Veel burgers zijn ontevreden

Transcriptie

1 GEMEENTELIJKE ORGANISATIE Meer marktwerking bij gemeenten goed voor de burger Naar een mededingingsbonus voor gemeenten? Op veel manieren trachten gemeenten hun prestaties te verbeteren. Het succes van dit streven hangt echter in hoge mate af van het slagen de marktprikkels een prominente rol te laten vervullen. DRS. MICHIEL DE NOOIJ en DR. BARBARA BAARSMA Onderzoeker respectievelijk hoofd van het cluster Mededinging en Regulering van de Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam. Veel burgers zijn ontevreden met de dienstverlening van overheidsorganisaties waaronder de gemeenten. De overheid erkent het probleem en werkt op verschillende niveaus aan verbetering. Een voorbeeld op rijksniveau is het actieprogramma andere overheid. Ook gemeenten hebben diverse verbeteringen geïnitieerd. In dit artikel worden deze initiatieven beschreven. Kenmerk van veel initiatieven is dat de oplossing in belangrijke mate binnen de gemeente wordt gezocht. In dit artikel tonen we aan dat delen van de oplossing juist ook buiten de gemeentelijke organisatie liggen: door het introduceren van marktprikkels verbetert de gemeentelijke dienstverlening. We hopen de lezer met enkele voorbeelden aan het denken te zetten. We beginnen echter bij het begin: de huidige, omvangrijke praktijk van de gemeenten. Gemeenten doen veel... Gemeenten en provincies staan vaak dichter bij de burger dan het Rijk. Immers, veel uitvoerende overheidstaken vinden plaats op lokaal niveau denk aan het handhaven van de openbare orde en veiligheid, taken op het gebied van werk en inkomen, onderwijs, groenvoorziening, monumentenzorg, enzovoorts. Omdat deze activiteiten deels gefinancierd worden met geldstromen die langs de gemeentebegroting lopen, bijvoorbeeld bij belangrijke stukken van openbaar vervoer, infrastructuur, politie, sociale zekerheid, doen gemeenten meer dan hun begroting suggereert. Gemeenten trachten hun functioneren te verbeteren door te specificeren welk resultaat iedere activiteit moet hebben. Vaak is het lastig om doelen specifiek en meetbaar te formuleren. Moet veiligheid worden uitgedrukt in objectieve cijfers (overvallen, moorden en dergelijke) of in subjectieve beleving (op basis van enquêtering)? Ook is niet evident hoe moorden, fietsdiefstallen en gemeentelijke corruptie bij elkaar opgeteld moeten worden om samen een resultaat te maken. Hoewel het operationaliseren van concrete beleidsdoelen lastig is, is dit een grote stap voorwaarts....daar zijn goede redenen voor... Economen gaan ervan uit dat de markt in beginsel efficiënter werkt dan de overheid. Toch bestaat een aantal goede redenen waarom bepaalde taken niet aan de markt kunnen worden overgelaten. We spreken dan van als markten niet goed werken. Dat is bijvoorbeeld het geval bij buiten de markt om werkende en dus externe effecten (denk aan milieuproblemen), bij gebrek aan concurrentie (doordat een bedrijf marktmacht bezit) en bij de productie van publieke goederen (goederen waar iedereen van kan profiteren zonder te betalen, zoals dijken en defensie). In andere gevallen werkt de markt wel goed, maar is markttoegang voor sommige groepen een probleem. Door overheidsaanbod (tegen minder dan de kostprijs) kan iedereen toch van het goed profiteren. Een voorbeeld zijn werknemersverzekeringen. Soms zijn er ook goede redenen waarom gemeenten ingrijpen in de verdeling van schaarse goederen en dien- 20

2 sten. Ten eerste moeten de eigendomsrechten gedefinieerd worden (bijvoorbeeld bouwkavels). Ten tweede kan de overheid de uitgifte van schaarse goederen gebruiken voor herverdeling, bijvoorbeeld door grond voor sociale huurwoningen goedkoper uit te geven dan die voor koopwoningen. En ten derde kan de overheid een schaarstepremie incasseren. Hierdoor profiteert iedereen van het definiëren van een eigendomsrecht, niet slechts diegenen die toevallig het recht krijgt (zo wordt de schaarstepremie geïnd als bouwkavels worden verkocht). maar er zijn ook goede redenen voor meer marktwerking Ondanks deze goede redenen voor overheidsingrijpen zijn er ook goede redenen om activiteiten van de overheid naar de markt te verschuiven. De belangrijkste reden is het ontbreken van prijsprikkels in een overheidsorganisatie. Dit heeft drie gevolgen: 1 De koppeling tussen de prestatie en de tegenprestatie (de prijs) ontbreekt. De voor de markt kenmerkende koppeling tussen prestatie en tegenprestatie wordt bij het inschakelen van de (gemeentelijke) overheid meestal doorbroken, omdat degenen die over een overheidsuitgaven beslissen niet degenen zijn die van de uitgave profiteren. 2 Het optimale voorziening- en kwaliteitsniveau kan niet goed worden ingeschat, omdat er geen link is met de voorkeuren van burgers. 3 Er is een gebrek aan concurrentieprikkels, omdat er vaak maar één aanbieder is (de gemeentelijke dienst) en daardoor een gebrek aan keuzevrijheid. Het ontbreken van het prijsmechanisme leidt tot hoge kosten voor (gemeentelijke) overheidsproductie. Een voorbeeld is het ziekteverzuim dat bij veel gemeenten hoger is dan in het bedrijfsleven. Bij vuilophaal is aangetoond dat private bedrijven goedkoper werken dan gemeenten. Maar ook de kosten van overheidsingrijpen voor de samenleving kunnen hoog zijn. Zo kan de verdeling die de gemeente kiest, minder efficiënt zijn dan als de verdeling marktconform zou gebeuren. Dat private dienstverlening niet slechter van kwaliteit hoeft te zijn, bleek bij verschillende uitbestedingen van busvervoer aan een particuliere Moet veiligheid worden uitgedrukt in objectieve cijfers (overvallen, moorden en dergelijke) of in subjectieve beleving (op basis van enquêtering)? 21

3 ondernemers waarbij de kwaliteit na uitbesteding beter werd. Een tweede belangrijke reden voor meer marktwerking bij gemeentelijke ingrijpen is overheidsfalen. Dat wil zeggen dat overheidsoptreden zelf ook maatschappelijk ongewenste effecten met zich meebrengen, bijvoorbeeld doordat het ingrijpen zeer hoge nalevingskosten met zich meebrengt, de innovatieprikkels sterk reduceert of is gebaseerd op eisen van lobbyisten in plaats van maatschappelijke belangen. In feite zou een gemeente pas dan mogen ingrijpen als duidelijk is welk publiek belang daarmee gediend is en er geen hoge kosten verbonden zijn aan het ingrijpen (in termen van efficiëntieverlies). Dit betekent niet dat de gemeente het zelf moet produceren. Als de overheid weet wat ze wil, dan kan ze dit zelf doen, maar uitbesteden is dan goed mogelijk. Eerdere verbeterpogingen Er zijn diverse pogingen ondernomen om het functioneren van gemeenten te verbeteren. We bespreken deze kort, waarbij de verbeterpogingen worden onderverdeeld op basis van de vier belangrijkste gemeentelijke activiteiten. 1 Beleid maken. Gemeenten besteden soms onderdelen van het beleid maken uit, maar vermoedelijk kan dit vaker, waarbij het primaat blijft liggen bij de politiek. Zo is het uitwerken van een ruimtelijk bestemmingsplan vooral een ambachtelijke taak, die goed uit te besteden is, mits de randvoorwaarden helder zijn. (Maar dit is ook belangrijk voor ambtenaren die een beleidsplan moeten schrijven.) 2 Productie van goederen of diensten. Denk bijvoorbeeld aan vuilophaal, het verstrekken van vergunningen, enzovoorts. Om de kwaliteit hiervan te verbeteren gebruiken gemeenten diverse instrumenten die elk in mindere of meerdere mate marktprikkels in zich dragen: tevredenheidsonderzoeken onder gebruikers, contractmanagement, het uitwisselen van ervaringen en best practices met andere gemeenten, het uitvoeren van benchmarks waarbij gemeenten met elkaar worden vergeleken, en soms worden taken uit- en aanbesteed. 3 Allocatie van goederen en diensten. Bij verdeling door gemeenten wordt nu nog vaak geen of een te lage prijs gevraagd voor het goed. Hierdoor ontstaat overconsumptie: burgers nemen ook goederen af die eigenlijk te goedkoop voor de zijn of die ze niet nodig hebben. Het allocatiemechanisme is vaak of een wachtlijst (wie lang genoeg wacht, krijgt een parkeervergunning) of toeval (wie het eerst aan komt rijden, krijgt een parkeerplaats). Soms wordt geprobeerd slimmer te rantsoeneren. Zo verdeelt de gemeente Den Haag parkeerplaatsen niet alleen op basis van de grootte van een kantoor, maar ook op basis van de functies die worden uitgeoefend (front- en back office). Dit is een verbetering, maar optimaal is dat de parkeerplaats bij diegene terecht komt voor wie de parkeerplaats de meeste waarde heeft. 4 Toezicht. Ook bij deze vierde taak van de gemeente kan meer marktwerking worden gecreëerd door meer uit te besteden of te benchmarken. Voorbeelden van uitbesteding betreffen politietoezicht (Bloemendaal overwoog dit, maar het bleek duurder dan zelf doen), en parkeerbeheer (wordt uitbesteed door de stadsdelen in Amsterdam waarbij de centrale stadsdienst de opdracht niet meer automatisch krijgt). De mogelijkheden voor uitbesteden zijn nog lang niet uitgeput. Zo zou uitbesteden ook kunnen bij bouw- en woningtoezicht. Gecertificeerde bedrijven kunnen deze keuring doen, zoals het bedrijfsleven nu de APKkeuring uitvoert. Veel van de vorenstaande initiatieven zijn vrijblijvend, soms onduidelijk en worden minder vaak uitgevoerd dan gewenst. Er wordt nog te weinig een koppeling gelegd tussen resultaat en beloning. Kiezen voor andere aanbieder Een stap verder in de goede richting betekent dat de overheid of burgers bij slechte prestaties kunnen kiezen voor een andere aanbieder: dus gebruik marktwerking. Dit legt druk op de aanbieders om beter te werken. De rest van dit artikel beschrijft drie manieren waarop meer marktwerking gerealiseerd kan worden. 1 Vergroot bewustzijn en kennis. 2 Standaard uitbesteding overwegen. 3 Meer marktwerking belonen. Vergroot bewustzijn en kennis Er is meer bewustzijn en kennis over de gevolgen van overheidsingrijpen nodig. De welvaartsvoordelen van marktwerking zijn nog te onduidelijk. Een eerste stap is om systematisch en vergelijkbaar te publiceren, wie wat doet, wat het kost, en welke contractvorm wordt gebruikt. Naar alle waarschijnlijkheid (gebaseerd op de reeds beschikbare benchmarks) zal dan blijken dat de verschillen groot zijn en dat verbeteringen te realiseren zijn. Bij deze vergelijkingen is het belangrijk dat gecontroleerd wordt voor verschillen tussen gemeentes. Het grote aantal gemeenten staat een stevige benchmark echter wel toe. Ook bij verdeling door gemeenten is het belangrijk dat gemeenten zich meer realiseren wat de gevolgen van hun beleid zijn. Hier is het dringend gewenst om meer objectieve kennis te verkrijgen over de effectiviteit (inclusief de onbedoelde gevolgen) van het bijsturen van marktuitkomsten via distributie en rantsoenering van schaarste. Zo is momenteel niet duidelijk wat de gevolgen zijn van de gehanteerde manieren om parkeerplaatsen te verdelen en van de alternatieven. Een ander belangrijk punt om te realiseren dat marktwerking niet altijd betekent dat iets aan een op winst georiënteerd bedrijf uitbesteed moet worden. Gemeenten kunnen ook met elkaar concurreren of activiteiten laten doen door niet op winstgeoriënteerde bedrijven die gewend zijn om met elkaar te concurreren (hiervan zijn er veel in Nederland, denk maar aan de scholen en gezondheidszorginstellingen). Ten slotte zouden gemeenten meer kennis moeten verzamelen om beter samen te kunnen werken (zelfregulering door gemeenten). Door samenwerking zouden bepaalde algemene dienstverlenende taken op rijksniveau kunnen worden georganiseerd, waarbij de zeggenschap dan wel bij de gemeenten blijft liggen (het vernieuwen of aanvragen van een rijbewijs, paspoort). Voorbeeld: de Local Government Legislation Amendment Act (Australië, 1997) In 1997 werd in Australië de Local Government Legislation Amendment Act 1997 ingevoerd. Deze wet verplicht lagere overheden alle lokale regelgeving te onderwerpen aan een toets, 22

4 die marktinterventies identificeert en aan een kosten-baten afweging onderwerpt. Verschillende landsdelen pasten daarop de regulering van lokale nutsvoorzieningen aan, zoals de lokale watervoorziening, waterzuivering en regionaal ferrytransport. Waar sprake bleef van publieke monopolies werden in een aantal gevallen de prijsregels aangepast. Overheidsbedrijven moeten namelijk mededingingsneutraal opereren. Dit betekent onder meer dat de prijszetting transparant en gebaseerd op full cost attribution moet zijn. De Nederlandse situatie, recent nog in de krant dankzij de dramatische verschillen in prijzen voor vergunningen die gemeenten berekenen, staat in een schril contrast met deze regel. De volle kosten (of integrale kosten) omvatten (directe en indirecte) operationele kosten, kapitaalkosten en de mededingingsneutrale kosten. De laatste bestaan uit virtuele belastingen, die door normale marktpartijen wel maar door overheidsbedrijven niet betaald hoeven te worden (in Nederland is hiervoor onlangs het BTW-compensatiefonds in het leven geroepen). Standaard uitbesteding overwegen Veel gemeenten overwegen niet om bepaalde activiteiten uit te besteden, terwijl die activiteiten wel goed uit te besteden zijn. Een verplichting om uit te besteden kan deze gemeenten over de streep trekken. Dit voorstel ligt voor gemeenten gevoelig, omdat met een rijksverplichting een deel van de gemeentelijke autonomie verloren gaat. Hierbij zijn drie opmerkingen te maken. Ten eerste kan deze dwang ook met zelfregulering gerealiseerd worden. Hierbij maken de gemeenten zoals hierboven al werd gesuggereerd met elkaar afspraken om bepaalde taken aan te besteden (bijvoorbeeld via een herenakkoord). Ten tweede, houdt de gemeente de belangrijkste beslisbevoegdheid, namelijk het beantwoorden van de wat-vraag. Ten derde is de angst ten aanzien van aanbesteden (dat de gemeentelijke dienst geen opdrachten krijgt) ongegrond. De dienst krijgt de opdracht niet meer automatisch, maar als ze een beter aanbod doet dan marktpartijen, dan is er geen reden om ze de opdracht niet te geven. Het allocatiemechanisme is vaak of een wachtlijst (wie lang genoeg wacht, krijgt een parkeervergunning) of toeval (wie het eerst aan komt rijden, krijgt een parkeerplaats). Voorbeeld: De Local Government Act van het VK Omdat uit vele onderzoeken is gebleken dat veel overheidsdiensten na pri- 23

5 vatisering efficiënter werken, heeft de Engelse centrale overheid besloten dat gemeenten bepaalde activiteiten moeten uitbesteden. De Local Government Act (1988) bepaalt dat gemeenten de volgende diensten moeten uitbesteden: het ophalen van huisvuil, het schoonmaken van straten, het schoonhouden van gebouwen, de catering in scholen en andere openbare gebouwen, en het onderhoud aan groen en wegen. Deze uitbesteding moet aan een aantal regels voldoen om te zorgen dat de uitbesteding ook de mogelijke voordelen oplevert. Zo moet aan minstens drie ondernemingen (mits voldoende gegadigden) een offerte gevraagd worden. Daarnaast mag de lokale overheidsorganisatie ook inschrijven. De tijdstippen, plaats en prijs van het contract moeten redelijk zijn. De uitbesteding moet vooraf aangekondigd worden in de lokale of de handelspers en binnen drie tot zes maanden na publicatie moet de keuze bepaald zijn. In driekwart van de situaties waarin werd uitbesteed, kreeg de eigen dienst de opdracht. Soms kwam dit omdat concurrenten niet geïnteresseerd waren in de opdracht. Deze desinteresse kan ook zijn ingegeven door de kunstmatig lage prijs van de interne dienst (dankzij een kruissubsidie met een goed dat niet wordt aanbesteed). Ook kan sprake zijn van een natuurlijk monopolie of voorkeur bij gemeenten die uitbesteden om de opdracht aan de eigen dienst uit te besteden. Meer marktwerking belonen Naast dwang kan ook beloning gemeenten prikkelen om meer marktwerking te gebruiken. Meer marktwerking kan de efficiëntie verbeteren, een deel hiervan zal buiten de gemeente terechtkomen. Weliswaar is het belang van de burger een belangrijke drijver voor de gemeente, maar een meer directe beloning voor de gemeente maakt aanbesteden, uitbesteden, benchmarken enzovoorts aantrekkelijker. Een deel van de efficiëntiewinst die buiten de gemeente gerealiseerd wordt, zal in de vorm van belastingheffing bij het Rijk binnen komen. Deze extra rijksinkomsten kunnen (deels) uitgekeerd worden aan gemeenten die de mededinging stimuleren. Hiervoor is het gewenst om gemeentelijk mededingingsbeleid te monitoren. Australië kan hierbij als voorbeeld dienen. Voorbeeld: National Competition Policy (Australië, 1995) In Australië is bij de invoering van de nationale Mededingingswet in 1995 ook een rol weggelegd voor de lagere overheden. De uitkering die lokale overheden krijgen, is hoger of lager al naar gelang de mate waarin ze het mededingingsbeleid implementeren. De uitkering is bijvoorbeeld lager indien mededingingsbeperkingen niet goed vanuit een publiek belang gemotiveerd worden. Lagere overheden kunnen nog steeds beleid voeren dat de mededinging beperkt, ook zonder boete maar moeten dan wel het belang van de ingreep voor het publiek belang duidelijk maken. Als gevolg van deze wet is veel regelgeving verdwenen omdat ze ingreep in de mededinging terwijl niet duidelijk was wat het publieke belang was dat er mee gediend was. Andere regels zijn zodanig veranderd dat het publieke belang met minder mededingingsingrijpen wordt gerealiseerd. Indien de lokale regels niet zijn veranderd terwijl onduidelijk was welk publiek doel ermee gediend was, leidt dit leidt tot een lagere mededingingsbonus. Zo kreeg West Australië in 2003 een korting op haar uitkering van bijna acht miljoen Australische dollars, omdat beperkingen aan de winkelsluitingtijden niet voldoende vanuit een publiek belang waren beargumenteerd. Conclusie Gemeenten zijn zich ervan bewust dat hun prestaties moeten verbeteren. De vraag is hoe dit kan. Maar voorafgaande aan deze vraag, moet de vraag gesteld worden of de gemeente een bepaalde activiteit (beleid maken, produceren, verdelen, toezicht houden) zelf ter hand moet nemen. Enerzijds zijn er goede redenen voor overheidsactiviteiten (marktfalen, toegankelijkheid, creatie van eigendomsrechten en de verdeling van schaarste). Maar anderzijds zijn er belangrijke nadelen verbonden aan overheidsactiviteiten: geen prikkels om efficiënt en innovatief te werken, overheidsfalen, en schaarse goederen komen niet bij diegene die dit het meest waarderen. Meer prikkels zijn daarom gewenst. Meer marktwerking kan worden gecreëerd tussen gemeenten, en gemeenten kunnen meer gebruik maken van marktwerking door meer uit te besteden. Zo kan meer concurrentie tussen gemeenten geïntroduceerd worden door scherper te benchmarken. Overheidsproductie is eigenlijk alleen dan aan de orde als het in de plaats komt van slecht werkende markten en als er een publiek belang mee wordt geborgd. Vaak zal huidige overheidsproductie beter door de markt gedaan kunnen worden. De gemeente blijft dan wel de taak van opdrachtgever houden, maar niet die van producent. Ook de verdeling van schaarste kan beter door meer marktwerking te gebruiken. Schaarse goederen komen hierdoor terecht bij diegene die hier het meeste aan hechten. Om meer marktwerking te creëren ten bate van de burger zijn in dit artikel drie aanbevelingen geformuleerd. Vergroot het bewustzijn en de kennis over de gevolgen van het ontbreken van marktwerking. Gemeenten moeten gedwongen worden tot meer marktwerking al kan het hierbij ook zo zijn dat de gemeenten zich zelf dwingen (via zelfregulering) en gemeenten moeten meer worden verleid tot marktwerking, bijvoorbeeld via een mededingingsbonus. Praktische toepasbaarheid? Voor vragen en/of opmerkingen over de inhoud van dit artikel kan men contact opnemen met SEO, Michiel de Nooij ( , Indien men meer wil weten over marktwerking in de publieke sector als beleidsinstrument of ervaringen daarmee wil delen, kan men contact opnemen met het ministerie van Economische Zaken (de sponsor van de onderliggende studie voor dit artikel), Bureau ICM (Interdepartementale Commissie Marktordening); tel //6744 Voor de literatuurverwijzingen verwijzen we naar het rapport waarop dit artikel gebaseerd is: H.A. Keuzenkamp, M. de Nooij (2004) Marktwerking in Mokum. Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, Amsterdam, SEO-rapport nr. 728, ISBN