universitaire Pers, Archived version Author manuscript: the content is identical to the content of the published paper, but without the final typesetting by the publisher Publisher homepage Author affiliation Jeroen Maesschalck, Leuven Instititute of Criminology, KU Leuven (University of Leuven), Belgium Stephan Parmentier, Leuven Instititute of Criminology, KU Leuven (University of Leuven), Belgium Dirk Van Daele, Leuven Instititute of Criminology, KU Leuven (University of Leuven), Belgium Jolynn Debacker, Leuven Instititute of Criminology, KU Leuven (University of Leuven), Belgium Lore Mergaerts, Leuven Instititute of Criminology, KU Leuven (University of Leuven), Belgium Author contact +32 (0) (0) (0) (0)

2 +32 (0)

3 HOOFDSTUK 1. BIJ WIJZE VAN ACHTERGROND: TOENEMENDE AANDACHT VOOR EEN ONAFHANKELIJK ONDERZOEK NA(AR) RAMPEN IN BELGIE Jeroen Maesschalck, Stephan Parmentier, Dirk Van Daele, Jolynn Debacker en Lore Mergaerts 1. Een Nederlands pleidooi voor het onafhankelijk voorvallenonderzoek in België Op 17 maart 2010 gaf professor Pieter Van Vollenhoven, toenmalig voorzitter van de Nederlandse Onderzoeksraad voor Veiligheid, in de Leuvense universiteitshal een lezing met als titel Het onafhankelijk onderzoek na calamiteiten en de eigen verantwoordelijkheid voor veiligheid. Hij deed dat op uitnodiging van toenmalig procureur des Konings te Leuven Ivo Carmen en in samenwerking met de KU Leuven en het Leuvens Instituut voor Criminologie. De fascinerende titel lokte heel wat belangstellenden, die er getuige waren van een passioneel en overweldigend pleidooi voor een grondig onderzoek na grote rampen door een totaal onafhankelijke instelling. Het doel daarvan is de waarheid voor de slachtoffers en hun nabestaanden, zowel als voor de samenleving in haar geheel naar boven te halen, en lering te trekken uit eventuele fouten. Het uitgangspunt voor een onafhankelijk onderzoek is dus uitgesproken van morele aard. In Nederland gebeurt dit sinds 2005 door de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) die sindsdien een aantal bekende rampen onderzocht (zie bijlage 1 voor een aantal voorbeelden). Professor Van Vollenhoven meende dat ook België zou gebaat zijn bij de installatie van een onafhankelijk onderzoeksorgaan dat na ernstige voorvallen kan instaan voor het achterhalen van de oorzaken (waarheidsvinding) en het formuleren van aanbevelingen (adviesverlening). 2. Het wetenschappelijk onderzoek: Opportuniteit en modaliteiten van de oprichting van een onafhankelijke onderzoeksraad voor de veiligheid voor België Het pleidooi van Van Vollenhoven ging niet onopgemerkt voorbij. Naar aanleiding van persberichten over zijn lezing besliste de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken immers om een opdracht uit te schrijven voor een wetenschappelijk onderzoek naar de Opportuniteit en modaliteiten van de oprichting van een onafhankelijke onderzoeksraad

4 voor de veiligheid voor België. Het onderzoek werd uitgevoerd door onderzoekers van het Leuvens Instituut voor Criminologie, in opdracht van de Algemene Directie Veiligheid en Preventie (FOD Binnenlandse Zaken) en het Crisiscentrum. 1 Het doel van het onderzoek was om na te gaan of de oprichting van een onafhankelijke onderzoeksraad ook zinvol zou zijn in de Belgische context. 2 De fundamentele onderzoeksvraag was of de huidige Belgische situatie inzake voorvallenonderzoek toereikend is, dan wel of deze verbeterd dient te worden en, zo ja, of een onderzoeksraad daarvoor het geschikte instrument is. Dit vertaalde zich in de volgende drie onderzoeksvragen, die eveneens de onderdelen van het onderzoek vormden: 1. Wat kan er geleerd worden uit buitenlandse casussen, in het bijzonder Nederland, waar een onderzoeksraad werkzaam is? 2. Hoe verloopt het voorvallenonderzoek momenteel in België? 3. Wat is de wenselijkheid van het oprichten van een Belgische onderzoeksraad? 1 De auteurs van het onderzoeksrapport en van dit hoofdstuk danken de opdrachtgevers, niet enkel voor de financiering, maar ook voor de bijzonder vlotte en constructieve samenwerking. Zij danken ook Ivo Carmen voor zijn initiatief om professor Van Vollenhoven uit te nodigen voor de lezing op 17 maart 2010 en voor zijn verdere hulp en steun doorheen het onderzoek. Uiteraard verdienen ook de contactpersonen van de Nederlandse Onderzoeksraad voor Veiligheid, en in het bijzonder gewezen voorzitter Van Vollenhoven zélf, in dit dankwoord een expliciete vermelding. Hun gastvrijheid en begeestering met betrekking tot het thema van het onafhankelijk onderzoek waren een grote steun bij de uitvoering van dit project. We danken hen voor de vele documenten en interviews en voor hun gastvrijheid bij het plaatsbezoek in Den Haag. We danken uiteraard ook de leden van het begeleidingscomité (Ivo Carmen, Joséphine Clement, Herman Daens, Dimitri De Fre, Ingrid De Jong, Brigitte Decadt, Jean-Yves Deffrasne, Marleen Easton, Catherine Fallon, Philippe Houdart, Jacques Ickx, Jean-Claude Leys, Marie-Claude Maertens, Anne Martens, Babet Nulens, Léon-Hubert Oldenhove De Guertechin, Honk Pongers, Hildegarde Schmidt, Johan Schoups, Sylvie Smoos, Sophie Maes, Didier Sorgeloos, Lieve Van Daele, Guy Van De Gaer, Christiaan Van Sumere, Pieter Van Vollenhoven, Kris Versaen) van het onderzoek voor hun engagement en voor hun essentiële feedback. Tot slot danken we iedereen die, hetzij in formele interviews, hetzij in meer informele, maar vaak bijzonder informatieve contacten, voor de essentiële informatie heeft gezorgd die aan de basis ligt van dit onderzoek. 2 Het eindrapport van het onderzoek is beschikbaar op de website van de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken: N. NAMAVAR, J. MAESSCHALCK, S. PARMENTIER en D. VAN DAELE, Opportuniteit en modaliteiten van de oprichting van een onafhankelijke onderzoeksraad voor de veiligheid in België, Leuven, Leuvens Instituut voor Criminologie, 2011, 240 p. (

5 Om de eerste onderzoeksvraag te beantwoorden werd de Nederlandse situatie in kaart gebracht aan de hand van een empirisch onderzoek over de Nederlandse Onderzoeksraad voor Veiligheid op basis van desk research (wetenschappelijke literatuur en beleidsdocumenten), interviews en een plaatsbezoek in Den Haag. In antwoord op de tweede onderzoeksvraag werd een beeld geschetst van de manier waarop het voorvallenonderzoek op dit moment in België verloopt. Ook dit gebeurde aan de hand van een combinatie van desk research en interviews. Om het Belgisch voorvallenonderzoek in kaart te brengen, werden vooreerst de taken en het functioneren van het Kenniscentrum voor de Civiele Veiligheid en van de gemeentelijke en provinciale veiligheidscellen geanalyseerd. Vervolgens werd een aantal gevalstudies uitgevoerd. Gezien het beperkte tijdsbestek van het onderzoek en de diepte van de te onderzoeken casussen werd ervoor gekozen om drie voorvallen te selecteren. Om methodologische redenen werd geopteerd voor voorvallen uit het recente verleden. Daarnaast werd bij de selectie gevarieerd op een aantal criteria, zodat een zo divers mogelijk beeld geschetst kon worden van het voorvallenonderzoek in België. Ten eerste werd gekozen voor voorvallen in drie verschillende veiligheidsdomeinen. Ten tweede werden voorvallen geselecteerd die verschilden inzake de grootte van de materiële en menselijke schade. Tot slot werd ook gevarieerd op de intensiteit van de media-aandacht. Op basis van deze criteria werd ingegaan op de onderzoeken die werden gevoerd naar aanleiding van drie recente ernstige voorvallen in België: de gasexplosie te Gellingen (2004); het nucleair incident te Fleurus (2008); en de treinramp te Buizingen (2010). Bij deze drie gevalstudies werd gefocust op de wijze waarop de voorvallen post factum werden geanalyseerd; en dit met name met het oog op het vermijden van toekomstige gelijkaardige voorvallen. Aldus werd nagegaan door wie en op welke manier de waarschijnlijke oorzaken van het voorval zijn achterhaald en in welke mate er maatregelen werden voorgesteld om een herhaling van de feiten te voorkomen. In de derde fase werd ingegaan op laatste onderzoeksvraag over de wenselijkheid van een onderzoeksraad in België. Daarbij werden de problemen met en de lacunes van het voorvallenonderzoek in België nog eens op een rijtje gezet en werd nagegaan of en, zo ja, hoe een Belgische onderzoeksraad voor veiligheid daarop een antwoord zou kunnen bieden. Om deze drie onderzoeksvragen te beantwoorden, werd een conceptueel kader ontwikkeld, dat de achtergrond bood waartegen het empirisch onderzoek gebeurde. Hierbij werd vooreerst het centrale begrip voorval gedefinieerd. Vervolgens werd ingegaan op de twee centrale functies van de Nederlandse Onderzoeksraad voor Veiligheid

6 waarheidsvinding en adviesverlening ten aanzien van ernstige voorvallen en werd onderzocht in welke mate deze functies in België worden vervuld. Beide functies werden geanalyseerd aan de hand van drie belangrijke criteria: effectiviteit, legitimiteit en efficiëntie. 3 De resultaten van het onderzoek worden verder in dit boek besproken De verdere opbouw van dit boek Na afloop van het in de vorige paragraaf geschetste wetenschappelijk onderzoek deed zich in de lente van 2013 in Wetteren (Oost-Vlaanderen) een nieuwe ramp voor, waarbij een ontspoorde goederentrein aanleiding gaf tot de verspreiding van giftige stoffen in de lucht en het water en een grote groep buurtbewoners geëvacueerd diende te worden. Zowel de overheidsdiensten als de media drongen aan op een grondig analyse van het voorval, waarbij er minstens impliciet van uit werd gegaan dat het strafrechtelijk onderzoek door het openbaar ministerie en de onderzoeksrechter idealiter aangevuld zou moeten worden met een door een andere instantie in te stellen onderzoek naar de oorzaken van het voorval en naar de mogelijke lessen die er uit getrokken kunnen worden met het oog op het vermijden van toekomstige soortgelijke voorvallen. De problematiek van het onafhankelijk voorvallenonderzoek blijft bijgevolg onverminderd actueel. Met voorliggend boek willen we dan ook een volgende stap zetten in de reflectie over de in Nederland in het afgelopen decennium opgedane ervaringen met het voorvallenonderzoek door een onafhankelijke onderzoeksraad en over de relevantie van deze ervaringen voor België. Dit boek heeft echter ook de bedoeling om wetenschappers en beleidsmakers samen te brengen in een gemeenschappelijk denkproces over een uiterst belangrijk maatschappelijk thema. In zijn voorwoord benadrukt Ivo Carmen, ere-procureur des Konings van Leuven, terecht het belang van veiligheid als een natuurrechtelijke waarde en dus als een zorg die zowel de overheid als elke burger aanbelangt. De veiligheids- en voorzorgcultuur mag evenwel niet zover reiken dat ze een andere waarde, de vrijheid, gaat ondergraven. Volgens de auteur bewaakt een onafhankelijk onderzoeksorgaan beide waarden, zich baserend op de sereniteit en professionaliteit van het onderzoek, en met het oog op de 3 Het conceptueel kader omvatte ook de dimensies van een onderzoeksraad die onderzocht werden: de voorgeschiedenis, het inhoudelijk domein, de staatsrechtelijke inbedding, de interne organisatie, de taken en bevoegdheden, de externe organisatie, het onderzoeksproces en de onafhankelijkheid. 4 Zie de bijdrage van J. Maesschalck, D. Van Daele, S. Parmentier en N. Namavar in dit boek.

7 waarheidsvinding inzake individuele voorvallen en structurele problemen. De Belgische samenleving kan lering trekken uit deze uitgangspunten en ervaringen. Het eigenlijke boek bestaat uit drie delen. In het volgende hoofdstuk van dit inleidend deel wordt ingegaan op de brede maatschappelijke trend inzake veiligheid; en dit met name binnen het kader van de risicosamenleving, zoals de Duitse socioloog Ulrich Beck die treffend heeft omschreven. De Leuvense socioloog en criminoloog Stefaan Pleysier situeert de Nederlandse Onderzoeksraad tegen de achtergrond van enkele bredere maatschappelijke evoluties die het streven naar veiligheid en zekerheid centraal hebben geplaatst. Inmiddels is de risicocultuur, waarin risico en schade als een noodzakelijk en onvermijdbaar kwaad worden geaccepteerd, geëvolueerd naar een voorzorgcultuur, waarin elke vorm van risico en schade ongewenst wordt geacht en maximale beheersing voorop komt te staan. De auteur stelt zich ernstige vragen bij de grenzen van dergelijke benadering. Het tweede deel van dit boek omvat een aantal bijdragen over de Nederlandse Onderzoeksraad voor Veiligheid. Vooreerst laten we enkele bevoorrechte getuigen aan het woord om hun directe ervaringen met de Onderzoeksraad over te brengen. Voormalig voorzitter Pieter Van Vollenhoven schetst de aanleiding om een dergelijke raad op te richten en overloopt de pioniersjaren van de Onderzoeksraad. Volgens hem gebeurde er voor de komst van de Nederlandse Onderzoeksraad voor Veiligheid in 2005 heel wat onderzoek in Nederland, maar voldeed dit niet aan de twee voorwaarden voor een écht onafhankelijk onderzoek ter lering: structurele onafhankelijkheid en wettelijke verankering. Nochtans zijn deze laatste van cruciaal belang, omdat bij ernstige gebeurtenissen zoveel tegenstrijdige belangen spelen dat alleen een wettelijk verankerd onafhankelijk orgaan, buiten de overheidsrechtspraak, die kan overstijgen en zijn volle aandacht kan besteden aan objectieve waarheidsvinding en adviesverlening. In een volgend hoofdstuk gaat Tjibbe Joustra, sinds 2011 de voorzitter van de Onderzoeksraad voor Veiligheid, dieper in op de concrete werking van de raad. Hij besteedt aandacht aan de bevoegdheden en de interne organisatie van de Onderzoeksraad en overloopt de verschillende fasen in het onderzoek. Verder formuleert hij enkele reflecties over de toekomst van de Nederlandse Onderzoeksraad, en benadrukt hij zijn voorbeeldfunctie voor de Belgische realiteit. Een derde bijdrage is van de hand van Tijs Kooijmans, hoogleraar strafrecht aan de Universiteit Tilburg. Hij bespreekt de externe organisatie van de Onderzoeksraad en focust in het bijzonder op de verhouding tussen het onderzoek dat door de Onderzoeksraad wordt gevoerd enerzijds en het strafrechtelijk onderzoek en de daarbij geldende fundamentele beginselen van strafprocesrecht anderzijds.

8 Hij besluit dat beide procedures op gespannen voet met elkaar staan en dat dit ook onvermijdelijk is. Niettemin pleit hij voor procedurele aanpassingen in het strafrecht én voor voorzichtigheid in de procedure voor de Onderzoeksraad, om de belangen en rechten van alle partijen optimaal te waarborgen. Het laatste hoofdstuk in het tweede deel is van de hand van Ira Helsloot, hoogleraar risicomanagement aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Vertrekkend vanuit de actuele maatschappelijke nood aan evaluatieonderzoek en verantwoording en zich baserend op de Nederlandse ervaringen, argumenteert hij op kritische wijze dat de implementatie van de aanbevelingen van dat evaluatieonderzoek telkens weer tot een disproportioneel veiligheidsbeleid leidt. Daarom breekt hij een lans vóór het evaluatieonderzoek maar zonder de aanbevelingen die er doorgaans mee gepaard gaan. In het derde deel van dit boek wordt de sprong gemaakt naar België. Na de lezing van Van Vollenhoven in het voorjaar van 2011 waren de reacties in België unaniem belangstellend: velen vonden het een aantrekkelijk en uitdagend idee, maar sommigen stelden zich ook belangrijke vragen. Hoe functioneert zo n raad in de praktijk in Nederland? Bereikt men daar inderdaad de vooropgestelde doelstellingen? Wat is de situatie inzake het voorvallenonderzoek in België? Zijn er problemen en, zo ja, zou een onderzoeksorgaan naar Nederlands voorbeeld daarop een antwoord kunnen bieden? Mocht men een onderzoeksorgaan willen oprichten in België, wat zijn dan de modaliteiten en aandachtspunten? De startbijdrage van dit deel wordt geleverd door Jeroen Maesschalck, Dirk Van Daele, Stephan Parmentier en Nathalie Namavar, die vanuit het Leuvens Instituut voor Criminologie het wetenschappelijk onderzoek in opdracht van de minister van Binnenlandse Zaken uitvoerden. Zij gaan uitgebreid in op de vraag hoe het voorvallenonderzoek momenteel in de praktijk in België verloopt. Voor enkele concrete gevallen wordt bekeken in welke mate de waarheidsvinding en adviesverlening over ernstige voorvallen in België op een effectieve, legitieme en efficiënte manier verloopt. Tegen de achtergrond van die analyse formuleren de auteurs enkele reflecties over de wenselijkheid van een Belgisch onderzoeksorgaan voor veiligheid. De tweede bijdrage heeft tot doel een juridische vertaling van het Nederlandse model van de Onderzoeksraad naar de Belgische context te brengen. Dirk Van Daele, hoogleraar aan het Instituut voor strafrecht en het Leuvens Instituut voor Criminologie van de Katholieke Universiteit Leuven, behandelt de vraag naar de concrete juridische modaliteiten van een eventueel Belgisch onderzoeksorgaan. In zijn denkoefening, die uitgaat van de hypothese dat in België een onderzoeksorgaan voor veiligheid zou worden opgericht, onderzoekt hij verschillende scenario s om dit doel te bereiken. Hierbij besteedt hij aandacht aan de positionering van een dergelijk orgaan binnen

9 de trias politica, de precieze bevoegdheden, de verhouding met de bestaande strafrechtelijke instanties, en het statuut van de rapporten van een onderzoeksorgaan voor veiligheid. Dit boek sluit af met een korte reflectie van Jaak Raes, voormalig directeur-generaal van het Belgische Crisiscentrum en thans administrateur-generaal van de Veiligheid van de Staat. Hij benadrukt het belang van een grondig onderzoek door een onafhankelijke organisatie na elke vorm van erge rampen. Zonder zich te willen uitspreken over de precieze vorm en structuur van een dergelijk onderzoek, onderlijnt hij het belang van een kritische zelfbevraging bij alle actoren en van de wil tot verbetering, zodat de veiligheid van de burger permanent kan worden verhoogd.