De welvaartsgevolgen van een lager wettelijk minimumloon

Transcriptie

1 De welvaartsgevolgen van een lager wettelijk minimumloon Aart Gerritsen and Bas Jacobs Februari 2014 Deze nota fungeert als een addendum bij Gerritsen and Jacobs (2014) waarin we voor een groot aantal OESO-landen concluderen dat een verlaging van het minimumloon sociaal wenselijk is. In deze nota generaliseren we onze resultaten naar Nederland met behulp van aanvullende gegevens uit ter Rele (2007). Ook voor Nederland kunnen we concluderen dat een lager minimumloon gecompenseerd via een aanpassing van belastingen sociaal wenselijk is omdat het ertoe leidt dat iedereen beter af is. In Gerritsen and Jacobs (2014) leiden we af onder welke voorwaarden een toename van het minimumloon leidt tot hogere sociale welvaart. Hierbij houden we expliciet rekening met het feit dat herverdeling zowel via progressieve belasting als via het minimumloon kan worden gerealiseerd. We laten zien dat een verhoging van het minimumloon op één cruciaal punt verschilt van een belastingverlaging voor laagbetaalden: hoewel beide hervormingen leiden tot een hoger nettoloon, leidt alleen een verhoging van het minimumloon tot een hoger brutoloon voor laagbetaalden en dus tot hogere loonkosten voor bedrijven. Deze hogere loonkosten hebben twee welvaartsrelevante gevolgen. Allereerst wordt het voor bedrijven minder aantrekkelijk om laaggeschoolden aan te nemen. Als gevolg hiervan leidt een hoger minimumloon daarom tot hogere werkloosheid onder laaggeschoolden. Dit is een welvaartsverlies om twee redenen: de werklozen zijn slechter af omdat ze liever een baan hebben, en de overheid lijdt een verlies Gerritsen: Max Planck Institute for Tax Law and Public Finance, Department of Public Economics, Marstallplatz 1, München, Duitsland, Internet: Jacobs: Erasmus Universiteit Rotterdam, Tinbergen Institute, Netspar, en CESifo, Postbus 1738, 3000 DR Rotterdam, Internet: We zijn het NWO dankbaar voor financile steun (NWO Vidi Nr ). 1

2 aan inkomen omdat werklozen minder belasting betalen en een groter beroep doen op sociale voorzieningen. Ten tweede leiden de hogere loonkosten voor laagbetaalden tot meer prikkels voor scholing onder laaggeschoolden. Dit volgt uit het feit dat mensen bij hun scholingsbeslissingen rekening houden met toekomstige baankansen. Aangezien het minimumloon leidt tot hogere werkloosheid onder laaggeschoolden, wordt het aantrekkelijker om meer te investeren in scholing, om zo de kans op een baan te vergroten. De toename in scholing die resulteert is een welvaartswinst: niet zozeer omdat hogergeschoolden noodzakelijkerwijs beter af zijn, maar omdat zij doorgaans meer belastingen betalen en dus voordeliger zijn voor de overheidsfinanciën. Hogere werkloosheid en meer scholing zijn de enige welvaartsrelevante effecten waarmee een hoger minimumloon zich onderscheid van een hogere mate van herverdeling in het belastingsysteem. Als de welvaartswinst van meer scholing groter is dan het welvaartsverlies van hogere werkloosheid, dan is het sociaal wenselijk om meer te herverdelen met het minimumloon en minder met progressieve belastingen. Als het welvaartsverlies van hogere werkloosheid dominant is, dan is het sociaal wenselijk om het minimumloon te verlagen en meer te herverdelen met belastingen. Op basis van de formele afleiding van bovenstaand resultaat, leiden we in Gerritsen and Jacobs (2014) een voorwaarde af die aangeeft of een hoger, dan wel een lager, minimumloon sociaal wenselijk is. Deze hangt cruciaal af van drie statistieken: (1) het welvaartsverlies van werkloosheid, (2) de welvaartswinst van meer scholing, en (3) het effect van werkloosheid op scholing. We nemen de volgende definities aan: u is het jaarlijkse verlies aan sociale welvaart als gevolg van een minimumloonverdiener die werkloos raakt. Dit betreft zowel het nutsverlies van de werkloze, als het verlies aan overheidsinkomen. Θ is de verdisconteerde waarde van de winst aan sociale welvaart als gevolg van een laaggeschoolde die besluit meer te investeren in scholing, berekend over de gehele levensloop. η is het effect van werkloosheid op scholing. Als het werkloosheidspercentage onder laaggeschoolden stijgt met één procentpunt, dan neemt de scholingsgraad toe met η procentpunt. L is het totaal aantal laaggeschoolden in het land. S is het totaal aantal scholieren per cohort. 2

3 De voorwaarde waaronder een toename van het minimumloon sociaal wenselijk is, kunnen we als volgt schrijven: (1) η > η L ( ) u / Θ S u/ Θ Voor een volledige herleiding en gedetailleerde discussie van bovenstaande conditie verwijzen we naar Gerritsen and Jacobs (2014). Merk op dat het waarschijnlijker is dat een hoger minimumloon sociaal wenselijk is als de sociale kosten van werkloosheid, u, laag zijn en de sociale baten van scholing, Θ, en het effect van werkloosheid op scholing, η, hoog zijn. Merk verder op dat η gedefinieerd is als de kritieke waarde voor het effect van werkloosheid op scholing. Als η > η, dan is het sociaal wenselijk om het minimumloon te verhogen. Als η < η, dan is het sociaal wenselijk om het minimumloon te verlagen. In Gerritsen and Jacobs (2014) kalibreren we conditie (1) op basis van data van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). In een tweetal publicaties geeft de OESO data over zowel de kosten van werkloosheid, u, als de opbrengsten van scholing, Θ (OECD, 2011a,b). 1 Tabel 1 geeft de resultaten weer van deze kalibratie. Kolommen (1)-(4) geven de waarden per land voor S, L, Θ en u. Op basis van deze informatie berekenen we η, weergegeven in kolom (5). Kolom (6) geeft aan of het land op het moment wel of niet een minimumloon heeft. We zien dat waarden voor η variëren van 0.4 voor de Verenigde Staten tot 10.3 voor Spanje. 2 Als we de empirische literatuur erop naslaan blijkt dat schattingen voor η uiteenlopen tussen 0,1 en 0,6 (zie appendix A4 van Gerritsen and Jacobs, 2014, voor een volledig overzicht). Dit betekent dat voor alle landen uit tabel 1, behalve mogelijkerwijs de Verenigde Staten, geldt dat η < η. Het effect van werkloosheid op scholing is dus te klein om een hoger minimumloon te kunnen rechtvaardigen. In plaats daarvan impliceert onze analyse dat een lager minimumloon waarbij nettolonen constant gehouden worden door een aanpassing in de belastingvoeten sociaal wenselijk is. De reden dat Nederland niet in tabel 1 voorkomt is dat de OESO voor Nederland geen gegevens publiceerde over de publieke opbrengsten van scholing, Θ. In tabel 2 kalibreren we conditie (1) als nog voor Nederland. Als alternatief voor de OESO-data, kalibreren we Θ op basis van gegevens in ter Rele (2007). Tabel 9 in deze studie geeft, per scholingsniveau, de netto opbrengsten die de overheid 1 De OESO kwantificeert de afname in overheidsinkomsten door een toename van werkloosheid onder laagbetaalden. Dit kan gezien worden als een ondergrens voor u, wat ook nog de nutsverliezen van werklozen omvat. 2 Frankrijk is een speciaal geval. Omdat de OESO aangeeft dat in Frankrijk de opbrengsten van scholing negatief zijn brengt een hoger minimumloon daar slechts kosten met zich mee, en is dus niet sociaal wenselijk. 3

4 Table 1: Kalibratie van conditie (1) Land S L Θ u η Minimumloon (1) (2) (3) (4) (5) (6) Verenigde Staten ,4 J Tsjechië ,6 J Duitsland ,8 N Hongarije ,8 J Oostenrijk ,9 N Verenigd Koninkrijk ,9 J Polen ,3 J Zweden ,7 N Noorwegen ,2 N Canada ,3 J Denemarken ,5 N Italië ,5 N Slovenië ,6 J Finland ,7 N Australië ,0 J Ierland ,1 J Portugal ,3 J Spanje ,3 J Frankrijk Θ < 0 J Alle waarden slaan op 2009 of het meest recente jaar. L en S zijn gemeten in duizenden; Θ en u tegen 2009 prijzen, in duizenden PPP equivalente US Dollars. Θ geeft een gemiddelde over mannen ven vrouwen. u is het ongewogen gemiddelde voor een alleenstaande, een alleenstaande ouder met 2 kinderen, koppels met twee kinderen waarvan één ouder werkt, en koppels met twee kinderen waarvan beide ouders werken, één tegen het minimumloon, de ander tegen 67 procent van het gemiddelde loon. Alle gegevens zijn in een excel-file op aanvraag van de auteurs beschikbaar. Bronnen: OECD (2011a, pp ), OECD (2011b, p.56), Eurostat en nationale bureaus voor de statistiek. 4

5 Table 2: Kalibratie van conditie (1) voor Nederland Land S L Θ u η Minimumloon Nederland ,2 J Zie ook tabel 1 voor verklarende noten. Bronnen: ter Rele (2007, p.353), OECD (2011b, p.56), Eurostat, en CBS. ontvangt over de gehele levensloop van een Nederlander. Zo ontvangt iemand met slechts basisonderwijs op nettobasis gemiddeld 116,6 duizend euro van de staat, terwijl iemand met een universitaire diploma gemiddeld 247,8 duizend euro aan de staat betaalt. Bij de kalibratie gaan we er voor het gemak vanuit dat het merendeel van de minimumloonverdieners ten hoogste VMBO ( lower secondary ) heeft afgerond. Hogere werkloosheid onder minimumloonverdieners zal sommigen van hen er toe aanzetten door te leren om op die manier HAVO/VWO ( higher secondary ) te volgen. 3 Tabel 9 in ter Rele (2007) geeft aan dat iemand met ten hoogste VMBO gemiddeld 54,0 duizend euro ontvangt van de staat, terwijl iemand met ten hoogste HAVO/VWO 50,3 duizend euro aan de staat betaalt. Het verschil, 104,3 duizend euro, geeft de opbrengst voor de overheid van een minimumloonverdiener die besluit meer de investeren in scholing. Omgerekend naar 2009 PPP US Dollars (om het vergelijkbaar te maken met de OESO-gegevens over de kosten van werkloosheid) is dat 139 duizend, zoals aangegeven in tabel 2. 4 Deze kalibratie leidt ons tot de conclusie dat, voor Nederland, η groter moet zijn dan 1,2, wil een hoger minimumloon sociaal wenselijk zijn. Dit wil zeggen dat voor iedere procentpunt toename van het laaggeschoolde werkloosheidspercentage, de scholingsgraad in Nederland dient toe te nemen met ten minste 1,2 procentpunt. Zoals eerder besproken ligt de bovengrens van de geschatte waarden voor η op 0,6, ruim onder de vereiste 1,2 voor de wenselijkheid van een hoger minimumloon in Nederland. De aannamen die we voor de kalibratie hebben moeten nemen zijn bovendien consequent gekozen in het voordeel van een minimumloon. Zo hebben we de nutsverliezen van werkloosheid bijvoorbeeld genegeerd. 3 Deze aannamen zijn bijzonder conservatief van aard, zoveel mogelijk gekozen ten voordeel van het minimumloon. Zouden we bijvoorbeeld aannemen dat de relevante scholing het MBO ( lower vocational ) betreft, dan zouden de opbrengsten van scholing lager zijn, wat het argument voor een minimumloon zou verzwakken. Bovendien nemen we impliciet aan dat het scholingseffect een transitie betreft van een gemiddeld persoon met een VMBO-diploma naar een gemiddeld persoon met een HAVO/VWO diploma. Het is daarentegen meer aannemelijk dat een hogere werkloosheid onder laaggeschoolden ertoe leidt dat een relatief bekwame VMBO-scholier een relatief minder bekwame HAVO-scholier wordt. 4 Een excel-file met de relevante berekeningen is op aanvraag beschikbaar. 5

6 Net als voor vrijwel ieder OESO-land in Gerritsen and Jacobs (2014), kunnen we ook voor Nederland concluderen dat een verlaging van het minimumloon wenselijk is. Deze verlaging moet dan wel gecompenseerd worden door een aanpassing van de belastingvoeten. Op die manier kan gewaarborgd worden dat het netto inkomen van laagbetaalden niet achteruit gaat, terwijl lagere loonkosten zorgen voor ruimere werkgelegenheid voor Nederlandse laaggeschoolden. Dit verlaagt weliswaar de prikkels voor scholing, maar de welvaartswinst van lagere werkloosheid is groot genoeg om dit te compenseren. De voorgestelde hervorming leidt ertoe dat laaggeschoolden beter af zijn vanwege ruimere werkgelegenheid en de overheid beter af is vanwege hogere inkomsten uit belastingen. References Gerritsen, Aart, and Bas Jacobs Is a minimum wage an appropriate instrument for redistribution? CESifo Working Paper OECD. 2011a. Education at a Glance 2011: OECD Indicators. OECD Publishing, Paris. OECD. 2011b. Taxation and Employment. OECD Tax Policy Studies No. 21, OECD Publishing, Paris. ter Rele, Harry Measuring the lifetime redistribution achieved by Dutch taxation, cash transfer and non-cash benefits programs. Review of Income and Wealth, 53(2):