Coördinatie of consolidatie van toezicht? Inleiding

Transcriptie

1 - 1 - Lezing door directeur Schilder tijdens het congres Financiële consolidatie binnen Europa, georganiseerd door de Financiële Studievereniging Amsterdam (FSA) op 13 april Coördinatie of consolidatie van toezicht? Inleiding Dames en heren, het is een genoegen om vandaag te gast te zijn bij de Financiële Studievereniging Amsterdam, de FSA. Voor Amsterdamse (en misschien wel alle Nederlandse) financiëel-economische studenten is FSA denk ik een bekende afkorting. Maar FSA geniet ook in de wereld van het financiële toezicht alom bekendheid! Deze letters staan in Zweden en Denemarken voor Financial Supervisory Authority, in Japan voor Financial Services Agency, en in het VK voor Financial Services Authority. Het betreft de nationale toezichthoudende instanties in die landen, counterparts en collega s van de Nederlandse toezichthouders: DNB en AFM. In deze presentatie zal ik ingaan op toekomstige ontwikkelingen in het Europese toezicht op de financiële sector. Waarom is dat interessant tegen de achtergrond van financiële consolidatie? Banken, verzekeraars, effectenbedrijven en andere financiële instellingen staan onder toezicht van nationale toezichthouders. Bij internationale expansie krijgen deze bedrijven te maken met toezichthouders en toezichtregels in meerdere landen. Als de afstemming tussen de nationale toezichthouders onvoldoende is, worden de potentiële voordelen van internationale consolidatie niet optimaal benut. De kernvraag is dus hoe de afstemming tussen nationale toezichthouders kan worden geoptimaliseerd om beter aan te sluiten bij de gewenste ontwikkeling naar een geïntegreerde markt. Bovendien is een betere afstemming tussen toezichthouders specifiek van belang voor Nederlandse financiële bedrijven. Dit hangt samen met de sterke concentratie in de Nederlandse markt: Aantal instellingen in NL Concentratie in NL Banken 85 Top-5: 81% Verzekeraars 371 Top-6: 52% Pensioenfondsen 873 Top-10: 61% Ter vergelijking: De vijf grootste Nederlandse banken beslaan 81% van de Nederlandse markt, de vijf grootste Europese banken hebben slechts 17% van de Europese markt. Voor de Nederlandse instellingen levert binnenlandse consolidatie dan ook geen substantiële schaalvoordelen meer op. Willen onze grote instellingen uitbreiden dan zijn zij aangewezen op internationale expansie. Uitgaande van de huidige samenwerking tussen nationale toezichthouders zal ik uitleggen waarom de grenzen van dat model in zicht komen. Dan schets ik de verbeteringen die op korte termijn worden voorzien in Europese regelgeving. Tenslotte licht ik het zogenaamde lead supervisor-model toe, een model dat op de langere termijn tot echte efficiëntiewinsten kan leiden.

2 - 2 - Toezicht op internationaal opererende banken huidig model Bij het toezicht op internationaal opererende financiële instellingen wordt onderscheid gemaakt tussen de toezichthouder van het land waar de instelling haar hoofdzetel heeft, en de toezichthouders in de landen waar die instelling buitenlandse dochterbedrijven heeft. De eerste wordt thuisstaattoezichthouder of home toezichthouder genoemd. De landen waar buitenlandse dochters zijn gevestigd worden gaststaten of countries genoemd, de toezichthouders daar worden met gaststaattoezichthouder of toezichthouder aangeduid. De huidige afstemming tussen toezichthouders is gebaseerd op het zogenoemde home country control-beginsel. Volgens dit principe staat een financiële instelling onder toezicht van de home toezichthouder, dus de toezichthouder van het land waar het hoofdkantoor is gevestigd en waar de vergunning is afgegeven. De home toezichthouder houdt het overzicht op de gehele onderneming, dit wordt geconsolideerd toezicht genoemd. In het geconsolideerde toezicht heeft de home supervisor dus zicht op de moedermaatschappij, de binnenlandse dochters, èn de buitenlandse dochters. Dat brengt ons bij de gaststaattoezichthouder ofwel supervisor. Een buitenlandse dochter is namelijk een zelfstandige onderneming, een aparte juridische entiteit die een eigen vergunning nodig heeft om in het betreffende land te mogen opereren. Die vergunning wordt afgegeven door de toezichthouder in dat land, de supervisor. Vervolgens houdt de supervisor ook toezicht op de dochter. Het toezicht op de buitenlandse dochterbedrijven van internationaal opererende instellingen is dus een gecombineerde verantwoordelijkheid van de toezichthouder als vergunningverlenende instantie, en van de home toezichthouder vanwege het geconsolideerde toezicht.

3 - 3 - Home supervisor houdt geconsolideerd toezicht Host supervisors houden toezicht op in hun land gevestigde dochters Nationale toezichthouder supervisor X home supervisor Y supervisor Z HQ Internationaal opererende bank Dochter X Dochter Y Dochter Z Country X Country Y Country Z Deze figuur laat zien dat de home en de s verschillende rollen hebben maar op basis van gelijkwaardigheid onderling afstemmen; buitenlandse bankdochters onder toezicht staan van zowel home als s (twee toezichtpijlen die bij buitenlandse bankdochters uitkomen). Hoe pakt dit huidige toezichtmodel nu uit voor bijvoorbeeld een internationaal opererende bank, met dochters in acht andere EU-landen? Deze bank heeft te maken één home toezichthouder en tenminste acht verschillende nationale toezichthouders. (Als het een bank-verzekeraar betreft dan kunnen er aparte toezichthouders zijn voor het bancaire en verzekeringstoezicht.) Hoewel al die toezichthouders op hoofdlijnen dezelfde internationaal afgestemde normen aanhouden, kunnen zij ook eigen specifieke eisen opleggen, bijvoorbeeld op het gebied van interne beheersing. Tegen de achtergrond van toenemende financiële integratie in Europa, is het dan ook goed om eens na te denken over een ander, efficiënter model voor het financiële toezicht in Europa. Nog één opmerking voordat ik in ga op de toekomstige vormgeving van het toezicht: ik benader dit vooral vanuit het bancaire toezicht. Dat komt omdat juist het bankentoezicht een belangrijke internationale component heeft door het geconsolideerde toezicht. Bij verzekeraars is het geconsolideerde toezicht minder van toepassing. Het verzekeringstoezicht richt zich vooral op individuele instellingen (solo-toezicht). Daarom leent het zich vooralsnog wat minder voor een discussie over een meer Europese vormgeving van het toezicht. Toekomstige vormgeving van het toezicht: de kortere termijn Binnenkort wordt een belangrijke stap voorwaarts gezet ten opzichte van de huidige afstemming tussen nationale toezichthouders. Dit houdt verband met het nieuwe raamwerk voor kapitaaltoereikendheid van banken (veelal aangeduid met Basel-II). Dit raamwerk krijgt in Europa een wettelijke basis via de Europese CAD3-richtlijn. Deze

4 - 4 - richtlijn handhaaft de huidige wettelijke verantwoordelijkheden van home en toezichthouders, maar versterkt de rol van de consoliderende home toezichthouder. Eén van de aspecten waarbij de home toezichthouder meer zeggenschap krijgt is het toezicht op de invoering van het nieuwe raamwerk in de gehele groep. Hiervan wil ik twee elementen nader toelichten. Het eerste aspect is de rol van de home toezichthouder bij de modelvalidatie. Een belangrijk onderdeel van het nieuwe raamwerk is dat banken eigen risicomodellen mogen gebruiken bij de bepaling van de hoeveelheid aan te houden kapitaal. Zo n risicomodel moet echter wel ter goedkeuring aan de toezichthouder worden voorgelegd. In de genoemde Europese richtlijn is voorzien dat een bank die goedkeuring alleen bij de consoliderende home toezichthouder hoeft aan te vragen. Deze moet vervolgens in nauwe samenwerking met alle betrokken EU country toezichthouders tot een beslissing komen over goedkeuring van het risicomodel. Is na zes maanden nog geen overeenstemming bereikt, dan kan de consoliderende toezichthouder zelfstandig een beslissing nemen. Op dit specifieke punt van modelvalidatie treedt dus een verschuiving van de bevoegdheid op van de naar de home country toezichthouder. Meer bevoegdheden voor home supervisor m.b.t. coördinatie toezicht en modelvalidatie Nationale toezichthouder supervisor X home supervisor Y supervisor Z HQ Internationaal opererende bank Dochter X Dochter Y Dochter Z Country X Country Y Country Z Deze figuur laat zien dat de wettelijke verantwoordelijkheden niet zullen wijzigen t.o.v. huidige situatie; er wel meer bevoegdheden aan home worden toegekend. Mijn tweede opmerking betreft een kijkje in onze praktijk als home supervisor voor internationaal opererende banken. Hoe geven wij concreet invulling aan het toezicht op de groepsbrede invoering van Basel-II, en hoe betrekken we daar de collegatoezichthouders uit andere landen bij? Om te beginnen hebben wij de toezichthouders in alle landen waarin Nederlandse banken actief zijn per brief geïnformeerd over de wijze waarop DNB de implementatie van Basel-II bij de betreffende bank volgt.

5 - 5 - Daarna hebben we (per onder toezicht staande internationale bank) een bijeenkomst belegd met alle betrokken toezichthouders om uitgebreid te kunnen spreken over de stand van zaken bij de betreffende bank. Tevens was dit een goede gelegenheid voor de toezichthouders om andere toezichthouders op dezelfde bank te ontmoeten. In het vervolg van de samenwerking maken we onderscheid naar de mate waarin een dochter systeemrelevant is in een land. We noemen een bank systeemrelevant als een eventueel faillissement van die bank de financiële stabiliteit van het land in gevaar kan brengen. In landen waar de dochter systeemrelevant is zullen we logischerwijze intensiever met de supervisor optrekken dan in landen waar de bank slechts een kleine speler is. Al met al denk ik dat deze aanpak als consoliderend toezichthouder goed aanslaat. We krijgen positieve reacties van de toezichthouders en we zien bovendien dat een aantal collega toezichthouders eenzelfde benadering volgt. Voor onszelf is dit een goede manier om ervaring op te doen met de coördinatie van toezichtactiviteiten en de uitwisseling van toezichtinformatie. Dat zal van pas komen bij de ontwikkeling van een toezichtmodel voor de langere termijn. Want de consoliderend toezichthouder onder de nieuwe Europese richtlijn is weliswaar een verbetering ten opzichte van het huidige model, maar voor de echte efficiëntiewinst moeten we een stap verder gaan. Toekomstige vormgeving van het toezicht: de volgende stap Dat brengt mij bij de vormgeving van het toezicht op de wat langere termijn. Hier wil ik ingaan op het zogenoemde lead supervisor-model. Het lead supervisor-model werd gelanceerd door de EFR. Ik bedoel hier niet de Economische Faculteitsvereniging Rotterdam, de Rotterdamse tegenhanger van de FSA, maar de European Financial services Roundtable, een groep van grote Europese banken en verzekeraars. In dit model wordt de home toezichthouder verantwoordelijk voor het toezicht op een hele financiële onderneming, inclusief buitenlandse dochters. De home toezichthouder, die wordt aangeduid als lead supervisor, bepaalt zelfstandig de rapportagevereisten voor de gehele groep, valideert interne modellen op groeps- en op lokaal niveau, besluit over inspecties bij banken en coördineert de vergunningverlening. In dit model gaat de eindverantwoordelijkheid voor het toezicht op buitenlandse dochters dus van de toezichthouders over naar de lead supervisor. Dit is een essentieel kenmerk van het lead supervision-model, dat daarom scherp moet worden onderscheiden van het zojuist genoemde model met de consoliderende toezichthouder onder de nieuwe Europese richtlijn. De betrokkenheid van supervisors bij de buitenlandse dochters is en blijft echter van groot belang, zeker als de dochter systeemrelevant is in de gaststaat. Die betrokkenheid kan bijvoorbeeld worden vormgegeven doordat de lead supervisor de uitvoerende toezichtwerkzaamheden uitbesteedt aan de lokale toezichthouder. Op deze manier blijft de toezichthouder op de hoogte van de financiële situatie van de dochter in zijn land.

6 - 6 - Lead supervisor verantwoordelijk voor toezicht op hele groep met inschakeling van supervisors voor uitvoering Nationale toezichthouder supervisor X lead supervisor Y supervisor Z HQ Internationaal opererende bank Dochter X Dochter Y Dochter Z Country X Country Y Country Z Deze figuur laat zien dat lead supervision leidt tot verschuiving van formele verantwoordelijkheden; de s betrokken blijven, onder meer door de uitbesteding van het uitvoerende toezicht aan s (geknikte toezichtpijlen van lead, via op bankdochter); het toezicht efficienter wordt (aantal toezichtpijlpunten dat bij de bankdochters uitkomt is verminderd van twee naar één). Daarnaast is ook een wettelijk kader nodig waarin de overdracht van de eindverantwoordelijkheid voor buitenlandse dochters, van een toezichthouder naar de lead supervisor, wordt geregeld. Zo n wettelijk kader, zowel in de vorm van EUrichtlijnen als nationale wetgeving, moet de toezichthouders de zekerheid bieden dat zij bij het reilen en zeilen van buitenlandse dochters in hun land betrokken blijven. Een derde punt van aandacht betreft de harmonisatie van de depositogarantieregelingen. Zo n regeling voorziet erin dat, als een bank failliet gaat, de spaartegoeden van particulieren worden terugbetaald (tot een bepaald maximum). Onder het lead supervisor-model komen dochters van buitenlandse banken namelijk onder toezicht van de home toezichthouder, terwijl de tegoeden van spaarders onder de garantieregeling worden verzekerd. Deze inconsistentie zou moeten worden weggenomen, bijvoorbeeld door de deposito s bij dochters in de garantieregeling van de thuisstaat onder te brengen. Een andere mogelijkheid is de oprichting van een EU-breed depositogarantiestelsel. Hoewel er dus nog veel werk moet worden verzet ben ik dan ook voorstander van dit model. Het lead supervisor-concept biedt namelijk een belangrijke efficiëntieverbetering doordat de onder toezicht staande instelling nog maar één aanspreekpunt heeft voor het toezicht op de hele groep. Tevens hoeft zij maar aan één toezichtregime te voldoen. Dit

7 - 7 - betekent een aanzienlijke reductie van de toezichtlasten voor de instellingen. Tenslotte past het lead supervisor-model in een echte interne markt. Sommigen pleiten voor de vorming van een Europese toezichthouder, zij het dat de precieze vorm, het mandaat en de verantwoordelijkheden van een dergelijke autoriteit in de verschillende voorstellen uiteenlopen. Aan dit pan-europese model kleven echter de nodige bezwaren. De belangrijkste daarvan is dat de meeste financiële instellingen nog sterk nationaal georiënteerd zijn. Van de 8800 Europese banken is slechts een handjevol als echte pan-europese banken aan te merken. Om effectief te kunnen zijn moet het toezicht zo dicht mogelijk op de instellingen zitten. Een centrale Europese toezichthouder zou op te grote afstand van de instellingen komen te staan. Conclusie Resumerend kan ik zeggen dat grensoverschrijdende financiële consolidatie noopt tot een aanpassing van het huidige toezichtsysteem. Het model van de consoliderende toezichthouder uit de nieuwe Europese richtlijn, dat op de korte termijn zal gaan gelden, is een belangrijke stap voorwaarts. Verder vooruit kijkend pleit DNB voor het lead supervisor-model, waarbij een aantal aspecten moet worden uitgewerkt. Een verdergaande oplossing met één Europese toezichthouder lijkt voorbarig, gegeven de huidige stand van de financiële integratie. Dames en heren, hoe het toezicht er ook uit zal komen te zien, financiële consolidatie is gebaat bij een sterk toezicht, dicht bij de instellingen. Ik verwacht dan ook dat nationale toezichthouders, waaronder naast DNB de FSA s, de Financial Services Authorities en de Financial Supervisory Agencies, nog lange tijd bekend zullen blijven als hogelijk gewaardeerde instituten in de financiële wereld. Datzelfde wens ik de FSA waar ik vandaag te gast was, ook toe. Dank voor uw aandacht.