Begrotingsscan. Vlissingen Begrotingsscan. Vlissingen Dit is een uitgave van:

Transcriptie

1 Begrotingsscan Begrotingsscan Dit is een uitgave van: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Bestuur, Democratie en Financiën Postbus ea Den Haag Augustus 2014 B-24735

2

3 MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES Directie bestuur, Democratie en Financiën Afdeling Financieel en Informatiestelsel en PROVINCIE ZEELAND Concernstaf Rapportage over de begrotingsscan 2014 Den Haag/Middelburg, augustus

4 Samenstellers Provincie Zeeland H.F.M. van der Wel, adviseur gemeentefinanciën (extern) Drs. J.J.W Cijsouw, senior beleidsmedewerker financieel toezicht Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Financieel en Informatiestelsel Drs. S.H. van den Berg, senior financieel adviseur / Artikel 12 inspecteur Drs. R. Nederpelt, beleidsmedewerker 2

5 Inhoudsopgave Bestuurlijke samenvatting, conclusies en aanbevelingen 5 Aanleiding voor de begrotingsscan 5 Niet vrijblijvend en openbaar 5 Doel van de begrotingsscan 5 Onderzoeksvraag 5 Belangrijkste bevindingen 7 Aanbevelingen 17 1 Inleiding Doel van de begrotingsscan Werkwijze Kenmerken Leeswijzer 21 2 De ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente Inleiding Financieel beleid Inrichting begroting en meerjarenraming en het BBV Cyclus voor het financiële beleid en de verplichte verordeningen Tijdige vaststelling en inzending van de begroting en jaarrekening Begroting en meerjarenraming Financiële positie in historisch perspectief Begroting 2014 en meerjarenraming Doorkijk naar begroting Gerealiseerde en nog te realiseren bezuinigingen Flexibiliteit van de begroting Tekortproblematiek grondbedrijf Financiële ruimte opvang tekorten grondexploitatie De verwevenheid van de grondexploitatie met de algemene dienst Demografische ontwikkelingen Onderhoud kapitaalgoederen Balans en financiële ratio s Weerstandsvermogen (beleid, risico s weerstandscapaciteit) Het financieel beleid ten aanzien van investeringen, afschrijvingen en financiering Financieringsbehoefte en rentelasten De verplichte paragrafen Oplossingsrichtingen Versterken reservepositie Verlagen schulden Exploitatierekening 52 3 De eigen inkomsten vergeleken Inleiding De Financiële verhoudingswet en belastingcapaciteit De opbrengsten van de belangrijkste heffingen in de gemeente vergeleken met de normopbrengst ingeval van een artikel 12-aanvraag Gemeentelijke woonlastendruk Overige heffingen Conclusies en aanbevelingen 59 4 De nettolasten van de gemeente vergeleken op clusterniveau Inleiding Referentiekader De vergelijking met zichzelf Toelichting inkomstenclusters Toelichting uitgavenclusters Conclusies en aanbevelingen 84 3

6 5 Personeelsomvang en kosten Inleiding Uitwerking Conclusies en aanbevelingen 86 Bijlagen: Bijlage 1: Vergelijking volumina structuurkenmerken en de 88 Bijlage 2: De vergelijking van met zichzelf 90 Bijlage 3: Vergelijking met zichzelf van de 91 Bijlage 4: Clustervergelijking op functieniveau tussen de nettolasten van en van de 92 4

7 BESTUURLIJKE SAMENVATTING, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Aanleiding voor de begrotingsscan Het na de raadsverkiezingen van maart 2014 aangetreden college van burgemeester en wethouders van heeft bij brief van 28 mei 2014 Gedeputeerde Staten gevraagd om in samenwerking met het Ministerie van BZK op korte termijn een begrotingsscan 2014 op te stellen. Aanleiding voor de aanvraag is het feit dat de raad en het college in het coalitieakkoord de financiële positie van de gemeente centraal hebben gesteld en zij vinden dat de gemeente nu snel en daadkrachtig moet worden bijgestuurd. De uitkomsten van de begrotingsscan 2014 zullen mede als input worden gebruikt voor de in het najaar 2014 te maken keuzes om tot een sluitende (meerjaren)begroting te komen. Over de noodzaak van een begrotingsscan heeft regelmatig overleg plaatsgevonden tussen de provincie en de gemeente, zowel ambtelijk als bestuurlijk. De gevolgen van de aanhoudende recessie voor de grondexploitaties zijn van grote invloed op de financiële positie. De begrotingsscan verschaft inzicht in de eigen financiële positie, alsmede ten opzichte van vergelijkbare gemeenten. Bovendien wordt inzicht gegeven in cijfermatige afwijkingen die zich op de verschillende taakgebieden voordoen. Hierin wordt onder meer aandacht besteed aan een nadere analyse van de oorzaken van de verschillen in de uitgaven- en inkomstenclusters, de verplichte paragrafen, het financieel beleid ten aanzien van investeringen, afschrijvingen en financiering, gerealiseerde en nog te realiseren ombuigingen en de flexibiliteit van de begroting. Ook de verwevenheid tussen de algemene dienst en de grondexploitatie komt aan de orde. Niet vrijblijvend en openbaar De uitkomsten en aanbevelingen van de begrotingsscan kunnen de gemeente ondersteunen in de keuzes met het oog op het (alsnog) structureel sluitend maken van de begroting , het verminderen van de schuldenlast en versterking van het weerstandsvermogen. Conclusies en aanbevelingen zijn tevens input voor overleg met betrekking tot de begroting 2015 en meerjarenbegroting tussen de gemeente en de provincie. Als follow-up van een begrotingsscan wordt van de raad of het college een schriftelijke reactie richting Gedeputeerde Staten (GS) gevraagd (in afschrift aan BZK). De begrotingsscan is een openbaar document en zal op de internetsites van BZK en Provincie Zeeland worden geplaatst. Doel van de begrotingsscan Vaststellen financiële problematiek Een begrotingsscan geeft een oordeel over de financiële positie van de gemeente. In het kader van het reguliere begrotingstoezicht velt de toezichthouder vooral een oordeel over het begrotingsevenwicht. Van een structureel en reëel evenwicht is sprake indien de voor het begrotingsjaar geraamde structurele lasten worden gedekt door structurele baten en de incidentele lasten worden gedekt door incidentele of structurele baten. In de begrotingsscan wordt dieper ingegaan op de realiteit van de ramingen. In de begrotingsscan wordt nagegaan of er naast het grondbeleid andere kwesties een rol spelen die een positieve of negatieve invloed hebben op de financiële positie van. Onderzoeksvragen Uitgangspunt voor de begrotingsscan is de volgende vraag: Geef in de begrotingsscan inzicht in de financiële positie van, zodat de uitkomsten kunnen worden gebruikt als ondersteuning bij het maken van prioriterings- en beleidskeuzes. 5

8 Om deze vraag te kunnen beantwoorden is de centrale probleemstelling opgedeeld in vijf onderzoeksvragen. Deze luiden als volgt: Onderzoeksvraag 1 Wat kan worden gezegd over de volgende zaken: de flexibiliteit van de begroting, de verwevenheid van de grondexploitatie met de reguliere begroting, het onderhoud van kapitaalgoederen, de gerealiseerde en nog te realiseren ombuigingen, het financieel beleid ten aanzien van investeringen, afschrijvingen en financiering, de oplopende financieringsbehoefte/hoge rentelasten en de verplichte paragrafen? Aan welke oplossingsrichtingen kan worden gedacht bij het versterken van het weerstandsvermogen, verlagen van de schulden en het herstellen/behouden van evenwicht in de exploitatierekening? De vragen komen aan de orde in hoofdstuk 2. Onderzoeksvraag 2 Doen zich tussen de gemeente en de overeenkomsten en verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren? Hoe verhouden de tarieven van zich ten opzichte van het rekentarief en normtarief artikel 12 Financiële verhoudingswet? De vragen worden in hoofdstuk 3 beantwoord. Onderzoeksvraag 3 Hoe verhouden de eigen inkomsten (OZB en overige heffingen) en de nettolasten van de gemeente zich in 2014 ten opzichte van de clusters van de algemene uitkering en welk beeld laat de zien? Deze vraag wordt in hoofdstuk 4 beantwoord. Onderzoeksvraag 4 Hoe verhouden de personeelsomvang en lasten van de gemeente zich ten opzichte van de gemeenten in de landelijke, de groottegroep en de groep met dezelfde sociale structuur en centrumfunctie? Deze vraag wordt in hoofdstuk 5 beantwoord. Onderzoeksvraag 5 Hoe is de grondexploitatie verweven met de algemene dienst, welke verklarende factoren zijn aan te wijzen voor de grondexploitatieverliezen en tot welke omvang en op welke wijze de gemeente een eventuele extra afboeking c.q. het treffen van een voorziening als gevolg van verliezen op de grondexploitatie kan opvangen. De vraag wordt in hoofdstuk 2 beantwoord. Basisgegevens Uitgangspunt van onze werkwijze is de vastgestelde begroting over het jaar Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen 2 en 3 wordt uitgegaan van een. Op basis van de belangrijkste structuurkenmerken van de gemeente is in overleg met de gemeente gezocht naar een groep van gemeenten die gemiddeld genomen vergelijkbaar is, verder te noemen de. Voor deze begrotingsscan zijn vijf gemeenten geselecteerd met vergelijkbare structuurkenmerken (én vergelijkbare opbouw van de algemene uitkering) die daardoor zoveel mogelijk lijken op de te onderzoeken gemeente. Het betreft de Zeeuwse gemeenten Goes, Middelburg en Terneuzen, de Noord-Hollandse gemeente Den Helder en de Friese gemeente Smallingerland. 6

9 Belangrijkste bevindingen 1. Wat kan worden gezegd over de volgende zaken: de flexibiliteit van de begroting, de verwevenheid van de grondexploitatie met de reguliere begroting, het onderhoud van kapitaalgoederen, de gerealiseerde en nog te realiseren ombuigingen, het financieel beleid ten aanzien van investeringen, afschrijvingen en financiering, de oplopende financieringsbehoefte/hoge rentelasten en de verplichte paragrafen? Aan welke oplossingsrichtingen kan worden gedacht bij het versterken van het weerstandsvermogen, verlagen van de schulden en het herstellen/behouden van evenwicht in de exploitatierekening? Hoe is de grondexploitatie verweven met de algemene dienst, welke verklarende factoren zijn aan te wijzen voor de grondexploitatieverliezen en tot welke omvang en op welke wijze de gemeente een eventuele extra afboeking c.q. het treffen van een voorziening als gevolg van verliezen op de grondexploitatie kan opvangen (onderzoeksvraag 5). Algemeen De gemeente heeft de afgelopen jaren vooral gestuurd op het verkrijgen van een sluitende begroting en in mindere mate op de ontwikkeling van de schuldpositie. Bij de focus op een sluitende begroting is door de gemeente vooral naar de financiële gevolgen voor de eerste jaren gekeken en in mindere mate naar de financiële gevolgen voor de langere termijn. De begroting van de gemeente biedt hierdoor weinig flexibiliteit. Voorbeelden daarvan zijn: activeren kosten reconstructies en herinrichtingen (wegen, groen), niet aanwezig zijn van onderhoudsvoorzieningen, verlagen post onvoorzien, niet ramen rentelasten netto contante waarde methode voorzieningen grondexploitatie en in de begroting meer rente toerekenen aan grondexploitatie dan het gemiddelde rentepercentage bij externe financiering. Financiële positie in historisch perspectief Jaarlijks is in de begroting sprake van tekorten en bezuinigingsmaatregelen. Wat opvalt, is dat (delen van de) bezuinigingstaakstellingen niet altijd worden gehaald en daardoor weer als nadeel worden ingeboekt, met als gevolg voortschrijdende tekorten. Tegenover de negatieve begrotingsaldi staan jaarlijks batige rekeningsaldi, ondanks in de rekeningsaldi verwerkte nadelen van (nog) niet gerealiseerde bezuinigingen. De overschotten worden vaak veroorzaakt door niet gebruikte stelposten, te lage raming algemene uitkering en voordeel op rentekosten/-doorbelasting. In de jaren 2009 tot en met 2013 is er sprake van een totaal van 9,6 miljoen aan positieve rekeningsaldi (voor bestemming). Als echter de reservemutaties in rekeningsaldi worden geëlimineerd is er in de jaren 2009 tot en met 2013 sprake van een totaal batig saldo van slechts 0,6 miljoen. De batige saldi zijn dus voor 9 miljoen het gevolg van onttrekkingen aan de eigen reserves en hebben vanaf 2009 dus voor maar 0,6 miljoen bijgedragen aan het versterken van de vermogenspositie van de gemeente. De in de jaarrekeningen opgenomen verschillenanalyse op de rekeningsaldi is beperkt. Mede gelet op de jaarlijks in de begroting terugkerende bezuinigingstaakstellingen en de in de jaarrekening gerealiseerde batige saldi is een uitgebreide verschillenanalyse bij de jaarrekening belangrijk. Uit de conclusies daarvan kan de gemeente structurele afwijkingen ten opzichte van de begroting in grotere mate meteen in de toekomstige begrotingen verwerken waardoor de begrotingsramingen nog zuiverder worden. Naar de mening van de gemeente is de verschillenanalyse wel voldoende maar de gemeente onderkent wel dat deze voor verbetering vatbaar is. De accountant is kritisch over de door de gemeente gehanteerde uitgangspunten voor de herijking van voornamelijk de grondexploitatie Scheldekwartier. Dit aspect komt jaarlijks in de rapportage van de accountant terug. De gemeentelijke prognose van deze grondexploitatie is naar de mening van de accountant niet voldoende onderbouwd en kan niet door marktonderzoek worden ondersteund. Begroting Ondanks dat de gemeente al tal van ombuigingen heeft gerealiseerd, laat de meerjarenbegroting 2014 t/m 2017 oplopende tekorten zien. Bij het vaststellen van de begroting 7

10 waren in de jaarschijven 2015 t/m 2017 nog niet concreet ingevulde stelposten nog te bezuinigen opgenomen ter grootte van de tekorten in die jaren. Een groot deel van de in de begroting aangekondigde bezuinigingen moet nog concreet worden ingevuld. De risico s grondexploitatie Scheldekwartier kunnen ertoe leiden, dat de bezuinigingstaakstelling nog verder moet worden verhoogd. In de begroting staat daarnaast nog voor een bedrag ad 1,1 miljoen aan stelposten van nog te realiseren bezuinigingen uit vorige begrotingen. Deze bezuinigingen waren op het moment dat de begroting werd vastgesteld nog niet ingevuld. In de bestuursrapportage 2014 worden deze als niet te realiseren opgenomen en in het financieel meerjarenperspectief vanaf 2015 meegenomen in de totaal bezuinigingsopdracht. De toezichthouder heeft bij de beoordeling van de begroting het regime van repressief toezicht toegepast, maar de gemeente wel nadrukkelijk gewezen op de noodzaak om zodanige ombuigingsmaatregelen te nemen dat er vanaf 2015 sprake is van een structureel evenwicht. Daarbij heeft de toezichthouder aangegeven dat er geen sprake mag zijn van een opschuivend perspectief met betrekking tot het ontstaan van een structureel en reëel evenwicht in het laatste jaar van de meerjarenraming. Dit betekent dat het huidige tekort van 7,2 miljoen in 2017 in de volgende meerjarenraming volledig moet zijn weggewerkt. Dit is een harde voorwaarde om ook in het jaar 2015 voor repressief toezicht in aanmerking te komen. Verwevenheid van de meerjarenbegroting en de grondexploitatie De verwevenheid van de meerjarenbegroting en de grondexploitatie is groot door voornamelijk de keuze om de noodzakelijke rentebijschrijving op de verliesvoorziening pas met ingang van 2014 ten laste te brengen van de exploitatierekening (algemene dienst), het besluit om jaarlijks 1 miljoen van de kosten grondexploitatie niet meer op de boekwaarde bij te schrijven en de bijdrage van circa 0,3 miljoen vanaf 2015 voor de Aagje Dekenstraat. Aan de grondexploitatie wordt op begrotingsbasis een hoger rentepercentage doorbelast dan het (gemiddelde) rentepercentage bij externe financiering. De gemeente heeft aangegeven dat dit vanaf de begroting 2015 wordt aangepast. In de meerjarenbegroting is geen rekening gehouden met een afbouw van de inkomsten uit bouwleges. De gemeente heeft aangegeven uit te gaan van bouw in de komende jaren op basis van de Walcherse woningafspraken, waardoor er geen reden is de raming bouwleges te verlagen. Eventueel lagere opbrengsten uit verkoop van grond (met bijvoorbeeld een hogere verliesvoorziening tot gevolg) zorgt voor extra rentelasten ten laste van de meerjarenbegroting doordat schulden minder snel kunnen worden afgelost. De rente wordt in principe wel aan de grex doorberekend, maar dit kan niet grenzeloos plaatsvinden. Onderhoud kapitaalgoederen Bij het onderdeel onderhoud kapitaalgoederen komt naar voren dat de gemeente er voor kiest de onderhoudslasten niet volledig in de begroting te ramen. Er is al jaren sprake van achterstallig onderhoud. De gemeente is vanaf 2008 bezig om dit in te lopen. Met ingang van 2009 zijn er concrete extra gelden geraamd voor het inlopen van het achterstallig onderhoud. Daarmee is echter het structurele onderhoudsbudget nog steeds niet op peil. Het gevolg hiervan is dat de meerjarenbegroting geen reëel beeld geeft van de feitelijke financiële positie. Het grote volume (in geld) dat is gemoeid met het activeren van lasten renovatie en reconstructies in de openbare ruimte leidt tot cumulatie van kapitaallasten en hoge lasten in de begroting. Tenslotte blijkt dat de informatiewaarde van de paragraaf kapitaalgoederen momenteel te gering is. Deze moet verder worden vergroot door de relatie te leggen met de financiële consequenties. Balans en financiële ratio s heeft een relatief hoge schuldpositie. Gerelateerd aan de omvang van de exploitatie heeft een hoge netto schuld. Voor een groot deel wordt dit veroorzaakt door de financiering van de grondvoorraad. De netto schuld is in vergelijking met andere gemeenten zeer hoog. In 2012 stond op plaats 407 (van de 415 gemeenten) in het door de VNG gepubliceerde overzicht kengetallen schulden Nederlandse gemeenten per De gemiddelde netto schuld per inwoner in bedroeg op , terwijl dit landelijk gemiddeld was. De netto schuldquote en voorraadquote van 8

11 bedroeg op % respectievelijk 91%, tegen landelijk gemiddeld 72% en 23%. Op 31 december 2012 was circa 15% van het gemeentelijk bezit afbetaald, 85% is belast met schulden (debtratio). Dit komt ook naar voren uit het negatieve financieringssaldo. De gemeente is hierdoor in sterke mate gevoelig voor renteontwikkelingen en loopt daarmee een renterisico. Ook in de begrotingsscan 2006 kwam de hoge debtratio (in casu lage solvabiliteit van 12%) naar voren. Een van de aanbevelingen was om het eigen vermogen te versterken. In de periode is de algemene reserve inderdaad gestegen van 4,1 miljoen naar 13,9 miljoen. Echter in die periode is ook de netto schuld toegenomen evenals de boekwaarde van de gronden. De algemene reserve in relatie tot de risico s De middelen en mogelijkheden om niet begrote kosten te dekken zijn structureel te laag, terwijl de risico s, vooral met betrekking tot Scheldekwartier toenemen. De gemeente slaagt er tot nu toe niet in om het weerstandsvermogen (voornamelijk de algemene reserve) op een voldoende peil te brengen. Hier zou de gemeente meer prioriteit aan moeten geven. De gemeente brengt de waarde van de stille reserves niet in beeld, ondanks de noodzaak tot vergroten van het weerstandsvermogen. Oplossingsrichtingen In het op de volgende pagina opgenomen schema zijn de oplossingsrichtingen kort weergegeven. Daarbij is aangeven of de mogelijke maatregel de reservepositie versterkt, invloed heeft op de schuldpositie en effect heeft op de exploitatie. Ook is aangegeven vanaf welk jaar de mogelijke maatregel effect zou kunnen hebben. In onderdeel wordt een uitgebreide toelichting gegeven. 9

12 1.Kwantificeren stille reserves 2.Verkoop aandelen 3.Verkoop gemeentelijk bezit 4.Sale lease back 5.Creëren structureel overschot in de meerjarenbegroting 6.In mindere mate activeren groot onderhoud en renovaties openbare ruimte 7.In mindere mate activeren van lasten riolering 8.Verkoopimpuls voor het plan Schelde-kwartier Versterkt reservepositie Ja, positief door de te verwachten boekwinst Invloed op schuldpositie Effect op exploitatie Ja Nee +/- Neutraal Ja, opbrengst kan worden gebruikt om schulden af te lossen Ja, indien boekwinst wordt toegevoegd aan algemeen reserve (mits nog niet als stille reserve meegenomen bij bepalen weerstandsvermogen) Nee, tegenover eenmalige opbrengst staat het afboeken van de activa Ja, met overschot kan algemene reserve worden versterkt Nee Nee Nee, tegenover opbrengst staat het afboeken van de boekwaarde grex Ja, met opbrengst kunnen schulden worden afgelost Ja, opbrengst kan worden gebruikt om schulden af te lossen Ja, zodra de gemeente minder uitgeeft dan er binnenkomt heeft dit een positief effect op de liquiditeitspositie Ja, omdat de lasten in de exploitatie gedekt moeten worden, hoeven hier geen nieuwe geldleningen voor worden aangegaan Ja, omdat de lasten in de exploitatie gedekt moeten worden, hoeven hier geen geldleningen voor worden aangegaan Ja, met opbrengst kunnen schulden worden afgelost +/- Neutraal. Grote structurele inkomst aan dividend valt weg. Anderzijds vallen ook rentelasten weg van af te lossen schulden. Saldo tussen beide is afhankelijk van opbrengst + Positief door saldo van lagere exploitatielasten en eventueel wegvallende huuropbrengsten +/- neutraal Afhankelijk van kosten van het terughuren - Negatief. Er moet meer worden bezuinigd in de exploitatie om dit overschot te creëren - Negatief op korte termijn door hogere exploitatielasten, + Positief op lange termijn door minder kapitaallasten +/- neutraal i.v.m. kostendekkend tarief rioolrecht +/- Neutraal. Wel voordeel als hierdoor toekomstige verliezen worden voorkomen of kunnen beperkt Vanaf wanneer effect? 2015 Op het moment dat de aandelen verhandelbaar zijn. Aandelen Delta NV en BNG zijn moeilijk verhandelbaar

13 9.Lenen van overtollige middelen van een andere Gemeente of Provincie (als uitvloeisel van Schatkistbankieren) Versterkt reservepositie Nee Invloed op schuldpositie Nee, schuld neemt in principe niet af. Doel is om de rentelasten van de schulden te verlagen 10.Investeringstop Nee Ja, in zoverre dat schulden niet toenemen 11.Slechts budgettair neutraal beleid 12.Budgetten begroting verlagen met gemiddeld bedrag aan budgetoverheveling 13.Ontvlechting grondexploitatie en exploitatierekening (meerjarenbegroting) 14.Actueler ramen algemene uitkering Nee Ja, in zoverre dat schulden niet toenemen Effect op exploitatie + Positief, door lagere rentelasten + Positief. De in de meerjarenbegroting geraamde lasten vervallen de komende jaren + Positief. Lasten stijgen niet verder dan huidige niveau Nee Nee + Positief. Lagere lasten. Nee, -Voorziening grondexploitatie: als wordt gewaardeerd op eindwaarde in plaats van netto contante waarde, moet de verliesvoorziening worden verhoogd ten laste van de algemene reserve. -Jaarlijks 1 miljoen wel bijschrijven op boekwaarde (in plaats van ten laste brengen van de exploitatie) heeft tot gevolg dat verliesvoorziening met fors bedrag moet worden verhoogd ten laste van algemene reserve Beide maatregelen zorgen er waarschijnlijk voor dat de stand van de algemene reserve negatief wordt. Nee + Positief. Rentebijschrijving op voorziening grondexploitatie kan vervallen en last van 1 miljoen ten laste van de exploitatie (geraamd om stijging boekwaarde grex de komende jaren te beperken) kan vervallen. Nee Nee + Positief. Lager geraamd tekort als gevolg van hogere raming algemene uitkering Vanaf wanneer effect? Bij herfinancieren

14 15.Reëler ramen door te belasten rente 16.Minder stelposten in de begroting (vooral bij de baten) 17.Bezuinigingen meteen structureel invullen 18.Zerobased budgetting Versterkt reservepositie Invloed op schuldpositie Effect op exploitatie Nee Nee - Negatief. In de begroting wordt rekening gehouden met een hoger door te belasten rentepercentage dan in werkelijkheid wordt doorbelast. Door raming en werkelijkheid gelijk te trekken wordt de transparantie en realiteitswaarde van de begroting (en dus ook het inzicht in de financiële positie) vergroot. Vanaf 2015 raamt de gemeente de begrote en werkelijke lasten overigens gelijk. Nee Nee +/- Neutraal. Wel wordt de transparantie en realiteitswaarde van de begroting (en dus ook het inzicht in de financiële positie) vergroot. Nee Nee + Positief. Door voorgenomen bezuinigingen concreet in te vullen zal de bezuiniging meteen een voordelig financieel effect hebben. Dit in tegenstelling tot een nog in te vullen stelpost bezuinigingen Nee Nee + Positief. Budgetten worden voorzien van noodzakelijke onderbouwing waardoor inzicht en transparantie wordt vergroot. Vanaf wanneer effect?

15 2. Doen zich tussen de gemeente en de overeenkomsten en verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren? Hoe verhouden de tarieven van zich ten opzichte van het rekentarief en normtarief artikel 12 Financiële verhoudingswet? Woonlasten 2014 voor meerpersoonshuishoudens Bij de vergelijking van de gemeentelijke woonlastendruk voor burgers blijkt dat het totaal van de gemeentelijke woonlasten (OZB-woningen, reiniging en riolering) van een meerpersoonshuishouden in 717 bedraagt. Vergeleken met de ligt de woonlastendruk in de gemeente 68 hoger (=10%). Landelijk gezien is er sprake van gemiddeld niveau aan woonlasten. Opvallend is, dat ondanks de opbrengst OZB in absolute zin hoog is de OZB opbrengst per woning ten opzichte van de niet hoog te noemen is. De hogere woonlastendruk wordt dan ook voornamelijk veroorzaakt door de afvalstoffenheffing en het rioolrecht. De hoge ozb opbrengst wordt vooral veroorzaakt door de opbrengst ozb niet-woningen. Gemeentelijke heffingen 2014 per inwoner zijn vergeleken met Op het gebied van de overige heffingen is gemeten per inwoner 18 euro duurder als de. Dit wordt nagenoeg volledig veroorzaakt door de hogere opbrengst parkeerbelasting. Hoewel de opbrengst per inwoner hoger is dan het gemiddelde van de, wijkt de opbrengst per inwoners niet van de Zeeuwse gemeenten Middelburg en Goes. De opbrengst parkeerbelasting per inwoner is in deze twee gemeenten zelfs fors hoger dan in de gemeente. Bij de overige heffingen is geen sprake van substantiële verschillen. Redelijk peil artikel 12 Financiële verhoudingswet (Fvw) voor 2014 Voorts is de feitelijke belastingopbrengst 2014 van de gemeente vergeleken met die van het zogenaamde belastingpakket zoals dat wordt gehanteerd bij de toelating tot artikel 12 van de Fvw voor Dit betreft in ieder geval de inkomsten uit het eigen belastingpakket (OZB, afvalstoffen- en rioolheffing) omdat deze moeten voldoen aan het redelijk peil. Op de afvalstoffen- en rioolheffing is geen sprake van onderdekking. Daarnaast genereert de gemeente een opbrengst aan OZB die hoger is dan het normbedrag, dat bij toelating tot artikel 12 van de Fvw wordt gehanteerd. Aanbevolen wordt om de mogelijkheid om de belastingopbrengsten te verhogen te verkennen om zo aan de batenkant meer inkomsten te genereren. Dit kan door bestaande belastingen te verhogen of belastingen die nog niet geheven worden, in te voeren. Tevens zou kunnen worden onderzocht of de door het rijk gehanteerde waarden onroerende zaken (voor het berekenen van het onderdeel eigen inkomsten in de algemene uitkering) afwijken van de door de gemeente gehanteerde waarden. 3. Hoe verhouden de eigen inkomsten (OZB en overige heffingen) en de nettolasten van de gemeente zich in 2014 ten opzichte van de clusters van de algemene uitkering en welk beeld laat de zien? De vergelijking met zichzelf wordt als de belangrijkste indicatie gezien voor de te nemen maatregelen om de financiële problemen te verminderen. Uit deze vergelijking van de nettolasten van de gemeente met de (norm)inkomsten van het gemeentefonds komt samenvattende het volgende beeld naar voren. 13

16 Clusters waar de gemeente meer lasten/lagere baten raamt Algemene ondersteuning Verschil bedrag per inwoner - gemeentefonds Toelichting gemeente 30 De gemeente geeft de volgende verklaring: het relatief grote aantal stelposten op de functie 922, waaronder onvoorzien, nog niet ingevulde taakmutaties algemene uitkering, buffer voor rijksbezuinigingen en voorzichtigheidsmarge inflatie. Voor de relatief hoge lasten uitvoering wet WOZ geeft de gemeente als verklaring, dat de uitvoering van de Wet WOZ in de samenwerking belastingen Middelburg zit. Alle kosten ten aanzien van deze samenwerking zijn op deze functie geraamd. Dit betreft naast de uitvoering van de Wet WOZ ook alle andere belastingen en privaatrechterlijke vorderingen. Werk en inkomen 36 Ten opzichte van de nettolasten van de (op functieniveau) zijn vooral de lasten op het onderdeel 611 werkgelegenheid, relatief gezien, zeer hoog. Opvallend daarbij is dat de nettolasten op het onderdeel 610 bijstandsverlening ten opzichte van de laag zijn. De gemeente verklaart dit als volgt: Op functie 610 zijn de uitkeringen geraamd. Bij het opstellen van de begroting 2014 werd er rekening gehouden met een tekort, dit bleek echter niet voldoende als gevolg van dalende rijksbijdragen bij gelijkblijvende uitkeringslasten. Als op basis van de meest recente cijfers een berekening wordt gemaakt komt op een bedrag van 68 per inwoner en komt in de buurt van Middelburg ( 65 per inwoner). Op functie 611 werkgelegenheid is de exploitatiebijdrage aan Orionis Walcheren geraamd en deze bedraagt 133 per inwoner. Middelburg heeft een vergelijkbare bijdrage, deze is echter op een andere functie verantwoord. Kunst en ontspanning 33 Bij het subcluster Ontspanning is te zien dat relatief hoge netto lasten heeft voor de Bibliotheek. De gemeente geeft aan dat de bibliotheek in eigen beheer heeft met relatief hoge personeelslasten en doorbelasting van overheadkosten. Daarnaast zijn er relatief hoge beheerkosten. De gemeente wijst erop dat Middelburg bijvoorbeeld geen bibliotheek in eigen beheer heeft, maar een bijdrage aan de Zeeuwse bibliotheek betaalt. Reiniging - 21 De netto baten zijn hoger dan waarmee bij het gemeentefonds wordt gerekend. Kennelijk worden er relatief veel kosten doorbelast die in de begroting op andere functies worden geraamd dan waar het cluster reiniging rekening mee 14

17 Clusters waar de gemeente meer lasten/lagere baten raamt Verschil bedrag per inwoner - gemeentefonds Toelichting gemeente houdt. De gemeente heeft verklaard dat deze conclusie juist is en geeft aan, dat naast de kosten op functie 721 er inderdaad kosten worden doorberekend, zoals kwijtscheldingen, straatreiniging en BTW. Groen 40 Sportvelden: De functie 531 groene sportvelden terreinen veroorzaakt het geconstateerde verschil. Voor de afwijking op functie 531 geeft de gemeente de volgende verklaring: het gaat hier om de sportcomplexen voor buitensport. Het beleid van de gemeente is gericht op een efficiënte inzet van gemeentelijke accommodaties, het efficiënter inrichten van beheer en onderhoud en actualisatie van de tarievenstructuur. Deze punten zijn onderdeel van de prestaties in de begroting De grootste kostenpost betreft de doorbelasting van directe personeelskosten en overhead. Wegen en water 33 Wegen: Als verklaring voor de hoge lasten geeft de gemeente aan, dat de gemeente het financiële beleid heeft om investeringen met maatschappelijk nut te activeren en af te schrijven over de verwachte levensduur. Een groot gedeelte van de lasten bestaat dan ook uit kapitaallasten. Dat kan zich permitteren omdat zij meer baten dan wel lagere nettolasten heeft op vooral de volgende clusters. Clusters waar de gemeente minder lasten/hogere baten raamt Verschil bedrag per inwoner - gemeentefonds Toelichting gemeente OZB 89 De gemiddelde tarieven in zijn hoger dan de rekentarieven van het gemeentefonds. De hogere opbrengst wordt dan ook vooral veroorzaakt door de OZB opbrengst niet-woningen. De gemeente geeft aan, dat zij relatief veel industrie op haar grondgebied heeft en dat het een politieke keuze is geweest om de hogere OZB te realiseren op de niet-woningen. OEM 78 is aandeelhouder van Delta NV. Het jaarlijkse dividend maakt onderdeel uit van de OEM. rekent bespaarde rente toe over de reserves en voorzieningen. De bate is begroot op functie 914. De lasten worden via de kostenplaats kapitaallasten aan de diverse producten en de grondexploitaties toegerekend. 15

18 Clusters waar de gemeente minder lasten/hogere baten raamt Verschil bedrag per inwoner - gemeentefonds Mutaties reserves 21 Fysiek Milieu 16 Toelichting gemeente De gemeente onttrekt in 2014 circa 0,9 miljoen aan de reserves. Volgens het POR 2014 geven gemeenten van inwoners op dit cluster gemiddeld 8 per inwoner minder uit dan het gemeentefonds aangeeft. Op functieniveau is ten opzichte van de nauwelijks sprake van verschillen. 4. Hoe verhouden de personeelsomvang en lasten van de gemeente zich ten opzichte van de gemeenten in de landelijke, de groottegroep en de groep met dezelfde sociale structuur en centrumfunctie? Conclusies in dit hoofdstuk moeten met de nodige voorzichtigheid worden getrokken. Gemeenten kunnen onderling verschillen in de mate van uitbesteding van taken en met de inzet van personeel van derden. Van belang is ook te vermelden dat de burgemeester, de wethouders en het brandweerpersoneel (voor zover beroeps) in de personeelsomvang zijn begrepen. De personeelsomvang van de gemeente is per ultimo fte, 358 werknemers en 7,1 formatieplaatsen per inwoners. Deze personeelsomvang ligt beneden het gemiddelde niveau van de (1,0 formatieplaats lager) en het gemiddelde van de groep gemeenten met een zelfde soort sociale structuur en centrumfunctie (ook 1,0 formatieplaats lager). Maar hoger dat het gemiddelde niveau van de gemeenten in dezelfde inwonergroottegroep (0,6 formatieplaatsen hoger) Aan de inzet van personeel van derden is in deze begrotingsscan geen aandacht besteed. Een uitgebreid organisatieonderzoek is nodig om de verschillen per sector aan te kunnen geven, waarbij dan ook aandacht dient te worden besteed aan de mate van uitbesteding van taken en met de inzet van personeel van derden. De gemiddelde loonsom is in met per formatieplaats gemiddeld iets hoger dan de ( 399 per formatieplaats per jaar hoger) en lager ten opzichte van de inwonergroottegroep ( 171 per formatieplaats per jaar lager) en de groep met eenzelfde sociale structuur en centrumfunctie ( per formatieplaats per jaar lager). In 2013 is door Berenschot BV een benchmarkonderzoek naar de omvang van de personeelsformatie afgerond. Berenschot maakt in het onderzoek onderscheid tussen de bruto formatie en de netto formatie. De bruto formatie is de totale omvang van de organisatie. De netto omvang (door Berenschot ook wel aangeduid al de beleidskern) is de bruto omvang minus de formatie die wordt besteed aan uitvoerende taken. De gedachte daarachter is dat gemeenten verschillende keuzes maken als het gaat om uitvoerende taken. Het gaat om taken die ook in andere samenwerkingsverbanden kunnen worden uitgevoerd en/of ingekocht kunnen worden. Dat maakt de cijfers moeilijk vergelijkbaar met andere gemeenten. De netto omvang van de gemeente is wel goed vergelijkbaar met andere gemeenten omdat dit de hoofdtaken betreft die bij iedere gemeente voorkomen. De bruto omvang van de formatie is 7,0 fte per 1000 inwoners. Dat is gelijk aan het gemiddelde van 27 andere onderzochte gemeenten in de grootteklasse Aan uitvoerende werkzaamheden wordt 3,6 fte per 1000 inwoners besteed. Dat is aanzienlijk meer dan het gemiddelde van 3,0 fte in de grootteklasse. De verklaring daarvoor ligt voor de hand: doet meer taken in eigen beheer dan de gemiddelde gemeente, bijvoorbeeld de gemeentelijke bibliotheek. Dat zijn politiek-bestuurlijke keuzes. Volgens Berenschot is de bruto omvang van de formatie 7,0 fte per 1000 inwoners in de grootteklasse In de groottegroep is het gemiddelde 6,5 fte. Dit is te verklaren omdat in de groottegroep vanaf meer kleinere gemeenten 16

19 zitten met een kleiner ambtelijk apparaat. De netto omvang van het ambtelijk apparaat is met 3,3 fte per 1000 inwoners laag in vergelijking met het gemiddelde van 4,0 in de grootteklasse. De gemiddelde gemeente in die klasse heeft dus ruim 31 fte meer ambtenaren in dienst op de inhoudelijke en overheadtaken. Samengevat blijkt dat de omvang van het ambtelijk apparaat van de gemeente gemiddeld gelijk of zelfs iets geringer is in vergelijking met andere gemeenten van dezelfde grootte. Op inhoudelijke en overheadtaken heeft minder ambtenaren in dienst en op uitvoerende taken meer. Het laatste is verklaarbaar omdat de gemeente aantoonbaar meer taken in eigen beheer uitvoert dan de gemiddelde gemeente. Een aanbeveling met betrekking tot het personeel, mede gelet het eerder verschenen Berenschotrapport, vloeit uit dit hoofdstuk dan ook niet voort. Aanbevelingen Hoofdstuk 2 Reservepositie: - Breng het weerstandsvermogen (met name de algemene reserve) op peil conform de ratio die de gemeente daarvoor (in relatie tot de risico s) heeft vastgesteld; - Kwantificeer de stille reserves; - Onderbouw de prognoses bij actualisatie grondexploitatie Scheldekwartier door marktonderzoek (mede door de oordeelsonthouding van de accountant is het voor de toezichthouder lastig om een oordeel te geven over de financiële positie van de gemeente); Schuldpositie: - Geef het verlagen van de schuldpositie een hogere prioriteit dan tot nu toe en stuur daar actief op; - Dek meer lasten via de exploitatie in plaats van te activeren. Hiervoor is het wel nodig meer ruimte in de exploitatie te creëren. Dit heeft een positief effect op de schuldpositie; Exploitatierekening: - Verbeter het inzicht in de incidentele baten en lasten; - Verbeter de verschillenanalyse bij de jaarrekening; - Raam minder volume aan stelposten in de begroting; - Vul bezuinigingen sneller concreet en structureel in; - Raam de onderhoudslasten kapitaalgoederen volledig en reëel; - Geef inzicht in de stand van zaken achterstallig onderhoud openbare ruimte; - Vergroot de informatiewaarde van de paragraaf kapitaalgoederen door de relatie te leggen met de financiële consequenties; - Ontvlecht grondexploitatie en exploitatierekening. 17

20 Hoofdstuk 3 - Verhogen van het OZB tarief tot 140% van het landelijke gemiddelde OZB-tarief ligt voor de hand indien de gemeente wil voldoen aan toelating tot het proces van art.12; - Verken de mogelijkheid tot uitbreiding van soort belastingen en belastingopbrengsten om zo aan de batenkant meer inkomsten te genereren; - Onderzoek of de door het rijk gehanteerde waarden onroerende zaken (voor het berekenen van het onderdeel eigen inkomsten in de algemene uitkering) afwijken van de door de gemeente gehanteerde waarden. Hoofdstuk 4 - Grote geconstateerde overschrijdingen ten opzichte van de algemene uitkering en verschillen met de kunnen als input dienen bij bezuinigingsdiscussies. Hoofdstuk 5 - Een aanbeveling met betrekking tot het personeel, mede gelet het eerder verschenen Berenschotrapport, vloeit uit dit hoofdstuk niet voort. 18

21 1 INLEIDING In deze inleiding schetsen wij de procedurele gang van zaken rond de begrotingsscan. Zo gaan wij in paragraaf 1.1 in op het doel van de begrotingsscan en staat in paragraaf 1.2 de gevolgde werkwijze. Paragraaf 1.3 bevat de kenmerken van de gemeente en het gemiddelde van de. En ten slotte bevat paragraaf 1.4 de leeswijzer van de begrotingsscan. 1.1 Doel van de begrotingsscan Doel van deze scan is een oordeel te vormen over de financiële situatie van de gemeente en te inventariseren welke mogelijkheden heeft om het weerstandsvermogen te versterken en de schuldpositie te verlagen. Parallel aan het opstellen van deze scan zal de gemeente de grondexploitaties, en dan met name het plan Scheldekwartier opnieuw bekijken. De uitkomsten van de scan kunnen aangeven hoe en tot welke omvang de gemeente een eventuele extra afboeking van gronden die de gemeente in bezit heeft als gevolg van verliezen op de grondexploitatie, kan opvangen. Achtergrond van de aanvraag vanuit is dat het nieuwe college tot een werkelijk structureel sluitende begroting wil komen. Hiertoe hebben zij behoefte aan een onafhankelijke toets om een duidelijker beeld te verkrijgen over de noodzakelijke omvang en richting van de bijsturing. De uitkomsten en aanbevelingen van deze begrotingsscan moeten de gemeente ondersteunen in de keuzes die te maken zijn bij de vaststelling van de begroting Niet vrijblijvend en openbaar Omdat de provincie verantwoordelijk is voor het toezicht(beleid) ten aanzien van de financiën van gemeenten is de provincie bij de aanvraag en de uitvoering van een begrotingsscan betrokken. De begrotingsscan is niet vrijblijvend. De conclusies en aanbevelingen kunnen input zijn voor overleg tussen de gemeente en de provincie in het kader van het begrotingstoezicht. Als follow-up van de begrotingsscan wordt van de raad of het college een schriftelijke reactie richting Gedeputeerde Staten (GS) gevraagd (in afschrift aan BZK), in het bijzonder met betrekking tot de aanbevelingen. Daarbij verwachten zowel de provincie als het ministerie van BZK dat de gemeente aangeeft wat met de aanbevelingen wordt gedaan. De provincie is de aangewezene om dit te monitoren en daarover te rapporteren aan BZK. De begrotingsscan is in principe een openbaar document en zal, tenzij de gemeente daartegen bezwaar maakt, op de internetsite van de Rijksoverheid worden geplaatst. 1.2 Werkwijze Deze begrotingsscan bestaat uit drie analyses. Als eerste kijken we naar de ontwikkeling van de financiële positie in de gemeente. Hiervoor onderwerpen we de begrotingen, de jaarrekeningen, de kadernota s en financiële beleidsstukken van de afgelopen jaren aan een onderzoek. In de tweede analyse vergelijken we de belastingdruk van de gemeente met de aangepaste en wordt ingezoomd op de regels die in een art. 12 situatie gelden voor het belastingpakket. En in de derde analyse vergelijken we de nettolasten van de gemeente op clusterniveau met zowel de toedeling van middelen uit het gemeentefonds als met de nettolasten van de. De drie analyses zijn te vatten in de volgende onderzoeksvragen: Onderzoeksvraag 1 Wat kan worden gezegd over de volgende zaken: de flexibiliteit van de begroting, de verwevenheid van de grondexploitatie met de reguliere begroting, het onderhoud van kapitaalgoederen, de gerealiseerde en nog te realiseren ombuigingen, het financieel beleid ten aanzien van investeringen, afschrijvingen en financiering, de oplopende financieringsbehoefte/hoge rentelasten en de verplichte paragrafen? Aan welke oplossingsrichtingen kan worden gedacht bij het versterken van het weerstandsvermogen, verlagen van de schulden en het herstellen/behouden van evenwicht in de 19

22 exploitatierekening? De vragen komen aan de orde in hoofdstuk 2. Onderzoeksvraag 2 Doen zich tussen de gemeente en de overeenkomsten en verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren? Hoe verhouden de tarieven van zich ten opzichte van het rekentarief en normtarief artikel 12 Financiële verhoudingswet? De vraag wordt in hoofdstuk 3 beantwoord. Onderzoeksvraag 3 Hoe verhouden de eigen inkomsten (OZB en overige heffingen) en de nettolasten van de gemeente zich in 2014 ten opzichte van de clusters van de algemene uitkering en welk beeld laat de zien? Deze vraag wordt in hoofdstuk 4 beantwoord. Onderzoeksvraag 4 Hoe verhouden de personeelsomvang en lasten van de gemeente zich ten opzichte van de gemeenten in de landelijke, de groottegroep en de groep met dezelfde sociale structuur en centrumfunctie? Deze vraag wordt in hoofdstuk 5 beantwoord. Onderzoeksvraag 5 Hoe is de grondexploitatie verweven met de algemene dienst, welke verklarende factoren zijn aan te wijzen voor de grondexploitatieverliezen en tot welke omvang en op welke wijze de gemeente een eventuele extra afboeking c.q. het treffen van een voorziening als gevolg van verliezen op de grondexploitatie kan opvangen. De vraag wordt in hoofdstuk 2 beantwoord. Basisgegevens Uitgangspunt van onze werkwijze is de vastgestelde begroting over het jaar Kenmerken Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen 2 en 3 wordt uitgegaan van een. Op basis van de belangrijkste structuurkenmerken van de gemeente is in overleg met de gemeente gezocht naar een groep van gemeenten die gemiddeld genomen vergelijkbaar is, verder te noemen de. Voor deze begrotingsscan zijn vijf gemeenten geselecteerd met vergelijkbare structuurkenmerken (én vergelijkbare opbouw van de algemene uitkering) die daardoor zoveel mogelijk lijken op de te onderzoeken gemeente. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de verdeelmaatstaven van het gemeentefonds. Het gaat hierbij onder andere om verdeelmaatstaven als inwoners, woonruimten, klantenpotentieel lokaal, laag inkomen en omgevingsadressendichtheid. In totaal zijn er ruim zestig verdeelmaatstaven binnen de algemene uitkering te onderscheiden. Het betreft de Zeeuwse gemeenten Goes, Middelburg en Terneuzen, de Noord-Hollandse gemeente Den Helder en de Friese gemeente Smallingerland. (Zie bijlage 1 voor een overzicht van de belangrijkste structuurkenmerken van en van de.) Gemeente Sociale structuur Inwoners Provincie AU per inwoner Centrumfunctie Middelburg redelijk sterk Zeeland Goes redelijk sterk Zeeland Terneuzen redelijk redelijk Zeeland Smallingerland zwak sterk Friesland Den Helder zwak redelijk Noord- Holland matig sterk Zeeland

23 1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 beantwoorden wij de eerste onderzoeksvraag door te focussen op de jaarrekeningen 2010 t/m 2013, de begroting 2014, de meerjarenraming 2015 tot en met 2017, het onderhoud van kapitaalgoederen, de grondexploitatie, de weerstandscapaciteit en de schuldpositie. In hoofdstuk 3 vergelijken wij de gemeente met de op de punten belastingen/rechten en belastingdruk. Stilgestaan wordt bij voorschriften op dit punt voor een artikel 12-gemeente. Hoofdstuk 4 bevat de vergelijking op clusterniveau met de algemene uitkering uit het gemeentefonds en het beeld dat de in deze vergelijking laat zien. Hoofdstuk 5 over de personeelsomvang en kosten. 21

24 2. DE ONTWIKKELING VAN DE FINANCIËLE POSITIE VAN DE GEMEENTE VLISSINGEN 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de volgende vraag. Wat kan over de financiële positie van de gemeente worden gezegd aan de hand van de (meerjaren)begrotingen en jaarrekeningen vanaf 2009 tot op heden? Om dit beeld te kunnen geven, wordt aandacht besteed aan de volgende onderdelen: financieel beleid (paragraaf 2.2) en begroting en meerjarenraming (paragraaf 2.3). Bij het onderdeel begroting en meerjarenraming wordt een groot aantal onderwerpen behandeld: financiële positie in historisch perspectief, begroting 2014 en meerjarenraming , doorkijk naar begroting , gerealiseerde en nog te realiseren bezuinigingen, flexibiliteit van de begroting, tekortproblematiek grondbedrijf, de verwevenheid van de grondexploitatie met de algemene dienst, onderhoud kapitaalgoederen, balans en financiële ratio s, weerstandsvermogen (beleid, risico s weerstandscapaciteit), het financieel beleid ten aanzien van investeringen, afschrijvingen en financiering, financieringsbehoefte en rentelasten, de verplichte paragrafen en oplossingsrichtingen. Elke onderdeel wordt afgesloten met een conclusie. Het onderzoek voor dit hoofdstuk van de begrotingsscan is uitgevoerd in de periode juni en juli 2014 op basis van het cijfermateriaal dat in de genoemde periode beschikbaar was. Concreet betekent dit dat gebruik is gemaakt van de begrotingen 2009 tot en met 2014 en de daarmee samenhangende meerjarenramingen en de jaarstukken 2009 tot en met Financieel beleid In eerste instantie is een gemeente zelf verantwoordelijk voor een gezond financieel beleid. In artikel 189 van de Gemeentewet legt de wetgever de verantwoordelijkheid voor het evenwicht in de begroting bij de gemeenteraad. Op basis van artikel 203 van de Gemeentewet toetsen Gedeputeerde Staten (GS) jaarlijks of de begroting naar hun oordeel in evenwicht is. De begroting en de jaarrekening dienen te zijn ingericht volgens het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Bij de begrotingsbeoordeling hanteren GS als toezichthouder de criteria die in het gemeenschappelijk financieel toezichtkader zijn vastgesteld. In maart 2014 is het nieuwe Gemeenschappelijk Financieel toezichtkader Kwestie van Evenwicht door GS vastgesteld. Bij de beoordeling van de financiële positie van een gemeente neemt de begroting een centrale plaats in. Van belang is de vraag of er al dan niet sprake is van een structureel evenwichtige financiële situatie in een gemeente. Dit houdt in dat het beleid van een gemeente er op gericht moet zijn dat de structurele lasten worden gedekt door structurele baten. Het financieel beleid van een gemeente komt mede tot uitdrukking in de verplichte paragrafen op grond van het BBV. Ook kan in dit verband nog worden gewezen op verplichte verordeningen op grond van artikel 212 en 213 van de Gemeentewet waarin bepaalde kaders van het financieel beleid worden gesteld Inrichting begroting en meerjarenraming en het BBV De Programmabegroting van omvat 1 boekwerk en kent de volgende basisindeling: 1. Uiteenzetting financiële positie en budgettair kader waarin is opgenomen: - Actualisatie budgetten bestaand beleid - Financiële uitgangspunten meerjarig 22

25 - Investeringsplan - Ontwikkeling algemene uitkering - Effecten regeerakkoord op financiën gemeente - Uitwerking kadernota - Voorstel bezuinigingen - Onvoorzien - Incidentele baten en lasten - Financiering - Weerstandsvermogen - Financiële uitgangspunten 2. Gemeente van de toekomst 3. Overzicht baten en lasten 4. Meerjarenraming 5. Programmabegroting bestaande uit 11 programma s en de algemene dekkingsmiddelen 6. De voorgeschreven paragrafen met als daarnaast ook een paragraaf reserves en voorzieningen waarin wordt ingegaan op het beleid rondom de reserves en voorzieningen en wordt per reserve en voorziening inzicht verstrekt in de omvang en mutaties. Ter voorbereiding van de begroting wordt de kadernota opgesteld en door de raad vastgesteld. In de kadernota wordt het budgettair kader voor de nieuw op te stellen begroting vastgesteld en het financieel perspectief op basis van ontwikkelingen en nieuw beleid bijgesteld. Jaarlijks verschijnt er één tussentijdse rapportage (de bestuursrapportage) waarin wordt gerapporteerd over afwijkingen, zowel wat betreft de geleverde prestaties, de financiële middelen en indien daar aanleiding voor is de maatschappelijke effecten. De bestuursrapportage gaat over de periode 1 januari tot en met 30 juni. Geconstateerd kan worden dat opzet en inhoud van begroting en jaarrekening van de gemeente aan de voorschriften van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) voldoen Cyclus voor het financiële beleid en de verplichte verordeningen In paragraaf zijn de begroting en meerjarenraming getoetst aan het BBV. De planning- en control cyclus bestaat echter uit meer documenten die van belang zijn voor een verantwoord financieel beleid. Zo dient op grond van de Gemeentewet de raad verordeningen vast te stellen voor: - de uitgangspunten van het financiële beleid, het financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie (artikel 212 van de Gemeentewet); - de controle op het financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie (artikel 213 van de Gemeentewet). De nu geldende verordening ex artikel 212 van de Gemeentewet (Financiële verordening gemeente 2012) heeft de gemeenteraad op 9 juli 2011 vastgesteld. De verordening ex artikel 213 ( controleverordening gemeente ) is vastgesteld op 27 november Hoewel deze verordeningen voldoen aan de wettelijke eisen, verdient het wel aanbeveling dat de verordening ex artikel 2012 wordt aangepast aan de recent verschenen nieuwe modelverordening van de VNG. Het nieuwe model is ten opzichte van het model uit 2006 aangepast vanwege de Wet Markt en Overheid, het belang om zicht te houden op de gemeentelijke schuld en het effect van de wijzigingen in de Wet Fido (inclusief Schatkistbankieren). De gemeente heeft aangegeven de nieuwe verordening voor het eind van het jaar ter vaststelling aan de raad aan te bieden Tijdige vaststelling en inzending van de begroting en jaarrekening Naast de hiervoor toegelichte materieel inhoudelijke bepalingen bevat de Gemeentewet tevens regelgeving voor de tijdige inzending aan GS van zowel de vastgestelde begroting als de jaarrekening. De termijn voor de vastgestelde begroting is daarbij gesteld op uiterlijk 15 november van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient. Voor de vastgestelde jaarrekening geldt 15 juli van het jaar, volgend op het rekeningjaar. Overschrijding van de gestelde termijnen kan gevolgen hebben voor de vorm van het 23

26 financieel toezicht op de gemeente. In de periode 2009 tot op heden zijn alle vastgestelde begrotingen en jaarrekeningen binnen de wettelijke termijnen toegezonden aan GS. Ook de in deze jaren vastgestelde begrotingswijzigingen zijn ter kennisname toegezonden aan GS. 24

27 Bedragen x Begroting en meerjarenraming De begrotingspositie van de gemeente wordt beoordeeld aan de hand van zowel het verleden, het heden als de toekomst. In de eerste plaats wordt ingegaan op de financiële positie in historisch perspectief, waarbij teruggeblikt wordt vanaf de begrotingssituatie Daarnaast wordt vooruitgekeken naar de jaren na Financiële positie in historisch perspectief In onderstaande tabel zijn de saldi van de primitieve begrotingen, de begrotingen na wijziging en de jaarrekeningen 2009 t/m 2013 weergegeven. Daaronder wordt per begrotingsjaar een tekstuele toelichting gegeven. 5,0 Realisatie versus Raming 4,0 3,0 2,0 1,0 begroot primitief begroot na wijziging realisatie 0,0-1, ,0 Meerjaren)begroting /jaarrekening 2009 Na jaren van bezuinigingen (de begroting 2006 bevatte bezuinigingstaakstellingen van 1,7 miljoen, de begroting 2007 van 1,1 miljoen oplopend tot 1,4 miljoen vanaf 2009) liet de begroting 2008 een nog te realiseren taakstelling zien van 0,7 miljoen vanaf De begroting 2009 liet overschotten voor de jaren 2009 t/m 2012 zien van circa 0,9 miljoen. Deze overschotten werden ingezet voor het verminderen van het achterstallig onderhoud van de wegen. De jaarrekening 2009 sluit met een batig saldo van 4,6 miljoen (na bestemming), vooral veroorzaakt door het niet besteden van budgetten (budgetoverheveling van 2009 naar 2010) en lagere kapitaallasten (vooral rente). De accountant heeft over het jaar 2009 een goedkeurende accountantsverklaring met een toelichtende paragraaf verstrekt. In de toelichtende paragraaf is verwezen naar de onzekerheden met betrekking tot de waardering van de grondexploitatie Scheldekwartier. In de jaarrekening is namelijk geconcludeerd dat als gevolg van de economische situatie het in 2009 becijferde risico van 10 miljoen substantieel hoger zal kunnen uitvallen, wat toe te schrijven is aan de verhoging van de afzetrisico s. (Meerjaren)begroting /jaarrekening 2010 Vanaf 2010 is er weer sprake van een verslechterend financieel perspectief. Na het opstellen van de Kadernota 2010 werd de gemeente geconfronteerd met forse tegenvallers als gevolg van de economische crisis. Hierbij gaat het om een grotere afname van de algemene uitkering dan verwacht, een oplopend aantal uitkeringsgerechtigden en daardoor hogere uitkeringskosten en de verwachting dat eerder afgesproken bezuinigingen moeilijk realiseerbaar zijn. houdt rekening met tegenvallers van totaal 0,9 miljoen in 2010, oplopend tot 3,3 miljoen in De gemeente stelt wel een sluitende meerjarenbegroting vast. Dit wordt bereikt door het opnemen van taakstellende bezuinigingen die grotendeels nog concreet moeten worden ingevuld. De jaarrekening 2010 sluit met een overschot van 0,4 miljoen (na bestemming). Het saldo bevat echter een bedrag aan 2,3 miljoen aan incidentele voordelen (blz.138 jaarstukken 2010), waardoor er feitelijk sprake is van een structureel tekort van 1,9 miljoen. 25

28 Zo is er, naast enkele incidentele nadelen, sprake van een incidenteel voordeel op rente van 1,3 miljoen, verkoopopbrengst onroerend goed ( 0,4 miljoen) en hogere opbrengst parkeergelden ( 0,2 miljoen). Het structurele nadeel bestaat uit hogere lasten Sociale Dienst Walcheren door stijging van het aantal WWB klanten in Daarnaast is de rijksbijdrage in 2010 naar beneden bijgesteld (totaal 1,7 miljoen) en is er sprake van structureel lagere opbrengsten rij- en reisdocumenten ( 0,2 miljoen). Wel moet hierbij worden gemeld dat het overzicht incidentele baten en lasten in de jaarrekening 2010 uitgebreid was en dus veel informatiewaarde had. Vanaf de jaarrekening 2011 is dit zeer summier en heeft het weinig informatiewaarde. De accountant heeft over het jaar 2010 een controleverklaring met beperking verstrekt. De reden daarvoor was de waardering van het Scheldekwartier. In de raadsvergadering van 16 december 2010 is besloten het Masterplan Scheldekwartier te herijken omdat het vigerende Masterplan niet meer optimaal aansloot bij de markt. Op het moment dat de accountant de accountantsverklaring moest afgeven waren de resultaten van de herijking nog niet bekend. (Meerjaren)begroting /jaarrekening 2011 In de Bestuursrapportage 2010 is gemeld dat er in de loop van 2010 aanzienlijke tegenvallers zijn gesignaleerd met een structurele doorwerking van 2,3 miljoen, wat dus leidt tot een tekort in de meerjarenbegroting. In de kadernota 2011 zijn daarnaast nieuwe ontwikkelingen geschetst die leiden tot verdere toename van de tekorten. Het betreft een lagere rijksbijdrage WWB voor de gemeente als gevolg van actualisatie door het rijk ( 3,8 nadeel voor ), hogere kosten uitkeringen en een verwachte structurele verlaging van de algemene uitkering met 5 miljoen. Totaal leidt dit tot een tekort van circa 9 miljoen in 2011, oplopend tot circa 10 miljoen in Een deel van de verwachte tekorten heeft gemeente meteen in de programmabegroting 2010 en kadernota 2011 verwerkt. Uiteindelijk is er sprake van een nog om te buigen bedrag van 6,1 miljoen in 2011, aflopend naar 5,1 miljoen in In de begroting is een groot aantal maatregelen opgenomen om dit tekort te dekken, die ook grotendeels nog concreet moest worden gerealiseerd. Een bedrag van circa 0,7 miljoen vanaf 2012 is nog als stelpost te bezuinigen opgenomen en was dus nog niet benoemd. De jaarrekening 2011 sluit met een overschot van 1,3 miljoen (na bestemming), vooral veroorzaakt door hogere algemene uitkering, hogere rente over reserves en lagere lasten WMO. Het overzicht incidentele baten en lasten is zeer summier, waardoor het geen toegevoegde waarde heeft om te kunnen beoordelen of er sprake is van beïnvloeding van het rekeningsaldo door incidentele posten. Het overzicht gaat alleen in op het verschil tussen begrote en gerealiseerde incidentele baten en lasten en geeft geen totaalbeeld van alle gerealiseerd baten en lasten (onafhankelijk van of ze waren begroot). Uit het overzicht op blz. 109 (analyse jaarresultaat) kan echter wel worden opgemaakt dat het rekeningsaldo voornamelijk uit incidentele voordelen bestaat. De accountant heeft over het jaar 2011 een controleverklaring met beperking verstrekt voor zowel getrouwheid als rechtmatigheid. De reden daarvoor was de waardering van het Scheldekwartier. De accountant geeft als reden, dat de interpretatie van de huidige risicoanalyse, de aangekondigde maatregelen van het college en het (nog) ontbreken van besluitvorming hieromtrent door de gemeenteraad ertoe leidt dat er onzekerheid over de waardering van het grondexploitatieproject Scheldekwartier bestaat. (Meerjaren)begroting /jaarrekening 2012 Ten opzichte van de meerjarenbegroting is de bezuinigingsopdracht niet gewijzigd. Wel vinden er wijzigingen plaats in de oorzaak van het tekort. Zo wordt in deze begroting de korting op de Algemene Uitkering 3,5 miljoen lager ingeschat dan waar in de begroting 2011 rekening mee werd gehouden ( 5 miljoen). Dit effect wordt echter teniet gedaan door frictiekosten met betrekking tot bezuinigingstaakstellingen, niet te realiseren bezuinigingen en nieuwe tegenvallers. Zo verwacht de gemeente hogere lasten voor het integraal huisvesting plan onderwijs, lagere opbrengst dividend Delta en lagere opbrengst bouwleges. Ook blijkt dat het in de programmabegroting 2011 als incidenteel nadeel geraamde tekort voor SDW (Sociale Dienst Walcheren), LétÉ (Arbeidsintegratiebedrijf) en KBW (Kredietbank Walcheren) een structureel tekort te zijn. De jaarrekening 2012 sluit met een batig saldo van 1,3 miljoen. Dit wordt vooral veroorzaakt door (deels) niet inzetten van de stelpost bestuur ( 0,6 miljoen), voordeel op rente ( 0,3 miljoen), hogere algemene uitkering ( 0,9 miljoen). Opvallend nadeel was dat 26

29 er meer uren aan de exploitatie moesten worden toegerekend ( 0,7 miljoen) dan geraamd. Ook in deze jaarrekening is het overzicht incidentele baten en lasten zeer summier. Een analyse in welke mate er sprake is van een structureel of incidenteel saldo ontbreekt. De accountant heeft bij de jaarrekening 2012 een goedkeurende controleverklaring met een onverplicht toelichtende paragraaf verstrekt. De toelichting heeft betrekking op de risico s van grondexploitaties, specifiek het Scheldekwartier. Daarin geeft de accountant aan dat de financiële uitgangspunten in 2012 zijn verbeterd doordat nu jaarlijks 1 miljoen vanuit de reguliere begroting voor een periode van 16 jaar ter beschikking wordt gesteld aan de grondexploitatie Scheldekwartier. Wel is er tussen gemeente en accountant verschil van inzicht in de te hanteren parameters voor de kostenontwikkeling. De accountant heeft dit als onzekerheid in de foutenevaluatie betrokken. (Meerjaren)begroting /jaarrekening 2013 De meerjarenbegroting laat tekorten zien van 2,6 miljoen in 2013, oplopend tot 3,2 miljoen in De nieuwe tekorten worden veroorzaakt door het niet realiseren van bestaande bezuinigingen, een nieuw te vormen buffer voor rijksbezuinigingen en lagere rentetoevoegingen grondexploitatie. Daarnaast wordt, vanwege het risicoprofiel van het Scheldekwartier gecombineerd met de wens om voortvarend te werken aan verbetering van de financiële positie en verlaging van de schuldpositie, vanaf 2013 tot en met 2028 jaarlijks 1,0 miljoen vanuit de programmabegroting ten gunste van de grondexploitaties gebracht. De jaarrekening 2013 sluit met een batig saldo van 2,3 miljoen. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door vrijval van de stelpost onderwijshuisvesting (0,6 miljoen), het niet inzetten van de stelpost bestuur ( 0,9 miljoen) en hogere algemene uitkering ( 0,9 miljoen). Overigens zit in het rekeningsaldo ook een nadeel van circa 1,2 miljoen door nog niet gerealiseerde bezuinigingen waar wel al een (positieve) stelpost (=baat) voor in de begroting 2012 (de vorige begroting) was ingeboekt. De niet gerealiseerde bezuinigingen in 2012 betreffen voornamelijk directie ( 0,3 miljoen), bibliotheek ( 0,3 miljoen) en taakstelling bestuur ( 0,3 miljoen). Omdat de aan de grondexploitatie doorbelaste rente circa 0,8 miljoen lager is dan geraamd, leidt dit ook tot een nadeel voor de algemene dienst. Dit is een structureel nadeel. De gemeente heeft aangegeven dit nadeel vanaf 2015 in de begroting ( ) te mee te nemen. Ook in deze jaarrekening is het overzicht incidentele baten en lasten zeer summier. Een analyse in welke mate er sprake is van een structureel of incidenteel saldo ontbreekt. Met betrekking tot de jaarrekening 2013 heeft de accountant een controleverklaring met de strekking van oordeelonthouding verstrekt. De accountant acht de uitkomst van de grondexploitaties (vooral Scheldekwartier ) zeer onzeker. De prognoses grondopbrengsten zijn naar de mening van de accountant beperkt onderbouwd en worden niet ondersteund door marktonderzoek. Conclusie Jaarlijks is in de begroting sprake van tekorten en bezuinigingsmaatregelen. Wat opvalt, is dat (delen van de) bezuinigingstaakstellingen niet altijd worden gehaald en daardoor weer als nadeel worden ingeboekt, met als gevolg voortschrijdende tekorten. Tegenover de negatieve begrotingsaldi staan jaarlijks batige rekeningsaldi, ondanks in de rekeningsaldi verwerkte nadelen van (nog) niet gerealiseerde bezuinigingen. De overschotten worden vaak veroorzaakt door niet gebruikte stelposten, te lage raming algemene uitkering (volgens de gemeente als gevolg van conservatieve inschatting van de algemene uitkering) en voordeel op rentekosten/-doorbelasting. In de jaren 2009 tot en met 2013 is er sprake van een totaal van 9,6 miljoen aan positieve rekeningsaldi (voor bestemming). In de primitieve begroting was er over al die jaren en totaalsaldo van 0,2 miljoen positief geraamd. Na wijziging (bijstelling begroting door het jaar heen) bedroeg dit totaal 2,5 miljoen positief (voor bestemming). Als echter de reservemutaties in rekeningssaldi worden geëlimineerd is er in de jaren 2009 tot en met 2013 sprake van een totaal batig saldo van slechts 0,6 miljoen. De batige saldi zijn dus voor 9 miljoen het gevolg van onttrekkingen aan de eigen reserves en hebben vanaf 2009 dus voor maar 0,6 miljoen bijgedragen aan het versterken van de vermogenspositie van de gemeente. Daarnaast kan worden vastgesteld dat er absoluut gezien een relatief groot verschil is tussen raming en realisatie. In procenten uitgedrukt waren de werkelijke baten in 2013 circa 4,5% hoger dan de raming na wijziging en de werkelijke lasten circa 3% hoger dan de raming na wijziging (exclusief de baten en lasten van programma ruimtelijk ontwikkelen). Dit wordt veroorzaakt doordat 27

30 er één tussenrapportage is, waarin wordt gerapporteerd over de (financiële) ontwikkelingen tot en met juni van dat jaar. Het overzicht incidentele baten en lasten is vanaf de jaarrekening 2011 summier en daardoor wellicht niet compleet. De in de jaarrekening opgenomen toelichting op de programmarekening is beperkt. In de jaarrekeningen wordt geen totaaloverzicht gegeven van de incidentele baten en lasten. De werkelijk incidentele baten en lasten worden afgezet tegen de begrote bedragen, terwijl de jaarrekening uit meer dan alleen die incidentele baten kan bestaan. Zonder een goed inzicht in de incidentele baten en lasten is er geen goede analyse mogelijk van het structurele karakter van batige- of nadelige rekeningsaldi. Uiteraard is hetzelfde van toepassing op de begroting. Naar de mening van de gemeenten is de verschillenanalyse wel voldoende maar de gemeente onderkent wel dat deze voor verbetering vatbaar is. De accountant is jaarlijks kritisch over de door de gemeente gehanteerde uitgangspunten voor de herijking van voornamelijk de grondexploitatie Scheldekwartier. Dit aspect komt jaarlijks in de rapportage van de accountant terug. De gemeentelijke prognose van deze grondexploitatie is naar de mening van de accountant niet voldoende onderbouwd en kan niet door marktonderzoek worden ondersteund Begroting 2014 en meerjarenbegroting De meerjarenbegroting laat tekorten zien van 2,5 miljoen in 2014, oplopend naar 7,3 miljoen in De tekorten worden veroorzaakt door: -doorrekenen van de financiële uitgangspunten , waarbij vooral de stijging van de lasten in 2017 ten opzichte van 2016 opvalt. De gemeente geeft aan dat de stijging 2017 ten opzichte van 2016 wordt veroorzaakt doordat de programmabegroting 2013 gaat over de jaren 2013 tot en met Het jaar 2017 is in de programmabegroting 2013 gelijk aan het jaar In de meerjarenbegroting voor de jaarschijf 2017 ook de financiële uitgangspunten doorgerekend, met name inflatie e.d. (blz. 7 programmabegroting 2014 ), -kapitaallasten investeringsplan (vooral door investeringen op programma bruikbaarheid openbare ruimte en programma bereikbaarheid), waarbij ook de stijging van lasten in 2017 ten opzichte van 2016 opvalt, -negatieve ontwikkeling algemene uitkering, -verwachte tekorten bij Orionis Walcheren en de uitwerking van de kadernota 2014 (vooral stijging pensioenpremie, -een nadeel doordat meer uren ten laste van de exploitatie komen in plaats van ten laste van grondexploitatie en investeringen). Om in ieder geval de jaarschijf 2014 sluitend te kunnen krijgen heeft de gemeente en pakket aan maatregelen van 2,5 miljoen vastgesteld. Een deel van de maatregelen heeft een incidenteel karakter, zoals het eenmalig afzien van rentebijschrijving aan de algemene reserve ( 0,7 miljoen). De te bezuinigen bedragen voor de jaren 2015 t/m 2017 zijn niet concreet benoemd en ingevuld. De gemeente heeft daarvoor in de jaarschijven 2015 t/m 2017 stelposten opgenomen ter grootte van de tekorten ( 5,1 miljoen in 2015, oplopend tot 7,2 miljoen in 2017). In dat licht zijn de voor 2014 opgenomen concrete bezuinigingen als incidenteel te zien. Daarnaast is in de begroting 2014 een bedrag van 1,1 miljoen aan stelposten nog te realiseren bezuinigingen uit voorgaande jaren geraamd (als inkomst). Deze bezuinigingen zijn dus nog niet ingevuld. De toezichthouder heeft bij de beoordeling van de begroting het regime van repressief toezicht toegepast, maar de gemeente wel nadrukkelijk gewezen op de noodzaak om zodanige ombuigingsmaatregelen te nemen dat er vanaf 2015 sprake is van een structureel evenwicht. Daarbij heeft de toezichthouder aangegeven dat er geen sprake mag zijn van een opschuivend perspectief met betrekking tot het ontstaan van een structureel en reëel evenwicht in het laatste jaar van de meerjarenraming. Dit betekent, dat het huidige tekort van 7,2 miljoen in 2017 in de volgende meerjarenraming volledig moet zijn weggewerkt. Dit is een harde voorwaarde om ook in het jaar 2015 voor repressief toezicht in aanmerking te komen. De toezichthouder heeft berekend (los van het feit of de bezuinigingen 2014 een incidenteel of structureel karakter hebben) dat er in 2014 sprake is van een gering 28

31 structureel nadelig saldo, waarbij de afweging is gemaakt (nog) geen preventief toezicht toe te passen, maar in te zetten op het structurele evenwicht vanaf de begroting Conclusie Ondanks dat de gemeente al tal van ombuigingen heeft gerealiseerd, laat de meerjarenbegroting 2014 t/m 2017 oplopende tekorten zien. Bij het vaststellen van de begroting waren in de jaarschijven 2015 t/m 2017 nog niet concreet ingevulde stelposten nog te bezuinigen opgenomen ter grootte van de tekorten in die jaren. In de begroting staat daarnaast nog voor een bedrag ad 1,1 miljoen aan stelposten van nog te realiseren bezuinigingen uit vorige begrotingen. Deze bezuinigingen waren op het moment dat de begroting werd vastgesteld nog niet ingevuld en ook onvoldoende concreet. In de bestuursrapportage 2014 worden deze als niet gerealiseerd opgenomen en in het financieel meerjarenperspectief vanaf 2015 meegenomen in de totale bezuinigingsopdracht Doorkijk naar begroting Het is in gebruikelijk om als voorbereiding op de begroting de kadernota uit te brengen. In 2014 zal er echter geen kadernota verschijnen, maar een zomernota. Daarin worden geconcretiseerde bezuinigingsvoorstellen geformuleerd, die in september aan de gemeenteraad worden voorgelegd. Het financieel perspectief voor de zomernota 2015 laat een tekort zien van 5,3 miljoen in 2015 oplopend naar 7,4 miljoen in Het grootste deel van deze bedragen bestaat uit de nog in te vullen bezuinigingen uit de begroting 2014 ( 4,3 miljoen in 2015 oplopend tot 6,9 in 2017). Zie ook paragraaf Het financieel perspectief is ten opzichte van de begroting verslechterd. Belangrijkste oorzaken hiervan zijn niet te realiseren bezuinigingen uit vorige jaren tot een bedrag van 1 miljoen, lager dividend Delta 1,1 miljoen en rentebijschrijving verliesvoorziening grex ten laste van de exploitatie (circa 1 miljoen). Daartegen over staan voordelen op algemene uitkering en enkele maatregelen zonder ombuigingen, waardoor de verhoging van de taakstelling in de ombuigingsoperatie in 2015 per saldo wordt beperkt met 1 miljoen (van 4,3 naar 5,3 miljoen). In het kader van deze begrotingsscan is nog niets te zeggen over de inhoud en uitwerking van de zomernota Gerealiseerde en nog te realiseren bezuinigingen In paragraaf en is al deels ingegaan op de noodzaak te bezuinigen. Vanaf 2009 zijn jaarlijks tekorten in de begrotingen geprognosticeerd. In het onderstaande overzicht is dit weergegeven. Te bezuinigen bedragen in meerjarenbegrotingen (bedragen x 1 miljoen) Jaar ,0 2,0 3,6 3, ,1 4,8 4,7 5, ,8 4,7 5,2 5, ,6 3,4 3,2 3, ,5 5,2 6,2 7,3 2015* 5,3 5,6 6,3 7,4 * Betreft cijfers uit het overzicht financieel perspectief zomernota van juni 2014 Uit bovenstaand overzicht is te zien dat de te bezuinigingen bedragen om te komen tot een sluitend meerjarenperspectief in elke meerjarenbegroting worden bijgesteld. Enerzijds als gevolg van nieuwe externe ontwikkelingen (algemene uitkering, dividend) en eigen beleid (nieuw beleid, investeringsplan). Anderzijds door het niet kunnen realiseren van eerder ingeboekte bezuinigingen. De oorspronkelijk berekende tekorten in de begroting waren hoger dan in bovenstaand overzicht is aangegeven, maar 29

32 door maatregelen uit de begroting 2010 en de kadernota 2011 konden de tekorten in de begroting 2011 al worden teruggebracht. Vanaf de begroting lopen de tekorten op. Vanaf 2013 is er ook sprake van tekorten in de exploitatie als gevolg van de problematiek bij de grondexploitatie. Vanaf 2013 wordt jaarlijks 1 miljoen ten laste van de exploitatie gebracht ten behoeve van de grondexploitaties en vanaf 2015 circa 1 miljoen rentebijschrijving op de verliesvoorziening grex als gevolg van omdat de reserve grondexploitatie is uitgeput. Hoewel de gemeente intensief werkt aan het invullen van de bezuinigingstaakstellingen blijkt dat voorgenomen bezuinigingen niet altijd kunnen worden gerealiseerd. In de begroting 2012 is melding gemaakt van het niet kunnen realiseren van bezuinigingen in de jaren 2012 t/m 2015 ter grootte van circa 0,8 miljoen structureel. In de begroting 2014 is een bedrag van circa 1 miljoen structureel opgenomen van nog in te vullen bezuinigingen uit voorgaande begrotingsjaren. Een groot deel van deze bezuinigingstaakstellingen wordt in de zomernota (zoals blijkt uit het financieel perspectief zomernota van juni 2014) afgeraamd omdat deze niet blijken te kunnen worden gerealiseerd. Dit verhoogt de bezuinigingstaakstelling voor de jaren 2015 en verder. In de begroting wordt zichtbaar dat de gemeente alleen de eerste jaarschijf (2014) van de meerjarenbegroting met concrete voorstellen sluitend heeft gemaakt. Voor de overige jaren zijn in de begroting veelal richtinggevende taakstellingen opgenomen. Deze zullen in de meerjarenbegroting alsnog concreet moeten worden ingevuld. In dit kader is het feit dat de toezichthouder in de toezichtbrief met betrekking tot de meerjarenbegroting heeft aangegeven, dat er bij de meerjarenbegroting geen sprake mag zijn van een opschuivend perspectief met betrekking tot het ontstaan van een structureel en reëel evenwicht in het laatste jaar van de meerjarenraming belangrijk. Omdat dit een harde voorwaarde is om ook in het jaar 2015 voor repressief toezicht in aanmerking te komen, zal dus moeten besluiten tot concrete maatregelen waardoor het huidige tekort van 7,2 miljoen in 2017 in de volgende meerjarenraming volledig is weggewerkt. De raad van de gemeente had deze noodzaak ook onderkend en bij de behandeling van de Kadernota 2014 aan het college van BenW gevraagd om nu verantwoordelijkheid te nemen en het proces aan te gaan om te komen tot een meerjarig sluitende begroting, zonder hierbij een beroep te doen op de algemene reserve om de begroting sluitend te krijgen. Om dit te kunnen realiseren heeft het college in maart 2014 een uitgebreid (vertrouwelijk) plan van aanpak ombuigingen/ bezuinigingen aan de raad voorgelegd, met daarin de verschillende plannen van aanpak voor de ombuigingen zoals deze zijn verwerkt in de vastgestelde programmabegroting Per programma zijn bezuinigingsmogelijkheden in kaart gebracht. In de zomernota 2015 moet dit uitmonden in uitgewerkte keuzes. Het college geeft in het plan van aanpak het volgende aan Dit vraagt om fundamentele en pijnlijke keuzes. Deze keuzes kunnen we alleen maken door een overwogen heroriëntatie op de toekomst van onze gemeente: een kaasschaaf alleen is onvoldoende. De raad zal bij de behandeling van de zomernota keuzes maken en bij het vaststellen van de meerjarenbegroting definitieve besluiten nemen. Naast overigens een sluitende begroting beoogt de gemeente ook (zie ombuigingsnota 2013) een structureel beter beheerste schuldpositie, een solide reserve en voorzieningenniveau, een consolidatie van de grondexploitatie van het Scheldekwartier en een personeelsformatie die in relatie staat tot de ambities van de komende jaren. Maatregelen om dit ook daadwerkelijk te realiseren zijn echter nog niet genomen. Conclusie: - Een groot deel van de in de begroting aangekondigde bezuinigingen moet nog concreet worden ingevuld; 30

33 - Richtinggevende bezuinigingen zijn niet voldoende voor herstel van het financieel evenwicht, maatregelen moeten concreet worden ingevuld en doorgevoerd; - Bezuinigingen zijn gericht op sluitend houden exploitatiebegroting; - Bezuinigingen zijn nog niet gericht op het verlagen van de schulden en op het versterken van het weerstandsvermogen; - De risico s grondexploitatie Scheldekwartier kunnen ertoe leiden, dat de bezuinigingstaakstelling nog verder moet worden verhoogd De flexibiliteit van de begroting De flexibiliteit van de begroting gaat over de mogelijkheid om als gemeente relatief snel te kunnen reageren op de financiële gevolgen van wijzigende omstandigheden en in te kunnen spelen op uitbreiding of inkrimping in het takenpakket. Hoe minder flexibiliteit er in de begroting zit hoe lastiger het is om op korte termijn financiële ruimte te vinden. Door te voeren kortingen op de algemene uitkering uit het gemeentefonds, de financiële gevolgen van het decentraliseren van rijkstaken naar gemeenten en vertraging in uitvoering grondexploitatieprojecten hebben een negatief effect op de financiële positie van de gemeente. De effecten zijn zowel voelbaar in de exploitatierekening (verlies en winstrekening) als in de vermogenspositie (balans) van de gemeente. In eerste instantie wordt vaak gekeken naar de opbouw van de lasten en baten. Nagegaan wordt welke lasten en baten op korte termijn beïnvloedbaar zijn. In zijn algemeenheid kan worden gezegd dat de lasten in grotere mate beïnvloedbaar zijn dan de baten, omdat de gemeente voor een groot deel van de inkomsten afhankelijk is van de algemene uitkering uit het gemeentefonds en de specifieke uitkeringen. Belangrijkste inkomstenbronnen die wel beïnvloedbaar zijn, zijn heffingen, belastingen en baten uit bezit. Vooral de nog onbenutte belastingcapaciteit komt dan in beeld. De lasten zijn in principe grotendeels beïnvloedbaar, met uitzondering van uitkeringslasten en afschrijvingslasten. Personeelslasten, subsidies, diensten door derden zijn beïnvloedbaar, zij het niet allemaal op korte termijn. Rentelasten zijn ook beïnvloedbaar door het verminderen van schulden en het tegen zo gunstig mogelijke voorwaarde financieren van de geldleningen. Het totaal van de lasten en baten in 2014 (primitieve begroting) exclusief grondexploitatie bedraagt circa 130 miljoen. Bij de lasten is de grootste beïnvloedbare post diensten door derden, zoals onderhoud, uitbestede werkzaamheden, verzekeringen etc. 25 miljoen. Daarna volgt de post personeelslasten (inclusief inhuur derden) 22,5 miljoen. De verstrekt subsidies bedragen circa 5,6 miljoen. De bijdragen aan Gemeenschappelijke regelingen bedragen 21 miljoen (dit is exclusief 23 miljoen WWB en 8 miljoen WSW). Bij de baten is de algemene uitkering uit het gemeentefonds de belangrijkste bron van inkomsten ( 56,8 miljoen). Deze post is door de gemeente niet te beïnvloeden. Daarna volgen de opbrengsten uit heffingen (afval en riool), leges (burgerzaken en bouwleges) en belastingen (voornamelijk ozb). De heffingen en leges zijn in mindere mate beïnvloedbaar, omdat deze niet meer dan 100% kostendekkend mogen zijn. Er is bij deze posten dus een relatie met de lasten. De belastingen zijn wel beïnvloedbaar, zij het dat het rijk in principe wel grenzen stelt aan de maximale verhoging per jaar. Binnen de geldende begrotingsregels (BBV) en toetsingskader van de toezichthouder heeft de gemeente een grote mate van vrijheid om keuzes te maken met betrekking tot het financieel beleid. Deze keuzes kunnen de flexibiliteit van de begroting in positievemaar ook in negatieve zin beïnvloeden. 31

34 De gemeente heeft keuzes gemaakt die de flexibiliteit van de begroting nadelig beïnvloeden. De volgende voorbeelden maken dit duidelijk. a. Reconstructie, herinrichting en herprofilering van openbare ruimte (wegen, groen) worden geactiveerd en afgeschreven in 25 jaar (wegen) respectievelijk 10 jaar (groen). Hoewel dergelijke lasten op grond van het BBV wel mogen worden geactiveerd, verdient het de voorkeur de afschrijvingstermijn zo kort mogelijk te laten zijn. Het activeren leidt tot een cumulatie van kapitaallasten die (doordat de kosten al gemaakt zijn) niet beïnvloedbaar zijn en dus niet bijdragen aan het kunnen realiseren van bezuinigingstaakstellingen. Ook moet er steeds nieuwe dekking voor de nieuwe reconstructies en herinrichtingen worden gevonden. Bijkomend nadeel is, dat voor deze werkzaamheden (als gevolg van het activeren van de kosten) geld moet worden geleend, wat een negatief effect heeft op de schuldpositie. Het verdient dan ook de voorkeur om een structureel budget in de begroting voor dergelijke werkzaamheden op te nemen. In dat geval kunnen de kosten worden betaald uit de reguliere inkomsten. b. Voor de belangrijkste kapitaalgoederen (wegen, riolering, gebouwen) zijn geen onderhoudsvoorzieningen getroffen, waardoor de dekking in het meerjarenperspectief plaatsvindt. Dit betekent dat fluctuaties in onderhoudslasten niet via voorzieningen maar via de jaarlijkse exploitatiebegroting moeten worden opgevangen. c. Bij afval en riool wordt niet gewerkt met tariefegalisatiereserves. Vooral bij riolering kunnen de lasten voor vervanging jaarlijkse grote verschillen vertonen. Tot nu toe lost de gemeente dit op door jaarlijks een gelijk bedrag in riolering te investeren. d. In het kader van de bezuinigingen wordt voorgesteld (zie financieel perspectief zomernota 2015) om de post onvoorzien te halveren naar e. De gemeente heeft de laatste jaren vooral gestuurd op het verkrijgen van een sluitende begroting en in mindere mate op de ontwikkeling van de schuldpositie. Hiermee voldeed de gemeente wel aan de criteria die de toezichthouder hanteert, namelijk een sluitende exploitatierekening. Gevolg van de focus op de exploitatie is dat de ontwikkeling van de balanspositie, en vooral de mogelijke negatieve gevolgen daarvan op termijn voor de exploitatie, een relatief lage prioriteit in het financieel beleid van de gemeente heeft gekregen. f. Niet ramen rentelasten netto contante waarde methode verliesvoorzieningen grondexploitatie. De voor het afdekken van tekorten op de grondexploitatie gevormde verliesvoorziening worden berekend op basis van netto contante waarden en niet op basis van eindwaarde. Dit heeft tot gevolg dat de er een lagere voorziening kan worden gevormd (namelijk exclusief rentecomponent), maar dat wel jaarlijks rente moet worden bijgeschreven om de voorziening op peil te houden. De gemeente heeft de rentebijschrijving niet als structurele last in de meerjarenbegroting geraamd, maar dit jaarlijks ten laste van de reserve grondexploitaties gebracht. Nu deze reserve is uitgeput is dit niet meer mogelijk. Vanaf 2014 drukt de rente op de begroting, wat tot gevolg heeft dat er nu alsnog structurele dekkingsmiddelen gezocht moeten worden voor een last (circa 1 miljoen structureel) die zich al meerdere jaren voordoet. De gemeente had hier eerder op kunnen anticiperen. g. Als het aan de grondexploitatie doorberekende percentage rente (zowel voor externe financiering als bespaarde rente over de reserves en voorzieningen) hoger is dan het gemiddelde rentepercentage bij externe financiering, is er sprake van een voordeel voor de algemene dienst. Dit is een incidentele baat, omdat deze baat vermindert zodra de boekwaarde van de grondexploitatie lager wordt. Zodra de gronden verkocht worden of moeten worden afgeboekt vervalt dit voordeel wat leidt tot een tekort in de meerjarenbegroting. In de jaarrekening wordt de werkelijke rente doorbelast aan de grondexploitatie. Op begrotingsbasis wordt echter een hoger rentepercentage doorbelast wat leidt tot een voordeel voor de begroting. De gemeente heeft verklaard, dat dit vanaf 2015 (begroting ) in de begroting wordt bijgesteld. h. Positief is dat de gemeente nog wel rente ten laste van de exploitatie bijschrijft op de algemene reserve (met uitzondering van het jaar 2014, waarin achterwege laten van de rentebijschrijving als eenmalige bezuiniging is opgenomen). Bij inzet van de algemene reserves leidt dit niet direct tot een (rente)nadeel in de exploitatierekening. Conclusie - Een groot deel van vooral de lasten is door de gemeente te beïnvloeden, zij het niet allemaal op korte termijn. - De flexibiliteit van de begroting wordt negatief beïnvloed door: activeren kosten reconstructies en herinrichtingen (wegen, groen), niet aanwezig zijn van 32

35 Bedragen x 1 miljoen onderhoudsvoorzieningen, verlagen post onvoorzien, niet ramen rentelasten netto contante waarde methode voorzieningen grondexploitatie en in de begroting meer rente toerekenen aan grondexploitatie dan het gemiddelde rentepercentage bij externe financiering. - Positief is het feit dat de gemeente nog wel rente ten laste van de exploitatie bijschrijft op de algemene reserve. - Door in meerdere mate lasten via de exploitatie te dekken (in plaats van te activeren) kan worden voorkomen dat lasten naar de toekomst worden verschoven Tekortproblematiek grondexploitaties Van de twaalf grondexploitaties die er in lopen participeert de gemeente er in tien actief en is de gemeente in twee gevallen alleen faciliterend. De boekwaarde van de grondexploitaties bedroeg op 31 december miljoen ( miljoen). Voor toekomstige verliezen is een verliesvoorziening gevormd van 22 miljoen ( ,7 miljoen). De grondexploitatie Scheldekwartier is in omvang de grootste met een boekwaarde van 85 miljoen en een verliesvoorziening van 12 miljoen. De stand van bestemmingsreserve grondexploitaties bedraagt eind 2013 nog maar 0,2 miljoen. Jaarlijks vindt er een rentebijschrijving op de voorraad grond plaats van circa 5 miljoen wat de boekwaarde verhoogd. Alleen al in de periode 2009 t/m 2013 is de boekwaarde als gevolg van rentebijschrijving gestegen met 24,4 miljoen. In november 2011 heeft een herijking van het Scheldekwartier plaatsgevonden welke heeft geleid tot een nieuwe strategie voor het Scheldekwartier en een daarbij horende nieuwe grondexploitatie. Op basis van de herijking heeft in 2011 een dotatie aan de verliesvoorziening van het Scheldekwartier plaatsgevonden van 10 miljoen. De gemeente wil de toenemende rentedruk en de plankosten verminderen en heeft besloten om met ingang van miljoen aan aanvullende dekking ten laste van de exploitatiebegroting te brengen. De ontwikkeling van de boekwaarde en verliesvoorziening vanaf 2008 is als volgt. Ontwikkeling boekwaarde en voorziening 160,0 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 boekwaarde incl. voorz. Voorziening boekwaarde excl. voorz. 20,0 0, Het financieel toezicht op de grondexploitatie is gebaseerd op openbare informatie. Uit deze informatie blijkt de laatste jaren niet alleen een oplopend risicoprofiel, maar ook een duidelijk verschil van inzicht tussen gemeente en accountant over het inschatten van de risico s en de parameters voor de prognoses. De berekening van de stand van de verliesvoorziening is gebaseerd op de relatief positieve inschatting van vooral de ontwikkeling van het Scheldekwartier (bouwen woningen in duurdere segment). Als deze inschatting te optimistisch blijkt zal er een groter beroep moeten worden gedaan op de reservepositie van de gemeente om aanvullende verliezen op te vangen. De stand van de 33

36 algemene reserve is per ,9 miljoen, exclusief het exploitatieresultaat 2013 ad 2,3 miljoen. Op bedroeg de algemene reserve 7,6 miljoen. De stijging van de stand van de algemene reserve ten opzichte van 2012 wordt vooral veroorzaakt door het laten vrijvallen van de reserve cruisekade en boekwinst op verkoop onroerende goed Financiële ruimte opvang tekorten grondexploitatie In deze paragraaf wordt het provinciaal beleid (financieel toezicht) en het rijksbeleid (artikel 12) beschreven ten aanzien van het wegwerken van een negatieve algemene reserve als gevolg van het afwaarderen van grondwaarden. In een rekenvoorbeeld zijn de verschillende mogelijkheden uitgewerkt. Het is mogelijk dat een gemeente in een situatie komt te verkeren waarbij sprake is van een negatieve algemene reserve. Hiermee wordt bedoeld dat de omvang van de reserves bij een gemeente niet van voldoende omvang zijn om een rekeningstekort te dekken. Het activeren van tekorten is op grond van het BBV namelijk niet toegestaan en dus is het denkbaar dat een dergelijke negatieve reserve ontstaat door het (verplicht) afwaarderen van activa, zoals grondwaarden. In het Gemeenschappelijk Financieel toezichtkader 'Kwestie van evenwicht' is het volgende opgenomen: 'Wanneer de algemene reserve negatief wordt, moet de gemeente deze negatieve stand van de algemene reserve binnen de termijn van de meerjarenraming wegwerken. Lukt dit niet, dan wordt een gemeente onder preventief toezicht geplaatst. Is de negatieve stand ontstaan ten gevolge van verliezen op de grondexploitatie, dan kan de toezichthouder de gemeente toestemming geven dit tekort in een langere periode dan 4 jaar te saneren. Hoe lang die periode is, is moeilijk te standaardiseren. Dit is vooral afhankelijk van de oorzaak en de grootte van het tekort. In ieder geval is sanering in een periode langer dan 10 jaar niet toegestaan. In deze situaties (langere periode van sanering) geldt uiteraard ook het preventieve toezicht. Over de sanering van een negatieve algemene reserve worden afspraken gemaakt met de toezichthouder die bestuurlijk worden afgestemd én vastgelegd.' In het de handleiding artikel 12 is opgenomen: '' De lasten voortvloeiend uit het wegwerken van de (gecorrigeerde) negatieve reserve dienen normaal gesproken binnen de termijn van meerjarige raming (in totaal 4 jaar)bij het relevante tekort te worden betrokken; voor tekorten die worden veroorzaakt door tekorten van de grondexploitatie en/of stads- en dorpsvernieuwing geldt in verband met de conjunctuurgevoeligheid een periode van maximaal 10 jaar, welke maatregel door de provinciale toezichthouder zelfstandig kan worden toegepast. Al naar gelang de situatie en de eigen keuzes van de gemeente die ten grondslag liggen aan de problematiek- kan door de fondsbeheerders, op voorstel van en op basis van een onderzoek door de inspecteur, besloten worden tot een langere termijn. Die termijnverlenging heeft tot doel te bewerkstelligen dat de gemeente langer de tijd krijgt om de problematiek zelf op te lossen, en daarmee een beroep op artikel 12 te voorkomen. In geval wel een beroep op artikel 12 is of wordt gedaan kan een langere termijn ook ingezet worden om de mogelijke eigen bijdrage van de gemeente te maximaliseren. Dit is mede afhankelijk van de mate waarin de gemeente zelf een risicovol grondbeleid heeft gevoerd. In alle gevallen zal hierbij sprake zijn van preventief toezicht door de provinciale toezichthouder'. Samengevat in een fictief rekenvoorbeeld: Stel dat er in enig jaar 30 miljoen verlies moet worden genomen op de grondexploitatie en dat de algemene reserves 10 miljoen bedragen. Dit zal tot gevolg hebben dat de jaarrekening zal sluiten met een tekort van 30 miljoen en dat als gevolg hiervan de algemene reserve 20 miljoen negatief wordt. Dit tekort van 20 miljoen dient in een aantal jaren aangezuiverd te worden. Uit bovenstaande beleidsregels blijkt dat bij verschillende scenario's hiervoor verschillende termijnen gehanteerd kunnen worden. In de regel wordt door jaarlast voor dit soort tekorten via een annuïteit berekend. In het rekenvoorbeeld is uitgegaan van een rentevoet van 4%. Last bij 4 jarige annuïteit: per jaar Last bij 10 jarige annuïteit per jaar Last bij 15 jarige annuïteit: per jaar 34

37 2.3.8 De verwevenheid van grondexploitatie met de algemene dienst Binnen de grondexploitatie gaan omvangrijke geldstromen om. Omdat de grondexploitatie onderdeel is van de meerjarenbegroting is het onvermijdelijk dat er verwevenheid ontstaat tussen geldstromen van de exploitatie/algemene dienst (de meerjarenbegroting) en de grondexploitatie. In deze paragraaf wordt deze verwevenheid in beeld gebracht. Rente De rente is een vergoeding voor de financieringsmiddelen die nodig zijn om de boekwaarde te financieren. Wanneer de gemeente niet meer rente in rekening brengt aan de grondexploitatie dan het zelf betaalt heeft dit geen negatief effect op het moment dat de grondexploitaties worden beëindigd. Tegenover de wegvallende vergoeding voor rente uit de grondexploitatie staat eenzelfde bedrag aan wegvallende rente voor door de gemeente aangetrokken geldleningen. Wanneer het aan de grondexploitatie doorberekende percentage hoger is dan de gemiddelde rente die de gemeente zelf betaalt over de financieringsmiddelen, is er sprake van een voordeel voor de algemene dienst. Dit is een incidentele baat, omdat deze baat vermindert zodra de boekwaarde van de grondexploitatie lager wordt. Dit kan dus op termijn tot een tekort in de meerjarenbegroting leiden. Dit kan worden voorkomen door het renteresultaat dat door de exploitatie (meerjarenbegroting) wordt behaald op de grondexploitatie niet als (structurele) dekking te gebruiken, maar bijvoorbeeld toe te voegen aan een reserve. Binnen de gemeentebegroting is sprake van twee soorten rente: de aan derden te betalen rente voor externe financiering en de aan de gemeente zelf te betalen rente voor interne financiering (rente over de reserves en voorzieningen). Daarnaast is er sprake van een saldo op de kostenplaats kapitaallasten. Een voordelig saldo kostenplaats kapitaallasten duidt er op dat de gemeente meer rente doorbelast aan de kostendragers (investeringen, grondexploitatie) dan de werkelijke rentelasten. Effect rente externe financiering De gemeente geeft aan dat in 2013 op rekeningbasis 4,5% rente over de boekwaarde van Scheldekwartier is doorberekend en circa 4% rente over de boekwaarde van de overige grondexploitaties. Gebaseerd op de boekwaarden van de gronden in exploitatie en gronden niet in exploitatie (bruto, dus exclusief aftrek verliesvoorziening) per 1 januari en de in de jaarrekeningen verantwoorde rentebijschrijvingen grondexploitatie bedroeg de werkelijke rentebijschrijving vanaf 2009: Jaar boekwaarde grex per 1-1, excl. verliesvoorziening (x 1.000) rentebedrag (x 1.000) rente % ,9% ,6% ,7% ,7% ,1% In 2013 bedraagt de gemiddelde rente van de door de gemeente opgenomen geldleningen circa 4,1%. Dit komt overeen met het in 2013 is het aan de grondexploitatie doorbelaste percentage, maar is lager dan de doorbelasting naar Scheldekwartier (4,5%). Op begrotingsbasis rekent de gemeente echter met hogere rentebedragen. Dit heeft er in de jaarrekening 2013 toe geleid dat er 0,8 miljoen minder rente aan de grondexploitaties is doorbelast dan waar in de begroting van was uitgegaan. De werkelijk betaalde rentelasten waren circa lager dan geraamd. Daardoor is er per saldo toch sprake van een nadeel voor de algemene dienst. 35

38 Conclusie is dus, dat de exploitatiebegroting een voordeel heeft op het doorbelasten van externe rente ten laste van de grondexploitatie. In de jaarrekening wordt er vervolgens een lager rentepercentage doorbelast. Dit uit zich in de jaarrekening in een nadeel voor de algemene dienst. Wel heeft de exploitatie in de jaren daarvoor baat gehad van een hoger doorbelaste rente. Zo bedroeg de gemiddelde rente over vast geldleningen in ,32% (blz. 9 programmabegroting ). Een half procent hogere doorrekening aan de grondexploitatie komt neer op een voordeel voor de algemene dienst van ruim 0,5 miljoen. De begroting van de algemene dienst is te positief omdat daar een te hoge doorbelasting naar de grondexploitatie in wordt opgenomen. De gemeente geeft aan, dat dit in de begroting is aangepast. Effect rente interne financiering De gemeente berekent ook rente over de reserves en voorzieningen. Hiervoor hanteert de gemeente een rentepercentage van 5. In de jaarrekening 2013 leidt dit tot een last op de kostenplaats kapitaallasten van 2,1 miljoen. Hiervan wordt circa 0,4 miljoen bijgeschreven (n.a.v. stand algemene reserve op ) bij de algemene reserve. Het restant wordt als baat doorgeboekt naar de exploitatierekening (meerjarenbegroting). Via de doorbelasting van rente aan investeringen en grondexploitatie worden deze kosten aan de kostendragers doorbelast. De gemeente kan zelf beslissen over de hoogte van de rente die wordt toegerekend aan de reserves. De bespaarde (fictieve) rente sluit bij voorkeur aan op het (gemiddelde) rentepercentage bij externe financiering. Dat percentage ligt momenteel lager dan 5. Bij het hanteren van een hoger percentage verdient het de voorkeur het daardoor voor de exploitatie (meerjarenbegroting) ontstane voordeel niet in te zetten als (structurele) dekking, maar te gebruiken voor het versterken van het weerstandsvermogen (door toevoeging aan een reserve) om bijvoorbeeld risico s in de grondexploitaties af te dekken. Als de gemeente dit percentage verlaagt naar bijvoorbeeld ook 4 % zou ook een lagere doorbelasting van rente naar de investeringen en grondexploitatie kunnen plaatsvinden. In de onderstaande tabel wordt dit zichtbaar gemaakt in kolom B. Voor de grondexploitatie heeft dit een jaarlijks positief effect van circa 0,3 miljoen, wat overigens een nadeel is voor de meerjarenbegroting. Bespaarde rente reserves en voorzieningen A B verlagen van 5% naar 4% huidig 4,00% 5% besp. (bedragen x 1 miljoen) besp. Rente rente Lasten rente langlopende geldlening 8,5 8,5 Rente kortlopende geldleningen 1,5 1,5 Bespaarde rente over reserves en voorzieningen 2,1 1,7 12,1 11,7 Lasten zijn toegerekend aan: Toegerekende rente Grex 6,5 6,2 Toegerekende rente investeringen 5,6 5,5 12,1 11,7 Gevolgen grondexploitatie Minder doorbelast naar grondexpl. (lagere last) 0,3 Gevolgen meerjarenbegroting (algemene dienst) Minder doorbelast naar alg. dienst (lagere last) 0,1 Lagere bespaarde rente alg. dienst (lagere inkomst) -0,4 Per saldo nadeel meerjarenbegroting -0,3 36

39 Salariskosten en overhead Een deel van de formatie wordt ingezet voor projecten. Dit kunnen investeringen zijn maar ook grondexploitatie. In het kader van het onderwerp van deze paragraaf worden de investeringen buiten beschouwing gelaten. Dit neemt niet weg dat temporiseren van investeringen wel financiële gevolgen heeft, omdat de dekking voor salariskosten wegvalt. Uit de jaarrekening 2013 komt naar voren dat er op investeringen 0,6 miljoen minder aan uren zijn geboekt dan geraamd. Bij de grondexploitatie zijn iets meer uren doorbelast dan geraamd. De kosten die via de uurtarieven worden geraamd en verantwoord op de kostendragers worden via de kostenplaatsen verdeeld. Uit de begroting 2014 blijkt dat van het totaal van kosten op de kostenplaatsen ( 23,3 miljoen) een bedrag van 0,8 miljoen ofwel 3,5% wordt doorbelast naar de grondexploitatie. Totaal worden circa 7 fte ten laste van de grondexploitatie gebracht (bron: jaarrekening 2013 detailniveau). Van het bedrag van 0,8 miljoen betreft circa 41% ( 0,3 miljoen) overhead. Bij afbouw van de formatie voor grondexploitatie, ingeval de projecten aflopen, kan er ook minder overhead aan deze kostenplaatsen worden toegerekend. zal voor dit deel van de overhead dus binnen de meerjarenbegroting dekking moeten vinden of de overheadkosten zien te verlagen. Overigens is dit bij de investeringen op dit moment meer actueel dan bij de grondexploitatieprojecten. Opbrengst bouwleges In de begroting is een opbrengst leges bouw- en sloopvergunningen van circa 1 miljoen geraamd als structurele opbrengst. In de meerjarenbegroting is geen rekening gehouden met een afbouw van deze baten. Een terugval in de bouwstroom heeft een negatief effect op deze opbrengst. In 2013 was de opbrengst, ten opzichte van raming in de primitieve begroting, ruim 0,4 miljoen lager. De gemeente heeft aangegeven, dat de raming bouwleges voor de jaren 2014 en 2015 zijn verlaagd en daarna weer wordt verhoogd naar circa 1 miljoen in verband met verwachte bouw op basis van Walcherse woningmarktafspraken. Effect netto contante waarde verliesvoorziening De gemeente heeft er tot en met 2013 voor gekozen om de noodzakelijke jaarlijkse rentebijschrijving bij de verliesvoorziening grondexploitatie (als gevolg van de keuze voor de netto contante waarde methode) niet ten laste van de algemene dienst te brengen, maar ten laste van de reserve grondexploitatie (door de rentebijschrijving mee te nemen bij de jaarlijkse herziening van de verliesvoorziening). De gemeente heeft door deze keuze de lasten naar de toekomst verschoven, terwijl hiervoor al in een eerder stadium structurele dekking binnen de algemene dienst had kunnen worden gezocht. Nu deze last niet meer ten laste van de vermogenspositie kan worden gebracht draagt dit bij aan de verslechtering van de financiële positie van de exploitatierekening (algemene dienst) waardoor de ombuigingstaakstelling fors wordt verhoogd. Zoals eerder aangegeven heeft de gemeente dit nadeel opgenomen in het tussentijds resultaat 2014 en vanaf 2015 in de begroting. Beperken stijging boekwaarde a.g.v. rentebijschrijving en plankosten Om de boekwaarde van de grondexploitaties niet nog sneller te laten oplopen (met als gevolg het verhogen van de verliesvoorziening ten laste van de algemene reserve) heeft de gemeente besloten om jaarlijks 1 miljoen van de kosten grondexploitatie niet meer op de boekwaarde bij te schrijven maar ten laste te brengen van de exploitatierekening (algemene dienst) waardoor de ombuigingstaakstelling in de exploitatie fors wordt verhoogd. Dit bedrag van 1 miljoen komt bovenop het bedrag van de rente over de verliesvoorziening grondexploitatie dat met ingang van 2013, als gevolg van de uitputting van de reserve grondexploitatie, ten laste van de algemene dienst moet worden gebracht. Vanaf 2015 raamt de gemeente ook een bedrag van 0,3 miljoen ten laste van de exploitatierekening (algemene dienst) als bijdrage voor de Aagje Dekenstraat. Effect op schuldpositie Als de grondopbrengsten later dan aanvankelijk verwacht gaan binnenkomen, kunnen de schulden minder snel worden afgelost en moet dus meer rente worden betaald. De gemeente kan wel proberen te sturen op uitgaven die daardoor ook later gemaakt gaan worden. 37

40 Conclusie: - De verwevenheid van de meerjarenbegroting en de grondexploitatie is groot door voornamelijk de keuze om de noodzakelijke rentebijschrijving op de verliesvoorziening pas met ingang van 2014 ten laste te brengen van de exploitatierekening (algemene dienst), het besluit om jaarlijks 1 miljoen van de kosten grondexploitatie niet meer op de boekwaarde bij te schrijven en de bijdrage van circa 0,3 miljoen vanaf 2015 voor de Aagje Dekenstraat; - Aan de grondexploitatie wordt op begrotingsbasis een hoger rentepercentage doorbelast dan het (gemiddelde) rentepercentage bij externe financiering (en beïnvloedt daarmee de meerjarenbegroting met incidentele dekking). De gemeente heeft aangegeven dat dit vanaf de begroting 2015 wordt aangepast; - Het percentage door te belasten rente aan grondexploitatie (en investeringen) kan wellicht nog meer worden verlaagd door een lager rentepercentage te berekenen over de reserves (rente eigen financieringsmiddelen); - Als gevolg van de hoge boekwaarde is het bedrag aan jaarlijkse rentebijschrijving op de boekwaarde van de grondexploitatie hoog; - Aan directe (personeel-)kosten wordt een bedrag van circa 0,5 miljoen doorbelast aan de grondexploitaties; - Aan overhead over toegerekende uren wordt een bedrag van circa 0,3 miljoen doorbelast aan de grondexploitaties; - In de meerjarenbegroting is geen rekening gehouden met een afbouw van de inkomsten uit bouwleges (de gemeente heeft aangegeven uit te gaan van bouw in de komende jaren op basis van Walcherse woningmarktafspraken); - Eventueel lagere opbrengsten uit verkoop van grond (met bijvoorbeeld een hogere verliesvoorziening tot gevolg) zorgt voor extra rentelasten ten laste van de meerjarenbegroting doordat schulden minder snel kunnen worden afgelost. Rente wordt in principe wel aan de grex doorberekend, maar dit kan niet grenzeloos plaatsvinden Demografische ontwikkelingen De informatie voor deze paragraaf is ontleend aan de in september 2013 door de drie Walcherse gemeenten vastgestelde Walcherse woningmarktafspraken en de in opdracht van de provincie gemaakte analyse van de Zeeuwse regionale woningmarkt door de Stec groep. Als basis hiervoor hebben de provinciale bevolkingsprognose 2012 en het WoOn 2009 gediend. Het perspectief voor de woningmarkt in Zeeland en dus ook in is sterk gewijzigd ten opzichte van de groeisituatie van de laatste decennia. De huidige marktsituatie, hoeveelheid aan harde en zachte plannen en sociaaleconomische en demografische trends op lange termijn resulteren ineen nieuwe opgave voor Walcheren. Er moet een nieuwe balans komen op de woningmarkt: minder nieuwbouw, betere nieuwbouw en veel meer aandacht voor de vitaliteit van de bestaande woningvoorraad. Daarnaast zijn er opgaven zoals het maximaal aantrekkelijk blijven voor jongeren, de grote groep ouderen die ontstaat en het behoud van leefbare kernen. Prognoses van bevolkingsontwikkelingen kunnen, in combinatie met verwachte huishoudensontwikkeling, inzicht geven in het aantal woningen dat in de toekomst nog gebouwd zal moeten worden. De provinciale prognose kent een beleidsneutrale oorsprong, wat betekent dat zij uitgaat van extrapolatie van het verleden gekoppeld aan verwachte demografische ontwikkelingen. Op basis van de meest recente provinciale prognoses (2012) is voor Walcheren een lichte groei van de bevolking te verwachten tot circa Met als kanttekening dat Veere en volgens de prognoses rond 2020 te maken krijgen met een beperkte afname van de bevolking en na 2020 met een beperkte afname van het aantal huishoudens. 38

41 Verwachte groei van bevolking en het aantal huishoudens Walcheren In 2012 zijn er circa inwoners. Rond 2028 wordt het maximum bereikt van circa inwoners, een groei van ruim Hierna zet de krimp in. In 2040 zijn er naar verwachting nog circa inwoners. De belangrijkste oorzaken zijn het sterfteoverschot, het vertrek naar andere gemeenten, de stijging van de gemiddelde leeftijd waarop vrouwen kinderen krijgen en de afname van het aantal kinderen per gezin. Voor de woningmarkt is vooral het aantal huishoudens belangrijk. Er zijn nu circa huishoudens. Volgens de huishoudensprognoses groeit in Walcheren het aantal huishoudens tot 2026 door met in totaal circa Er zijn dan ruim huishoudens. Daarna zet ook hier de krimp beperkt in. De toename betreft bijna geheel 1- persoonshuishoudens, vooral van ouderen. In 2040 zijner naar verwachting circa huishoudens in Walcheren. Onderstaande grafiek laat zien dat de bevolking van de komende 25 jaar gelijkmatig met in totaal 10% krimpt. De ontwikkeling van de huishoudens laat een ander patroon zien. De komende 10 jaar stijgt het aantal huishoudens totaliteit nog met circa 2% om vervolgens de 15 jaar daarna met 10% te dalen. Meest opvallend hierbij is dat het aandeel huishoudens van alleenstaanden steeds groter wordt. 39

42 De provincie Zeeland beschouwt de regio Walcheren als één regionale markt voor de woningbouw. In het Omgevingsplan is gesteld dat het van provinciaal belang is dat regionale woningmarkten goed functioneren en dynamisch zijn. Als gevolg van financieel-economische en demografische veranderingen zijn regionale woningmarktafspraken noodzakelijk. In september 2013 hebben de drie Walcherse gemeenten regionale woningmarktafspraken gemaakt. Door temporisatie, vermindering van het aantal te bouwen woningen en het schrappen van enkele nog niet in uitvoering genomen plannen is het netto aantal woningtoevoegingen in periode geprognotiseerd op Dit is een forse daling t.o.v. de voorgaande planning voor de periode toen nog ruim 5000 woning gepland stonden. Eind 2013 heeft de provincie in een reactie op de regionale woningmarktafspraken geschreven de afspraken een uitstekende start te vinden voor verdere samenwerking om te komen tot een gezonde en toekomstgerichte woningvoorraad. Ook is geconstateerd dat de regionale woningbouwafspraken iets boven de norm van 130% van de berekende groei van de woningbehoefte uitkomt. Daarbij laten volgens de provincie de vigerende bevolkings- en huishoudensprognose een rooskleuriger beeld zien dan de feitelijke bevolkingsontwikkeling van de Walcherse gemeenten en de recent gepubliceerde regionale prognoses PEARL en Primos. De provincie heeft daarom de gemeenten gevraagd 2014 te benutten de programmering kwantitatief en kwalitatief verder in lijn te brengen met de woningbehoefte. Als eind 2014 de nieuwe provinciale bevolkings- en huishoudenprognose gereed is gaat de provincie de regionale woningbouwafspraken herijken. Hierbij zal in kwalitatieve en kwantitatieve zin een extra stap moeten worden gezet. Opvallend is dat in de regionale woningbouwplanning kwantitatief (voor ruim 130%) overeenkomt met regionale woningmarktverkenning Walcheren van de Stec groep, maar dat er (te) weinig aansluiting is gezocht bij de opgaven voor Walcheren naar woningtype. Er dient bijvoorbeeld nog een verschuiving plaats te vinden van grondgebonden woningen naar appartementen met lift. Conclusie: Er zijn belangrijke stappen gezet in het terugdringen van de overcapaciteit in de woningbouwplannen, maar de kwalitatieve opgave als gevolg van de veranderende samenstelling van huishoudens is nog onvoldoende verwerkt in de regionale woningmarktafspraken. Dit vormt een extra risicofactor voor functioneren van de woningmarkt en daarmee ook voor de gemeentelijke grondexploitatie. 40

43 Onderhoud kapitaalgoederen Voorbeelden van belangrijke kapitaalgoederen zijn wegen, riolering, water, groen en (onderwijs)gebouwen. Voor het realiseren van de op de diverse programma s geformuleerde doelen, zijn kapitaalgoederen vaak onmisbaar. Ze dienen zo lang mogelijk een bijdrage te leveren aan het doel waarvoor zij zijn aangeschaft of vervaardigd. Na de verkrijging van de kapitaalgoederen is het dan ook zaak deze zo goed mogelijk te beheren, ofwel 'in stand te houden'. Temeer omdat met kapitaalgoederen forse bedragen zijn gemoeid, ze maken immers een substantieel deel uit van de begroting. Een goed beheer is noodzakelijk om achterstallig onderhoud en daardoor kapitaalvernietiging te voorkomen. Maar ook om een goed beeld te krijgen van de structurele lasten en van de financiële positie van de gemeente, is het noodzakelijk inzicht te hebben in de kapitaalgoederen. Bij het beheer van kapitaalgoederen kunnen de volgende vragen zich voordoen: welke ontwikkelingen zijn te verwachten, hoe fraai moet het eruit (blijven) zien, hoe veilig moet het zijn, welk kwaliteitsniveau kiezen we dan wel streven we na? En een heel belangrijke vraag: wat betekent dit financieel? Het is de verantwoordelijkheid van de raad om vanuit zijn kaderstellende en controlerende taak hier invulling aan te geven. Het is dan ook aan de raad deze keuzes te maken en de bijbehorende kaders te stellen. De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen dient actueel inzicht te geven in de vastgestelde beleidskaders. Ook dient duidelijk te zijn of het gekozen ambitieniveau gevolgd wordt, of de bijbehorende financiële middelen zijn opgenomen en of al dan niet sprake is van achterstallig onderhoud. Wanneer er sprake is van achterstallig onderhoud dient aangegeven te worden welke maatregelen zijn/worden getroffen. De toelichting in de paragraaf kapitaalgoederen zou op dit punt nog kunnen worden verbeterd. De accountant herhaalt jaarlijks in zijn verslag van bevindingen met betrekking tot de jaarrekening: In de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen is de relatie nog te leggen met de financiële consequenties. Zowel op het gebied van onderhoud wegen, riolering en groen is er sprake van achterstallig onderhoud. De gemeente is vanaf 2008 bezig om dit in te lopen. Daarnaast is er vanuit de bezuinigingen een taakstelling op groenonderhoud. In de begroting is voor een kostenreductie op termijn op basis van de Nota Kwaliteitsimpuls Beheer een investering opgenomen om extra omvormingen te doen met als doel het toekomstig onderhoud minder arbeidsintensief te maken en het onderhoudsniveau van het openbaar groen in fasen op het gewenste peil te kunnen brengen. Als het achterstallig onderhoud is gekwantificeerd moet hiervoor een voorziening worden gevormd. Dit betekent een daling van de algemene reserve. Over het onderhoudsniveau van wegen is in de begroting 2014 opgenomen dat dit moet passen binnen het beschikbare budget. De gemeente geeft aan dat aan het inlopen en op peil brengen en houden van het wegen areaal ten dele en gefaseerd uitvoering wordt gegeven. Het nog vast te stellen beleidsplan wegbeheer geeft de uitvoeringskeuzen naar kwaliteitsniveaus nader aan. In 2015 zal de gemeente de wegen weer inspecteren om aan de hand daarvan de onderhoudsplanning voor de vier jaar daaropvolgend te vervaardigen. De gemeente stelt wel onderhoudsplannen vast. Zo is er het *Beleidsplan Openbaar Groen "Groene stad aan de Westerscheldemonding" (Collegebesluit ), Beleid- en beheerplan Openbare Verlichting (Collegebesluit), Meerjaren onderhoudsplan Gebouwen en Accommodaties (College + Raad ), Verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan (College + Raad). In concept is gereed het Wegenbeleidsplan (besluitvorming najaar 2014). Ondanks dat er beheerplannen zijn vastgesteld werkt voor de belangrijkste kapitaalgoederen (wegen, riolering, gebouwen) niet met onderhoudsvoorzieningen, waardoor de dekking in het meerjarenperspectief plaatsvindt. Dit betekent dat fluctuaties in onderhoudslasten niet via voorzieningen maar via de jaarlijkse exploitatiebegroting moeten worden opgevangen, omdat groot onderhoud niet mag worden geactiveerd. De lasten in de huidige onderhoudsbegrotingen bestaan nu vooral uit kapitaallasten omdat uitgaven uit het beheerplan voornamelijk worden geactiveerd. Reconstructies, vervangen slijtlagen en herinrichting van wegen, renovatie openbare verlichting, en renovatie en reconstructie van groen worden in geactiveerd en 41

44 afgeschreven. De meeste in 25 jaar (groen in 10 jaar). Dit is ook terug te zien in het volume van de investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut vanaf Dit volume is structureel hoog. De boekwaarde bedraagt per ,4 miljoen wat feitelijk niet erg veel hoger is dan het volume op ( 30,3 miljoen) en 2005 ( 30 miljoen, zie nota waarderen en afschrijven 2008). Anderzijds is er ook geen sprake van een daling. Dit duidt er op dat de jaarlijks vrijvallende afschrijvingslasten (in 2014 circa 1,8 miljoen) worden ingezet voor het doen van nieuwe investeringen. Gevolg is dat daardoor de boekwaarde van 30 miljoen niet wordt verlaagd evenals de daarmee samenhangende schulden. En dus de rentelasten hoog blijven. De gemeente voor deze investeringen ook leningen aangetrokken, waarvan de rentelasten jarenlang op de exploitatie blijven drukken. Activeren en afschrijven mag, maar het BBV geeft aan dit het liefst in een zo kort mogelijke termijn te doen. In de nota waarderen en afschrijven activa 2008 geeft de gemeente aan dat de financiële positie van onvoldoende stevig is om in de exploitatie structureel budget vrij te maken, zodat investeringen met maatschappelijk nut ineens ten laste van het resultaat kunnen worden gebracht. Investeringen in riolering maken geen onderdeel uit van de investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut. Investeringen in riolering zijn investeringen met economisch nut omdat daar een heffing (inkomst) tegenover staat. In de toezichtbrief naar aanleiding van de begroting 2014 heeft de toezichthouder gewezen op het belang van het realistisch ramen van onderhoudsbudgetten: Bij een besluit een gedeelte van de ombuigingen in te vullen door te bezuinigen op onderhoud van kapitaalgoederen wijzen wij erop dat de lasten van instandhouding (onderhoud en vervanging) van kapitaalgoederen realistisch geraamd dienen te worden, op basis van actuele meerjarige onderhoudsplannen. Een duurzaam financieel beleid gaat gepaard met realistische budgetten voor beheer en onderhoud van kapitaalgoederen. De beheerplannen moeten er op zijn gericht dat er voldoende middelen voor het groot onderhoud aanwezig zijn in de begroting. In de paragraaf kapitaalgoederen komt niet naar voren of hier op dit moment sprake van is. 42

45 Loopt tot en met Ramingen reëel? Overzicht beheerplannen Plan Wanneer aanwezig vastgesteld?? Achterstallig onderhoud? Onderhoudsvoorziening? Onderhouds -reserve? Groen Ja 2007 (door college) Openbare ruimte Nee 2014 gereed 2015 Nee, er is sprake van achterstallig onderhoud. Nog niet bekend, tot nu toe is budget taakstellend Riolering Ja Nee, gelet op het feit dat er sprake is van achterstallig onderhoud Accommodaties Ja Onbekend, in paragraaf kapitaalgoederen wordt niet op accommodaties ingegaan. Nee Nee, 40% van het beschikbare budget is bedoeld voor inlopen achterstallig onderhoud Speelvoorzieningen Openbare verlichting Ja 2007 (door college) 2017 Nee, er is sprake van achterstallig onderhoud Ja, gemeente wil investeren met als doel het groen onderhouds -armer te maken. Nee Nee Ja Nee Nee Ja, wordt tot en met 2018 aangepakt Niet vast te stellen Nee Nee Nee Nee Ja Nee Nee Ja Nee Nee Conclusie: - Gemeente kiest voor het niet volledig ramen van de onderhoudslasten in de begroting. Er is al jaren lang sprake van achterstallig onderhoud. De gemeente is vanaf 2008 bezig om dit in te lopen. Met ingang van 2009 zijn er concrete extra gelden geraamd voor het inlopen van het achterstallig onderhoud. Daarmee is echter het structurele onderhoudsbudget nog steeds niet op peil; - Het gevolg hiervan is dat de meerjarenbegroting geen reëel beeld geeft van de feitelijke financiële positie; - Het grote volume (in geld) dat is gemoeid met het activeren van lasten renovatie en reconstructies in de openbare ruimte leidt tot cumulatie van kapitaallasten en hoge lasten in de begroting; - De informatiewaarde van de paragraaf kapitaalgoederen moet verder worden vergroot door de relatie te leggen met de financiële consequenties. 43

46 Balans en financiële ratio s Op basis van balansgegevens van de jaarrekeningen 2009 tot en met 2013 zijn in onderstaande tabel een aantal financiële ratio s in beeld gebracht van Nettoschuld/exploitatie (netto schuldquote) 136% 129% 140% 161% 170% Voorraadquota 61% 66% 75% 91% 99% Debtratio 93% 86% 85% 85% 85% Financieringssaldo (VA-EV-LVV) Gouden balansregel (VP/VA) 1,42 1,43 1,59 1,63 1,69 Financieringsratio (AFS/AFL) 0,50 0,78 0,82 0,54 0,75 Nadere duiding in de tabel in beeld gebrachte ratio s: Nettoschuld/exploitatie (netto schuldquote): Hier wordt de schuldpositie van de gemeente uitgedrukt in een percentage van de omvang van de jaarlijkse exploitatie (inkomsten voor bestemming). Een hoog cijfer duidt op een relatief hoge schuld. Voorraadquote geeft aan de verhouding tussen de voorraden bouwgronden en verstrekte leningen ten opzichte van de inkomsten voor bestemming. Debtratio geeft aan in welke mate de activa zijn gefinancierd met vreemd vermogen ofwel welk percentage bezit is belast met schulden. Financieringssaldo ook wel genoemd financieringstructuur: betreft uitkomst van vaste activa -/- eigen vermogen -/- lang vreemd vermogen. Uitkomst aanwezige financiering overstijgt de omvang van de vaste activa. Dit wordt verklaard doordat een aanzienlijk deel van het vreemd vermogen dient als financiering van de boekwaarde binnen het grondbedrijf. Gouden balansregel: betreft uitkomst van vaste passiva gedeeld door vaste activa. Een uitkomst boven het cijfer 1 geeft aan dat het aanwezige eigen- en vreemd vermogen het bedrag van de te financieren vaste activa overstijgt. Ook hier vormt de positieve uitkomst een bevestiging van het feit dat een deel van het aangetrokken vreemd vermogen fungeert als financiering voor de boekwaarde van het grondbedrijf. Financieringsratio: betreft de uitkomst van het totaal van de afschrijvingen gedeeld door de het totaal van de aflossingen in een bepaald jaar. Bij een uitkomst lager dan het cijfer 1 is er sprake van hogere aflossingen dan afschrijvingen. In een dergelijk geval schieten de vrijvallende middelen wegens afschrijvingen tekort om het investeringsvolume op peil te houden. Om in een dergelijke situatie het investeringsvolume op peil te houden moet er nieuw vreemd vermogen worden aangetrokken. Conclusie: - Gerelateerd aan de omvang van de exploitatie heeft een hoge netto schuld. Voor een groot deel wordt dit veroorzaakt door de financiering van de grondvoorraad. De netto schuld is in vergelijking met andere gemeenten zeer hoog. In 2012 stond op plaats 407 (van de 415 gemeenten) in het door de VNG gepubliceerde overzicht kengetallen schulden Nederlandse gemeenten per De gemiddelde netto schuld per inwoner in bedroeg op , terwijl dit landelijk gemiddeld was. De netto schuldquote en voorraadquote van bedroeg op % respectievelijk 91%, tegen landelijk gemiddeld 72% en 23%. Hieruit komt dus ook de hoge schuldpositie van de gemeente naar voren, voornamelijk veroorzaakt door de grondvoorraden. - Op 31 december 2012 was circa 15% van het gemeentelijk bezit was afbetaald, 85% is belast met schulden (debtratio). Dit komt ook naar voren uit het negatieve financieringssaldo. De gemeente is hierdoor in sterke mate gevoelig voor renteontwikkelingen en loopt daarmee en renterisico. Ook in de begrotingsscan 2006 kwam 44

47 de hoge debtratio (in casu lage solvabiliteit van 12%) naar voren. Een van de aanbevelingen was om het eigen vermogen te versterken. In de periode is de algemene reserve inderdaad gestegen van 4,1 miljoen naar 13,9 miljoen. Echter in die periode is ook de netto schuld toegenomen evenals de boekwaarde van de gronden. - De jaarlijks vrijvallende afschrijvingslasten zijn niet voldoende om de aflossingen van de aangegane geldleningen mee te betalen. Jaarlijks moet de gemeente dus geld lenen om aan de aflossingsverplichtingen te kunnen voldoen en nemen de rentelasten toe Weerstandsvermogen (beleid, risico s, weerstandscapaciteit) In het BBV is voorgeschreven dat in de begroting en het jaarverslag een paragraaf weerstandsvermogen moet worden opgenomen. Het weerstandsvermogen wordt bepaald door de mate waarin de gemeente in staat is financiële risico s en tegenvallers op een zodanige wijze op te vangen dat het op dat moment bestaande voorzieningenniveau ongewijzigd kan blijven. Door aandacht voor het weerstandsvermogen kan bijvoorbeeld worden voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot bezuinigingen. Het weerstandsvermogen bestaat uit enerzijds de weerstandscapaciteit en anderzijds de risico s waarvoor de gemeente nog geen maatregelen heeft getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn voor de financiële positie. Naast de inventarisatie van de weerstandscapaciteit en de risico s bevat de paragraaf tevens het beleid omtrent beide. Omdat de risico s die gemeenten lopen verschillen, is het niet mogelijk een algemene norm te stellen voor een goede relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico s. Gemeenten dienen daarom zelf een beleidslijn te formuleren over de in de organisatie noodzakelijk geachte weerstandscapaciteit in relatie tot de risico s. De risico s relevant voor het weerstandsvermogen zijn die risico s die niet anderszins zijn te ondervangen. Reguliere risico s, risico s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn, hoeven niet in de paragraaf weerstandsvermogen te worden opgenomen. Hiervoor kunnen immers verzekeringen worden afgesloten of voorzieningen worden gevormd. Het beleid dat de gemeente voert ten aanzien van risicomanagement is vastgelegd in de nota weerstandsvermogen en risicomanagement. In deze nota is de werkwijze vastgelegd en zijn de uitgangspunten bepaald ten aanzien van risicomanagement. Op basis van het geconsolideerde risicoprofiel van de gemeente kan worden bepaald hoeveel geld benodigd is om alle risico s te kunnen financieren. De benodigde weerstandscapaciteit wordt vanaf 2011 berekend op basis van een risicosimulatie (Monte Carlo methode). Uitgangspunt hierbij is een statistische benadering die er van uit gaat dat nooit alle risico s zich én tegelijk, én in hun maximale omvang voordoen. Tot en met 2011 werden de risico s niet gekwantificeerd en daarom ook niet afgezet tegen het beschikbare weerstandsvermogen. In totaal zijn er voor de gemeente 55 risico s geïdentificeerd en gekwantificeerd. Op basis van een risicosimulatie wordt het financieel risico berekend. Verreweg het grootste risico betreft het Scheldekwartier (invloed van 68%). In het accountantsverslag over 2013 (blz. 25) plaatst de accountant hierbij de volgende kanttekening: hierin is overigens geen rekening gehouden met het risico dat de marktbenadering die de gemeente als beleid heeft, niet haalbaar blijkt te zijn. De impact hiervan is beduidend groter. De weerstandscapaciteit bestaat in uit de vrij besteedbare reserves, onvoorziene uitgaven, de onbenutte belastingcapaciteit en stille reserves. Feitelijk hanteert alleen de vrij besteedbare reserves en de post onvoorziene uitgaven. De gemeente geeft in de paragraaf Weerstandvermogen (begroting ) aan dat, aangezien er geen expliciet beleid is en de gemeente in vergelijking met andere Zeeuwse gemeenten gemiddeld hogere belastingen heeft, er in de berekening van de weerstandscapaciteit geen rekening is gehouden met de mogelijkheid van onbenutte belastingcapaciteit. Voor de stille reserves neemt de gemeente standaard een p.m. raming op. De gemeente verklaart dit als volgt ((begroting ) ) Voor de bezittingen die vrij verhandelbaar zijn wordt uitgegaan van een p.m. bedrag omdat hierover geen inschattingen zijn te maken. De werkelijke waarde van de gemeentelijke aandelen in de Bank Nederlandse Gemeenten en Delta N.V. is vermoedelijk hoger dan de nominale waarde (verkrijgingprijs). 45

48 Aangezien de aandelen niet vrij verhandelbaar zijn kan deze meerwaarde (stille reserve) niet worden opgenomen in de berekening van de weerstandscapaciteit. De benodigde weerstandscapaciteit op basis van de bestaande risico's kan worden afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt de ratio weerstandsvermogen. Om de ratio voor het weerstandsvermogen te kunnen beoordelen maakt gebruik van de onderstaande waarderingstabel die in samenwerking tussen het NAR (Nederlands Adviesbureau Risicomanagement) en de Universiteit Twente is opgesteld. Waardering Ratio Betekenis A >2 Uitstekend B 1,4-2 Ruim voldoende C 1-1,4 Voldoende D 0,8-1 Matig E 0,6-0,8 Onvoldoende F <0,6 Ruim onvoldoende Zoals uit onderstaande tabel blijkt (gebaseerd op jaarrekeningen t/m 2013 en de begroting ) scoort de gemeente onvoldoende. Op 31 december 2013 is de ratio 0,75. Met het aanwezige weerstandsvermogen kunnen de risico s niet worden opgevangen. Weerstandscapaciteit* Weerstandscapaciteit Risico s 23, Ratio 0,4 0,44 0,75 0,76 0,67 0,80 0,81 In 2014 bedraagt de ratio 0,76. Het beleid van de gemeente zoals vastgelegd in de nota weerstandsvermogen gaat uit van een ratio tussen 0,8 en 1,4. In 2014 zit de weerstandscapaciteit van de gemeente 0,8 miljoen onder de ratio van 0,8 4,7 miljoen onder de ratio van 1 en 12,5 miljoen onder de ratio van 1,4. Conclusie: - De weerstandscapaciteit is structureel te laag, terwijl de risico s, vooral met betrekking tot Scheldekwartier toenemen. - De gemeente slaagt er tot nu toe niet in het weerstandsvermogen op een voldoende peil te brengen. Hier zou de gemeente meer prioriteit aan moeten geven. Bijkomend voordeel van het op peil brengen van het weerstandsvermogen is, dat er gelden vrijkomen om daarmee de schuldpositie te verlagen. - De gemeente brengt de waarde van de stille reserves niet in beeld, ondanks de noodzaak tot vergroten van het weerstandsvermogen Het financieel beleid ten aanzien van investeringen, afschrijvingen en financiering Het beleid ten aanzien van investeringen en afschrijvingen is vastgelegd in de nota waarderen en afschrijven Ook in de Verordening voor het financiële beleid en beheer gemeente 2012 zijn bepalingen over waarderen en afschrijven opgenomen. Daarin is bepaald dat de materiële vaste activa met economisch nut lineair worden afgeschreven. Wat opvalt, is dat in de verordening niet wordt gesproken over investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut. De eerste afschrijving zal plaatsvinden in het jaar nadat de investering in gebruik is genomen. De ondergrens voor te activeren investeringen bedraagt In tegenstelling tot wat het activabeleid bepaalt worden drie investeringen (Muzeeum, school CSW Bestevaer en parkeergarage Scheldeplein) wel op basis van annuïteiten afgeschreven. Investeringen met een groot volume zijn renovatie stadhuis 18 miljoen (2006) en nieuwbouw parkeergarage Spuistraat 10 miljoen (2009) 46

49 De wegvallende afschrijvingslasten zijn niet toereikend zijn om de jaarlijkse aflossingsverplichtingen mee te bekostigen (verwezen wordt bijvoorbeeld naar bladzijde 138 en139 van de programmabegroting waaruit naar voren komt dat in 2014 de aflossingen circa 5 miljoen hoger zijn dan de afschrijvingen, in 2015 circa 10 miljoen, in 2016 circa 11 miljoen en in 2017 circa 7 miljoen). De gemeente geeft aan dat het verschil tussen afschrijvingen en aflossingen wordt veroorzaakt door aflossing (en herfinanciering) van geldleningen ten behoeve van de grondexploitatie en daarmee dus geen relatie hebben met het totaal aan afschrijvingen. Het volume aan geactiveerde investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut is relatief groot, namelijk circa 25% van de boekwaarde van de totale vaste activa. Van de Zeeuwse gemeenten is dit het hoogste percentage. Hoewel het is toegestaan dergelijke lasten te activeren verdient het de voorkeur dergelijke lasten zoveel mogelijk te dekken binnen de exploitatie (meerjarenbegroting). De met het activeren gemoeide kapitaallasten leiden, zoals al eerder geconstateerd, tot een cumulatie van lasten. Effect op financieringspositie Het totaal van de boekwaarde tussen 2009 en 2013 niet substantieel is gestegen: van 124 miljoen in 2009 naar 131 miljoen in In dezelfde periode is de boekwaarde van de gronden in exploitatie en de niet in exploitatie genomen gronden wel fors gestegen. Van 98 miljoen (exclusief verliesvoorziening ad 7,3 miljoen) in 2009 naar 139,5 miljoen exclusief verliesvoorziening ad 22 miljoen) in Een stijging van 41 miljoen. De langlopende schulden zijn in die periode met 44 miljoen toegenomen. Conclusie is dat de investeringen in grondexploitatie de schulden heeft doen toenemen en niet de investeringen in de algemene dienst. Aan de andere kant daalt de boekwaarde van de investeringen in de algemene dienst niet. Dit wordt vooral veroorzaakt door de investeringen in de openbare ruimte. De keuze deze lasten te activeren heeft een nadelig effect op de schuldpositie. In het meerjareninvesteringsprogramma zijn investeringen opgenomen met een volume van totaal 30,4 miljoen. Dit ligt ongeveer op hetzelfde niveau van de in die periode vrijvallend afschrijvingsbedragen, zodat deze investeringen niet tot gevolg hebben dat de schuldpositie de komende jaren fors zal toenemen. Conclusie: - Het volume aan geactiveerde investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut is relatief groot; - Bij het nemen van investeringsbeslissingen wordt vooral het behouden van het structurele evenwicht in de exploitatierekening door de gemeente als uitgangspunt genomen en in mindere mate de financiële gevolgen voor de langere termijn en de balanspositie (waaronder schuldpositie, financieringspositie, verhouding aflossing en afschrijving); - De stijging van de schuld vanaf 2009 is niet veroorzaakt door de door de gemeente gerealiseerde investeringen voor de algemene dienst; - Voorgenomen investeringen zullen de schuldenlast niet fors doen toenemen, maar het activeren van investeringen in de openbare met maatschappelijk leidt wel tot het in stand houden van de schuldenlast Financieringsbehoefte en rentelasten De groei van de schuld is vooral veroorzaakt door investeringen in de grondexploitatie. De mogelijkheid tot het aflossen van de schuld wordt vooral bepaald door het verkopen van grond. Zodra de verkoop van gronden stagneert, is het noodzakelijk om de schuldenlast op een andere wijze te verlagen. In de deze begrotingsscan wordt geconstateerd dat de financieringsratio (verhouding afschrijving en aflossing) een niet gezonde financiële situatie tot gevolg heeft. De te betalen aflossing op vaste geldleningen is hoger dan de vrijkomende afschrijvings-bedragen uit de exploitatie. De gemeente moet dus jaarlijks lenen om daarmee de aflossing van de 47

50 geldleningen te kunnen betalen. Er wordt dus noodgedwongen geherfinancierd in plaats van afgelost. Ontwikkeling van de schuldenlast De vraag kan worden gesteld of het aangaan van nog meer schulden voor nieuwe investeringen nog wel verantwoord is. Schulden brengen rentelasten met zich mee. Hoge schulden verdrukken zo andere noodzakelijke uitgaven van de gemeente. De investeringscapaciteit hangt grotendeels af van de ruimte om meer schulden aan te gaan. En dat laatste hangt weer af van de ruimte die de gemeente in de exploitatie heeft om de extra rentelasten en renteontwikkelingen op te vangen. De gemeente staat in de top 10 van gemeenten met de hoogste nettoschuld per inwoner (zie ook paragraaf balans en ratio s) met een relatief hoge schuld per inwoner. De VNG publiceerde in het in juni 2013 gepubliceerde factsheet financiële ruimte en schuldpositie over de netto schuldquote. Deze geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie en de hoogte van de investeringen uit het nabije verleden. De VNG geeft aan dat bij een schuldquote van 130% of hoger er sprake is van een zeer hoge schuld. Dit plafond is vergelijkbaar met het Europese schuldplafond van 60% BBP dat voor landen geld. In 2012 bedroeg de schuldquote van 161%. Daarmee bezette de gemeente plek 407 van de 415 gemeenten. In de jaarrekening 2013 is dit verder gestegen naar 170%. Uiteraard kan de grondvoorraad een grote invloed hebben op de schuldenquote. Daarom wordt de voorraadquote (voorraden gedeeld door totale inkomsten voor bestemming) afgetrokken van de schuldenquote. In onderstaande grafiek is dit zichtbaar gemaakt. Daaruit komt naar voren dat ruim boven de norm van 130% zit, wat vooral wordt veroorzaakt door de grondvoorraden. Als de grondvoorraad uit de schuldquote wordt geëlimineerd is er sprake van een netto schuldquote ruim onder de 130%. Ontwikkeling schuldquote vanaf % 160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% Nettoschuldquote Nettoschuldquote excl. Voorraadquote "Norm"(130) EMU-saldo Het EMU-saldo is het verschil tussen de inkomsten en de uitgaven van de Rijksoverheid, sociale fondsen en lokale overheden. Het tekort van de totale overheid mag 3% van het bruto binnenlands product (bbp) bedragen. Voor gemeenten (0,38%), provincies (0,07%) en waterschappen (0,05%) geldt een EMU-saldogrens van 0,5% van het bbp. De grens voor de medeoverheden van 0,5% wordt de macroreferentiewaarde genoemd. Gemeenten mogen voor 0,38% van het bbp bijdragen aan het EMU-tekort. Jaarlijks wordt in de septembercirculaire van het gemeentefonds een overzicht gepubliceerd van de individuele referentiewaarden per gemeente. Voor is dit voor /- 5,7 miljoen (septembercirculaire 2013). In de jaarrekening 2013 is het EMU saldo berekend op /- 4,6 miljoen. 48

51 Conclusie: - De schuldpositie van de gemeente is zeer hoog als gevolg van de financiering van de grondvoorraad; - Vanuit de algemene dienst wordt in beperkte mate gestuurd op het verlagen van de schuldenlast; - Stagnatie in de ontwikkeling van grondexploitatie heeft tot gevolg dat de schuldenlast verder zal stijgen De verplichte paragrafen In deze paragraaf komen de onderwerpen aan de orde zoals die beschreven worden in de ingevolge het BBV voorgeschreven verplichte paragrafen. Artikel 9 van het BBV bepaalt namelijk dat in de beleidsbegroting paragrafen worden opgenomen, waarin de beleidslijnen worden vastgelegd. Doel van de paragrafen is dat onderwerpen die versnipperd in de begroting staan worden gebundeld in een overzicht, waardoor de raad voldoende inzicht krijgt. De paragrafen geven een dwarsdoorsnede van de begroting. De onderwerpen die het betreft zijn: lokale heffingen, weerstandsvermogen, onderhoud kapitaalgoederen, financiering, bedrijfsvoering, verbonden partijen en grondbeleid. Met de genoemde onderwerpen is telkens een financieel belang gemoeid. De paragrafen geven daardoor extra informatie voor de beoordeling van de financiële positie op de korte en de lange termijn. In deze paragraaf worden de onderwerpen lokale heffingen, verbonden partijen en financiering behandeld. Op het weerstandsvermogen, de grondexploitatie en onderhoud kapitaalgoederen wordt elders in deze begrotingsscan ingegaan. Wat betreft de bedrijfsvoering is in het kader van de begrotingsscan alleen het financiële beleid van belang. Het financiële beleid is beschreven in de voorgaande paragrafen. Onderzoek naar andere onderdelen van de bedrijfsvoering zoals informatisering, automatisering, communicatie, organisatie en facilitaire dienstverlening valt buiten het kader van deze begrotingsscan. Op de personeelsformatie wordt elders in deze begrotingsscan ingegaan. Lokale heffingen De lokale heffingen vormen een belangrijk onderdeel van de baten van gemeenten en zijn daarom een integraal onderdeel van het gemeentelijke beleid. Een overzicht van de lokale heffingen en daarmee meer inzicht, is daarom van belang voor de integrale afweging tussen beleid en baten. In de paragraaf lokale heffingen wordt door de gemeente uitgebreid ingegaan op alle heffingen en worden de opbrengsten inzichtelijk gemaakt. Er wordt inzicht gegeven in de totale woonlasten en worden deze niet vergeleken met omringende gemeenten. Wel wordt gerefereerd aan de rangschikking in de COELO atlas, waarin vergelijkingen op landelijk niveau zijn opgenomen en de rangschikking ten opzichte van de overige Zeeuwse gemeenten. Verbonden partijen Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Van een financieel belang is sprake als de gemeente geen verhaal heeft als de partij failliet gaat of als de gemeente aansprakelijk wordt gesteld als de partij tekorten heeft of haar verplichtingen niet nakomt. Van een bestuurlijk belang is sprake als een wethouder, raadslid of ambtenaar van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de partij plaatsneemt of namens de gemeente stemt. Verbonden partijen verdienen om grofweg drie redenen de aandacht. Ten eerste omdat een verbonden partij doelen van de gemeente moet realiseren en het risico bestaat dat bepaalde doelen niet gerealiseerd worden. Ten tweede omdat een verbonden partij financiële risico s voor de gemeente met zich meebrengt. Ten derde omdat er bestuurlijk organisatorische risico s zijn. Dit uit zich vooral doordat de gemeente minder informatie en mogelijkheden kan hebben om bij te sturen, omdat de verbonden partij op afstand staat van de gemeente. De paragraaf verbonden partijen van is uitgebreid van opzet. Per verbonden partij worden ook de risico s beschreven. De gemeente heeft geen nota verbonden partijen vastgesteld. Financiering Op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording Gemeenten en Provincies (BBV) moet de paragraaf betreffende de financiering bevat in ieder geval de beleidsvoornemens ten aanzien van het risicobeheer van de financieringsportefeuille bevatten. 49

52 De Paragraaf Financiering van de gemeente is uitgebreid en gaat in op alle relevante zaken als kasgeldlimiet en renterisiconorm, liquiditeitsprognose en financieringspositie. Conclusie: Paragraaf lokale heffingen, verbonden partijen en financiering geven voldoende informatie Oplossingsrichtingen De gemeente heeft besloten het weerstandsvermogen te vergroten, het structureel sluitend maken van de begroting en het beheersen van de schuldenlast. Een van de doelen van deze begrotingsscan is om nog meer mogelijkheden en ideeën aan te dragen die bij kunnen dragen aan een oplossing voor de financiële problematiek. Bij het formuleren van oplossingsrichtingen wordt out of the box gedacht. Wellicht blijken niet alle oplossingen uitvoerbaar, maar het gaat er om dat gelet op de problematiek vooraf geen belemmerende randvoorwaarden worden opgelegd en de geijkte denkrichting wordt doorbroken. De oplossingsrichtingen zijn in drie onderdelen gesplitst: 1. Versterken reservepositie 2. Verlagen schulden 3. Exploitatierekening Versterken reservepositie De gemeente heeft tot nu toe nog geen concrete maatregelen geformuleerd om het weerstandsvermogen substantieel te versterken. Wel wordt waar mogelijk bezit afgestoten, maar dat levert tot nu toe geen substantiële bedragen op. Het versterken van het weerstandvermogen is raadzaam met het oog op mogelijke toekomstige extra verliezen op de grondexploitaties. Ook is het raadzaam met het oog op het verlagen van de schulden. Daarnaast is het huidige weerstandsvermogen in relatie tot de gekwantificeerde risico s te laag, waardoor verhogen van het weerstandsvermogen noodzakelijk is. Hieronder worden mogelijkheden weergegeven om het weerstandsvermogen verder te verhogen. Mogelijkheid 1 Kwantificeren stille reserves Hiermee wordt bedoeld het in beeld brengen van de waarde van de stille reserves en deze bij de berekening van het weerstandsvermogen betrekken. Het begrip stille reserves komt niet in het Besluit Begroting en Verantwoording voor provincies en gemeenten (BBV) voor. De meest gebruikte definitie bij gemeenten is: Indien de marktwaarde van de bezittingen hoger is dan de boekwaarde op de balans is sprake van een stille reserve. Deze activa zijn direct verkoopbaar`. Voor het bepalen van de weerstandscapaciteit zijn dus twee zaken van belang: - de marktwaarde moet hoger dan de boekwaarde zijn, en - het actief (bezit) moet direct verkoopbaar zijn. Er zijn ook activa die niet direct verkoopbaar zijn, omdat de bezittingen (vooral aandelen) niet direct verhandelbaar zijn of omdat de bezittingen (vooral gebouwen) een belangrijke maatschappelijke functie of een belangrijke taak in de gemeentelijke bedrijfsvoering vervullen. De stille reserves zijn nog niet door de gemeente gekwantificeerd. Gelet op de ontwikkeling van de financiële positie is deze noodzaak er nu wel, waarbij mogelijke verkoop serieus moet worden overwogen. 50

53 Mogelijkheid 2 Verkoop aandelen Delta NV bezit 880 van de aandelen Delta NV, wat neerkomt op 5,76%. De aandelen staan voor een waarde van op de balans en genereren jaarlijks een dividend van circa 1,1 miljoen (in ,2 miljoen). Het dividend per aandeel bedroeg in (in 2014 naar verwachting 1.309). De waarde van Delta NV is niet bekend. Verkoop van aandelen Delta NV heeft tot gevolg dat het eigen vermogen van de gemeente aanzienlijk toeneemt. Daarnaast kan de gemeente met de opbrengst een groot deel van de schulden aflossen. Verkoop van aandelen Delta NV draagt ook bij aan een substantiële verbetering van het weerstandsvermogen. Ondanks dat verkoop momenteel niet mogelijk is, is het de moeite waard de mogelijkheid om verkoop wel mogelijk te maken te onderzoeken. Bijvoorbeeld aan een andere aandeelhouder. Gevolg van verkoop is wel dat het jaarlijks rendement ad 1,1 miljoen wegvalt als dekkingsmiddel uit de exploitatiebegroting. Het is daarom in ieder geval aan te raden om de afhankelijkheid van de exploitatie van de opbrengst dividend Delta NV te verminderen. Anderzijds vallen er ook rentelasten weg uit de begroting doordat schulden kunnen worden afgelost met de opbrengst. Verkoop aandelen BNG Ook hiervoor geld dat verkoop momenteel niet mogelijk is. heeft 0,126% van de aandelen BNG in bezit ( van de ruim 56 miljoen aandelen). In een artikel in cobouw van 4 juli 2013 werd de waarde van de aandelen BNG geschat op 2,7 miljard. Bij eventuele verkoop zou dat, uitgaande van deze waarde, een opbrengst voor inhouden van 3,4 miljoen Verlagen schulden Naast verkoop van aandelen, die bijdragen aan versterken vermogenspositie en verlagen van de schulden zijn er voor het verlagen van de schulden ook de volgende mogelijkheden. Mogelijkheid 3 Verkoop gemeentelijk bezit In onderdeel 1A werd aangegeven dat het kwantificeren van de stille reserves het weerstandsvermogen kan vergroten. De volgende stap is verkoop, waardoor ook de schulden kunnen worden verlaagd. Activa die als stille reserve kunnen worden aangemerkt, zijn op redelijke korte termijn verkoopbaar. In principe zijn dit activa die niet voor de bedrijfsvoering dienen. Dit levert direct eigen vermogen op zolang de opbrengst bij verkoop hoger is dan de boekwaarde. Het verschil kan aan het eigen vermogen worden toegevoegd. De gemeente zal moeten nagaan welk bezit op korte termijn te verkopen is. Mogelijkheid 4 Sale lease back Het is mogelijk om gemeentelijk bezit (wat bijvoorbeeld nodig voor de bedrijfsvoering) te verkopen en terug te huren. Bij verkoop en terughuur kunnen de exploitatielasten wel hoger liggen dan thans het geval is, zodat extra dekking in de meerjarenbegroting gevonden moet worden. Verkoop draagt niet bij aan het versterken van het weerstandsvermogen, omdat met de opbrengst de boekwaarde zal worden afgeboekt. Mogelijkheid 5 Creëren van een structureel overschot in de meerjarenbegroting Hoewel het begrijpelijk is dat de focus van de gemeente momenteel vooral ligt op het sluitend krijgen en houden van de meerjarenbegroting (exploitatie) is op korte termijn ook het verlagen van de schulden noodzakelijk. De gemeente zou een structurele storting in de algemene reserve ten laste van de exploitatie kunnen doen om zo het eigen vermogen te verhogen. Feitelijk geeft de gemeente hierdoor jaarlijks minder uit dan er binnenkomt. Voordeel hiervan is dat er jaarlijks een bedrag beschikbaar komt om de schuldpositie mee te verlagen. Wel wordt hierdoor de al bestaande taakstelling waar de gemeente voor staat bij het sluitend maken van de exploitatierekening (volgens het financieel perspectief zomernota 51

54 2015 van juni 2014 loopt dit op van 5,3 miljoen in 2015 tot 7,4 miljoen in 2018) hoger. Mogelijkheid 6 In mindere mate activeren van lasten openbare ruimte. beschikt niet over voorzieningen voor onderhoud kapitaalgoederen en activeert reconstructies en renovaties. Dit is ook terug te zien in de hoge boekwaarde investeringen openbare ruimte op de balans. Door de omslag te maken naar het niet meer activeren van investeringen in openbare ruimte is veel ruimte in de exploitatie nodig. Daar staat tegen over dat de gemeente voor dergelijke activiteiten geen geldleningen meer hoeft aan te trekken en dat daardoor de schuldpositie verbetert. De lasten worden immers gedekt uit de reguliere inkomsten. Bijkomend voordeel is dat op termijn de lasten voor onderhoud/renovaties dalen omdat het cumulerende effect van de alsmaar stijgende kapitaallasten uit de begroting wordt gehaald. Voor het beheersen van de schuld maar ook voor het borgen van voldoende budget voor beheer openbare ruimte is het belangrijk dergelijke lasten in grotere mate via de exploitatie te dekken. Mogelijkheid 7 In mindere mate activeren van lasten Riolering. heeft er niet voor gekozen te sparen voor vervanging van riolering, maar leent daar geld voor op het moment dat vervanging aan de orde is. Dit heeft een negatief effect op de schuldpositie en heeft ook rentelasten tot gevolg die gedurende de looptijd van de investeringen op de begroting blijven drukken. Ongeacht het feit dat de lasten van riolering worden doorbelast aan de gebruikers van de riolering is het raadzaam om de huidige systematiek die een grote druk legt op de schuldpositie van de gemeente te heroverwegen. Diverse gemeenten maken nu de omslag naar de invoering van een ideaalcomplex zodat vervanging van riolering niet meer hoeft te worden geactiveerd. Overigens vergt invoering van een nieuw systeem wel een lange ingroeitermijn. Mogelijkheid 8 Verkoopimpuls voor het plan Scheldekwartier Mogelijkheden verkennen om sneller opbrengsten uit het plan Scheldekwartier te kunnen genereren. Zoals in de paragraaf demografische ontwikkelingen reeds opgemerkt is het van belang dat de kwalitatieve opgave als gevolg van de veranderende samenstelling van huishoudens wordt verwerkt in de regionale woningmarktafspraken. Daarnaast zal er aanvullend en flankerend beleid nodig zijn om de ambitie waar te maken in het plan een aanzienlijk aantal dure woningen te realiseren. Ook dit beleid zal zoveel mogelijk regionaal afgestemd dienen te worden. In het plan is ook ruimte voor detailhandel. Ook dit vergt regionale afstemming en prioritering (door toepassing van de ladder voor duurzame verstedelijking). Van vestiging van watersport gerelateerde en kleinschalige detailhandel zal ook een impuls uitgaan naar het huidige kernwinkelgebied Exploitatierekening Mogelijkheid 9 Goedkoper lenen (als uitvloeisel van schatkistbankieren) Als het toch noodzakelijk is om te lenen voor nieuwe investeringen of voor het herfinancieren van aflossingsverplichtingen ligt het voor de hand dit zo goedkoop mogelijk te doen. Uiteraard is het treasurybeleid van de gemeente hierop gericht. Vanaf 1 januari 2014 is schatkistbankieren ingevoerd. Dit impliceert dat (onder meer) gemeenten hun overschot aan liquide middelen (boven een drempelbedrag) moeten onderbrengen in de schatkist. Als alternatief voor het aanhouden van overtollige middelen in de schatkist kunnen decentrale overheden ervoor kiezen deze middelen in te zetten om schulden af te lossen of om aan elkaar leningen te verstrekken. Voor dergelijke onderlinge kredietverlening gelden twee voorwaarden. De eerste is dat er geen (verticale) toezichtrelatie mag bestaan tussen de betrokken decentrale overheden. Dat betekent bijvoorbeeld dat een provincie niet mag uitlenen aan gemeenten en waterschappen in de eigen provincie (en omgekeerd), maar dat een gemeente wel krediet mag verstrekken aan een andere gemeente. De tweede voorwaarde is dat decentrale overheden hun onderlinge leningen dienen te rapporten aan het CBS. 52

55 Voor zal het uitzetten van overtollige financiële middelen in de schatkist vooralsnog niet aan de orde zijn. Wel zijn er diverse gemeenten met een fors bedrag aan tijdelijk overtollige gelden die deze gemeenten straks tegen een relatief laag rendement moeten uitzetten in de schatkist. Door dergelijke gemeenten te benaderen met het verzoek de gelden aan uit te lenen, wordt bereikt dat die gemeente een hoger rendement kunnen genereren en waarschijnlijk goedkoper dan nu het geval is kan lenen. Mogelijkheid 10 Investeringstop Door de komende jaren niet meer te investeren (met uitzondering van de noodzakelijke vervangingsinvesteringen) kan worden bereikt dat de kapitaallasten minder snel stijgen dan waarmee in de meerjarenbegroting rekening is gehouden. Dit heeft een tijdelijk positief effect op de exploitatie. Ook hoeft er minder te worden geleend, waardoor de schuldpositie niet verder toeneemt. Mogelijkheid 11 Slechts budgettair neutraal beleid Overwogen kan om te besluiten dat nieuwe (beleids)wensen alleen budgettair neutraal kunnen worden gerealiseerd. Dit betekent dat huidig beleid wegvalt tegenover nieuw beleid. Deze methodiek is niet alleen belangrijk voor het behoud van financieel evenwicht, maar kan ook bijdragen aan het voorkomen van financiële problemen in de toekomst. In plaats van het voornemen om te bij het constateren van een verstoord financieel evenwicht bezuinigen (bijvoorbeeld door het opnemen van een taakstellende stelpost) dwingt de gemeente zichzelf om meteen keuzes te maken. Mogelijkheid 12 Budgetten begroting verlagen met gemiddeld bedrag aan budgetoverheveling Jaarlijks wordt een deel van de budgetten niet besteed, wat leidt tot een voordeel in de jaarrekening. Aan de raad wordt bij de vaststelling van de jaarrekening gevraagd die budgetten nogmaals, in het volgende begrotingsjaar, beschikbaar te stellen. De uitvoering van activiteiten die bij die budgetten horen komen op de uitvoering van activiteiten die uit de reguliere begroting voortvloeien. Gevolg is dat het jaar daarop weer een deel van de budgetten niet wordt besteed en de raad wordt gevraagd deze over te hevelen naar het volgende jaar enzovoort. Door deze systematiek te handhaven wordt jaarlijks een overschot in de jaarrekening gecreëerd. Overwogen kan worden om budgetoverheveling pas toe te staan als in het begrotingsjaar waarin die budgetten dan alsnog worden besteed een verlaging van budgetten met eenzelfde bedrag plaatsvindt. Uitvoering van die activiteiten worden dan verwerkt in de begroting van het jaar daarop. Op die wijze wordt de onderuitputting die nu bij de jaarrekening zichtbaar wordt al in de begroting verwerkt wat leidt tot een budgettair voordeel. Mogelijkheid 13 Ontvlechting grondexploitatie en exploitatierekening (meerjarenbegroting) De verwevenheid van de grondexploitatie en de exploitatierekening is groot. Door deze verwevenheid in de begroting zichtbaar te maken kan gerichter op afbouw van deze verwevenheid worden gestuurd. Ook maakt dit de begroting meer transparant en vergroot de realiteitswaarde van de begroting. Overwogen kan worden om de grondexploitaties op eindwaarde te waarderen in plaats van op netto contante waarde (waardoor de geraamde jaarlijkse rentetoevoeging aan de voorziening grondexploitatie kan vervallen) en/of de jaarlijkse toevoeging aan de grex ad 1 miljoen ten laste van de exploitatie achterwege te laten. Dit heeft wel tot gevolg dat de voorziening voor het opvangen van verliezen grondexploitatie verhoogd moet worden. Dit leidt tot een hogere taakstelling om het eigen vermogen (de algemene reserve) aan te vullen. Mogelijkheid 14 Actueel ramen algemene uitkering Jaarlijks blijkt in de jaarrekening dat de algemene uitkering hoger is dan geraamd. Omdat er jaarlijks sprake is van een positief verschil wordt de algemene uitkering dus structureel te laag in de begroting opgenomen. Het is raadzaam om na te gaan wat hiervan de oorzaak is. Een reële raming zou de afgelopen begrotingsjaren tot een lager begrotingstekort hebben geleid. In dit kader zou de gemeente ook kunnen overwegen om de algemene uitkering te gaan 53

56 ramen op basis van constante prijzen in plaats van lopende prijzen. De te hanteren percentages voor het meerjarig doorrekenen van inflatie zijn als gevolg van de financiële positie in ook onderdeel van de bezuinigingen. Door dit aspect te elimineren (dus zowel aan de lastenkant van de begroting als bij het ramen van de algemene uitkering uit te gaan van constante prijzen) kan de gemeente zich volledig richten op het realiseren van besparingen die tot een structureel evenwicht moet leiden. Mogelijkheid 15 Reëler ramen door te belasten rente Het aan de grondexploitatie door te belasten rentepercentage wijkt in de jaarrekening vaak af van het percentage waarmee in de begroting is gerekend. Het is aan te raden om ook hiervoor reële uitgangspunten te gebruiken en deze voor begroting en jaarrekening gelijk te laten zijn. Vanaf 2015 raamt de gemeente de begrote en werkelijke lasten overigens gelijk. Mogelijkheid 16 Minder stelposten in de begroting opnemen Wat opvalt, is dat vooral aan de batenkant een groot aantal stelposten met opgeteld een behoorlijk volume worden geraamd. Deze posten moeten dus nog concreet worden ingevuld. Door af te zien van stelposten neemt het realiteitsgehalte van de begroting toe. Daardoor neemt de waarde van de begroting voor de raad als sturingsinstrument ook toe. In deze begrotingsscan kwam al naar voren dat de prognose in de begroting en de realisatie in de jaarrekening jaarlijks fors afwijken. Dit wordt mede veroorzaakt door het grote aantal geraamde stelposten. Mogelijkheid 17 Bezuinigingen meteen structureel invullen Wat opvalt, is dat de gemeente bijna permanent aan het bezuinigingen is en dat bezuinigingen niet altijd worden gehaald en daardoor weer als nadeel moeten worden afgeboekt. De focus ligt toch nog vooral bij het sluitend maken van de eerste jaarschijf van de meerjarenbegroting. Daarnaast valt het grote aantal stelposten nog te bezuinigen op (zie ook mogelijkheid 3I). Vooral bij de begroting kwam naar voren dat de gemeente de eerste jaarschijf (2014) voornamelijk invulde met bezuinigingen die niet structureel doorwerken. Met als gevolg dat dit vanaf 2015 alsnog moet gebeuren. De in paragraaf (Gerealiseerde en nog te realiseren bezuinigingen) opgenomen tabel laat zien, dat als de gemeente de bezuinigingen het eerste jaar structureel invult (met concrete maatregelen), ook de bezuinigingstaakstelling voor de jaren daarna meteen is ingevuld (met uitzondering van de meerjarenbegroting ). Mogelijkheid 18 Zerobased budgetting (ieder budget voorzien van noodzakelijke onderbouwing). 54

57 3. DE EIGEN INKOMSTEN VERGELEKEN 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de volgende vraag beantwoord: Doen zich tussen de gemeente en de verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren? Hoe verhouden de tarieven van zich ten opzichte van het rekentarief en normtarief artikel 12 Financiële verhoudingswet? Daarbij wordt aandacht besteed aan de eigen heffingen, de Financiële verhoudingswet (Fvw) en de belastingcapaciteit. Er wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste eigen inkomstenbronnen van de gemeente en de woonlasten. Verder wordt aandacht besteed aan de heffingen in relatie tot de toelating tot artikel 12 van de Fvw en in relatie tot de. 3.2 De Fvw en belastingcapaciteit De hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds hangt ook af van de belastingcapaciteit van die gemeente. Het idee daarachter is eenvoudig: hoe meer geld een gemeente aan onroerende zaakbelastingen kan binnenhalen, des te minder geld uit het gemeentefonds nodig is. Met het betrekken van de belastingcapaciteit in de verdeling van het gemeentefonds wordt als het ware het draagkrachtprincipe geïntroduceerd. De belastingcapaciteit is afhankelijk van de waarde van de onroerende zaken in een gemeente. Hoe hoger de waarde, hoe hoger de belastingcapaciteit, hoe hoger de OZBaftrekpost in de algemene uitkering. Bij de berekening van de OZB-aftrekpost wordt een voor alle gemeenten gelijk rekentarief gebruikt. Door de tarieven van in 2014 af te zetten tegen het rekentarief kan worden bepaald in hoeverre de gemeente meer of minder inkomsten genereert. Het rekentarief wordt bepaald op basis van een uniform percentage van de WOZ-waarde. Voor het jaar 2014 bedraagt dit percentage 0,1085 voor eigenaren van woningen, 0,1153 voor gebruikers van niet-woningen en 0,1430 voor eigenaren van niet-woningen (zie bladzijde 19 meicirculaire 2013 Gemeentefonds). Voor 2014 geldt voor een percentage voor de WOZ-waarde van eigenaren van woningen van 0,1355 wat hoger is dan het percentage waarmee het gemeentefonds rekent. Het percentage van de WOZ-waarde niet-woningen eigenaren bedraagt in 0,3096 en voor niet-woningen gebruikers 0,2459. Bij de niet woningen is dus sprake van aanzienlijk hogere percentages dan het rekentarief dat wordt gehanteerd bij de berekening van de OZB-aftrekpost in de algemene uitkering. 55

58 Tabel 3.1 Vergelijking van tarieven gemeente met rekentarief en normtarief artikel 12 van de Fvw en de daarbij behorende opbrengsten 2014 woningen niet-woningen gebruikers niet-woningen eigenaren totaal Waarde onroerende zaken1 Tarief als percentage van de WOZ-waarde2 Opbrengst op basis van waarde gemeentefonds Rekentarieven gemeentefonds als percentage van de WOZ-waarde Opbrengst bij rekentarieven Meeropbrengst ten opzichte van de rekentarieven Gemiddeld tarief OZB gemeente als percentage van de WOZ-waarde Normtarief OZB voor toelating tot artikel 12 van de Fvw als percentage van de WOZ-waarde Correctie normtarief voor onderdekking reiniging Correctie normtarief voor onderdekking riolering Gecorrigeerd normtarief OZB voor toelating tot artikel 12 van de Fvw Normopbrengst OZB op basis van gecorrigeerd normtarief OZB voor toelating tot artikel 12 van de Fvw Opbrengst OZB volgens begroting3 Meeropbrenst ten opzichte van normopbrengst 1. Gegevens algemene uitkering gemeentefonds 2. Gegevens website COELO-atlas gemeentelijke woonlasten 3. Geraamd op functies 931 en ,1355 0,2459 0, ,1085 0,1153 0, ,1957 0,1651 0,0000 0,0000 0, Uit tabel 3.1 blijkt in 2014 per saldo bijna 4,6 miljoen ofwel 40% meer inkomsten via de OZB realiseert dan wanneer de rekentarieven worden gehanteerd. Deze meeropbrengst van 4,6 miljoen is voor 80% afkomstig van de niet-woningen. Het lijkt er op dat, net als een flink aantal andere gemeenten, bewust er voor kiest om een relatief groot deel van de OZB via de niet-woningen binnen te genereren. Wel moet hier de kanttekening bij worden geplaatst dat het de gemiddelde OZB-waarde van een woning in bedraagt. Het rekentarief voor de berekening van de OZB-aftrekpost in de algemene uitkering is gebaseerd op de landelijk gemiddelde OZB-waarde van (bron: Coelo, atlas van de lokale lasten, blz.39). Het ligt voor de hand dat het hogere tarief woningen niet los kan worden gezien van de relatief lage gemiddelde woningwaarde. Immers een gemeente van dezelfde omvang met een hogere gemiddelde OZB-waarde hoeft het tarief minder te verhogen om dezelfde extra opbrengst te genereren. Wat opvalt, is dat als de OZB opbrengst op basis van de ten behoeve van de algemene uitkering (onderdeel eigen inkomsten) gehanteerde WOZ waarden in combinatie met de door de gemeente vastgestelde tarieven wordt berekend, de opbrengst OZB circa 1 miljoen hoger zou moeten zijn dan in de begroting van de gemeente is geraamd (en volgens de jaarrekening 2013 ook werkelijk wordt gerealiseerd). Zie ook tabel 3.1 ( 11,6 miljoen versus 10,5 miljoen). Dit kan erop duiden dat bij het berekenen van de algemene uitkering met te hoge WOZ waarden wordt gerekend, dat de nieuwe waarden niet tijdig heeft doorgegeven aan het CBS of dat er sprake is van een te lage raming van de OZB opbrengst aan de kant van de gemeente. De gemeente geeft hiervoor de volgende verklaring: de realisatie van de OZB bedraagt in ,2 miljoen en is daarbij conform de begroting. De gemeente heeft een lage gemiddelde waarde van woningen. De lagere realisatie ten opzichte van de door de gemeente vastgestelde rekentarieven is het gevolg van het moeten terugbetalen van een aantal opgelegde belastingen. Daarnaast heeft een hoog bestand leegstaande woningen en bedrijven. 3.3 De opbrengsten van de belangrijkste heffingen in de gemeente vergeleken met de normen ingevolge artikel 12 van de Fvw In geval van artikel 12 van de Fvw (gemeenten met een structureel tekort die onder curatele van het rijk staan) dienen de eigen heffingen uit het belastingpakket te voldoen aan het redelijk peil. Het belastingpakket bestaat uit de OZB en de riool- en afvalstoffenheffing. In het kader van het artikel 12-beleid stellen de beheerders van het gemeentefonds via de meicirculaire jaarlijks het redelijk peil vast. 56

59 Bij het onderdeel OZB wordt een percentage van de WOZ-waarde van de OZB-capaciteit gehanteerd. Voor 2014 bedraagt die 0,1651%. Dit tarief komt tot stand door een opslag van 20% toe te passen op het werkelijk gewogen landelijk gemiddelde OZB-tarief in het jaar t-1. Bij de onderdelen riolering en reiniging wordt uitgegaan van 100% lastendekkendheid. Op de onderdelen reiniging en riolering is in op basis van de begroting 2014 sprake van ten minste 100% lastendekkendheid. Geconcludeerd kan worden dat een meeropbrengst van (tabel 3.1) heeft ten opzichte van de artikel 12-norm van het redelijk peil. Op grond van deze gegevens zou de gemeente kunnen worden toegelaten tot artikel 12 van de Fvw voor wat het redelijk peil van de hoogte van de eigen inkomsten. Indien op basis van een bijzonder voorschrift het OZB-tarief verhoogd moet worden naar 140% van het landelijk gemiddelde (= 0,1926) ontstaat een minderopbrengst van Indien de grondexploitatie in het kader van een artikel 12-onderzoek als oorzaak van de financiële problematiek van wordt aangewezen dan is er voldoende aanleiding om een OZB-verhoging tot 140% aanvaardbaar te achten en daarvoor een bijzonder voorschrift voor te stellen. De eigen verantwoordelijkheid van de gemeente om maatregelen te nemen gericht op financiële gezondmaking en de uiterste inspanning die van een gemeente mag worden verlangd, rechtvaardigen deze eventueel door te voeren verdere OZB-stijging. 3.4 Gemeentelijke woonlastendruk In het kader van de Atlas van de lokale lasten verzamelt het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) jaarlijks per gemeente de gegevens met betrekking tot de totale opbrengst van de OZB, op basis van de gemiddelde waarde van een woning, reinigingsrecht/afvalstoffenheffing en rioolrecht, op basis van een meerpersoonshuishouden, uitgedrukt in een bedrag per huishouden. De gemeenten worden vervolgens gerankt naar woonlasten per meerpersoonshuishouden. Tabel 3.2 Gemeentelijke lastendruk vergeleken met de 2014 Gemeenten Aantal Reinigingsrecht meerpersoons huishouden* (1) Rioolrecht meerpersoons huishouden* (3) Rioolrecht eigenaren* (5) OZB-tarief eigenaren woningen (6) Gemiddelde OZB-waarde woningen (7) Gemiddelde OZB opbrengst woningen** (6x7=8) Verschil Woonlasten meerpersoons huishouden ( ) woonlasten meerpersoons huishouden t.o.v Landelijke rangorde meerpersoons huishouden*** Middelburg , ,9% 75 Goes , ,0% 53 Terneuzen , ,3% 221 Smallingerland , ,0% 93 Den Helder , ,6% 101 Gemiddelde , ,5% , ,0% 226 Hoogste waaneming Wassenaar ,1% 403 Laagste waarneming Bunschoten ,3% 1 Gemiddelde waarneming 710-1,0% 202 * Bron: Digitale COELO-atlas van de lokale lasten ** Berekend via OZB-waarde op basis van gemeentefonds en aantal woningen op basis van gegevens CBS *** Nummer 1 heeft de laagste woonlasten, nummer 417 de hoogste Uit bovenstaande gegevens blijkt dat de woonlastendruk (gemeten aan een optelling van de OZB, de afvalstoffenheffing en het rioolrecht) in in (afgerond) per meerpersoonshuishouden boven het gemiddelde van de ligt. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door de hogere afvalstoffenheffing (reinigingsrecht) dat 62 hoger is dan het gemiddelde van de. De gemiddelde OZB opbrengst per woning ligt 4 lager. Het rioolrecht 9 hoger ( 198 en bij de 189). Voor de verklaring die de gemeente geeft voor van de hogere afvalstoffenheffing wordt verwezen naar hoofdstuk 4 ( de nettolasten vergeleken. 57

60 De eenpersoonshuishoudens zijn niet in bovenstaande tabel opgenomen. Ook daar wijkt vooral de afvalstoffenheffing fors af van het gemiddelde van de ( 321 ten opzichte van gemiddelde van de 207). De gemeente neemt in de woonlasten ranking van de begrotingsanalyse van BZK (tabel 3.2) plaats 226 in; in het COELO-overzicht van gemeentelijke woonlasten 2014 is dit plaats 198. De wijze waarop COELO de totale woonlasten berekent wijkt voor het onderdeel OZB af van de berekeningswijze in de begrotingsanalyse van BZK. Dit verklaart de verschillen in ranking en in de totalen van de gemeentelijke woonlasten. 3.5 Overige heffingen Voor wat betreft de heffingen kunnen naast de heffingen behorend tot het belastingpakket ook andere heffingen worden genoemd. De heffingen zijn op basis van gegevens van het CBS vergeleken met het gemiddelde van de. Tabel 3.3 Gemeentelijke heffingen per inwoner vergeleken met de 2014 Middelburg Goes Terneuzen Smallingerland Den Helder gemiddelde Absoluut per inwoner per inwoner per inwoner per inwoner per inwoner per inwoner per inwoner Verschil per inwoner ( x ) ( x 1) ( x 1) ( x 1) ( x 1) ( x 1) ( x 1) ( x 1) ( x 1) Secretarieleges Leges bouwvergunningen Hondenbelasting Parkeerbelasting Toeristenbelasting Forensenbelasting Baatbelasting Precariobelasting Reclamebelasting Subtotaal overige heffingen Reinigingsrechten/afvalstoffenheffing Rioolrecht Onroerendezaakbelastingen Subtotaal belastingpakket Totaal-generaal Bij de opbrengst in tabel 3.3 is geen rekening gehouden met eventuele bijdragen uit tariefegalisatiereserves of andere mogelijke baten, het gaat uitsluitend om de heffing van belastingen en rechten. De totale opbrengst wordt uitgedrukt in een bedrag per inwoner. Als we kijken naar het totaal van de heffingen, onderdeel overige heffingen, in de gemeente en de, dan moet worden geconstateerd dat de gemeente hieruit gemiddeld 18 per inwoner meer aan inkomsten genereert. heft geen baatbelasting en reclamebelasting. Ondanks de grondexploitaties ontvangt minder leges bouwvergunningen per inwoner dan de. Wat opvalt, is de hoge opbrengst parkeerbelasting per inwoner, 17 meer per inwoner dan het gemiddelde van de. Wel moet daarbij worden aangetekend, dat de opbrengst parkeerbelasting lager is dan in de Zeeuwse gemeenten Middelburg en vooral Goes. De gemeenten Terneuzen, Smallingerland en Den Helder drukken de gemiddelde opbrengst parkeerbelasting naar beneden. Voor de lagere opbrengst parkeerbelasting ten opzichte van Middelburg en Goes geeft de gemeente de volgende verklaring. Er zit ten opzichte van Middelburg en Goes wel differentiatie in de tarieven, echter de verschillen zijn op totaalniveau beperkt. Vermoedelijk wordt het verschil veroorzaakt door een hoger aantal bezoekers in Middelburg en Goes. Goes vertegenwoordigt daarbij tevens een regiofunctie voor omliggende dorpen/gemeenten hetgeen zorgt voor hogere aantal bezoekers met de auto. In Middelburg zorgt de toeristische functie voor een hoog aantal bezoekers. Bij de heffingen die tot het belastingpakket worden gerekend is er sprake van een verschil van 67 per inwoner (hogere lasten ). 58

61 3.6 Conclusies en aanbevelingen Op de vragen Doen zich tussen de gemeente en de verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren en hoe verhouden de tarieven van zich ten opzichte van het rekentarief en normtarief artikel 12 Financiële verhoudingswet? kan het volgende worden geantwoord. Woonlasten 2014 voor meerpersoonshuishoudens Bij de vergelijking van de gemeentelijke woonlastendruk voor burgers blijkt dat het totaal van de gemeentelijke woonlasten (OZB-woningen, reiniging en riolering) van een meerpersoonshuishouden in 717 bedraagt. Vergeleken met de ligt de woonlastendruk in de gemeente 68 hoger (=10%). Landelijk gezien is er sprake van gemiddeld niveau aan woonlasten. Opvallend is, dat ondanks de opbrengst OZB in absolute zin hoog is de OZB opbrengst per woning ten opzichte van de niet hoog te noemen is. De hogere woonlastendruk wordt dan ook voornamelijk veroorzaakt door de afvalstoffenheffing en het rioolrecht. De hoge ozb opbrengst wordt vooral veroorzaakt door de opbrengst ozb niet-woningen. Gemeentelijke heffingen 2014 per inwoner zijn vergeleken met Op het gebied van de overige heffingen is gemeten per inwoner 18 euro duurder als de. Dit wordt nagenoeg volledig veroorzaakt door de hogere opbrengst parkeerbelasting. Hoewel de opbrengst per inwoner hoger is dan het gemiddelde van de, wijkt de opbrengst per inwoners niet van de Zeeuwse gemeenten Middelburg en Goes. De opbrengst parkeerbelasting per inwoner is in deze twee gemeenten zelfs fors hoger dan in de gemeente. Bij de overige heffingen is geen sprake van substantiële verschillen. Redelijk peil artikel 12 Fvw voor 2014 Voorts is de feitelijke belastingopbrengst 2014 van de gemeente vergeleken met die van het zogenaamde belastingpakket zoals dat wordt gehanteerd bij de toelating tot artikel 12 van de Fvw voor Uit deze vergelijking blijkt dat de gemeente een opbrengst aan OZB genereert die hoger is dan het normbedrag dat bij toelating voor art. 12 wordt gehanteerd. Indien echter wordt uitgegaan van een tarief met een opslag van 40% (i.p.v. de in het normtarief verdisconteerde 20%) zou er echter nog wel sprake zijn van een te realiseren meeropbrengst van circa 1 miljoen. Op de afvalstoffen- en rioolheffing is geen sprake van onderdekking. Dit betekent dat in beginsel voldoet aan het zogenaamde redelijk peil van eigen inkomsten voor de toelating tot art. 12 Fvw. Aanbevelingen In het geval dat een aanvullende uitkering uit het Gemeentefonds aanvraagt zal de art. 12 inspecteur kritisch kijken naar de eigen inkomsten. Dit betreft in ieder geval de inkomsten uit het eigen belastingpakket (OZB, afvalstoffen- en rioolheffing) omdat deze moeten voldoen aan het redelijk peil. Op grond van de gegevens in deze begrotingsscan zou de gemeente kunnen worden toegelaten tot artikel 12 van de Fvw voor wat het redelijk peil van de hoogte van de eigen inkomsten. De Minister kan echter een belastingvoorschrift opleggen als de oorzaak van het tekort op grond waarvan de aanvraag wordt gedaan gelegen is in het eigen beleid van de gemeente. Bij tekorten als gevolg van grondbeleid is dit het geval. Verhogen van het OZB tarief tot 140% van het landelijke gemiddelde OZB-tarief ligt voor de hand indien de gemeente wil voldoen aan toelating tot het proces van art.12. Verken de mogelijkheid tot uitbreiding van soort belastingen en belastingopbrengsten om zo aan de batenkant meer inkomsten te genereren. Onderzoek of de door het rijk gehanteerde waarden onroerende zaken (voor het berekenen van het onderdeel eigen inkomsten in de algemene uitkering) afwijken van de door de gemeente gehanteerde waarden. 59

62 4 DE NETTOLASTEN VAN DE GEMEENTE VLISSINGEN VERGELEKEN 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk geven we antwoord op de vragen: Hoe verhouden de eigen inkomsten (OZB en overige heffingen) en de nettolasten van de gemeente zich in 2014 ten opzichte van de clusters van de algemene uitkering en hoe is dat beeld ten opzichte van de (gemeenten in de)? Na een korte inleiding in paragraaf 4.2 op het referentiekader dat bij deze clusteranalyse wordt gehanteerd, wordt in paragraaf 4.3 de vergelijking van de nettolasten van met de clusters van de algemene uitkering op basis van bijlage 2 toegelicht. Om een verdere analyse van de verschillen per cluster in paragraaf 4.4 mogelijk te maken, is bijlage 3 met de vergelijking van netto lasten ten opzichte van de algemene uitkering van met de opgenomen. Voor samenstelling en kenmerken van de wordt verwezen naar paragraaf 1.3. Door de gemeente zijn verklaringen gegeven voor eventuele afwijkingen ten opzichte van de algemene uitkering en/of de. De gemeente geeft daarbij aan, dat in de verklaringen ten opzichte van deze gemeenten de kanttekening moet worden geplaatst dat de gemeente geen inzicht heeft in de administratie van deze gemeenten. Er kunnen bijvoorbeeld verschillen zijn in de toerekening van kosten aan de producten / functies. 4.2 Referentiekader Het referentiekader van de clusteranalyse is gebaseerd op de Financiële-verhoudingswet (Fvw). De belangrijkste uitgangspunten bij de Fvw zijn toegepast in dit referentiekader, te weten: globaal, kosten georiënteerd, rekeninghoudend met structuurkenmerken en de mogelijkheid zelf inkomsten te verwerven. Dat de verdeling kosten georiënteerd en globaal is, wil zeggen dat de verdeling aansluit bij de kostenverschillen tussen (groepen van) gemeenten. Op individueel niveau kunnen er verschillen zijn. Deze verschillen kunnen enerzijds ontstaan doordat er sprake is van specifieke omstandigheden, die geen of onvoldoende een rol spelen in de verdeling van het gemeentefonds. Anderzijds kan er sprake zijn van bewuste politieke beleidskeuzen om op onderdelen een hoger of lager nettolasten niveau te hebben. Ten slotte kunnen verschillen ook worden veroorzaakt door het financiële beleid van gemeenten (hoe is in het verleden bijvoorbeeld omgegaan met investeringen; zijn er investeringen direct afgeboekt van reserves en vinden er grote onttrekkingen plaats in reserves en voorzieningen). De vergelijkingen in paragraaf 4.3 en 4.4 worden gemaakt op een hoger aggregatieniveau, namelijk op dat van de clusters. Om inzicht te kunnen krijgen in de begrotingspositie van worden de inkomsten van het gemeentefonds vergeleken met de geraamde nettolasten (=lasten minus de baten) van de gemeente. Op deze wijze is vast te stellen welke positieve en negatieve afwijkingen zich voordoen in het budget van de gemeente. Dit wordt de gemeente vergeleken met zichzelf genoemd. Deze vergelijking tussen nettolasten en gemeentefondsverdeling sluit het best aan bij de specifieke kenmerken van een gemeente en is daardoor het belangrijkst. Een dergelijke vergelijking is ook gemaakt voor de gemeenten in de. Deze vergelijking zorgt voor een verdere inkleuring van het beeld. In de vergelijking met zichzelf wordt voor wat betreft de algemene uitkering gebruik gemaakt van de gegevens die worden gebruikt voor de berekening van de algemene uitkering over februari Bij de als norm gehanteerde gemeentefondsverdeling moet de volgende kanttekening worden gemaakt. Sinds 1997 is het huidige systeem voor de gemeentefinanciën praktijk. De gemeentefondsbeheerders zijn bezig met een grote onderhoudsoperatie van het gemeentefonds. De eerste fase wordt in 2015 ingevoerd, de tweede fase in Een van de redenen van de operatie is dat de gemeentelijke uitgaven sinds enkele jaren hoger zijn 60

63 dan het genormeerde bedrag, de feitelijke inkomsten uit OZB en OEM hoger zijn dan de norminkomsten en er niet beoogde verschillen tussen gemeentetypen zijn. Dit verschijnsel komt ook naar voren in de navolgende paragrafen. Mede daarom worden naast de vergelijking met het gemeentefonds ook vergelijkingen met de en met groepen van gemeenten uit het POR 2014 (Periodiek Onderhoudsrapport 2014) betrokken om het nettolasten niveau van de gemeente nader in te kleuren. Uitgangspunt blijft echter dat een gemeente met de algemene uitkering uit het gemeentefonds en de eigen inkomsten moet kunnen uitkomen. Daarom dient de gemeente hard te maken waarom de algemene uitkering en de eigen inkomsten niet volstaan. 4.3 De vergelijking met zichzelf Eén van de uitgangspunten van het verdeelstelsel is dat er een goede aansluiting bestaat tussen de wijze van verdelen en de verschillen in kostenstructuren van gemeenten. De uitkomst van de onderscheidene verdeelmaatstaven sluit globaal aan bij de nettolasten van de gemeentelijke taakgebieden, in de gemeentefondsterminologie clusters genoemd. De begrotingsfuncties worden toebedeeld aan clusters. Op deze wijze worden de nettolasten van de gemeente per cluster vergeleken met de opbrengst van de verdeelmaatstaven op de verschillende clusters. In bijlage 2 is een overzicht gegeven van de verschillende inkomsten- en uitgavenclusters voor de gemeente voor het jaar In grafiek 4.1 zijn de bestaande uitgavenclusters samengevoegd tot zogenaamde metaclusters. Grafiek 4.1: Vergelijking van de begroting 2014 van de gemeente met het gemeentefonds op metaclusterniveau (bedragen x 1.000) Hieronder wordt eerst gekeken naar de voorzieningencapaciteit. Daarna worden de afwijkingen per megacluster toegelicht. Vervolgens wordt ingegaan op de belangrijkste afwijkingen per cluster. Voorzieningencapaciteit Uit bijlage 2 blijkt dat de uitgavenclusters van optellen tot 71,3 miljoen aan lasten. De systematiek van het gemeentefonds geeft een minimum aan van 63,9 miljoen Dit betekent dat de gemeente een hoger lastenniveau (en waarschijnlijk dus ook een hoger voorzieningenniveau) heeft dan de systematiek van het gemeentefonds als minimum oplevert. 61