Kan een studiebijdrage ons hoger onderwijs billijker en democratischer maken?

Transcriptie

1 LEUVENSE ECONOMISCHE STANDPUNTEN 2018/170 Kan een studiebijdrage ons hoger onderwijs billijker en democratischer maken? LES(S) is more: een samenvatting van Diris, R., Ooghe, E. (2018). The Economics of financing higher education. Economic Policy, LES(S) 2018/170 Erwin Ooghe 27 september 2018 De huidige financiering van het hoger onderwijs is niet billijk: voor studenten hoger onderwijs zijn de verwachte private baten groot, voor niet-studenten blijken de (spillover-)effecten eerder klein. De toegang tot het hoger onderwijs is ook niet echt democratisch: kansarme kinderen slagen er tijdens het plichtonderwijs vaak niet in om zich voldoende voor te bereiden op het hoger onderwijs. Een studiebijdrage die studenten betalen na hun studies in functie van hun inkomen, maakt de financiering billijker. Als de opbrengsten daarvan slim geïnvesteerd worden in het basisonderwijs, kan een studiebijdrage echte democratische toegang tot het hoger onderwijs realiseren.

2 2 LES(S) 2018/170 1 Zie Diris en Ooghe (2018) voor Eind september is het moment waarop de aula s heeft meer dan één voetje voor op arbeidsmarkt. de technische details van deze weer vol studenten stromen. Meer dan de helft berekening. 2 De publieke uitgaven aan van de Belgische twintigjarigen volgt momenteel Onderzoek wijst uit dat, alleen al op fi nancieel vlak, onderwijsinstellingen (dat is een opleiding aan een hogeschool of universiteit het verwachte rendement van hoger onderwijs in exclusief de beurzen aan de (OECD 2018a). Alleen al financieel bekeken is België groot is, gemiddeld gezien ongeveer 11.7% huishoudens en de uitgaven voor R&D) bedragen in België de verwachte opbrengst voor deze studenten op jaarbasis. 1 In fi guur 1 staat een overzicht van per voltijdse student jaarlijks groot, mede dankzij royale subsidies van de het rendement van hoger onderwijs in verschillende dollar, zo schat de OESO overheid. De opbrengst voor niet-studenten andere landen. Met een rendement van bijna 15 (OECD 2018c). De OESO drukt dit cijfer uit in dollars omwille blijkt echter kleiner dan verwacht. Daarnaast procent loont het voor de jonge Britten en Amerikanen van de vergelijkbaarheid met is de toegang tot het hoger onderwijs niet het meest om een diploma hoger onderwijs te halen. andere landen. In elk land echt democratisch. Hoewel goed voorbereide In een aantal Noord-Europese landen is dit rendement vertegenwoordigt de dollar evenveel koopkracht. Om het en kansarme scholieren de weg blijken te het laagst: ook al zijn de studiekosten er laag, het Belgische cijfer in perspectief vinden naar het hoger onderwijs, is het echte inkomensverschil tussen studenten en niet-studenten te plaatsen: het is iets hoger dan het OESO-gemiddelde probleem dat kansarme leerlingen er tijdens is nog lager. België bevindt zich net boven het van dollar per student. het plichtonderwijs vaak niet in slagen om gemiddelde. Exclusief R&D, maar inclusief zich voldoende voor te bereiden op het hoger de beurzen ligt de totale kost in België ongeveer een derde hoger onderwijs. Figuur 1: Het private rendement (%) van hoger onderwijs (zie fi guur 3 in Diris en Ooghe 2018). Zweden 3 Een ander vaak gehoord In dit Leuvens Economisch Standpunt argumenteren argument is dat zonder Denemarken we dat de fi nanciering van het hoger onderwijs niet deze subsidies de toegang Finland tot het hoger onderwijs niet billijk is en de toegang niet echt democratisch. Een Nederland democratisch zou zijn. We studiebijdrage, waarbij een student na zijn studies Canada komen op dit argument nog Noorwegen een bijdrage betaalt voor de gedane studies in functie uitgebreid terug. Japan 4 Zie Diris en Ooghe (2018) voor van zijn of haar inkomen, lijkt ons billijker en zal Italië een overzicht van deze literatuur. studenten niet afschrikken om hogere studies aan te Spanje 5 Voor alle duidelijkheid, het Zuid-Korea vangen. Indien we daarnaast de middelen die deze gaat hier om het externe effect België van hoger onderwijs op groei, studiebijdrage genereert slim herinvesteren in het Frankrijk dit is het onrechtstreekse basisonderwijs, dan kan dit bijdragen tot een echte Duitsland effect van hoger onderwijs democratische toegang tot het hoger onderwijs. VS via niet-studenten, bovenop VK het rechtstreekse effect via Hieronder leggen we uit waarom. studenten GROTE PRIVATE BATEN In zowat alle westerse landen zit het hoger onderwijs de jongste decennia stevig in de lift. Tussen 1989 en 2017 verdubbelde het aantal jongvolwassenen in België met een diploma hoger onderwijs bijna. Volgens cijfers van de OESO (OECD 2018b) steeg het percentage 25- tot 34-jarigen met een hoger diploma van 23,2 procent tot 45,73 procent. De redenen voor het succes van hoger onderwijs zijn niet ver te zoeken. Wie afstudeert aan een hogeschool of universiteit, Bron: Diris en Ooghe (2018, fi guur 4). Niet enkel op het vlak van fi nanciële verdienste spreken de voordelen voor zich. Wie hoger onderwijs heeft gevolgd, kampt minder vaak met obesitas, heeft een betere fysieke en mentale gezondheid, en rookt minder vaak. Er bestaat, met andere woorden, aanzienlijk bewijs van hoge private baten die studeren met zich mee brengt. In de discussie over de fi nanciering van het hoger onderwijs klinkt dan ook geregeld het argument dat subsidies voor hoger onderwijs eigenlijk onnodig hoog zijn. In België staat immers vooral de overheid in voor de fi nanciering: de belastingbetaler betaalt bij ons 89 procent van de kostprijs van het hoger onderwijs. 2 Welke argumenten kunnen zo n tussenkomst rechtvaardigen? Alleen al op financieel vlak is het verwachte rendement van hoger onderwijs in België groot: 11,7% op jaarbasis. KLEINE PUBLIEKE BATEN Een van de meest gehoorde argumenten voor de tussenkomst van de staat, is dat hoger onderwijs positieve externe effecten voor iedereen met zich meebrengt, dus ook voor wie niet studeert. 3 Bijkomende tewerkstelling en hogere productiviteit, bv., door (adoptie van) betere technologieën kunnen inderdaad ook de inkomens van niet-studenten beïnvloeden. Omdat studenten echter geen rekening houden met deze externe effecten zou er, zonder tussenkomst, te weinig geïnvesteerd worden in hoger onderwijs vanuit maatschappelijk oogpunt. Ook fi scale externaliteiten worden vaak aangehaald als bijkomend argument. Hoger onderwijs stimuleren via subsidies betekent meer diploma s, hogere lonen en betere tewerkstellingskansen, en dus ook meer belastingen en minder uitkeringen. Met andere woorden, de subsidies verdienen zichzelf terug. Jammer genoeg blijken dergelijke externe effecten een grondige wetenschappelijke test niet te doorstaan. Recent onderzoek, met betere methodes en rijkere data, toont aan dat de externe baten voor niet-studenten eerder klein of moeilijk te achterhalen zijn. 4 Het externe effect van hoger onderwijs op economische groei bijvoorbeeld, wordt betwist, maar is ook heel moeilijk causaal te identifi ceren. 5 Op niet-

3 3 LES(S) 2018/170 6 Het is ook mogelijk om de netto fi scale kost vanuit het standpunt van de ouders te bekijken. In België betalen de (armere) laaggeschoolde ouders mee aan het hoger onderwijs van de kinderen van (rijkere) hooggeschoolde ouders. In België zijn de verschillen tussen wie netto betaalt en ontvangt kleiner vanuit ouderstandpunt dan vanuit het studentenstandpunt. Zie Diris en Ooghe (2018, fi guur 5). 7 Deze bedragen zijn berekend voor een bacheloropleiding. fi nancieel vlak, zoals gaan stemmen of vertrouwen, zijn de oorzakelijke verbanden iets overtuigender. Ook zijn er waarneembare causale effecten van hoger opgeleide ouders op het onderwijs en de gezondheid van hun kinderen, maar deze zogeheten intergenerationele spillover -effecten zijn klein. We merken ook op dat het vaak aangehaalde positieve effect van onderwijs op misdaad enkel geldt voor het plichtonderwijs, niet voor hoger onderwijs. Samengevat, deze neveneffecten lijken onvoldoende groot om de hoge subsidies die naar hoger onderwijs vloeien, te rechtvaardigen. Terwijl het effect van hoger onderwijs op niet-studenten eerder klein blijkt te zijn, betalen ze wel mee aan het hoger onderwijs via de belastingen. Ten slotte zijn ook de fi scale externe effecten zwaar overschat. De OESO (OECD 2018c, tabel A5.2a & A5.2b) stelt dat in alle landen subsidies voor het hoger onderwijs zichzelf ruimschoots terugverdienen. Het publieke rendement van deze subsidies bedraagt voor mannen en voor vrouwen in België 11% en 13%. Deze cijfers zijn echter een empirische overschatting: ze veronderstellen (impliciet) dat zonder deze subsidies (1) niemand nog zou (af)studeren en (2) de lonen gelijk zouden blijven. Daarnaast, en belangrijker allicht, gaat het hier niet echt om een extern effect, maar eerder om een terugverdieneffect. Terugverdieneffecten vormen op zich geen reden om het hoger onderwijs te subsidiëren. Bekijk het volgende voorbeeld: als we auto s meer subsidiëren, dan zouden er meer auto s gekocht worden en dus ook meer kilometers gereden worden, waardoor de belasting- en accijnsopbrengsten uit benzine en diesel hoger zouden liggen. Dat klopt, maar moeten we daarom als maatschappij auto s subsidiëren? Dergelijke terugverdieneffecten zijn reële effecten die we mee in rekening moeten brengen als we onze belastingen en subsidies willen hervormen, maar vormen, op zich, geen reden om auto s (of hoger onderwijs) te subsidiëren. PERVERSE VERDELINGSEFFECTEN Er zijn, samengevat, grote private baten voor studenten, maar eerder kleine publieke baten voor niet-studenten. Maar zowel studenten als nietstudenten betalen na hun studies wel mee de kosten van hoger onderwijs. Dat blijkt ook uit fi guur 2, waar we de netto fi scale kost voor studenten en niet-studenten tegenover elkaar afzetten. Die netto fi scale kost toont wie er wint en verliest door de met belastingen gefi nancierde subsidies. Figuur 2: wie betaalt wat? De netto fiscale kost (in dollars) van hoger onderwijs Zweden Finland Noorwegen Duitsland Denemarken Nederland België VK Italië Frankrijk VS Spanje Canada Zuid-Korea Bron: Diris en Ooghe (2018, fi guur 6). We bekijken studenten en niet-studenten over hun levensloop. 6 Studenten ontvangen alle subsidies, maar zowel studenten als niet-studenten betalen, in functie van hun later inkomen en het systeem van inkomstenbelastingen, de bijhorende kosten terug. De linkse staafjes tonen hoeveel elke student netto ontvangt, namelijk de subsidie minus de bijdrage via de belastingen. Aangezien de studenten netto ontvangers zijn, zijn de bedragen voor hen negatief. De rechtse staafjes in fi guur 2 tonen hoeveel elke niet-student betaalt aan belastingen om de subsidies mee te fi nancieren. In België ontvangt elke student netto gemiddeld dollar. Voor niet-studenten loopt de netto fi scale kost op tot boven de dollar. 7 Er is sprake van perverse verdelingseffecten. Omdat niet-studenten over de levensloop gemiddeld armer zullen zijn dan studenten, is de subsidiëring van het hoger onderwijs regressief: de lagere inkomens betalen en de hogere inkomens ontvangen. Deze regressiviteit zien we in alle landen (per defi nitie), maar is vooral groot in de Noord-Europese landen die het hoger onderwijs heel sterk subsidiëren. GEEN ECHTE DEMOCRATISCHE TOEGANG OP LANGE TERMIJN Het onbillijk karakter van de fi nanciering is niet het Niet-student enige manco waar het hoger onderwijs mee Student kampt. Ook de toegang tot het hoger onderwijs is niet echt democratisch. We bekijken de toegang tot het hoger onderwijs op twee verschillende manieren. Op korte termijn, dit is op het einde van het middelbaar onderwijs, gaat het over de (fi nanciële en andere) drempels die kansarme, maar voldoende voorbereide scholieren ondervinden om effectief aan het hoger onderwijs deel te nemen. Op lange termijn, dit is van kleuter- tot middelbaar onderwijs, gaat het over de drempels voor kansarme kinderen om voldoende voorbereid te zijn op het hoger onderwijs.

4 4 LES(S) 2018/170 8 Hoewel de verschillen in deelname aan het hoger onderwijs dus klein zijn, zijn er wel grotere verschillen indien we hoger onderwijs opsplitsen in universitair onderwijs, en academische en professionele bachelors in hogescholen. Kansarme, maar voldoende voorbereide scholieren nemen minder deel aan universitair onderwijs, maar starten meer in professionele bachelors. 9 In de literatuur gebruikt men de term graduate tax, een diplomabelasting dus. Maar deze term is misleidend omdat het niet echt een belasting is (wel een bijdrage voor eerder genoten diensten) en omdat iedere gebruiker (niet enkel wie het diploma behaalt) idealiter moet bijdragen. De democratische toegang tot de universiteiten en hogescholen blijkt redelijk goed op korte termijn, maar is problematisch op lange termijn. Met andere woorden, kansarme, maar voldoende voorbereide scholieren vinden weldegelijk de weg naar het hoger onderwijs, maar kansarme kinderen slagen er minder goed in om zich tijdens het basis- en middelbaar onderwijs voldoende voor te bereiden op het hoger onderwijs. Figuur 3 ondersteunt deze stelling voor Vlaanderen. Kansarme scholieren defi niëren we als de scholieren die een toelage kregen in het secundair onderwijs of van wie de moeder geen diploma middelbaar onderwijs heeft of die als thuistaal niet-nederlandstalig zijn. Al dan niet voorbereid zijn op het hoger onderwijs defi niëren we aan de hand van het behaalde diploma; we nemen voor de eenvoud een diploma algemeen secundair onderwijs (ASO) als indicatie van voldoende voorbereiding. In fi guur 3 zien we dat ongeveer 95 procent van de kansrijke (niet-kansarme) jongeren met een ASO-diploma effectief start in het hoger onderwijs. Bij de kansarme jongeren met een ASOdiploma is dit slechts 3,37 procentpunten minder. 8 Op lange termijn zijn de drempels echter beduidend hoger voor kansarme jongeren. Zo start bijna 80 procent van de kansrijke kinderen aan het hoger onderwijs (ongeacht diploma). Voor de kansarme kinderen ligt dit net geen 20 procentpunten lager. Ze komen dus slechter voorbereid aan de start van het hoger onderwijs, en lopen die achterstand op alvorens ze hogere studies aanvangen. Dat er samenhang is tussen familiale achtergrond en schoolse resultaten is al vaak beschreven in de academische literatuur en is, tot op zekere hoogte, allicht onvermijdelijk. We zien een dergelijke samenhang niet alleen in België, maar ook in andere landen. Echter, de samenhang is in België bijzonder zorgwekkend. Figuur 3: de democratische toegang tot het Vlaamse hoger onderwijs op korte en lange termijn Deelname aan hoger onderwijs (in %) = 3,37 ASO-diploma kansrijk kansarm = 19,63 Alle diploma's Bron: berekeningen voor de Vlaamse onderwijsraad, gebaseerd op het model van Declercq en Verboven (2015, 2018) Tabel 1 toont voor verschillende landen het percentage vrouwen tussen de 40 en 49 jaar met een diploma hoger onderwijs in functie van het diploma van de ouders. De laatste kolom toont de verhouding tussen beide percentages en drukt dus uit hoeveel meer kans een vrouw in deze leeftijdscategorie heeft om een diploma te bezitten indien haar ouders hooggeschoold zijn in vergelijking met eenzelfde vrouw wiens ouders laaggeschoold zijn. Tabel 1: de democratische toegang op lange termijn % vrouwen, jaar, met diploma HO Ouders laaggeschoold Ouders hooggeschoold Verhouding Zweden 19% 45% 2,37 Nederland 16% 54% 3,38 VK 14% 58% 4,14 OESO (gem.) 12% 52% 4,33 Slovenië 9% 46% 5,11 VS 9% 54% 6,00 Vlaanderen 5% 37% 7,40 Noot: berekeningen op basis van Tabel A4.3 (OECD, 2017) Laaggeschoold = geen van beide ouders heeft diploma hoger middelbaar Hooggeschoold = minstens één ouder heeft diploma hoger onderwijs De cijfers bevestigen dat Vlaanderen dramatisch slecht scoort, niet enkel in vergelijking met het gemiddelde van de andere OESO-landen, maar zelfs ook ten opzichte van landen zoals de Verenigde Staten, die niet meteen bekend staan als kampioenen in gelijkheid. EEN STUDIEBIJDRAGE ALS OPLOSSING? De hamvraag luidt hoe we de fi nanciering van het hoger onderwijs billijker kunnen maken én de toegang tot het hoger onderwijs echt democratischer kunnen maken. Een studiebijdrage biedt een mogelijke oplossing. 9 Studiebijdragen houden in dat studenten verplicht worden om na hun studies bijdragen te betalen in functie van het (latere) inkomen, meestal een percentage. Hoe die bijdragen concreet ingevuld worden, kan variëren. We komen hier verder nog op terug. Wat maakt die studiebijdrage nu billijk en democratisch? Om te beginnen vertrekken ze van het principe de gebruiker betaalt. De (gemiddeld armere) niet-studenten hoeven niet langer mee te betalen voor het hoger onderwijs dat de (gemiddeld rijkere) studenten genieten. De studenten hun studierendement zal hierdoor wel wat afgeroomd worden, maar ze zullen dat nauwelijks merken. Met de opbrengst van de studiebijdrage is het bovendien mogelijk om te investeren in beter onderwijs voor iedereen, en vooral voor getalenteerde kinderen die, bijvoorbeeld door kansarmoede, leerachterstand oplopen. De private baten zijn evident: verbeterde scholing leidt tot verbeterde kansen op de arbeidsmarkt. Maar een grote groep leerlingen krijgt hierdoor ook een betere voorbereiding op het hoger onderwijs waardoor de toegang pas echt democratisch kan worden. Het ontwerp van zo n studiebijdrage staat vandaag nog in de kinderschoenen. Veel bijkomend onderzoek, zowel naar het ontwerp als de concrete uitwerking

5 5 LES(S) 2018/ Zie, bv., Ooghe (2010) over de responsabilisering van scholen voor leerachterstand. ervan, dringt zich op. Zo kunnen de betalingen beperkt in de tijd zijn. Het is ook mogelijk om een globaal maximumbedrag op te leggen, bijvoorbeeld tot de reële kost van het hoger onderwijs is terugbetaald. Dat zou aansluiten bij de praktijk van income contingent loans, zoals die bestaan in Nederland en Australië. Ook het te betalen percentage kan variëren met het inkomen. We kunnen, bijvoorbeeld, inkomens onder een bepaalde drempel vrijstellen en het percentage daarna laten stijgen met het inkomen. Het percentage kan ook het aantal opgenomen studiepunten en de kost van de studiepunten in rekening brengen. Een richting zoals geneeskunde duurt langer en kost ook aanzienlijk meer. Voor andere opleidingen die naar bepaalde knelpuntberoepen leiden, kunnen dan weer lagere studiebijdragen gelden. Twee belangrijke open vragen zijn hoe we de studiebijdrage best ontwerpen en de verkregen middelen best investeren. beseffen dat de invoering van een studiebijdrage niet zonder slag of stoot zal verlopen. Onze hoop is wel dat correcte informatie kan helpen om meningen te vormen of bij te stellen. De boodschap van de overheid we investeren als maatschappij in jullie (hoger) onderwijs en vragen achteraf een klein deeltje van de grote opbrengst terug om ook jongeren met minder goede onderwijskansen te helpen lijkt mij alvast een redelijke boodschap. BIBLIOGRAFIE Declercq, K., Verboven, F. (2015). Socio-economic status and enrolment in higher education: do costs matter? Education Economics 23 (5), Declercq, K., Verboven, F. (2018). Uitdagingen voor het hoger onderwijs. In De Witte, K., Hindriks, J., red., De (Her)vormende School, ITINERA. Diris, R., Ooghe, E. (2018). The Economics of fi nancing higher education. Economic Policy, OECD. (2018c). Education at a Glance 2018: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris. Een even belangrijke open vraag is hoe we de verkregen middelen best investeren. Hoe vroeger, hoe beter, zo blijkt herhaaldelijk uit onderzoek, dus allicht moeten we ons richten op het kleuter- en lager onderwijs. Maar dit blijft te vaag. Stoppen we de vrijgekomen middelen in verplicht kleuteronderwijs, in intensievere programma s voor kinderen met een leerachterstand of zetten we in op de sociaalemotionele ontwikkeling van kansarme kinderen? En moeten we ook niet eens werk maken van centrale examens om leerachterstanden beter in kaart te brengen? 10 Tot slot moeten we ook de politieke haalbaarheidsvraag durven stellen: als het toch zo n goed systeem is, waarom zien we het niet al lang in andere landen? Een aantal landen hebben nu al een gelijkaardig systeem, maar de weg is inderdaad nog lang. We Ooghe, E. (2010). Responsabilisering voor leerachterstand? Leuvense Economische Standpunten 2010/129. OECD. (2016). Education at a Glance 2016: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris. OECD. (2017). Education at a Glance 2017: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris OECD (2018a). Belgium Country Note - Education at Glance 2018: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris. OECD (2018b). Population with tertiary education (indicator). doi: /0b8f90e9-en (Geraadpleegd op 25 september 2018).

6 FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSWETENSCHAPPEN Departement Economie Naamsestraat LEUVEN, Belgium Erwin Ooghe is hoogleraar aan de Faculteit Economie en Bedrijfswetenschappen van de KU Leuven. Hij doet onderzoek in normatieve welvaartseconomie, publieke economie en onderwijseconomie. LES(S) staat voor Leuvense Economische Standpunten (Short) en vormt een aanvulling bij de gewone LES waarin stafleden van de Faculteit Economie en Bedrijfswetenschappen opiniërende studies en essays publiceren. Onder de titel Less is more brengen we een verkorte analyse of samenvatting van een langere wetenschappelijke paper of publicatie waarin beleidsrelevante resultaten beschreven werden. Dergelijke reeks zal uiteraard verschillende opinies en denkstromingen brengen. Leuvense Economische Standpunten vertolken alleen de visie van de auteur. Zij kunnen niet doorgaan als de visie van een instelling. U kan een elektronische versie van de LES(S) terugvinden op de website van de faculteit: Reacties op de Leuvens Economische Standpunten zijn altijd welkom bij ces@kuleuven.be v.u.: Professor André Decoster, Faculteit Economie en Bedrijfswetenschappen, KU Leuven, Naamsestraat 69, 3000 Leuven