Transfers tussen de Belgische gewesten uit intrestlasten op de federale overheidsschuld. Geert Jennes.

Transcriptie

1 Naamsestraat 61 - bus 3550 B-3000 Leuven - BELGIUM Tel : vives@econ.kuleuven.be VIVES Briefings APRIL Transfers tussen de Belgische gewesten uit intrestlasten op de federale overheidsschuld Geert Jennes geert.jennes@econ.kuleuven.be [tel] Het Vlaams Instituut voor Economie en Samenleving, Vives, is een economisch onderzoekscentrum dat via fundamenteel en toegepast onderzoek wil bijdragen tot het maatschappelijk debat inzake de economische en maatschappelijke ontwikkeling van regio s, in het bijzonder van Vlaanderen. VIVES is als onderzoekscentrum wetenschappelijk en juridisch geïntegreerd binnen de K.U.Leuven. Vives werkt ook samen met research fellows uit andere universiteiten.

2 Samenvatting: Transfers tussen de Belgische gewesten uit intrestlasten op de federale overheidsschuld 1 Geert Jennes In een recente Vives-studie 2 werden de intergewestelijke publieke financiële stromen van Vlaanderen naar Wallonië voor het jaar 2007 berekend op 5,7 miljard euro. Hierbij werd rekening gehouden met de drie traditionele luiken van de transferberekening, zijnde de stromen vervat in (1) de federale overheidsuitgaven buiten de sociale zekerheid, (2) de Bijzondere Financieringswet (BFW), en (3) de sociale zekerheid. Echter, de rente-uitgaven als bron van intergewestelijke transfers werden niet meegerekend. In deze bijdrage geven we eerst een methode om deze transfers te berekenen en vervolgens berekenen we de transfers die veroorzaakt werden in België door intrestlasten op de federale overheidsschuld in We vinden dat deze transfers oplopen tot ruim 5 miljard euro zodat de totale transfers oplopen tot ruim 11 miljard euro. Dit impliceert dat de helft van de totale transfers kan toegeschreven worden aan intrestlasten uit de federale overheidsschuld. Met de oplopende overheidsschuld die bijna 100% van het BBP bedraagt en de daaruit voortvloeiende rentelasten, lijkt onze bevinding van het bestaan van grote transfers uit rentelasten belangrijk in het licht van de onvermijdelijke aanstaande begrotingssanering. We tonen verder aan dat de transfers vervat in de rentelasten zo hoog oplopen wegens voornamelijk twee factoren: (1) De mate waarin de verschillende gewesten genieten van de bijkomende overheidsuitgaven in verhouding tot de door hen aangeleverde overheidsontvangsten- mogelijk gemaakt door begrotingstekorten en de resulterende intrestlasten in de daaropvolgende jaren, verschilt typisch meer van elkaar dan de mate waarin de gewesten genieten opnieuw in verhouding tot de door hen aangeleverde overheidsontvangsten- van het geheel van de niet-rente-uitgaven. Immers, we dienen de rente-uitgaven gewestelijk toe te wijzen in de mate dat de respectievelijke gewesten deze rente-uitgaven veroorzaakt hebben, m.a.w. volgens het aandeel van elk gewest in het primaire saldo (d.w.z. in de totale overheidsuitgaven zonder rentelasten, verminderd met zijn aandeel in de overheidsontvangsten). Hierdoor krijgt die regio die het meeste begunstigd wordt door transfers 1 Met dank aan Koen Algoed, Joep Konings, Damiaan Persyn, Johan Van Gompel, en Annelore Van Hecke voor hun belangrijke commentaar op eerdere versies. 2 Vives (2010).

3 resulterend uit de verschillende gewestelijke aandelen in het primaire saldo het meeste renteuitgaven toegewezen. (2) Zelfs in een toestand van een primair overschot -weliswaar gekoppeld aan een totaal tekortblijven de transferten uit rentelasten mits die rentelasten mede het gevolg zijn van toestanden van primaire tekorten uit het verleden- elk jaar toenemen, zelfs als het primaire overschot jaar na jaar aangehouden wordt. De 2 vermelde toestanden, namelijk van een primair tekort en van een primair overschot zonder een totaal overschot, zijn zeer relevant want zij kenmerkten België resp. tussen 1972 en 1984, en tussen 1985 en Primaire overschotten zonder een totaal overschot zijn onvoldoende om de in het verleden jaar na jaar zeer aanzienlijk geworden transferten uit rentelasten te verminderen. Transferten uit rentelasten (en natuurlijk ook de rentelasten zelf) blijken een hardnekkige erfenis uit het verleden te kunnen zijn.

4 1. Inleiding In een recente Vives-studie 3 werden de intergewestelijke publieke financiële stromen voor het jaar 2007 berekend op 5,7 miljard euro, een bedrag dat quasi volledig afkomstig is van het Vlaamse Gewest en volledig wordt ontvangen door het Waalse Gewest, hetzij 2,95% van het Belgische Bruto Binnenlands Product (BBP). Hierbij werd rekening gehouden met enerzijds de wijze waarop in de praktijk wordt omgegaan met de posten van de federale begroting en de sociale zekerheid, en anderzijds met de werkelijke gewestelijke aandelen in zowel bijdragen als uitgaven binnen de drie traditionele luiken van de transferberekening, zijnde de stromen vervat in (1) de federale overheidsuitgaven buiten de sociale zekerheid, (2) de Bijzondere Financieringswet (BFW), en (3) de sociale zekerheid. 4 Echter, de rente-uitgaven als bron van intergewestelijke transfers, werden grotendeels niet meegerekend. 5 Met de oplopende staatsschuld en de nakende begrotingssaneringen stelt zich de vraag hoe deze inspanningen te verdelen over de verschillende overheidsniveau s (federaal versus de gewesten en gemeenschappen, tussen de gewesten en gemeenschappen onderling, en waar binnen het federale niveau). Een element in deze discussie zou kunnen zijn in welke mate de Belgische overheidsschuld, en meer bepaald de intrestlasten erop, een invloed hebben op de intergewestelijke transferten. De vraag of rente-uitgaven een bron van intergewestelijke transfers vormen, is niet nieuw en lijkt van groot belang gezien de bedragen die hiermee gepaard gaan. In de jaren 80, wanneer de overheidsschuld eveneens sterk toenam, toonden Van Rompuy en Bilsen (1988) aan dat transfers vanuit Vlaanderen voortvloeiend uit federale renteuitgaven in % van de totale transfers vanuit Vlaanderen bedroegen (tegenover 34% voor de sociale zekerheid). De benadering die daarin wordt gehanteerd is gebaseerd op het historische oorsprongsbeginsel van de schuldopbouw namelijk op de berekening van de verschillende gewestelijke aandelen in het primaire saldo- en is ook de benadering die we hier volgen. We beginnen met een conceptuele benadering van intrestlasten als bijzondere transfertenbron. Daarna werken we deze benadering preciezer uit met een eenvoudig 3 Vives (2010). 4 Als criterium voor transfertberekening hanteerden we in Vives (2010) net zoals in vele andere transfertenstudiesdaarbij het juste retour -criterium: de gewestelijke uitsplitsing van de uitgaven wordt afgemeten aan de gewestelijke uitsplitsing van de ontvangsten. 5 Bij wijze van 1 ste poging werden wel de transferten berekend uit rentelasten veroorzaakt door het federale begrotingstekort in 2007 zelf. 1

5 cijfervoorbeeld. Vervolgens passen we de op deze manier ontwikkelde methode voor de berekening van transfers uit intrestlasten toe op het jaar 2007, omdat we voor dit jaar in Vives (2010) al de cijfers hadden berekend die nodig zijn om ook de transfers uit rentelasten te berekenen. 2. Conceptueel Kader Het debat in België of intrestlasten moeten worden opgenomen in intergewestelijke transfertenberekeningen is nog steeds niet beslecht. Volgens Abafim (2004), de Commissie Vandevoorde (2006), en de NBB (2008) kunnen intrestuitgaven beschouwd worden als een vergoeding van een evenwaardige tegenprestatie, namelijk het aanhouden van overheidsschuld door ingezetenen van een bepaald gewest ter financiering van vorige begrotingstekorten. Een dergelijke vergoeding zou dan niet in intergewestelijke transfers resulteren. Deze argumentatie beschouwt echter enkel het privé-aspect van intrestlasten en houdt geen rekening met het overheidsaspect van intrestlasten: ze maken uitgaven mogelijk waarvan de gewesten in verschillende mate genieten, en moeten vroeger of later- worden betaald met belastingontvangsten die in verschillende mate worden aangeleverd door de gewesten. Financiering van overheidsuitgaven via het aangaan van schulden leidt op deze manier tot transfers in twee fasen, namelijk : 1. via de meeruitgaven die door leningfinanciering worden mogelijk gemaakt in periode 0 (en waarvan de resulterende transfers in periode 0 in rekening (moeten) worden gebracht), en 2. via de intrestlasten die vanaf periode 1 moeten worden gedragen als gevolg van deze meeruitgaven (en waarvan de resulterende transfers vanaf periode 1 in rekening (moeten) worden gebracht) Om de berekeningen van dergelijke transferten te illustreren, hanteren we een eenvoudig voorbeeld van een land met twee gewesten. We proberen al wel het voorbeeld zo te kiezen dat het relevant is voor de Belgische toestand. 2

6 Een eenvoudig voorbeeld van een land met 2 gewesten We veronderstellen dat het land 2 fasen doormaakt: fase 1: beide gewesten boeken primaire tekorten fase 2: beide gewesten boeken primaire overschotten (maar geen totale overschotten) Fase 1: beide gewesten boeken primaire tekorten Beschouwen we 3 periodes in een fictieve staat bestaande uit 1 overheid en 2 gewesten: waarbij (eenvoudigheidshalve) in elke periode de gewesten dezelfde gelijke bijdrage leveren tot de overheidsontvangsten waarbij er in elke periode een primair begrotingstekort is, dat in elke periode (eenvoudigheidshalve) hetzelfde is waarbij de rentevoet (eenvoudigheidshalve) in elke periode 10% bedraagt waarbij beide gewesten uitgaven genieten die groter zijn dan de ontvangsten die ze aanleveren, dus ook afzonderlijk verwezenlijkt elk gewest een primair tekort maar waarbij (eenvoudigheidshalve) 1 en hetzelfde gewest in elke periode meer extra uitgaven geniet dan het andere gewest, (eenvoudigheidshalve) in een constante verhouding van 2/3 vs 1/3 wat ertoe leidt dat we in elke periode de rente-uitgaven veroorzaakt door de cumulatieve begrotingstekorten in de vorige periodes aan de 2 gewesten kunnen/moeten toewijzen volgens de verhouding 2/3 vs 1/3 dit is cruciaal- een verhouding die totaal verschillend (namelijk veel schever) is van de verhouding volgens dewelke we het geheel van de primaire uitgaven gewestelijk moeten toewijzen, namelijk 60/115 vs 55/ Deze aanpak is juister dan die van Meunier et al. (2006): terwijl het juiste criterium de gewestelijke verdeling van enkel die primaire uitgaven die tot schuldfinanciering hebben genoodzaakt is, nemen Meunier et al. (2006) daarentegen de gewestelijke verdeling van de totale primaire uitgaven als criterium, zodat ook een gewest dat niet meer overheidsuitgaven zou hebben toegewezen gekregen dan de overheidsontvangsten die het heeft bijgedragen, verantwoordelijk zou worden gesteld voor intrestuitgaven, wat niet strookt met het door ons gehanteerde juste retour - principe. 3

7 het verschil tussen de gewestelijk toegewezen rentelasten volgens de verhouding 2/3 vs 1/3 en de gewestelijk toegewezen rentelasten volgens de gewestelijke aandelen in de ontvangsten (in ons voorbeeld ½ vs ½) geeft ons tenslotte de transferten uit rentelasten Een dergelijke opeenvolging van periodes leidt met de door ons gekozen cijfers tot volgende opeenvolging van transferten (rijen (g), (h) en (i)): Regio A Regio B Totaal Gewestelijke toewijzing overheidsontvangsten (a) Gewestelijke toewijzing primaire overheidsuitgaven (b) Gewestelijke toewijzing primair saldo (c) Gewestelijke toewijzing rente-uitgaven (d) Primaire overheidsuitgaven volgens juste retour (e) 57,5 57,5 115 (= (a) * totaal (b) / totaal (a)) Rente-uitgaven volgens "juste retour" (f) (= (a) * totaal (d) / totaal (a)) Transferten uit primaire uitgaven (g) (= (b) - (e)) -2,5 2,5 0 Transferten uit rentelasten (h) (= (d) - (f)) Totale transferten (i) (= (g) + (h)) -2,5 2,5 0 Aandeel transferten uit rentelasten in totale transferten (%) 0 0 PM: Staatsschuld op het einde van periode t=0 15 Tabel1: periode t = 0 Regio A Regio B Totaal Gewestelijke toewijzing overheidsontvangsten (a) Gewestelijke toewijzing primaire overheidsuitgaven (b) Gewestelijke toewijzing primair saldo (c) Gewestelijke toewijzing rente-uitgaven (d) 0,5 1 1,5 Primaire overheidsuitgaven volgens juste retour (e) 57,5 57,5 115 (= (a) * totaal (b) / totaal (a)) Rente-uitgaven volgens "juste retour" (f) 0,75 0,75 1,5 (= (a) * totaal (d) / totaal (a)) Transferten uit primaire uitgaven (g) (= (b) - (e)) -2,5 2,5 0 Transferten uit rentelasten (h) (= (d) - (f)) -0,25 0,25 0 Totale transferten (i) (= (g) + (h)) -2,75 2,75 0 Aandeel transferten uit rentelasten in totale transferten (%) 9,1 9,1 PM: Staatsschuld op het einde van periode t= ,5= 31,5 Tabel2: periode t = 1 4

8 Regio A Regio B Totaal Gewestelijke toewijzing overheidsontvangsten (a) Gewestelijke toewijzing primaire overheidsuitgaven (b) Gewestelijke toewijzing primair saldo (c) Gewestelijke toewijzing rente-uitgaven (d) 1,05 2,1 3,15 Primaire overheidsuitgaven volgens juste retour (e) 57,5 57,5 115 (= (a) * totaal (b) / totaal (a)) Rente-uitgaven volgens "juste retour" (f) 1,575 1,575 3,15 (= (a) * totaal (d) / totaal (a)) Transferten uit primaire uitgaven (g) (= (b) - (e)) -2,5 2,5 0 Transferten uit rentelasten (h) (= (d) - (f)) -0,525 0,525 0 Totale transferten (i) (= (g) + (h)) -3,025 3,025 0 Aandeel transferten uit rentelasten in totale transferten (%) 17,4 17,4 PM: Staatsschuld op het einde van periode t=2 31,5+15+3,15= 49,65 Tabel3: periode t = 2 Fase 1 cijfervoorbeeld: besluiten 1) Cruciaal is dat we de rentelasten gewestelijk moeten toewijzen volgens een verhouding die veel schever is dan de verhouding volgens dewelke we de primaire uitgaven gewestelijk moeten toewijzen, namelijk 2/3 vs 1/3 vergeleken met 60/115 vs 55/115. Hierdoor zijn de transferten uit rentelasten al vanaf het 1 ste jaar nadat een eerste begrotingstekort wordt geboekt (namelijk vanaf de periode t=1) veel groter in absolute termen (0,25 in ons voorbeeld), en hebben zij een veel groter aandeel in de totale transferten (9,1% in ons voorbeeld), dan wanneer we de transferten uit rentelasten zouden hebben berekend zoals de transferten uit de primaire overheidsuitgaven. Immers, op basis van 60/115 vs 55/115 -zijnde op basis van het klassieke juste retour -principe- zou het absolute transfertbedrag slechts 0,03 zijn en het aandeel in de totale transferten slechts 1,3% (deze 2 laatste cijfers worden niet getoond in tabel 2 periode t=1). Rentelasten blijken op deze manier een veel transfertgevoeligere uitgave dan primaire overheidsuitgaven. Schematisch: het is de teller die verschilt : Criterium voor de berekening van transferten uit primaire uitgaven (= klassieke juste retour ): Gewestelijke aandelen in de primaire uitgaven Gewestelijke aandelen in de ontvangsten 5

9 Criterium voor de berekening van transferten uit rente-uitgaven (= aangepaste juste retour ): Gewestelijke aandelen in het primaire saldo Gewestelijke aandelen in de ontvangsten oftewel Gewestelijke aandelen in de primaire uitgaven - Gewestelijke aandelen in de ontvangsten Gewestelijke aandelen in de ontvangsten 2) De transferten uit rentelasten nemen bovendien in ons voorbeeld met een groot primair tekort, een hoge intrestvoet, en grote verschillen in de gewestelijke aandelen in het primaire saldo- elk jaar in absolute termen toe, bovendien in toenemende mate (net als uiteraard- de rentelasten zelf), hoewel het primaire begrotingstekort en zijn ongelijke- verdeling over de 2 gewesten- dezelfde blijven. Er is dus in het door ons gekozen voorbeeld een sneeuwbaleffect uitgeoefend door de rentelasten op de totale transferten: de transferten uit intrestlasten nemen niet alleen elk jaar toe, maar ze nemen explosief toe. 7 We kunnen bovendien gemakkelijk aantonen dat periode na periode toenemende transferten uit rentelasten ook gelden als we een voorbeeld nemen met minder extreme primaire tekorten en een minder extreme rentevoet (i.p.v. de extreme waarden die golden in België in de tweede helft van de jaren 70 en in de jaren 80), al de rest gelijkblijvend. Bv. ook een primair tekort van 6 i.p.v. 15 en een intrestvoet van 5% leiden, al de rest gelijkblijvend, tot periode na periode toenemende transferten uit rentelasten. Van een sneeuwbal is dan wel geen sprake meer: de toename wordt elke periode kleiner. 7 Merk de gelijkenissen met het veel beter bekende- sneeuwbaleffect van de rentelasten op de overheidsschuld: in geval de intrestvoet groter is dan de nominale economische groei, is het mogelijk dat een primair begrotingsoverschot onvoldoende hoog is om een toename van de schuldgraad te beletten, die bovendien explosief kan zijn. Deze dreiging van een sneeuwbaleffect uit rentelasten op de schuldgraad is in België nooit verdwenen sinds Dit sneeuwbaleffect heef zich daadwerkelijk voorgedaan van 1977 tot 1988, van 1991 tot 1993, in 1996 en in 2009 en (zie NBB 2010 blz. 168) Een belangrijk verschil tussen de rentesneeuwbal op transferten en de rentesneeuwbal op de schuldgraad is dat we voor de eerste de nominale BBP-groei niet in rekening brengen zo beschouwen we de transferten uit intrestlasten in absolute bedragen, terwijl een voldoende hoge nominale BBP-groei de rentesneeuwbal op de schuldgraad kan stoppen, al was het maar door het noemer-effect (schuldgraad = schuld / BBP). Vandaar dat we uit tabellen 2 tot 3 niet kunnen besluiten tot een sneeuwbaleffect van de rentelasten op de overheidsschuld (in % van het BBP), hoewel de staatsschuld in elke periode toeneemt. 6

10 3) De transferten uit primaire uitgaven blijven in ons voorbeeld elk jaar constant (namelijk 2,5), doordat in ons voorbeeld het verschil tussen overheidsontvangsten en primaire uitgaven per gewest in elke periode hetzelfde is. Maar het zijn net de aanhoudende transferten uit primaire uitgaven die -in combinatie met de primaire tekorten- voor een aanhoudend toenemende transferten uit rentelasten zorgen. Een constant jaarlijks primair tekort (per gewest en in totaal) is dus een voldoende voorwaarde voor een aanhoudende toename van de transferten uit rentelasten. Fase 2: beide gewesten boeken primaire overschotten (maar geen totale overschotten) Fase 1 vertoont een aantal gelijkenissen met het België in de periode 1972 en 1984, toen jaar na jaar primaire tekorten werden geboekt. Echter, vanaf 1985 tot 2008 is België erin geslaagd aanhoudende primaire overschotten te boeken (evenwel zonder dat een totaal overschot werd geboekt), die het voorbije decennium geleidelijk verminderden (en uiteindelijk in 2009 omsloegen in een toestand van primaire tekorten die de periode kenmerkte). De toestand van aanhoudende primaire overschotten van het 25 tal jaren voor 2009 maken het voorbeeld van hierboven onrealistisch voor België in die periode. We passen daarom het voorbeeld van hierboven aan aan de toestand van primaire overschotten om de invloed ervan op transferten uit intrestlasten in te schatten. Beschouwen we meer bepaald 3 volgende periodes in dezelfde fictieve staat bestaande uit 1 overheid en 2 gewesten (cruciaal is dat we m.a.w. vertrekken van de toestand op het einde van periode t=2 hierboven): waarbij er door een beleidsomslag in elke periode voortaan een primair begrotingsoverschot is, dat (eenvoudigheidshalve) in elke periode hetzelfde is maar waar de beleidsomslag onvoldoende is om een totaal begrotingsoverschot te verwezenlijken, mede door toedoen van de intrestlasten op de schuld die werd opgebouwd voor de beleidsomslag (m.a.w. we zorgen ervoor dat de primaire overschotten in de 3 volgende periodes kleiner zijn dan de primaire tekorten in de 3 vorige periodes, zodat we nog steeds een totaal begrotingstekort boeken, wat in grote mate overeenstemt met de toestand van België tussen 1985 en 2008) 7

11 waarbij (eenvoudigheidshalve) in elke periode de gewesten dezelfde gelijke bijdrage leveren tot de overheidsontvangsten (zoals in fase 1) waarbij de rentevoet (eenvoudigheidshalve) in elke periode 10% bedraagt (zoals in fase 1) waarbij beide gewesten uitgaven genieten die kleiner zijn dan de ontvangsten die ze aanleveren (vandaar het primaire overschot), maar waarbij (eenvoudigheidshalve) 1 en hetzelfde gewest in elke periode minder bijdraagt tot het primaire overschot dan het andere gewest, (eenvoudigheidshalve) in een constante verhouding van 2/3 vs 1/3 (analoog aan fase 1) wat ertoe leidt dat we in elke periode nog steeds de rente-uitgaven veroorzaakt door de cumulatieve begrotingstekorten (zowel de oude rentelasten voortvloeiend uit de vorige periodes van primaire begrotingstekorten als de nieuwe rentelasten voortvloeiend uit de huidige periodes van totale begrotingstekorten) aan de 2 gewesten kunnen/moeten toewijzen volgens de verhouding 2/3 vs 1/3 8 Een dergelijke opeenvolging van periodes leidt met de door ons gekozen cijfers tot volgende opeenvolging van transferten (rijen (g), (h) en (i)): Regio A Regio B Totaal Gewestelijke toewijzing overheidsontvangsten (a) Gewestelijke toewijzing primaire overheidsuitgaven (b) Gewestelijke toewijzing primair saldo (c) Gewestelijke toewijzing rente-uitgaven (d) 1,655 3,31 4,965 Primaire overheidsuitgaven volgens juste retour (e) 48,5 48,5 97 (= (a) * totaal (b) / totaal (a)) Rente-uitgaven volgens "juste retour" (f) 2,4825 2,4825 4,965 (= (a) * totaal (d) / totaal (a)) Transferten uit primaire uitgaven (g) (= (b) - (e)) -0,5 0,5 0 Transferten uit rentelasten (h) (= (d) - (f)) -0,8275 0, Totale transferten (i) (= (g) + (h)) -1,3275 1, Aandeel transferten uit rentelasten in totale transferten (%) 62,3 62,3 PM: Staatsschuld op het einde van periode t=3 49,65-3+4,965= 51,615 Tabel4: periode t = 3 8 Merk op dat dus eenzelfde mate van minder bijdragen tot het primaire overschot tot eenzelfde toegewezen aandeel in de rentelasten leidt als een groter aandeel hebben in het primaire overschot. 8

12 Regio A Regio B Totaal Gewestelijke toewijzing overheidsontvangsten (a) Gewestelijke toewijzing primaire overheidsuitgaven (b) Gewestelijke toewijzing primair saldo (c) Gewestelijke toewijzing rente-uitgaven (d) 1,7205 3,441 5,1615 Primaire overheidsuitgaven volgens juste retour (e) 48,5 48,5 97 (= (a) * totaal (b) / totaal (a)) Rente-uitgaven volgens "juste retour" (f) 2, , ,1615 (= (a) * totaal (d) / totaal (a)) Transferten uit primaire uitgaven (g) (= (b) - (e)) -0,5 0,5 0 Transferten uit rentelasten (h) (= (d) - (f)) -0, , Totale transferten (i) (= (g) + (h)) -1, , Aandeel transferten uit rentelasten in totale transferten (%) 63,2 63,2 PM: Staatsschuld op het einde van periode t=4 51, ,1615= 53,7765 Tabel5: periode t = 4 Regio A Regio B Totaal Gewestelijke toewijzing overheidsontvangsten (a) Gewestelijke toewijzing primaire overheidsuitgaven (b) Gewestelijke toewijzing primair saldo (c) Gewestelijke toewijzing rente-uitgaven (d) 1, ,5851 5,37765 Primaire overheidsuitgaven volgens juste retour (e) 48,5 48,5 97 (= (a) * totaal (b) / totaal (a)) Rente-uitgaven volgens "juste retour" (f) 2, , ,37765 (= (a) * totaal (d) / totaal (a)) Transferten uit primaire uitgaven (g) (= (b) - (e)) -0,5 0,5 0 Transferten uit rentelasten (h) (= (d) - (f)) -0, , Totale transferten (i) (= (g) + (h)) -1, , Aandeel transferten uit rentelasten in totale transferten (%) 64,2 64,2 PM: Staatsschuld op het einde van periode t=5 53, ,37765= 56,15415 Tabel6: periode t = 5 9

13 Fase 2 cijfervoorbeeld: besluiten 1) In een toestand van een primair overschot gekoppeld aan een totaal tekort blijven de transferten uit rentelasten elk jaar toenemen (hoewel het primaire overschot aangehouden wordt). De 2 laatste periodes (t=4 en t=5) nemen de rentelasten en de transferten eruit veel minder snel toe dan in de voorgaande periodes, wegens de veel kleinere totale begrotingstekorten vanaf periode t=3. (Van een sneeuwbaleffect is echter geen sprake meer.) 2) Cruciaal is dat in ons voorbeeld de primaire overschotten onvoldoende blijken om de in het verleden jaar na jaar zeer aanzienlijk geworden transferten uit rentelasten te verminderen. Merk op dat jaar na jaar ook de staatsschuld blijft toenemen. Transferten uit rentelasten (en natuurlijk ook de rentelasten zelf) blijken een hardnekkige erfenis uit het verleden te kunnen zijn. Fase 3: beide gewesten boeken totale overschotten Voor de volledigheid beschouwen we nog even een fase 3, waarin het primair overschot voldoende groot is geworden om in een totaal overschot te resulteren. Voor de rest blijven de verhoudingen uit de voorgaande fases dezelfde. Regio A Regio B Totaal Gewestelijke toewijzing overheidsontvangsten (a) Gewestelijke toewijzing primaire overheidsuitgaven (b) Gewestelijke toewijzing primair saldo (c) Gewestelijke toewijzing rente-uitgaven (d) 1, ,7436 5,61542 Primaire overheidsuitgaven volgens juste retour (e) (= (a) * totaal (b) / totaal (a)) Rente-uitgaven volgens "juste retour" (f) 2, , ,61542 (= (a) * totaal (d) / totaal (a)) Transferten uit primaire uitgaven (g) (= (b) - (e)) Transferten uit rentelasten (h) (= (d) - (f)) -0,9359 0, Totale transferten (i) (= (g) + (h)) -1,9359 1, Aandeel transferten uit rentelasten in totale transferten (%) 48, ,34451 PM: Staatsschuld op het einde van periode t=6 56, ,61542= 55,76957 Tabel7: periode t = 6 10

14 Regio A Regio B Totaal Gewestelijke toewijzing overheidsontvangsten (a) Gewestelijke toewijzing primaire overheidsuitgaven (b) Gewestelijke toewijzing primair saldo (c) Gewestelijke toewijzing rente-uitgaven (d) 1, , ,57696 Primaire overheidsuitgaven volgens juste retour (e) (= (a) * totaal (b) / totaal (a)) Rente-uitgaven volgens "juste retour" (f) 2, , ,57696 (= (a) * totaal (d) / totaal (a)) Transferten uit primaire uitgaven (g) (= (b) - (e)) Transferten uit rentelasten (h) (= (d) - (f)) -0, , Totale transferten (i) (= (g) + (h)) -1, , Aandeel transferten uit rentelasten in totale transferten (%) 48, ,17291 PM: Staatsschuld op het einde van periode t=7 55, ,57696= 55,34652 Tabel8: periode t = 7 Fase 3 cijfervoorbeeld: besluiten In een toestand van een totaal overschot, nemen de transferten uit intrestlasten vanaf de 2 de periode waarin een totaal overschot wordt geboekt, af. In ons voorbeeld is deze afname slechts beperkt, omdat het begrotingsoverschot beperkt is. De transferten uit rentelasten blijven dus aanzienlijk. Opnieuw: transferten uit rentelasten (en natuurlijk ook de rentelasten zelf) blijken een hardnekkige erfenis uit het verleden te kunnen zijn. 11

15 3. Rentelasten in de intergewestelijke transferten in België voor het jaar 2007 We passen het hierboven ontwikkelde conceptuele kader nu toe op de totale rentelasten betaald in Omdat 2007 een jaar was met een primair federaal overschot maar een (klein) totaal federaal tekort (zie bv. AT bij de AUB 2009 blz. 191), bevinden we ons in een begrotingstoestand die het meest lijkt op degene beschreven in de periodes t=3 tot t=5 hierboven. We ondernemen voor de berekening van de transferten uit rentelasten de volgende stappen (zie tabel 9 hieronder): 1. we tellen alle federale overheidsontvangsten (federale belastingen en sociale bijdragen) op en wijzen deze toe per gewest (per ontvangstencategorie geldt hier een verschillende verdeelsleutel (zie Vives 2010)) 2. we doen hetzelfde voor alle primaire federale overheidsuitgaven, met name het geheel van primaire federale uitgaven zonder SZ, BFW, en SZ; dit vereist dat we -voordat we gewestelijk toewijzen- van de 1 ste uitgavencategorie niet alleen de staatstoelage aan de SZ aftrekken (om een dubbeltelling te vermijden), maar ook de rentelasten (per uitgavenpost geldt hier een verschillende verdeelsleutel (zie Vives 2010)) 3. het verschil tussen (1) en (2) geeft de bijdrage tot het primaire overschot per gewest (3); opvallend is dat het totaal primair overschot voor 2007 blijkt te verbergen dat Wallonië nog steeds een primair tekort verwezenlijkt, wat een complicatie is vergeleken met ons (blijkbaar al te eenvoudige) cijfervoorbeeld hierboven 9 4. de verhouding tussen deze 3 verschillende bijdragen tot het primair overschot levert ons de sleutel om de bijdrage van de afzonderlijke gewesten in de betaling van de totale rentelasten te berekenen; het gevolg van (3) is dat de bijdrage van Wallonië daartoe negatief is, m.a.w. het primaire tekort van Wallonië op zich veroorzaakt nieuwe rentelasten 5. vervolgens berekenen we hoeveel de bijdrage per gewest in de betaling van de rentelasten zou geweest zijn als ieder gewest tot de betaling ervan (en dus tot het primaire saldo) had bijgedragen in verhouding tot zijn bijdrage in de overheidsontvangsten ( juste retour ) 6. het verschil tussen (4) en (5) geeft dan de intergewestelijke transfers uit rentelasten 9 Een ander verschil met ons cijfervoorbeeld is dat de aandelen van de 3 Belgische gewesten in de overheidsontvangsten allesbehalve gelijk zijn (zie kolom (1) in tabel 9). 12

16 Mio euro Gewestelijke toewijzing totale ontvangsten % Gewestelijke toewijzing totale primaire % Gewestelijke bijdrage tot primair overschot (3) Gewestelijke bijdrage tot betaling rentelasten "Juste retour" rentelasten (5) Transfers uit rentelasten (6) (= (4)-(5)) (1) uitgaven (2) (= (1)-(2)) (4) BHG VG WG Totaal Tabel 9: Transferten uit totale rentelasten in Onze opname van de totale intrestlasten in de transfertberekeningen doet de intergewestelijke transfers toenemen met maar liefst 5,7 miljard euro. Meer bepaald nam Vlaanderen van de intrestlasten die de federale overheid in 2007 op zijn schuld betaalde (12,3 miljard euro) 5,7 miljard euro meer voor zijn rekening dan volgens een juste retour -verdeling van deze intrestlasten. Hierdoor ontving Wallonië in ,7 miljard euro aan transferten uit intrestlasten vanuit Vlaanderen. Dit is evenveel als we in Vives (2010) uitkwamen als totale transfertenbedrag uit de federale begroting zonder SZ 11, de BFW, en de SZ in Dit is in overeenstemming met de zeer grote bedragen inzake transferten uit intrestlasten waartoe resp. hebben besloten: Van Rompuy en Bilsen (1988 blz. 23): 142,8 miljard frank of 55% van alle transferten vanuit Vlaanderen in het jaar 1985 Van Gompel (2005): 3,85 miljard euro of 37% van alle transferten vanuit Vlaanderen in het jaar 2003 Merk op dat we in bovenstaande berekening 1 zware veronderstelling gebruiken: dat de verhouding tussen de 3 gewestelijke bijdragen tot het primair overschot in 2007 kan worden benut als sleutel om de bijdrage van de afzonderlijke gewesten in de betaling van de totale rentelasten (die per definitie voortkomen uit begrotingstekorten in vorige jaren) te berekenen. Mogelijk verschilde de verhouding tussen de 3 gewestelijke bijdragen tot de primaire overschotten c.q. tussen de 3 gewestelijke aandelen in de primaire tekorten in de jaren voorafgaand aan 2007 echter in al dan niet belangrijke mate- van die verhouding in (In het fictieve 10 Merk op dat onze cijfers zelfs blijk geven van een licht totaal begrotingsoverschot (= (3) (4)). Dit strookt niet met het federale tekort zoals bv. vermeld in de AT bij de begroting 2009 blz. 191), maar zou daaraan toe te schrijven kunnen zijn dat de AT bij de begroting mogelijk abstractie maakt van de middelen verdeeld en besteed binnen de BFW. In elk geval blijft de door ons gehanteerde methode ook geldig in geval van een begrotingsoverschot. (zie fase 3 in ons cijfervoorbeeld hierboven) 11 En zonder rentelasten behalve (bij wijze van 1 ste poging) de rentelasten veroorzaakt door het federale begrotingstekort in 2007 zelf. 13

17 cijfervoorbeeld hierboven veronderstelden we eenvoudigheidshalve dat deze verhouding in elke periode constant bleef.) De berekening van de gewestelijke aandelen in de primaire saldi van alle afzonderlijke jaren voorafgaand aan 2007 is een groot, zoniet (om redenen van beschikbaarheid van statistieken) onmogelijk werk. Immers, net als voor 2007 zouden we voor elk afzonderlijk jaar reële verdeelsleutels moeten berekenen. In afwachting van dit werk hebben we daarom hierboven verondersteld dat de gewestelijke aandelen in de primaire saldi dezelfde zijn voor alle jaren, namelijk dezelfde als in We zijn er ons van bewust dat de gewestelijke toewijzing van de primaire saldi in 2007 op deze manier een grote invloed heeft op de gewestelijke toewijzing van de totale intrestlasten. Hiermee tonen we meteen het belang aan van het berekenen van transferten volgens reële verdeelsleutels voor zoveel mogelijk afzonderlijke jaren. Er zijn echter 3 factoren die onze zware veronderstelling minder zwaar maken dan ze op het 1 ste gezicht lijkt: 1) Transfertenstudies die voldoende ver teruggaan in de tijd vinden sinds het midden van de jaren 1960 transfers vanuit het Vlaamse Gewest naar het Waalse Gewest. Met name Dottermans (1997) en Van Rompuy en Verheirstraeten (1979) stellen transferten vast van Vlaanderen naar Wallonië sinds resp en Daardoor ligt onze extrapolatie van de gewestelijke aandelen in het primaire saldo in 2007 naar het verleden met name van een primair saldo dat positiever is voor Vlaanderen dan voor Wallonië- alvast in de lijn van de 2 vernoemde transfertenstudies. 2) De toestand van een omvangrijke Belgische staatsschuld en dito intrestlasten dateert precies van na de oudste jaren waarvoor intergewestelijke transfers van Vlaanderen naar Wallonië werden vastgesteld (de jaren 60). 12 Als intrestlasten een klein gewicht hebben in de overheidsuitgaven, zijn ook de transfers uit intrestlasten waarschijnlijk beperkt. In 1970 bedroegen de intrestlasten nog maar 2,4% van het BBP, in 1980 al 4,4%, en in bereikten zij hun hoogste aandeel, namelijk 9,7%. 14 In 2007 was hun aandeel in het BBP teruggelopen tot 3,5%. (zie AT bij de AUB 2009 blz. 207) 12 We maken hier abstractie van de historische transfertenstudies zoals die van Hannes (2007). 13 Merk op dat intrestlasten in België dus hun hoogste aandeel in het BBP bereikten ruim in een periode waarin jaar na jaar primaire overschotten werden geboekt. 14 Voor de overheidsschuld als % van het BBP zijn de resp. cijfers 49,3 (1970), 55,8 (1980), en 112,3 (1992). (zie AT bij de begroting 2009 blz. 200) 14

18 3) We hebben ter illustratie ook de gewestelijke bijdragen tot het primaire overschot voor 2005 berekend, volgens dezelfde methode als voor 2007 ( juste retour en reële verdeelsleutels), en vanuit de hieruit resulterende verdeelsleutel de transfers voortvloeiend uit de rentelasten in Dat geeft ongeveer hetzelfde resultaat als met de gewestelijke bijdragen tot het primaire overschot voor 2007 als sleutel, alleen had Wallonië in 2005 een nog negatiever aandeel in het primaire overschot, waardoor de transferten uit intrestlasten nog toenemen als we 2005 en niet 2007 als criterium gebruiken, namelijk tot 6,6 miljard euro vanuit Vlaanderen naar Wallonië. Dit toont aan dat onze keuze om de aandelen in het primaire saldo van 2007 als criterium te nemen een grote invloed heeft op de omvang van het transfertenbedrag, maar het levert ook een argument voor onze stelling dat transferten uit rentelasten in België aanzienlijk zijn. 15

19 4. Besluit We willen met onze extrapolatie van de gewestelijke aandelen in het primaire saldo van 2007 voor de berekening van de gewestelijke aandelen in de rentelasten vooral aantonen dat het opnemen van de intrestlasten in de transferberekeningen belangrijk is, omdat transfers vervat in intrestlasten niet te vergelijken zijn met andere transfers. Er zijn 3 redenen waarom intergewestelijke transfers vervat in intrestlasten in België zo groot zijn: 1) Een begrotingstekort in een bepaald jaar vertaalt zich mogelijk jaar na jaar in bijkomende overheidsuitgaven in de vorm van intrestbetalingen. Ons bovenstaand cijfervoorbeeld toont aan dat een primair overschot kan gepaard gaan met een aanhoudende schuldtoename, met name in het geval van een onvoldoende groot primair overschot. Tussen 1985 en 2008 combineerde België aanhoudende totale begrotingstekorten met volgehouden primaire begrotingsoverschotten. Deze laatste konden niet beletten dat de schuldgraad tot 1992 bleef stijgen. 2) België vertoont aanzienlijke verschillen tussen de gewestelijke aandelen in de primaire saldi (uitgedrukt in verhouding tot de gewestelijke aandelen in de overheidsontvangsten). Deze verschillen zijn typisch groter dan de verschillen tussen de gewestelijke aandelen in het geheel van de primaire uitgaven (opnieuw uitgedrukt in verhouding tot de gewestelijke aandelen in de overheidsontvangsten). Deze grotere verschillen leiden tot grote intrestlasten op de transferten, in de niet onredelijke- veronderstelling dat het doorheen de tijd beschouwd- meestal hetzelfde gewest is dat (dezelfde gewesten zijn die) volgens het juste retour -principe- het minste bijdraagt (bijdragen) aan de primaire saldi. Terwijl primaire (= gewone ) federale uitgavensoorten in 2007 slechts een eenmalige impact op het totale transfertenbedrag voor 2007 in zich droegen (en ze elkaars impact op het uiteindelijke transfertenbedrag bovendien voor een deel uitcancelden 15 ), dragen de rentelasten een gecumuleerde impact op het transfertenbedrag in 2007 in zich. 3) Een laatste oorzaak van de grootte van de Belgische transfers uit rentelasten is dat de jaarlijkse totale intrestlasten in de federale begroting puur uitgedrukt in euro nog altijd een belangrijk bedrag betreffen (12,3 miljard euro, zijnde 3,5% van het BBP in 2007). Nochtans is dit in absolute termen en zeker in relatieve termen ooit hoger tot veel hoger geweest. (zie 15 Met name het BHG blijkt volgens onze methode een netto-transfertverstrekker inzake de weerhouden uitgavenposten van de federale begroting zonder SZ, maar een netto-transfertenontvanger inzake de BFW en de SZ. (zie Vives 2010) 16

20 bv. AT bij de AUB 2009 blz. 207) Bv. in het laatste jaar waarvoor Van Rompuy en Bilsen de transfers uit rentelasten berekenen, 1985, bedroegen de rentelasten 8,8% van het BBP. In het laatste jaar dat Van Gompel (2005) in beschouwing neemt, 2003, was deze ratio 4,9%. Bibliografie Abafim (2004), Financiële transfers tussen de Belgische gewesten, Administratie Budgettering, Accounting en Financieel Management, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel, pp. 9. Commissie Van de Voorde (2006), Verslag van de Commissie voor de studie van de methodologie gebruikt bij de analyse van de interregionale transfers, Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, Brussel, pp. 37. Dottermans, G. (1997), «Financiële stromen tussen de gewesten in België ,» Bulletin de documentation, Service d études et de documentation, Ministère des Finances de Belgique, LVIIe année, 6, novembre-décembre, pp Hannes, J. (2007), De mythe van de omgekeerde transfers. Kamer (2006), Begrotingen van ontvangsten en uitgaven 2007, Algemene toelichting, Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers. Kamer (2008), Begrotingen van ontvangsten en uitgaven 2009, Algemene toelichting, Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers. Meunier, O., M. Mignolet en M.-E. Mulquin (2006), Exagérez, exagérez, il en restera toujours quelque chose, Points de Vue 35, Centre de Recherches sur l Economie Wallonne (CREW), Facultés Universitaires Notre-Dame de la Paix, Namur, pp. 22. NBB (2008), Intergewestelijke overdrachten en solidariteitsmechanismen via de overheidsbegroting, Economisch Tijdschrift III, september, Nationale Bank van België, pp NBB (2010), Verslag Economische en financiële ontwikkeling. Van Gompel, J. (2004), Een denkoefening over regionale schuldsplitsing in België. Van Rompuy, P. en V. Bilsen (1988), 10 jaar financiële stromen tussen de gewesten in België, Leuvense Economische Standpunten 45, Centrum voor Economische Studiën (CES), K.U.Leuven. 17

21 Vives (2010), Update van de berekening van de stromen van overheidsmiddelen tussen de gewesten voor het jaar Vives-beleidspaper nr