DE GOVERNANCE VAN DE AFHANDELING VAN MIJNBOUWSCHADE

Transcriptie

1 DE GOVERNANCE VAN DE AFHANDELING VAN MIJNBOUWSCHADE December 2016

2 Opdrachtgever: Docenten: Studenten: Instelling: Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen Prof. dr. Heinrich Winter en mr. Marc Wever Sam Krouwer, Marnix Uri en Sietske de Wijs Rijksuniversiteit Groningen 2

3 MANAGEMENTSAMENVATTING In dit onderzoek is de governance van de afhandeling van mijnbouwschade onderzocht. Hierbij stond de vraag centraal hoe de governance van de afhandeling van mijnbouwschade er op dit moment uitziet, welke problemen daarbij zichtbaar zijn en welke oplossingen er voor deze problemen mogelijk zijn. In het onderzoek is op basis van een literatuurstudie een normenkader ontwikkeld voor de governance van de afhandeling van mijnbouwschade. Dit normenkader bestaat uit de principes legaliteit, transparantie, efficiëntie en verantwoordelijkheid. Daarnaast zijn er interviews gehouden met dertien stakeholders. De interviews zijn gebruikt om de problemen te beschrijven die door de stakeholders worden ervaren. Deze problemen zijn gerubriceerd volgens vier genoemde governance principes. De bevraagde stakeholders ervaren problemen op alle vier door de onderzoekers onderzochte governance principes. In het kader van legaliteit wordt een gebrek aan publieke regie op de schadeafhandeling ervaren. Ook wijkt het schadeprotocol van de NAM af van de in het Burgerlijk Wetboek geformuleerde regels. In het kader van het principe van transparantie wordt gewezen op de niet openbare overeenkomst tussen de NAM en het CVW. Verder wordt het als niet transparant ervaren dat de NAM als aansprakelijke partij betrokken is bij de schadeafhandeling. Ook bestaan er volgens de bevraagde stakeholders de nodige problemen in het kader van efficiëntie. Zo duurt het te lang voordat schadeclaims worden afgehandeld. Wat betreft de verantwoording voor de wijze waarop de schadeafhandeling thans plaatsvindt, wordt opgemerkt dat er in veel schadegevallen onvoldoende duidelijkheid bestaat over de partij die verantwoordelijk is voor welke schade. Bovenstaande problemen lijken te hebben gezorgd voor een afname van het vertrouwen van de inwoners in de overheid. Daarnaast lijkt er een gebrek aan maatschappelijke acceptatie van inwoners in de schadeafhandeling te zijn. De oplossingen die door stakeholders in de interviews zijn aangedragen voor bovengenoemde problemen, zijn gebruikt om scenario s voor een nieuw governance model te ontwikkelen. Er is voor gekozen om vier scenario s uit te werken. Het eerste scenario vindt zijn oorsprong in het (concept) meerjarenprogramma van de NCG. 1 Dit scenario beschrijft de plannen die de NCG heeft voor Dit scenario bevat onder meer een beschrijving van de regie en het toezicht dat de NCG in 2017 op de reguliere schadeafhandeling houdt. Het tweede scenario is gericht op het vergroten van de publieke regie op de schadeafhandeling. In het derde scenario wordt ingegaan op de situatie waarin de staat de feitelijke afhandeling van de schade op zich neemt. In het vierde, en meest verstrekkende scenario wordt de staat als vergunningverlener naast de NAM aansprakelijk gehouden voor de mijnbouwschade. 1 Nationaal Coördinator Groningen 2016a. 3

4 INHOUDSOPGAVE Managementsamenvatting... 3 Hoofdstuk 1: Inleiding en methodologie Inleiding Vraagstelling en methodologie Vertrouwen Opbouw rapport... 9 Hoofdstuk 2: De governance van de afhandeling van mijnbouwschade Inleiding Aansprakelijkheid voor schade in het Burgerlijk Wetboek en de Mijnbouwwet Aansprakelijkheid voor mijnbouwschade Aanstaande wijzigingen van het Burgerlijk Wetboek en de Mijnbouwwet Vergoeding van schade in het Burgerlijk Wetboek en in de Mijnbouwwet De governance principes bij de afhandeling van mijnbouwschade Legaliteit Transparantie Efficiëntie Verantwoordelijkheid Conclusie Hoofdstuk 3: De afhandeling van mijnbouwschade Inleiding De Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) Achtergrond Rol bij de afhandeling van mijnbouwschade Het Centrum Veilig Wonen (CVW) Achtergrond Rol bij de afhandeling van mijnbouwschade De Commissie van Toezicht (thans opgeheven) De Nationaal Coördinator Groningen (NCG) Achtergrond Rol bij de afhandeling van mijnbouwschade De Commissie Bodemdaling Achtergrond Rol bij de afhandeling van mijnbouwschade De Arbiter Aardbevingsschade Achtergrond Rol bij de afhandeling van mijnbouwschade De Onafhankelijke Raadsman Achtergrond Rol bij de afhandeling van mijnbouwschade De Commissie Bijzondere Situaties Achtergrond Rol bij de afhandeling van mijnbouwschade

5 3.9 Schematische weergave van de huidige organisatiestructuur Schematische weergave van de totstandkoming van de huidige governancestructuur Conclusie Hoofdstuk 4: De knelpunten in de governance van de afhandeling van mijnbouwschade Inleiding Legaliteit Een gebrek aan publieke regie het schadeprotocol wijkt af van de wet Transparantie Gegevens (waaronder Overeenkomst NAM-CVW) niet openbaar Betrokkenheid NAM bij de schadeafhandeling Efficiëntie Termijn afhandeling schadeclaims Meerdere loketten voor de schadeafhandeling Hoge procedurekosten Verantwoordelijkheid Verantwoordelijkheid onduidelijk Algemeen Knelpunten-figuur Conclusie Hoofdstuk 5: Scenario s voor een nieuw governance model Inleiding Inhoud Meerjarenprogramma Regie en toezicht op reguliere schadeafhandeling NCG als bemiddelaar bij complexe schades NCG faciliteert externe partijen Effecten op de governance principes Scenario 1: Meer publieke regie Het CVW en een schadefonds Nieuw contract NAM-CVW Dialoog met stuurgroep over schadeprotocol Kleine schades vergoeden op basis van vertrouwen Een loket voor alle schades Bindende uitspraken van de Arbiter Governance principes Scenario 2: De verantwoordelijke Staat Inleiding Schadeafhandeling door de staat De NCG voert uit De staat betaalt overschrijding Governance principes Scenario 3: De aansprakelijke Staat Inleiding De staat handelt schades af

6 5.5.3 Een centraal loket voor alle soorten schades De staat en de NAM delen de rekening Rampenfonds Governance principes Conclusie Hoofdstuk 6: Conclusies Hoofdstuk 7: Slotbeschouwing Geraadpleegde bronnen Overzicht stakeholders

7 HOOFDSTUK 1: INLEIDING EN METHODOLOGIE 1.1 INLEIDING Op 16 augustus 2012 vond er in Huizinge een aardbeving plaats met een kracht van 3,6 op de schaal van Richter. Deze aardbeving blijkt het begin van een aanzienlijk dossier over de afhandeling van mijnbouwschade. Mede naar aanleiding van de beving in Huizinge adviseerde het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) op 11 februari 2013 aan minister Kamp om de gasproductie zo snel mogelijk terug te brengen, in het belang van de veiligheid van bewoners. Het rijk, de provincie Groningen en negen gemeenten sloten op 17 januari 2014 het akkoord Vertrouwen op Herstel, Herstel van Vertrouwen. In dit akkoord was onder andere opgenomen dat er een professionele uitvoeringsorganisatie voor de schadeafhandeling zou worden opgericht. Deze schadeafhandeling werd op 5 januari 2015 door de NAM belegd bij het Centrum Veilig Wonen (CVW). 2 Op 30 januari 2014 werd, naar aanleiding van advies van de Commissie Meijer 3, de Dialoogtafel ingesteld. Aan de Dialoogtafel namen bewoners(organisaties), ondernemers(organisaties), bstuurders, de provincie Groningen, de rijksoverheid en de NAM deel. Op 9 februari 2015 wordt het akkoord Vertrouwen op Herstel, Herstel van Vertrouwen aangevuld. Daarbij sloten drie gemeenten zich bij het akkoord aan. Daarnaast werd er bepaald dat er een Nationaal Coördinator Groningen (NCG) moest komen. Deze NCG werd op 1 mei 2015 ingesteld en kreeg onder andere als taak om een heldere procedure te ontwikkelen voor het oplossen van conflicten over de afhandeling van mijnbouwschade. Op 17 mei 2015 werd de Dialoogtafel opgeheven. Het Groninger Gasberaad en de Groninger Bodembeweging gingen samen de maatschappelijke stuurgroep van de NCG vormen en de overheden gingen samen de bestuurlijke stuurgroep van de NCG vormen. 4 Inmiddels zijn er ruim vier jaren verstreken sinds de beving in Huizinge en zijn er minstens dertien stakeholders betrokken bij de afhandeling van mijnbouwschade in Groningen. De procedure van schadeafhandeling verschilt al naar gelang er sprake is van reguliere schade of complexe schade. Bij complexe schade kunnen bijvoorbeeld meerdere schadeoorzaken een rol spelen, kan er sprake zijn van zowel materiële als immateriële schade of speelt bijvoorbeeld bodemdaling een rol bij het ontstaan van de schade. 5 In figuur 1.1 is de wijze waarop de schadeafhandeling momenteel is vormgegeven in schematisch in beeld gebracht. Figuur 1.1: Schadeafhandeling. Bron: Nationaal Coördinator Groningen. 2 Alles op een rij, 3 Nationaal Coördinator Groningen 2016b, p Alles op een rij, 5 Nationaal Coördinator Groningen 2015, p

8 In de afgelopen jaren verschenen er in de media voortdurend berichten over de problemen bij de schadeafhandeling. Zo werd gesignaleerd dat de schadeafhandeling niet transparant verloopt 6 en dat de schadeafhandeling te lang duurt. 7 Een ander vraagstuk betreft de beperkte rol van de overheden bij de afhandeling van schades. Dat wringt, nu het in de ogen van inwoners van het gebied gaat om een vraagstuk dat algemene belangen raakt. Deze problemen en vraagstukken omtrent de afhandeling van de mijnbouwschade zijn aanleiding geweest voor de provincie Groningen om te laten onderzoeken welke problemen er worden ervaren bij de afhandeling van mijnbouwschade en welke oplossingen daarvoor mogelijk zijn. De resultaten van dit onderzoek liggen voor u. 1.2 VRAAGSTELLING EN METHODOLOGIE Dit onderzoek heeft als doel om de governance van de afhandeling van mijnbouwschade en de ervaringen daarbij van stakeholders in kaart te brengen. Hierbij is de centrale vraag: Hoe ziet de governance van de afhandeling van mijnbouwschade eruit, welke problemen zijn daarbij zichtbaar en welke oplossingen zijn er mogelijk? Deze onderzoeksvraag bestaat uit de volgende vier deelvragen: 1) Welke eisen kunnen er aan de governance van de afhandeling van mijnbouwschade worden gesteld volgens wetgeving en literatuur? 2) Hoe ziet de governance van de afhandeling van mijnbouwschade er momenteel uit en hoe is zij tot stand gekomen? 3) Welke problemen doen zich op dit moment voor bij de governance van de afhandeling van mijnbouwschade? 4) Hoe kan de governance van de afhandeling van mijnbouwschade worden verbeterd? De centrale vraag en de vier deelvragen zijn in vier stappen beantwoord. In de eerste stap heeft er een literatuurstudie plaatsgevonden. Hierbij is onderzocht welke governance principes voor de afhandeling van mijnbouwschade relevant kunnen zijn. Op basis van een vergelijking van verschillende governance codes zijn er vier principes geselecteerd, die relevant zijn voor de vormgeving van de governance van de afhandeling van mijnbouwschade. Vervolgens zijn deze vier principes nader ingekaderd en gespecificeerd naar de context van dit onderzoek. In de tweede stap heeft er een documentenstudie plaatsgevonden en zijn er interviews gehouden met dertien betrokken stakeholders. In deze interviews zijn de actoren gevraagd om de rol van hun organisatie bij de afhandeling van mijnbouwschade toe te lichten. Daarnaast zijn zij gevraagd om te beschrijven welke problemen zij ervaren bij de aansturing van de afhandeling van mijnbouwschade en om te beschrijven welke oplossingen zij hiervoor zien. Er is gekozen voor semigestructureerde interviews, zodat er open gesprekken plaats konden vinden en er recht kon worden gedaan aan de verschillende geluiden in het mijnbouwschade-dossier. De verslagen van de interviews zijn vertrouwelijk behandeld, om zo voor de stakeholders een situatie te creëren waarin zij eventuele gevoelige informatie konden delen. In de derde stap is de informatie uit de interviews geanalyseerd. Hieruit bleek onder andere dat meerdere actoren bepaalde aspect van de governance van de mijnbouwschade als problematisch 6 Schadeafhandeling aardbevingen moet onafhankelijker, 7 APE onderzoek & advies 2015, p

9 ervaren. De door de stakeholders opgemerkte problemen zijn waar mogelijk gerubriceerd op basis van de vier governance principes. 8 In de vierde stap zijn vier scenario s ontwikkeld, die elk zien op andere aanpassingen van de vormgeving van de governance van de afhandeling van de mijnbouwschade. Bij de vormgeving van de governance van de afhandeling van mijnbouwschade spelen uiteraard verschillende belangen en ervaringen. Deze belangen en ervaringen zijn in de ontwikkelde scenario s zoveel mogelijk bij elkaar gebracht. De scenario s zijn bedoeld om alternatieven te bieden voor de wijze waarop de afhandeling van mijnbouwschade op dit moment is ingericht en wordt aangestuurd. De scenario s zijn beredeneerd en ontwikkeld op basis van oplossingen die door stakeholders tijdens de interviews zijn aangedragen. Daarnaast is het Meerjarenprogramma Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen gebruikt voor het beschrijven van de huidige situatie. Bij elk scenario is ook beschreven op welke wijze het implementeren van de beschreven instrumenten zou kunnen bijdragen aan een verbetering van de governance van de afhandeling van de mijnbouwschade. De interviews met de dertien stakeholders zijn de belangrijkste bron van de informatie voor dit onderzoek. De in dit rapport geschetste problemen en de oplossingen voor die problemen vormen primair een weergave van de opvattingen van de geïnterviewde stakeholders. Daarnaast is er voor gekozen om de problematiek bovenal vanuit het oogpunt van de governance van de afhandeling van de mijnbouwschade te belichten. De juridische aspecten omtrent de schadeafhandeling spelen in dit rapport dan ook een ondergeschikte rol. 1.3 VERTROUWEN Onze hoop is dat dit onderzoeksrapport kan bijdragen aan het herstel van het vertrouwen van burgers in de instituties en organisaties die een rol spelen bij de afhandeling van de mijnbouwschade. Onder vertrouwen verstaan wij: de overtuiging dat anderen ons niet met opzet kwaad zullen aandoen, zeker niet als ze dit kunnen vermijden, en dat ze het goede met ons voorhebben en, indien mogelijk, oog zullen hebben voor onze belangen. 9 Een goede afhandeling van de mijnbouwschade die is ontstaan als gevolg van de gaswinning in Groningen, draagt bij aan het vertrouwen van inwoners in de overheid en de andere partijen die daarbij een rol spelen. Niet alleen van burgers in de provincie Groningen, maar zeker ook daarbuiten. Het vertrouwen van inwoners in instituties en personen die de overheid vertegenwoordigen, is een belangrijke voorwaarde voor het goed functioneren van een rechtsstaat zoals we die in Nederland kennen. Dit betekent ook dat het voor het goed functioneren van de rechtsstaat van belang is dat deze instituties en personen vertrouwen hebben in elkaar en dit vertrouwen naar buiten uitdragen. Ontbreekt het vertrouwen bij de inwoners en de vertegenwoordigende instanties en personen, dan zal het overheidsgezag onderwerp van discussie zijn en daardoor afnemen OPBOUW RAPPORT In dit onderzoeksrapport zal in hoofdstuk 2 allereest worden ingegaan op de governance principes die een rol spelen bij de afhandeling van mijnbouwschade. Er worden vier principes beschreven die samen een normatief kader kunnen vormen voor de governance van de afhandeling van mijnbouwschade. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 beschreven hoe de governance van 8 Er is ook een categorie van algemene problemen beschreven. Dit zijn alle gesignaleerde problemen die niet onder de vier governance principes waren te rubriceren. 9 Van den Bos Simons 2011, p.2. 9

10 de afhandeling van mijnbouwschade er op dit moment uitziet en hoe dit tot stand is gekomen. Hierna staan in hoofdstuk 4 de problemen centraal die de stakeholders ervaren bij de aansturing van de afhandeling van mijnbouwschade. In hoofdstuk 5 worden vier scenario s beschreven voor een nieuw governance model voor de afhandeling van mijnbouwschade. Het onderzoeksrapport wordt in hoofdstuk 6 en 7 afgesloten met een aantal conclusies en een slotbeschouwing. 10

11 HOOFDSTUK 2: DE GOVERNANCE VAN DE AFHANDELING VAN MIJN- BOUWSCHADE 2.1 INLEIDING In dit hoofdstuk wordt beschreven welke eisen er aan de governance van de afhandeling van mijnbouwschade kunnen worden gesteld volgens wetgeving en literatuur. In paragraaf 2.2 en 2.3 wordt stil gestaan bij de wijze waarop aansprakelijkheid en schadevergoeding in het Burgerlijk Wetboek en in de Mijnbouwwet zijn geregeld. 11 Vervolgens komt in paragraaf 2.4 de betekenis van het begrip governance aan de orde en worden de governance principes behandeld die de afhandeling van mijnbouwschade kunnen normeren. 2.2 AANSPRAKELIJKHEID VOOR SCHADE IN HET BURGERLIJK WETBOEK EN DE MIJNBOUWWET Aansprakelijkheid, ook die voor mijnbouwschade, is in de kern een privaatrechtelijk vraagstuk. Het algemene kader voor aansprakelijkheid is neergelegd in het Burgerlijk Wetboek. Een aantal aanvullende bepalingen is te vinden in de Mijnbouwwet. De in de praktijk meest voorkomende vorm van aansprakelijkheid is aansprakelijkheid wegens een onrechtmatige daad. Er is sprake van een onrechtmatige daad indien iemand handelt in strijd met een wettelijke plicht, handelt in strijd met datgene wat volgens het ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer behoorlijk is of indien iemand handelt en daarmee een inbreuk maakt op een recht van een ander. Een voorbeeld van een onrechtmatige daad is iemand die op een donkere plek een kelderluik open laat staan, waardoor er iemand in valt. 12 Het Burgerlijk Wetboek kent naast aansprakelijkheid wegens onrechtmatig handelen (zogenoemde schuldaansprakelijkheid ), aansprakelijkheid wegens een bepaalde hoedanigheid die iemand heeft (zogenoemde risicoaansprakelijkheid ). Zo is iemand die de bezitter is van een gebrekkige zaak (bijvoorbeeld een koelkast die onder stroom staat) aansprakelijk voor de schade die daardoor bij een derde wordt veroorzaakt. Hierbij is niet van belang of de bezitter op de hoogte was van het gebrek van het product AANSPRAKELIJKHEID VOOR MIJNBOUWSCHADE In Nederland is de winning en de verkoop van aardgas geregeld in de Mijnbouwwet en in de Gaswet. 14 De aansprakelijkheid voor schade die het gevolg is van de aardgaswinning wordt geregeld in artikel 6:177 lid 1 sub b jo. lid 2 sub a jo. lid 4 van het Burgerlijk Wetboek. 15 Indien als gevolg van beweging van de bodem schade ontstaat, is degene die op het moment van het ontstaan van de schade exploitant is, voor deze schade aansprakelijk. 16 Deze aansprakelijkheid is een vorm van de hierboven beschreven risicoaansprakelijkheid. Voordat iemand een exploitant aansprakelijk kan stellen, moet hij aantonen dat de aardgaswinning de bodembeweging heeft veroorzaakt en dat de bodembeweging de schade heeft veroorzaakt. 17 De bewijslast (wie moet er aantonen dat 11 Voor een uitgebreid overzicht wordt er op deze plaats verwezen naar: Van Dunné Hartlief e.a. 2015, p Hartlief e.a. 2015, p. 2, Roggenkamp 2015, p Oldenhuis 2015, p Stb. 2002, 542, in: Oldenhuis 2015, p Oldenhuis 2015, p

12 de exploitant aansprakelijk is?) ligt vooralsnog bij degene die stelt schade te hebben (artikel 150 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering) AANSTAANDE WIJZIGINGEN VAN HET BURGERLIJK WETBOEK EN DE MIJNBOUWWET Momenteel zijn er drie wijzigingen van de Mijnbouwwet aanhangig. 19 Een van deze wijzigingen leidt tot de introductie van een bewijsvermoeden. De wetswijziging zal ervoor zorgen dat iemand die schade lijdt niet meer hoeft te bewijzen dat de aardgaswinning de bodembeweging heeft veroorzaakt en dat de bodembeweging de schade heeft veroorzaakt. In plaats daarvan wordt er gewerkt met een bewijsvermoeden : indien de schade is ontstaan als gevolg van aardgaswinning in het Groningen veld, dan wordt vermoed dat de schade is veroorzaakt door de aardgaswinning. Het is dan aan de exploitant om te bewijzen dat dit niet het geval is VERGOEDING VAN SCHADE IN HET BURGERLIJK WETBOEK EN IN DE MIJNBOUWWET De exploitant die de schade veroorzaakt, mag zelf het initiatief nemen om deze schade te vergoeden. Hierbij is het echter wel van belang dat de exploitant de schade vergoedt volgens de wettelijke bepalingen voor schadevergoeding uit het Burgerlijk Wetboek. 21 Het is niet mogelijk om zelf schaderegels op te stellen die afwijken van het Burgerlijk Wetboek, en de schade overeenkomstig deze regels te vergoeden. 22 Sinds 1 mei 2016 is in de artikelen 134 tot en met 141 van de Mijnbouwwet een specifieke vorm van schadevergoeding geregeld, waarbij er met een Waarborgfonds wordt gewerkt. Het Waarborgfonds is een rechtspersoon, waar mijnbouwondernemers jaarlijks een bijdrage aan geven (artikel 135 lid 1 jo. 4 sub a Mijnbouwwet). In bepaalde gevallen kan een natuurlijk persoon om schadevergoeding uit het Waarborgfonds verzoeken (artikel 137 Mijnbouwwet). 23 Daarnaast is in artikel 114 lid 2 sub c en d van de Mijnbouwwet bepaald dat de Technische commissie bodem beweging (Tcbb) in geval van zaakschade niet-bindend advies kan geven aan natuurlijke personen DE GOVERNANCE PRINCIPES BIJ DE AFHANDELING VAN MIJNBOUWSCHADE Kenmerkend voor de afhandeling van mijnbouwschade als gevolg van de aardgaswinning in Groningen, is dat er sprake is van een samenwerking tussen publieke en private partijen (PPS). 25 In 18 Oldenhuis 2015, p Deze wijzigingen betreffen de dossiers 34390, en In de literatuur zijn de meningen verdeeld over de vraag of aanpassing van de Mijnbouwwet 2003 en het Burgerlijk Wetboek noodzakelijk is voor deze omkering van de bewijslast. De rechter zou de bewijslast ook kunnen omkeren op basis van de leer van de toerekening naar redelijkheid en de invulling daarvan met behulp van de multi factor benadering (Oldenhuis 2015, p. 1728, en: Hartlief e.a. 2015, p ). 21 Oldenhuis 2015, p Verheij 2015, p Deze gevallen doen zich niet voor bij de afhandeling van mijnbouwschade als gevolg van de aardgaswinning in Groningen. Bij de aardgaswinning in Groningen is er geen sprake van 1) een betrokken mijnbouwondernemer die failliet is verklaard, surseance van betaling is verleend of ten aanzien van hem de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen van toepassing is verklaard, óf: 2) een betrokken mijnbouwondernemer is opgehouden te bestaan of is overleden, én: 3) de schade niet reeds geheel of gedeeltelijk uit andere hoofde is vergoed. Voor de volledigheid van het rapport is deze specifieke vorm van schadevergoeding toch vermeld. 24 Van deze mogelijkheid lijkt in de praktijk weinig gebruik te worden gemaakt. Zie hierover Bröring & Roggenkamp 2016, p Bröring & Roelfsema 2015, p

13 eerste instantie is de NAM aansprakelijk voor de afhandeling van mijnbouwschade, maar er is ook sprake van een zekere overheidsverantwoordelijkheid via de positie die de staat inneemt in het gasgebouw. Daardoor kan niet worden gesproken over government, maar is er sprake van een governance-vraagstuk. Bij governance gaat het in brede zin over de wijze waarop een maatschappij of organisatie wordt georganiseerd of bestuurd en door wie dat gebeurt. 26 Governance principes zijn principes die normen geven voor in dit geval de wijze waarop de afhandeling van de mijnbouwschade wordt georganiseerd en bestuurd. Governance en governance principes komen op verschillende niveaus voor. Zo kan onderscheid worden gemaakt tussen governance op mondiaal niveau, governance op Europees niveau en governance op nationaal niveau. Op mondiaal niveau bestaat er een systeem van negen principes van de Verenigde Naties. 27 Op Europees niveau functioneert 28 een systeem van twaalf principes van de Council of Europe. 29 Op nationaal niveau kent Nederland onder andere de Nederlandse Corporate Governance Code (de NCGC) en de Nederlandse Code voor Goed Openbaar Bestuur (de NCGOB). Een vergelijking van de codes op mondiaal, Europees en nationaal niveau levert een viertal breed gedragen algemene principes op, die ook in het kader van de afhandeling van de mijnbouwschade relevant zijn. Deze principes zijn: legaliteit, transparantie, efficiëntie en verantwoordelijkheid LEGALITEIT Het legaliteitsbeginsel wordt als een van de belangrijkste fundamenten van de rechtsstaat gezien. 30 Volgens de klassieke opvatting houdt het legaliteitsvereiste in dat overheidsoptreden een wettelijke grondslag nodig heeft, voor zover een bestuursorgaan burgers gebiedend of verbiedend in hun vrijheid of eigendom beperkt. 31 Het principe van legaliteit heeft tevens betrekking op gebondenheid aan de wet en aan het recht (oftewel: gerechtigd zijn om te handelen zoals de partij doet 32 ) en op toegang tot de rechter. 33 Elk handelen dient derhalve in overeenstemming te zijn met wet- en regelgeving en er moet een onafhankelijk oordeel over het handelen kunnen worden gevraagd. In die zin is het zowel in de private als in de publieke sector een geldend principe. Betekenis en relevantie voor de afhandeling mijnbouwschade Bij de afhandeling van mijnbouwschade is het principe van legaliteit van belang. De partijen die bij de schadeafhandeling betrokken zijn, dienen te handelen op basis van geldende wet- en regelgeving en dit moet controleerbaar zijn door een rechter. 34 Daarnaast is toegang tot het recht en de rechter een fundamenteel recht van burgers. 35 In het kader van dit onderzoek over de governance van de afhandeling van mijnbouwschade betekent legaliteit daarom: de mate waarin actoren hun bevoegdheden kunnen ontlenen aan een wettelijke grondslag, de mate waarin zij 26 Colombi Ciacchi e.a. 2013, p. V. 27 Global Issues Governance, 28 Op Europees niveau bestaan tevens de Guiding principles on business and human rights (ook wel Ruggie Principles genoemd). Aangezien al deze principes zijn gebaseerd op een schending van mensenrechten, lijken deze principes minder geschikt voor de afhandeling van mijnbouwschade. Voor meer informatie wordt er op deze plaats verwezen naar: United Nations Good Governance The 12 principles of good governance at local level, 30 Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2011, p , in: Damen e.a. 2013, p. 47, en: Damen e.a. 2013, p Damen e.a. 2013, p Scholtes 2012, p Koffeman, in: Koffeman, Martens & Torfs 2003, p Verheij 2015, p Bröring en Roelfsema 2015, p

14 handelen in overeenstemming met wet- en regelgeving en de mate waarin er rechtsbescherming open staat TRANSPARANTIE Het principe van transparantie is van belang voor zowel publieke als private actoren. Bij publieke actoren heeft het principe van transparantie betrekking op de toegang tot overheidsinformatie. Overheidsorganen moeten openheid geven over procedures, besluiten en andere relevante informatie. 36 Het principe beoogt checks and balances door andere actoren dan de overheid mogelijk te maken. 37 Indien men transparantie verbindt met integriteit 38 kan ook worden gezegd dat een bestuur in zijn gedrag het goede voorbeeld moet geven. 39 Bestuurders moeten belangenverstrengeling en de schijn daarvan vermijden. 40 Bij private actoren vormt transparantie een essentieel onderdeel en een eigenschap van goed bestuur. 41 Hierbij gaat het met name om de houding en mentaliteit van personen die bij een onderneming zijn betrokken. Zij moeten zorgen voor openheid en daarom informatie verschaffen. 42 Daarnaast dienen bestuurders wanbestuur te voorkomen. 43 Betekenis en relevantie voor de afhandeling mijnbouwschade Bij de afhandeling van mijnbouwschade is transparantie van belang, omdat (de schijn van) belangenverstrengeling moet worden voorkomen. Dit wordt bewerkstelligd als de schadeafhandeling zich in alle openheid afspeelt. 44 In het kader van dit onderzoek over de governance van de afhandeling van mijnbouwschade betekent transparantie daarom: zodanig handelen dat beïnvloeding en (de schijn van) belangenverstrengeling worden voorkomen EFFICIËNTIE Bij het principe van efficiëntie kan op meerdere manieren worden uitgelegd. Allereerst kan het bij efficiëntie gaan om handelen met zo weinig mogelijk inspanning en middelen. In dat geval is efficiëntie een synoniem van doelmatig handelen 45, waarbij het gaat om het bereiken van een geplande productie tegen zo laag mogelijke kosten. 46 Daarnaast kan efficiëntie betrekking hebben op de doorlooptijd in een bepaald proces. In het kader van de schadeafhandeling wordt de doorlooptijd gezien als een effect van de wijze waarop de meldprocedure en afhandelingsprocedure worden uitgevoerd. 47 Betekenis en relevantie voor de afhandeling mijnbouwschade Bij de afhandeling van mijnbouwschade is efficiëntie om twee redenen van belang. Allereerst is het voor instituties en organisaties die bij de schadeafhandeling betrokken zijn, waaronder de 36 Ministerie van BZK (Rijksoverheid) 2009, p Scholtes 2012, p Scholtes 2012, p. 36, 38 en Ministerie van BZK (Rijksoverheid) 2009, p Ministerie van BZK (Rijksoverheid) 2009, p Scholtes 2012, p Scholtes 2012, p Reumkens, in: Peij (red.) 2011, p Scholtes 2012, p Oldenhuis 2015, p Betekenis efficiënt, 46 Verlet & Devos, p APE onderzoek & advies 2015, p

15 NAM, van belang dat zij de schade kunnen afhandelen met zo weinig mogelijk inspanning en middelen. Daarnaast is het voor burgers van belang dat de procedure van de schadeafhandeling een korte doorlooptijd heeft. Door een korte doorlooptijd weten burgers waar zij aan toe zijn en weten zij hoe lang zij moeten wachten op hun schadevergoeding. 48 Ook geldt dat efficiëntie van belang is voor een behoorlijke behandeling van schadeclaims. Een behoorlijke behandeling van schadeclaims heeft namelijk als kenmerken dat er tijdig wordt gereageerd en dat de inzet van de procedurele middelen is afgestemd op het type wederpartij. Indien de wederpartij bijvoorbeeld niet juridisch onderlegd is, dan is het van belang dat er meer procedurele middelen worden gebruikt om uitleg te geven aan de wederpartij. 49 In het kader van dit onderzoek over de governance van de afhandeling van mijnbouwschade betekent efficiëntie daarom: handelen met zo min mogelijk inspanning en middelen, waarbij een korte doorlooptijd en een behoorlijke behandeling van de schadeclaims gewaarborgd zijn VERANTWOORDELIJKHEID Bij het principe van verantwoordelijkheid gaat het om het afleggen van verantwoording door bestuurders en organisaties. Indien er verantwoordelijkheden worden gedragen, dient daarover ook verantwoording te worden afgelegd naar de omgeving. Dit is essentieel voor het functioneren van een democratische rechtsstaat. 50 Daarbij geldt dat hoe ruimer en regelmatiger een organisatie of haar bestuurders verantwoording afleggen over de verantwoordelijkheden die zij dragen, hoe groter de (democratische) controle is. 51 Betekenis en relevantie voor de afhandeling van mijnbouwschade Bij de afhandeling van mijnbouwschade is het principe van verantwoordelijkheid van belang, omdat duidelijk en controleerbaar moet zijn welke organisatie welke taken uitvoert (welke organisatie neemt voor welke taken de verantwoordelijkheid?). Daarnaast moet duidelijk en controleerbaar zijn op welke wijze de taken worden uitgevoerd. Hierdoor wordt de (democratische) controle door de burgers vergroot. In het kader van dit onderzoek naar de governance van de afhandeling van mijnbouwschade bestrijkt het principe van verantwoordelijkheid daarom twee zaken: het dragen en invullen van verantwoordelijkheden en hierover verantwoording afleggen aan de omgeving. 2.5 CONCLUSIE In dit hoofdstuk is beschreven welke eisen er, volgens wetgeving en literatuur, aan de governance van de afhandeling van mijnbouwschade kunnen worden gesteld. Allereerst is de aansprakelijkheid voor en de schadevergoeding van mijnbouwschade beschreven. Op grond van artikel 6:177 lid 1 sub b jo. lid 2 sub a jo. lid 4 van het Burgerlijk Wetboek is de exploitant aansprakelijk voor schade als gevolg van beweging van de bodem. Deze schade moet worden vergoed in overeenstemming met de regels uit het Burgerlijk Wetboek. Aansprakelijkheid voor mijnbouwschade is in de kern dan ook een privaatrechtelijk vraagstuk. Daarnaast is er in het hoofdstuk gekeken naar governance. Hierbij is gebleken dat governance op verschillende niveaus voorkomt. Ook is er in dit hoofdstuk gekeken naar governance principes. 48 APE onderzoek & advies 2015, p De Nationale ombudsman 2011, p Ministerie van BZK (Rijksoverheid) 2009, p Idem. 15

16 Deze principes geven normen voor de wijze waarop de afhandeling van de mijnbouwschade wordt georganiseerd en bestuurd. Van belang voor de kwaliteit van de afhandeling van mijnbouwschade zijn de principes legaliteit, transparantie, efficiëntie en verantwoordelijkheid. Legaliteit heeft betrekking op gebondenheid aan de wet en aan het recht (gerechtigd zijn om te handelen zoals de partij doet 52 ) en op toegang tot de rechter. 53 Transparantie ziet op openheid over procedures, besluiten en andere relevante informatie. 54 Er moet zodanig worden gehandeld dat beïnvloeding en de (schijn van) belangenverstrengeling wordt voorkomen. 55 Efficiëntie ziet op handelen met zo weinig mogelijk inspanning en middelen 56 en op de doorlooptijd van een procedure. 57 Daarnaast is efficiëntie van belang in het kader van een behoorlijke behandeling van schadeclaims. 58 Verantwoordelijkheid heeft betrekking op het afleggen van verantwoording door bestuurders en organisaties. 59 Hierbij geldt dat hoe ruimer en regelmatiger een organisatie of haar bestuurder verantwoording aflegt over haar verantwoordelijkheden, hoe beter (democratische) controle mogelijk is. 60 Om de knelpunten in de governance van de afhandeling van mijnbouwschade te onderzoeken, dient eerst de huidige situatie van de afhandeling van mijnbouwschade in kaart te worden gebracht. In het volgende hoofdstuk zullen daarom de actoren worden beschreven die op dit moment betrokken zijn bij de afhandeling van mijnbouwschade. 52 Scholtes 2012, p Koffeman, in: Koffeman, Martens & Torfs 2003, p Ministerie van BZK (Rijksoverheid) 2009, p Scholtes 2012, p Betekenis efficiënt, 57 APE onderzoek & advies 2015, p De Nationale ombudsman 2011, p Ministerie van BZK (Rijksoverheid) 2009, p Idem. 16

17 HOOFDSTUK 3: DE AFHANDELING VAN MIJNBOUWSCHADE 3.1 INLEIDING In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe de governance van de afhandeling van mijnbouwschade er op dit moment uit ziet en hoe deze tot stand is gekomen. Voor dit onderzoek zijn dertien stakeholders geïnterviewd (bijlage A). In dit hoofdstuk worden alleen de stakeholders weergegeven die een formele positie hebben bij de schadeafhandeling of die zijn opgericht door middel van een instellingsbesluit. De overige stakeholders 61 worden in dit hoofdstuk niet uitvoerig besproken. Zij komen, waar relevant, wel terug in hoofdstuk 4 en hoofdstuk 5 van het rapport. 3.2 DE NEDERLANDSE AARDOLIE MAATSCHAPPIJ (NAM) ACHTERGROND De NAM is opgericht in 1949 en is een joint venture tussen Royal Dutch Shell en ExxonMobil. Nadat in 1959 het gasveld in Slochteren werd gevonden, initieerde de Nederlandse Staat een aantal samenwerkingsverbanden tussen de Staat, Shell en ExxonMobil. Het doel van deze samenwerkingsverbanden was om de economische winning van olie en gas te regelen en om ervoor te zorgen dat de Nederlandse samenleving hiervan optimaal zou profiteren. Dit samenwerkingsverband staat tegenwoordig bekend als het Gasgebouw. Het Gasgebouw bestaat uit de NAM, de Maatschap Groningen, GasTerra en Energiebeheer Nederland. 62 Binnen het Gasgebouw is de NAM als concessiehouder verantwoordelijk voor de opsporing van nieuwe gas- en olievelden en voor de winning van gas en olie uit bestaande velden. Het hoofdkantoor van de NAM bevindt zich in Assen. Het bedrijf heeft circa 1800 medewerkers ROL BIJ DE AFHANDELING VAN MIJNBOUWSCHADE Als exploitant van de gaswinning is de NAM risicoaansprakelijk voor de schade die het gevolg is van beweging van de bodem door de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk (artikel 6:177 lid 1 sub b jo. lid 2 sub a jo. lid 4 Burgerlijk Wetboek). In individuele gevallen moeten worden bepaald of de schade die een burger stelt te hebben geleden, is veroorzaakt door de gaswinning en op welk bedrag deze schade moet worden begroot. Tot 2012 was de NAM de enige partij die zich bezighield met de schadeafhandeling. Destijds verliepen schademeldingen via de afdeling Vergunningen en Omgevingsmanagement. Er was nog geen sprake van een speciaal daarvoor aangewezen schadeteam. 64 Na de beving in Huizinge in 2012 is het aantal schadeclaims dat jaarlijks bij de NAM wordt ingediend drastisch toegenomen. De cijfers: voor de beving in 2012 had de NAM in totaal ongeveer schadeclaims ontvangen. Inmiddels staat de teller op ongeveer schadeclaims De gemeenten, de provincie Groningen, de Commissie van Toezicht, het Gasberaad, Groninger Dorpen en de Groninger Bodembeweging. 62 Over ons 63 Nederlandse Aardolie Maatschappij 2013, p Schade en aardbevingen voor Huizinge 3.6. Hoe zit dat?, 65 Idem. 17

18 De Commissie Duurzame Toekomst Noordoost Groningen, onder voorzitterschap van Wim Meijer (hierna: de Commissie Meijer), heeft in 2013 geadviseerd een professionele uitvoeringsorganisatie met onafhankelijk toezicht in te richten. Dit is mede aanleiding geweest voor de NAM om de schadeafhandeling uit te besteden aan een op papier onafhankelijke uitvoeringsorganisatie in de vorm van het CVW. 66 Hoewel de schadeafhandeling formeel op afstand van de NAM geschiedt, heeft de NAM wel het Schadeprotocol dat door het CVW wordt gebruikt bij de afhandeling van reguliere schadegevallen ontwikkeld. 67 Daarnaast heeft de NAM het Handboek Aardbevingsschade geschreven, waarin handvaten voor schade-experts zijn opgenomen. Met het opstellen van dit Handboek wordt beoogd dat schade-experts zoveel mogelijk op dezelfde manier werken. 68 Tot slot heeft de NAM kwaliteitscriteria voor de beoordeling van schade ontwikkeld. 69 De NAM heeft al met al dus nog veel invloed op het feitelijk verloop van het schadeafhandelingsproces. 3.3 HET CENTRUM VEILIG WONEN (CVW) ACHTERGROND Het CVW is een private instelling die zich in opdracht van de NAM bezighoudt met de afhandeling van schadeclaims. Het CVW is opgericht naar aanleiding van aanbevelingen die zijn gedaan in het rapport van de Commissie Meijer. 70 Naar aanleiding van deze aanbevelingen hebben verschillende partijen, waaronder de Dialoogtafel en de Onafhankelijke Raadsman, aangedrongen op het oprichten van een zelfstandige en professionele uitvoeringsorganisatie. De NAM besloot hierna een aanbesteding voor deze taak te organiseren, die werd gewonnen door Arcadis en CED. Op 15 oktober 2014 presenteerden deze partijen de plannen voor een nieuwe organisatie voor de schadeafhandeling. Naar aanleiding van deze plannen is het CVW in januari 2015 opgericht. Het hoofdkantoor van het CVW bevindt zich in Appingedam. Het bedrijf heeft circa 170 medewerkers ROL BIJ DE AFHANDELING VAN MIJNBOUWSCHADE De taken van het CVW staan beschreven in een contract tussen de NAM en het CVW. Deze overeenkomst is niet openbaar. Wel is in het algemeen de taakomschrijving van het CVW bekend. Het CVW is in brede zin het meldpunt voor mensen die stellen schade te hebben geleden, door aardbevingen die zijn veroorzaakt door de exploitatie van het Groningen veld. 72 Voor het vaststellen van de oorzaken en de hoogte van de schade schakelt het CVW externe expertisebureaus in. Indien er wordt vastgesteld dat de schade is veroorzaakt door aardbevingen, oordeelt het CVW op basis van het advies van deze externe expertisebureaus of zij de schademelding honoreert. Eventueel doet zij ook een voorstel over de verdere afhandeling van de schade. Indien een burger het niet eens is met de beoordeling van de expert, kan hij een contra-expertise aanvragen DE COMMISSIE VAN TOEZICHT (THANS OPGEHEVEN) De Commissie van Toezicht (CvT) was een onafhankelijke commissie die intern toezicht hield op het functioneren van het CVW. De CvT had drie leden, die per 1 januari 2015 en onder voorzitterschap van Bas Eenhorn waren aangesteld door minister Kamp. De CvT bracht tweemaal per jaar 66 Commissie Duurzame Toekomst Noordoost Groningen 2013, p Nederlandse Aardolie Maatschappij Handboek Aardbevingsschade beschikbaar voor iedereen, 69 Nationaal Coördinator Groningen 2016a, p Commissie Duurzame Toekomst Noordoost Groningen 2013, p Over CVW 72 Centrum Veilig Wonen 2016b, p Centrum Veilig Wonen 2016a. 18

19 verslag uit van het functioneren van het CVW. 74 Zij had daarbij als taak om het CVW te controleren op een adequate en zorgvuldige afhandeling van schademeldingen. Daarnaast had de CvT als taak om inzicht te krijgen in de verhouding tussen het CVW en de NAM, om daarmee de onafhankelijkheid van het CVW te waarborgen. De CvT is met ingang van oktober 2016 opgeheven. Inmiddels is in het geactualiseerde concept van het Meerjarenprogramma bepaald dat de NCG toezicht houdt op het CVW DE NATIONAAL COÖRDINATOR GRONINGEN (NCG) ACHTERGROND De NCG is een samenwerking van twaalf Groninger gemeenten, de provincie Groningen en de Rijksoverheid. 76 De NCG is, in opdracht van de minister van Economische Zaken, op 6 mei 2015 opgericht door middel van een instellingsbesluit. 77 De aanleiding voor het oprichten van de NCG was een aanvulling op het akkoord Vertrouwen op Herstel en Herstel van Vertrouwen. 78 Hans Alders is voor een periode van vijf jaar aangesteld om de functie van Nationaal Coördinator Groningen te vervullen. Bij de NCG werken ongeveer 100 medewerkers, verdeeld over kantoren in Groningen en Den Haag. 79 De NCG heeft de volgende taken: (1) het doen van voorstellen omtrent het Meerjarenprogramma, (2) het adviseren van gemeenten, de provincie Groningen en de ministers over hun bevoegdheden, (3) het voorstellen van een agenda voor de betrokken onderraad van de Ministerraad, Gedeputeerde Staten, of colleges van B&W, (4) de uitvoering van het Meerjarenprogramma coördineren, (5) de voortgang van en het rapporteren aan betrokken bestuursorganen bewaken, (6) overleg tussen en met bestuurders bevorderen, (7) het creëren van draagvlak voor het Meerjarenprogramma, en (8) het bevorderen van communicatie over het Meerjarenprogramma. 80 De NCG wordt beschouwd als een ambtenaar van EZ en functioneert daarmee ook onder verantwoordelijkheid van het ministerie van EZ. De NCG geeft leiding aan de Overheidsdienst Groningen (art. 2 lid 2 en art. 3 instellingsbesluit NCG). 81 De NCG heeft nog geen bevoegdheid om besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht te nemen en hij heeft nog geen plaats in een (formele) wet. Dit streven is er wel. 82 In zoverre is de NCG geen bestuursorgaan. 83 De NCG beschikt alleen over meer informele instrumenten zoals overleg, overreding en advisering. 84 De NCG heeft een maatschappelijke en een bestuurlijke stuurgroep. De maatschappelijke stuurgroep bestaat uit het Gasberaad (waarin verschillende maatschappelijke organisaties zich hebben verenigd) 85 en de Groninger Bodembeweging. De bestuurlijke stuurgroep bestaat uit de twaalf gemeenten, de provincie Groningen en het Rijk. De maatschappelijke en bestuurlijke stuurgroep 74 Gebaseerd op het besluit van de Minister van Economische Zaken van 18 december 2014, Stcrt. 2014, Nationaal Coördinator Groningen 2016, p Over ons, 77 Stcrt. 2015, Stad Groningen & ministerie van EZ 2015, p Over Ons 80 Gebaseerd op: het besluit van de Minister van Economische Zaken van 1 mei 2015, Stcrt. 2015, Bröring & Roggenkamp 2016, p Nationaal Coördinator Groningen 2016a, p. 23, en: Kamerstukken II 2016/17, Aanhangsel, nr Bröring & Roggenkamp 2016, p. 12; en: Nationale ombudsman 18 april 2016 met noot H.E. Bröring, en: Nationale Ombudsman Bröring & Roggenkamp 2016, p Bröring & Roggenkamp 2016, p

20 komen elke maand bijeen om de NCG advies te geven over onderwerpen uit het Meerjarenprogramma. Naast het Meerjarenprogramma publiceert het NCG kwartaalrapportages. 86 De NCG heeft samen met de NAM en het ministerie van Economische Zaken een samenwerkingsovereenkomst gesloten. In deze samenwerkingsovereenkomst wordt formeel bekrachtigd wat er in het Meerjarenprogramma is opgenomen over (onder andere) de verbetering van de schadeafhandeling ROL BIJ DE AFHANDELING VAN MIJNBOUWSCHADE De NCG is vanaf 1 juni 2015 belast met het bevorderen van de totstandkoming en de uitvoering van het meerjarenprogramma Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen. In de meest recente conceptversie van 2 november 2016 wordt beschreven wat de belangrijkste zaken zijn die de NCG heeft bereikt in 2016 en wat de NCG van plan is voor de komende vijf jaar. In het meerjarenprogramma worden drie sporen beschreven waar de NCG zich mee bezig heeft gehouden: schadeherstel, versterking en risico- en crisisbeheersing. 88 Ten aanzien van het voor dit onderzoek meest relevante spoor schadeherstel is de NCG in 2016 in hoofdlijnen bij drie ontwikkelingen betrokken geweest. Allereerst heeft de NCG samen met de NAM het Schadeprotocol, dat door het CVW wordt gebruikt bij de afhandeling van reguliere schadegevallen, herzien. Naar eigen zeggen van de NCG zijn vrijwel alle aanbevelingen die van de zijde van de NCG zijn gedaan, gehonoreerd. Ten tweede heeft de NCG de Arbiter Aardbevingsschade ingesteld. Tot slot heeft de NCG sinds 1 januari 2016 de afhandeling van complexe schades overgenomen van het CVW en hiervoor een protocol vastgesteld DE COMMISSIE BODEMDALING ACHTERGROND De Commissie Bodemdaling is in 1984 opgericht, nadat werd geconstateerd dat de gaswinning voor bodemdaling zorgde waardoor schade aan woningen kon ontstaan. 90 De Commissie is opgericht op basis van twee overeenkomsten: de een tussen wederom de NAM en het rijk en de ander tussen de NAM en de provincie Groningen. De Commissie bestaat uit twaalf leden, waarvan zes leden worden benoemd door de NAM en zes leden worden benoemd door de provincie Groningen. De leden die door de NAM zijn benoemd, mogen op dat moment niet werkzaam zijn voor de NAM. De Commissie werkt vanuit Groningen ROL BIJ DE AFHANDELING VAN MIJNBOUWSCHADE De taken van de Commissie Bodemdaling zijn beschreven in de twee bovengenoemde overeenkomsten. Ten eerste stelt de Commissie vast welke maatregelen redelijkerwijs noodzakelijk zijn ter voorkoming, beperking of herstel van schade ten gevolge van bodemdaling door aardgaswinning. 92 Daarnaast stelt de Commissie Bodemdaling vast welke kosten de NAM hiervan moet vergoeden Derde kwartaalrapportage gepubliceerd, 87 Samenwerkingsafspraken NCG NAM EZ, 88 Nationaal Coördinator Groningen 2016a, p NCG neemt bemiddeling complexe schades over van NAM en CVW, en: Nationaal Coördinator Groningen 2016a, p Commissie Bodemdaling 2015, p Contact, 92 Commissie Bodemdaling 1983, p Commissie Bodemdaling 1983, p

21 De Commissie behandelt voornamelijk schadezaken waarbij de provincie Groningen, Rijkswaterstaat, de waterschappen, de NAM of Groningen Seaports betrokken zijn. De Commissie beslist daarbij met eenparigheid van stemmen. Indien de leden geen overeenstemming kunnen bereiken over de te nemen beslissing wordt de zaak doorgestuurd naar het college. Het college maakt deel uit van de Commissie Bodemdaling, maar in tegenstelling tot de commissie zelf bestaat het college uit drie leden en beslist het met een meerderheid van stemmen. Bij schadezaken waarbij een of meer van de vijf bovengenoemde partijen betrokken zijn, is de uitspraak van de Commissie Bodemdaling bindend. Wat particulieren betreft is de uitspraak van de Commissie Bodemdaling niet bindend. Tegen een uitspraak van Commissie kunnen particulieren in beroep gaan bij de burgerlijke rechter. 3.6 DE ARBITER AARDBEVINGSSCHADE ACHTERGROND De Arbiter Aardbevingsschade is een instituut van vijf oud-rechters, die op 2 mei 2016 zijn benoemd door de minister van Economische Zaken. De arbiters beoordelen geschillen over schadeclaims (artikel 5 Instellingsbesluit Arbiters Aardbevingsschade). De Arbiter Aardbevingsschade werkt met een Reglement Arbiters Aardbevingsschade. De geschillenprocedure en dit Reglement zijn alleen van toepassing op schadegevallen die zich voor hebben gedaan na 1 januari Een beroep op de arbiter is kosteloos. 95 De Arbiter is gevestigd in Groningen ROL BIJ DE AFHANDELING VAN MIJNBOUWSCHADE Op basis van het Reglement Arbiters Aardbevingsschade kunnen inwoners in twee gevallen een procedure bij de Arbiter beginnen: 1) indien de schade-expert van het CVW en de door een bewoner ingeschakelde contra-expert het onderling niet met elkaar eens worden, en 2) indien beide experts het wel met elkaar eens worden, maar de inwoner het niet eens is met het schadeherstelaanbod van het CVW. 97 Een inwoner is niet gebonden aan de uitspraak van de Arbiter. Hij kan zijn zaak altijd alsnog voorleggen aan een rechter. Dit is anders indien een inwoner zelf instemt met de uitspraak van de Arbiter. In dit geval wordt er een vaststellingsovereenkomst gesloten tussen de partijen, en eindigt daarmee in beginsel het geschil. Anders dan particulieren is de NAM in beginsel wel gebonden aan de uitspraken van de Arbiter. 98 Alleen indien er zich een volgens de NAM principieel probleem voordoet, behoudt de NAM zich het recht voor om een uitspraak van de Arbiter niet over te nemen. De NCG probeert ervoor te zorgen dat verschillende instanties zich committeren aan de uitspraken van de Arbiter. In dit kader hebben de waterschappen aangegeven zich te zullen committeren aan de uitspraken van de Arbiters. 94 Bröring & Roggenkamp 2016, p Nationaal Coördinator Groningen 2016a, p Contact, 97 Bröring & Roggenkamp 2016, p Bröring & Roggenkamp 2016, p

22 3.7 DE ONAFHANKELIJKE RAADSMAN ACHTERGROND De Onafhankelijke Raadsman (OR) is in opdracht van minister Kamp van EZ in april 2013 benoemd. De OR is ingesteld nadat de Tweede Kamer de wens had uitgesproken om een ombudsfunctie voor aardbeving gerelateerde klachten in het leven te roepen. De functie van OR wordt uitgevoerd door Leendert Klaassen. De OR werkt vanuit Loppersum ROL BIJ DE AFHANDELING VAN MIJNBOUWSCHADE De OR neemt klachten in behandeling over de schadeafhandeling en de bouwkundige versterking, die het gevolg zijn van de gaswinning in het Groningen veld. Ook is het de taak van de OR om klagers te adviseren over eventueel na het klachtproces te nemen stappen. De OR heeft geen wettelijke bevoegdheden, maar hij geeft advies aan burgers over de te nemen stappen wanneer zij een klacht hebben over de procedure. Daarbij onthoudt hij zich van inhoudelijke oordelen over de schade. Daarnaast rapporteert de OR regelmatig aan het ministerie van EZ en adviseert de NAM en het ministerie van EZ gevraagd en ongevraagd over de wijze waarop de schadeprocedure het best kan worden vormgegeven. Tevens draagt hij bij aan de evaluatie van de schadeafhandeling. 100 Ook vervaardigt de OR halfjaar- en jaarrapportages DE COMMISSIE BIJZONDERE SITUATIES ACHTERGROND De Commissie Bijzondere Situaties (ook wel: Vangnet Bijzondere Situaties) is een onafhankelijke instantie die sinds 15 april 2014 fungeert als vangnet voor gevallen waarbij er, naast mijnbouwschade, ook sprake is van medische, psychische, sociale en/of economische problemen. Er is in die gevallen sprake van een zogenoemde schrijnende situatie. 102 Ook de Commissie Bijzondere Situaties is ingesteld door de minister van EZ. De vier leden van de commissie werken vanuit Groningen ROL BIJ DE AFHANDELING VAN MIJNBOUWSCHADE Om bij de Commissie Bijzondere Situaties terecht te komen, moeten particulieren worden doorgeleid door een burgemeester van een gemeente binnen het aardbevingsgebied, door de NCG of door de Onafhankelijke Raadsman. 104 Om te beoordelen of een concreet geval voldoet aan de toegangseisen van de Commissie Bijzondere Situaties, wordt er gewerkt met de Regeling Bijzondere Situaties. Een drietal, cumulatief te vervullen, criteria is in deze Regeling gegeven: 1) iemand heeft schade ondervonden als gevolg van aardbevingen, 2) er is sprake van een aantoonbaar medisch, psychisch of sociaal probleem en iemand moet snel worden geholpen aan alternatieve huisvesting, en 3) iemand komt door persoonlijke omstandigheden binnen korte termijn in ernstige financiële problemen of dreigt failliet te gaan Contact, Wie is de Onafhankelijke Raadsman en wat doet de Onafhankelijke Raadsman?, Bröring & Roggenkamp 2016, p Vangnet voor Bijzondere Situaties als gevolg van aardbevingen in Groningen, Contact, Nationaal Coördinator Groningen 2016a, p Wie komen in aanmerking voor de Regeling Bijzondere Situaties, 22

23 Om te bepalen of een situatie schrijnend is, wordt er gekeken naar de geleden schade, medische problemen en de financiële situatie van de burger. Ook de uitspraken van de Commissie Bijzondere Situaties zijn bindend voor de NAM. 106 De Commissie Bijzondere Situaties biedt extra hulp aan particulieren, bovenop de bestaande compensatieregelingen. Deze extra hulp kan bestaan uit praktische hulp, maar bijvoorbeeld ook uit het toekennen van een financiële vergoeding SCHEMATISCHE WEERGAVE VAN DE HUIDIGE ORGANISATIESTRUCTUUR Bovenstaande uiteenzetting is samengevat in het hieronder weergegeven figuur. In het figuur is ook het ministerie van Economische Zaken toegevoegd. Het ministerie is in dit hoofdstuk niet apart beschreven, omdat de taken en verantwoordelijkheden die hij heeft buiten het kader van dit onderzoek vallen. Het ministerie is wel meegenomen in de figuur, omdat hij opdrachtgever en/of contractpartner is van een significant aantal van de door ons beschreven partijen. In het figuur zijn de verbanden die de partijen onderling hebben en hun taken benadrukt. In de figuur is verder tot uitdrukking gebracht dat de NAM en het ministerie van Economische Zaken een centrale plek hebben binnen het geheel van organisaties dat betrokken is bij de schadeafhandeling. Zo stonden zij bijvoorbeeld aan de basis van de oprichting van veel van de andere instanties. Figuur 3.1: De huidige governancestructuur Het CVW, de Commissie Bodemdaling en de NCG vervullen elk een loketfunctie voor de verschillende soorten schadeclaims. De NCG en Onafhankelijke Raadsman fungeren als toezichthouder op het gehele proces van schadeafhandeling. 106 Commissie Bijzondere Situaties 2014, p Home, 23

24 3.10 SCHEMATISCHE WEERGAVE VAN DE TOTSTANDKOMING VAN DE HUIDIGE GOVERNANCE- STRUCTUUR In figuur 3.2 zijn de partijen die in dit hoofdstuk zijn genoemd in chronologische volgorde naar het moment van hun oprichting weergegeven. Daarnaast zijn in dit figuur de belangrijkste gebeurtenissen genoemd, die tot de huidige organisatie van de schadeafhandeling hebben geleid. Hieruit wordt duidelijk dat er pas na de aardbeving in 2012 in Huizinge in een snel tempo instanties zijn opgericht. Figuur 3.2: Tijdlijn totstandkoming governancestructuur 3.11 CONCLUSIE Op de uiteenzetting in dit hoofdstuk volgt een drietal conclusies. Allereerst is de beving bij Huizinge een keerpunt geweest in de manier waarop de afhandeling van mijnbouwschade is georganiseerd. Vanaf dat moment zijn er in rap tempo nieuwe organisaties opgericht. De indruk wordt gewekt dat er daarbij nauwelijks sprake was van een langetermijnvisie. Zo is de NCG, die een coördinerende rol heeft in de organisatie van de schadeafhandeling, pas opgericht nadat een groot deel van de organisaties reeds was opgezet en al taken vervulde in de schadeafhandeling. Ten tweede valt op dat er drie organisaties zijn waar schademeldingen van inwoners worden behandeld: de Commissie Bodemdaling, het Centrum Veilig Wonen en de Nationaal Coördinator Groningen. Ten derde valt op dat de schadeafhandeling voornamelijk plaatsvindt op basis van het privaatrecht. Zo worden reguliere schadeclaims afgehandeld door een private partij en op basis van een schadeprotocol dat is ontwikkeld door een private partij. In het komende hoofdstuk worden de knelpunten beschreven die worden ervaren door de partijen die zijn betrokken bij de schadeafhandeling. 24

25 HOOFDSTUK 4: DE KNELPUNTEN IN DE GOVERNANCE VAN DE AF- HANDELING VAN MIJNBOUWSCHADE 4.1 INLEIDING In dit hoofdstuk wordt bekeken welke problemen zich volgens de geïnterviewde stakeholders voordoen bij de governance van de afhandeling van mijnbouwschade. De problemen die door hen worden ervaren zijn, waar mogelijk, gerubriceerd volgens de vier governance principes die in hoofdstuk 2 zijn beschreven: legaliteit, transparantie, efficiëntie en verantwoordelijkheid. Daarnaast is er een categorie met algemene problemen opgenomen in de probleembeschrijving. De in deze categorie opgenomen problemen vielen niet goed te plaatsen binnen de vier governance principes, maar waren desalniettemin het vermelden waard. Aan het eind van het hoofdstuk is omwille van de overzichtelijkheid een figuur opgenomen, waarin de knelpunten nog eens schematisch zijn weergegeven. 4.2 LEGALITEIT EEN GEBREK AAN PUBLIEKE REGIE Een eerste probleem dat werd genoemd, is het gebrek aan publieke regie op het schadeafhandelingsregime. Feit is dat aansprakelijkheid en schadevergoedingen in de basis privaatrechtelijk geregelde onderwerpen zijn. Het uitgangspunt is dat er in beginsel slechts twee partijen betrokken zijn bij het schadeverhaal. Ten eerste degene die stelt de schade te hebben geleden (in het geval van de mijnbouwschade vaak een inwoner). Ten tweede degene die de schade heeft veroorzaak (de NAM). Komen deze partijen er onderling niet uit, dan staat voor de inwoner de gang naar de burgerlijke rechter open. De gedachte is in het geval van de mijnbouwschade echter dat deze schades zich op dusdanig grote schaal afspelen en zich dermate veel schadegevallen voordoen, dat het reguliere privaatrechtelijke systeem geen afdoende waarborgen voor inwoners biedt. In dit kader wordt er daarom voor gepleit om, in ieder geval in het kader van de mijnbouwschade, de publieke regie op de schadeafhandeling te versterken. Meer publieke regie is daarnaast gewenst, omdat er dan meer transparantie, meer publieke verantwoording en meer politieke-bestuurlijke invloed zou komen op het schadeafhandelingsproces. De NCG is een voorbeeld van een organisatie die is opgericht om de publieke regie in het dossier te kunnen borgen HET SCHADEPROTOCOL WIJKT AF VAN DE WET Een tweede probleem dat wordt genoemd met betrekking tot legaliteit, is dat het huidige schadeprotocol van de NAM afwijkt van de regels uit het Burgerlijk Wetboek. Dit probleem is in ruimer verband reeds in de literatuur gesignaleerd. Zo geven de schade-experts die door de NAM worden ingeschakeld in de regel een zeer restrictieve uitleg aan het causaliteitsvereiste, dat op verschillende punten onverenigbaar is met de uitgangspunten van het wettelijk schadevergoedingsrecht uit het Burgerlijk Wetboek Oldenhuis 2015, p Op deze plaats wordt ook verwezen naar: Verheij 2015, p

26 4.3 TRANSPARANTIE GEGEVENS (WAARONDER OVEREENKOMST NAM-CVW) NIET OPENBAAR Een eerste probleem met betrekking tot transparantie dat door meerdere stakeholders werd genoemd, is dat de overeenkomst tussen de NAM en het CVW niet openbaar is gemaakt. Hierdoor is er geen zicht op wat er tussen de NAM en het CVW is afgesproken over de manier waarop de schadeverzoeken moeten worden afgehandeld. Omdat de NAM en het CVW beide private partijen zijn, rust er geen wettelijke verplichting op hen om het contract of andere gegevens die betrekking hebben op de afhandeling van schadegevallen openbaar te maken. De NAM gebruikt een tweetal argumenten om relevante gegevens niet openbaar te maken. Een eerste argument is dat het belang van de aandeelhouders zich verzet tegen openbaarmaking van gegevens. Een tweede argument is dat veel gegevens in verband met privacy van burgers niet openbaar gemaakt mogen worden BETROKKENHEID NAM BIJ DE SCHADEAFHANDELING De betrokkenheid van de NAM bij de afhandeling van de door haar veroorzaakte schade resulteert in het tweede probleem dat door meerdere stakeholders werd genoemd. Doordat de NAM de opdrachtgever is van het CVW, is er voor inwoners die schade hebben altijd aanleiding om de juistheid van de beslissingen en de integriteit van het CVW in twijfel te trekken. Vooral wanneer de beslissing van het CVW hen niet bevalt. Daarnaast is problematisch dat de NAM de schade veroorzaakt, en tegelijkertijd in algemene zin bepaalt wanneer er sprake is van schade. Deze feitelijke invloed van de NAM wordt door veel stakeholders als ongewenst aangemerkt. 109 Er ontstaat volgens hen zo een situatie waarin de slager zijn eigen vlees keurt. Ook wordt opgemerkt dat het niet logisch is om de NAM bij de schadeafhandeling te betrekken, omdat de aandeelhouders van de NAM een tegengesteld (financieel) belang hebben aan het belang van de burgers die met de mijnbouwschade geconfronteerd zijn. 4.4 EFFICIËNTIE TERMIJN AFHANDELING SCHADECLAIMS Een eerste probleem dat werd genoemd met betrekking tot efficiëntie, is dat de procedure van het afhandelen van schadeclaims te lang duurt. Deze lange tijdsduur heeft zowel betrekking op de periode waarin het voor een inwoner nog niet mogelijk is om naar de Arbiter Aardbevingsschade te gaan, als op de periode voor de behandeling van complexe schadegevallen. De lange termijnen zorgen voor stress en onzekerheid bij inwoners, waardoor de kans wordt vergroot dat zij uiteindelijk afhaken. Ook beïnvloedt de lange doorlooptijd van het afhandelingsproces de tevredenheid van de inwoners over het proces MEERDERE LOKETTEN VOOR DE SCHADEAFHANDELING 111 Een tweede probleem met betrekking tot efficiëntie dat door meerdere stakeholders werd genoemd, is dat er voor inwoners meerdere loketten zijn een inwoner met een schadeclaim aan moet kloppen (te weten: het CVW, de Commissie Bodemdaling en de NCG). Hierdoor hebben inwoners het gevoel dat zij van het kastje naar de muur worden gestuurd. 109 Dit probleem wordt ook vermeld in: Onafhankelijke Raadsman 2016, p Dit probleem wordt ook vermeld in: APE onderzoek & advies 2015, p Zie ook knelpunt

27 4.4.3 HOGE PROCEDUREKOSTEN Een derde probleem dat werd genoemd met betrekking tot efficiëntie, is dat er hoge procedurekosten zijn en dat er daardoor relatief weinig geld gaat naar de daadwerkelijke schadevergoeding. 112 Hierbij werd er verwezen naar een nieuwsbericht, waarin werd vermeld dat 90% van de beschikbare gelden wordt besteed aan de organisatie en de procedures van de schadeafhandeling en dat 10% van de beschikbare gelden daadwerkelijk wordt gebruikt voor schadeherstel. 113 In een later stadium is door minister Kamp aangegeven dat 36% van de beschikbare gelden wordt besteed aan de organisatie en de procedures van de schadeafhandeling en dat 64% van de gelden wordt besteed aan schadeherstel. 114 Hoewel dit percentage afwijkt van de eerder aangehaalde cijfers, betekent dit nog steeds dat een significant deel van de beschikbare gelden niet wordt besteed aan het schadeherstel zelf. Als het gaat om herstel van vertrouwen is het van belang dat de minister niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe deze cijfers tot stand zijn gekomen. 4.5 VERANTWOORDELIJKHEID VERANTWOORDELIJKHEID ONDUIDELIJK Een probleem met betrekking tot verantwoordelijkheid dat werd genoemd (en dat in het verlengde ligt van het efficiëntie-probleem dat bij is beschreven), is dat er tussen de stakeholders niet voldoende duidelijk is wie er verantwoordelijk is voor welke schade. Hierdoor komt het voor dat inwoners worden doorverwezen naar een instantie, die achteraf niet de goede instantie blijkt te zijn. Volgens de NCG is dit probleem mede ontstaan doordat er verschillende commissies zijn ingesteld, voordat de NCG die een coördinerende rol speelt in het geheel, is opgericht. Hierdoor is sprake van een organisatorisch gefragmenteerd geheel. Daardoor is bijvoorbeeld de situatie ontstaan dat niet alle releante instanties zich hebben gecommitteerd aan de uitspraken van de arbiter ALGEMEEN Een algemeen probleem dat wordt ervaren, is dat er door de problemen die zich voordoen bij de schadeafhandeling een breder maatschappelijk probleem lijkt te zijn ontstaan. Het vertrouwen van de inwoners in de overheid lijkt te zijn gedaald. Daarnaast lijkt er een gebrek aan maatschappelijke acceptatie van inwoners in de schadeafhandeling te zijn. 115 De indruk bestaat dat er de overheid zich te veel afzijdig houdt. 4.7 KNELPUNTEN-FIGUUR In figuur 4.1 worden de knelpunten, zoals die door de geïnterviewde stakeholders worden ervaren, schematisch in kaart gebracht. De knelpunten zijn grotendeels onder te brengen onder de governance principes die in hoofdstuk 2 zijn beschreven. Hieruit blijkt dat de huidige organisatie 112 Dit probleem wordt ook vermeld in: Nationaal Coördinator Groningen 2016a, p procent schadevergoedingen Groningen gaat naar experts slechts 10% daadwerkelijk gebruikt voor herstel, Kamerstukken II 2016/17, , nr. 315, p Dit probleem wordt ook vermeld in: Onafhankelijke Raadsman 2016, p

28 van schadeafhandeling volgens de geïnterviewde stakeholders in meer of mindere mate tekortschiet op alle onderscheiden governance principes. In figuur 4.1 wordt duidelijk dat de stakeholders wat het aantal knelpunten betreft het meeste hebben aan te merken op de efficiëntie van het huidige systeem. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de efficiëntie duidelijk voelbaar is voor gedupeerden. Een lange procesduur heeft een duidelijke en directe impact op een gedupeerde, in vergelijking met wat meer abstracte problemen op het gebied van legaliteit. De knelpunten op het gebied van efficiëntie staan daarom hoog in het vaandel van organisaties die de belangen van gedupeerden behartigen. Ook het grijze gebied tussen publieke en private taken en verantwoordelijkheden lijkt de oorzaak te zijn van een aantal knelpunten, met name op het punt van legaliteit en transparantie. Figuur 4.1: Schematische weergave van de knelpunten 4.8 CONCLUSIE In dit hoofdstuk is beschreven welke problemen zich, volgens de opvattingen van stakeholders, voordoen bij de governance van de mijnbouwschade-afhandeling. In het kader van legaliteit worden er twee problemen ervaren, namelijk dat er een gebrek is aan publieke regie en dat het schadeprotocol van de NAM afwijkt van de wet. In het kader van transparantie worden er ook twee problemen ervaren, namelijk dat gegevens (waaronder de overeenkomst tussen de NAM en het CVW) door de NAM niet openbaar worden gemaakt en dat de NAM als aansprakelijke partij betrokken is bij de schadeafhandeling. In het kader van efficiëntie worden er drie problemen ervaren, namelijk dat de termijn voor de afhandeling van schadeclaims te lang is, dat er meerdere loketten voor de schadeafhandeling zijn en dat er hoge procedurekosten zijn. Tot slot wordt in het kader van verantwoordelijkheid het probleem ervaren dat tussen de stakeholders onvoldoende duidelijk is wie voor welke schade verantwoordelijk is. Tot slot wordt door alle bovenstaande problemen samen een meer algemeen probleem ervaren door de geïnterviewde stakeholders. Het vertrouwen van de inwoners in de overheid lijkt te zijn gedaald en er lijkt een gebrek aan maatschappelijke acceptatie van inwoners in de schadeafhandeling te zijn. Om de knelpunten die door de stakeholders worden ervaren op te lossen, kunnen er scenario s voor een nieuw governance model worden ontwikkeld. In het volgende hoofdstuk komen deze scenario s aan de orde. 28