De participatieladder op en neer

Transcriptie

1 Eindrapport De participatieladder op en neer Een evaluatie van de participatiepraktijk in Weststellingwerf Aan Rekenkamercommissie Weststellingwerf Van Dr. Juul Cornips Dr. Edwin de Jong Vught, 27 maart 2009 MARKTVELD EB VUGHT POSTBUS AC VUGHT T (073) INFO@PARTNERSENPROPPER.NL

2 Inhoudsopgave 1 Inleiding Doel- en vraagstelling Vormgeving van het participatiebeleid Begripsbepaling: inspraak en participatie, waar hebben we het over? Participatiebeleid van de gemeente Weststellingwerf De participatiepraktijk Feitelijke participatie in Participatie in twee projecten Condities voor bevredigende participatie Steun voor participatie en een open basishouding Resultaten van participatie Responsief bestuur Tevredenheid participanten Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen Lijst van geïnterviewden Geraadpleegde bronnen Bijlage 1 Beoordelingskader Bijlage 2 De participatieladder: bestuursstijlen Bijlage 3 Procesbeschrijving Wmo Bijlage 4 Procesbeschrijving recreatiehuizen... 41

3 1 Inleiding Burgers en het lokale bedrijfsleven moeten centraal staan. Zij moeten betrokken zijn bij het doen en laten van het gemeentebestuur. Regels zijn vóór hen en ook van hen! 1 Burgers hebben de afgelopen decennia steeds meer mogelijkheden gekregen om op een directe wijze invloed uit te oefenen op het beleid van gemeenten. Het gaat hier om een verscheidenheid aan participatiemogelijkheden, zoals inspraakavonden, hoorzittingen, burgerpanels of coproductie in de ontwikkeling van nieuwe projecten. Hoewel gemeenten steeds meer participatiemogelijkheden creëren voor burgers en andere belanghebbenden, is het vaak niet duidelijk wat de meerwaarde is van participatie in het beleidsproces. Hoe gaat de gemeente om met de inbreng van burgers in het beleid? In hoeverre werken de door burgers ingebrachte zienswijzen door in de politiek- bestuurlijke besluitvorming? Dit soort vragen is voor de Rekenkamercommissie van de gemeente Weststellingwerf aanleiding geweest om een onderzoek te starten naar de effecten van participatie van burgers. Deze rapportage doet verslag van dit onderzoek. 2 Doel- en vraagstelling Doelstelling De doelstelling van het onderzoek is tweeledig: 1 inzicht krijgen in de wijze waarop de gemeente Weststellingwerf invulling geeft aan burgerparticipatie en de wijze waarop de gemeente omgaat met de inbreng van burgers; 2 het doen van praktische aanbevelingen ter verbetering van de participatiepraktijk in de gemeente Weststellingwerf. Vraagstelling Op welke wijze geeft de gemeente Weststellingwerf invulling aan burgerparticipatie, wat zijn de resultaten hiervan en op welke wijze kunnen deze resultaten worden verbeterd? Deelvragen De centrale vraagstelling valt uiteen in vier onderzoeksvragen. Vragen over het participatiebeleid van de gemeente Weststellingwerf 1 Hoe heeft de gemeente Weststellingwerf het participatiebeleid vormgegeven? a Welke beleidskaders heeft de gemeente Weststellingwerf voor participatie van burgers? b Wat is het ambitieniveau van de gemeente Weststellingwerf ten aanzien van burgerparticipatie? 1 Bron: gemeente Weststellingwerf, collegeprogramma,

4 c d Welke mogelijkheden biedt de gemeente Weststellingwerf aan burgers om te participeren in de voorbereiding, bepaling en/of uitvoering van beleid? Heeft de gemeente Weststellingwerf een methodiek of afwegingskader voor participatie/interactief beleid? Vragen over de kwaliteit van de participatiepraktijk 2 In hoeverre worden participatieprojecten op een adequate wijze vormgegeven? a Op welke momenten en op welke wijze worden burgers en organisaties in de voorbereiding, bepaling en uitvoering van beleid betrokken? b In hoeverre wordt participatie op een adequate wijze ingericht en begeleid? c Hoe is de participatie van burgers en organisaties politiek, bestuurlijk en ambtelijk verankerd? Vragen over de resultaten van participatie 3 In hoeverre leidt burgerparticipatie tot bevredigende resultaten? a In welke mate maken burgers en andere belanghebbenden gebruik van de participatiemogelijkheden? b In hoeverre leidt burgerparticipatie tot responsief bestuur? c In hoeverre zijn participanten tevreden over de wijze waarop de gemeente omgaat met hun inbreng? Vragen over de condities voor succesvolle participatie 4 In hoeverre zijn in de gemeente Weststellingwerf de politiek-bestuurlijke condities voor succesvolle participatie aanwezig? a In hoeverre bestaat er steun voor participatie op politiek, bestuurlijk en ambtelijk niveau? b In hoeverre hebben betrokkenen van de gemeente een open houding ten aanzien van de inbreng van burgers? c In hoeverre bestaat er voldoende expertise in de organisatie op het gebied van burgerparticipatie? 2

5 We vertalen de onderzoeksvragen naar het onderstaande onderzoeksmodel (figuur 1). 4. Condities voor bevredigende participatie (hoofdstuk 5) Steun voor participatie Open houding / communicatie Expertise 1. Vormgeving participatiebeleid (hoofdstuk 3) 2. Participatiepraktijk (hoofdstuk 4) 3. Resultaten van participatie (hoofdstuk 6) Beleidskaders Ambitieniveau Participatiemogelijkheden Afwegingskader/ systematiek Figuur 1: onderzoeksmodel Participatiemogelijkheden Procesarchitectuur Verankering Responsief bestuur Tevredenheid participanten Bovenstaande figuur geeft de opbouw van de rapportage weer. Hoofdstuk 3 beschrijft het participatiebeleid van de gemeente Weststellingwerf. In hoofdstuk 4 gaan we in op de participatiepraktijk, dat wil zeggen de mate waarin de gemeente Weststellingwerf de participatiemogelijkheden in de praktijk brengt. De participatiepraktijk illustreren we aan de hand van twee actuele processen waarin burgers en/of andere belanghebbenden hebben geparticipeerd. De analyse van deze processen beoogt geen representatief beeld te schetsen van de participatiepraktijk in de gemeente Weststellingwerf, maar dient als illustratie van de onderzoeksbevindingen die verkregen zijn op basis van de interviews. De kwaliteit van de participatiepraktijk specificeren we in hoofdstuk 5 verder door in te gaan op de vraag in hoeverre in de gemeente Weststellingwerf basiscondities aanwezig zijn voor bevredigende participatie. Hoofdstuk 6 beschrijft de resultaten van de participatie, waarbij de focus ligt op de mate waarin participatie leidt tot responsief bestuur en tevredenheid onder participanten. Onderzoeksaanpak Het onderzoek geeft een beeld van de participatiepraktijk van de gemeente Weststellingwerf. Hierbij hebben de onderzoekers zich gebaseerd op dossieranalyse en (groeps)interviews met diverse betrokkenen uit de ambtelijke organisatie, de gemeenteraad en het college van B&W en telefonische gesprekken met burgers. 3

6 3 Vormgeving van het participatiebeleid 3.1 Begripsbepaling: inspraak en participatie, waar hebben we het over? Het begrip participatie is een veelzijdig woord, waaraan verschillende betekenissen en associaties kunnen worden toegekend. Drie kernbegrippen worden het meest gebruikt als algemene overkoepelende termen in de praktijk, namelijk participatie, inspraak en interactief beleid. Begrip Participatie Omschrijving Het deelnemen door burgers aan beleidsprocessen gericht op de publieke zaak (voorbereiding, bepaling, uitvoering en/of evaluatie van beleid). 2 Inspraak Interactief beleid Een door de overheid georganiseerde gelegenheid voor burgers en andere belanghebbenden om hun mening te uiten over het overheidsbeleid. 3 Inspraak kan plaatsvinden op wettelijk vastgestelde momenten (zie art. 19 Awb) en nietwettelijk vastgestelde momenten. Het door de overheid in een zo vroeg mogelijk stadium betrekken van burgers en/of andere belanghebbenden bij het beleid om in open wisselwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling en/of evaluatie van beleid te komen. 4 Bijlage 1 geeft een overzicht van verschillende vormen van interactief beleid, ondergebracht in een door ons ontwikkelde participatieladder. Tabel 1: definities van centrale begrippen Volgens deze definities is participatie een overkoepelende term, waaronder inspraak en interactief beleid vallen. Inspraak en interactief beleid kunnen worden gezien als een bepaalde stijl van besturen, een manier waarop de overheid omgaat met doelgroepen van beleid en eventueel andere initiatiefnemers. De overheid kan kiezen voor verschillende bestuursstijlen. Zo kan de overheid kiezen voor een bestuursstijl waarin veel ruimte is voor particulier initiatief, of juist kiezen voor een bestuursstijl waarin de overheid solistisch beleid ontwikkelt. Verschillende bestuursstijlen kunnen worden ondergebracht in een zogenaamde participatieladder (bijlage 2). Naarmate een bestuursstijl hoger op de ladder staat, laat de overheid meer ruimte voor particulier initiatief en invloed Ontleend aan: Van Dale, Groot woordenboek der Nederlandse taal; Pröpper en Steenbeek Zie: Igno Pröpper en Deanneke Steenbeek, De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders, Coutinho 2001, tweede herziene druk, Zie eveneens: Pröpper en Steenbeek, 2001, p

7 3.2 Participatiebeleid van de gemeente Weststellingwerf Beleidskaders en ambitieniveau De gemeente heeft één regeling voor participatie: de inspraak- en participatieverordening die de gemeenteraad in 2006 heeft vastgesteld. De verordening bevat regels over de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden in de gemeente bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken. De verordening maakt een onderscheid tussen inspraak en participatie. Inspraak: het bieden van de gelegenheid aan ingezetenen en belanghebbenden om hun mening naar voren te brengen bij de voorbereiding van een beleidsvoornemen. Participatie: het bieden van de gelegenheid aan (al dan niet georganiseerde groepen van) burgers, organisaties, professionele instellingen en andere belanghebbenden om actief mee te denken over de vorming, uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid. Op de inspraak is de afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. In sommige gevallen is inspraak wettelijk verplicht, bijvoorbeeld bij het vaststellen van een bestemmingsplan. Daarnaast kan het bevoegd bestuursorgaan (raad of college) inspraak verlenen op momenten die niet wettelijk zijn verplicht. Bij ieder beleidsvoornemen waarvoor inspraak wordt verleend stelt het bevoegd bestuursorgaan een inspraakprocedure vast. Deze omvat een manier waarop de inspraak wordt verleend (schriftelijk of mondeling) en een termijnstelling. Op basis van de verordening kan ook een aantal centrale uitgangspunten ten aanzien van inspraak en participatie worden afgeleid. Bij inspraak krijgen burgers en belanghebbenden de mogelijkheid te reageren op een bepaald beleidsvoornemen. Daarmee vindt inspraak per definitie plaats in een relatief laat stadium van het beleidsproces en is de beleidsruimte beperkt. Burgers kunnen reageren op plannen, maar er is beperkte ruimte om nieuwe ideeën, oplossingsrichtingen of probleemdefinities in te brengen. Participatie kan in alle fasen van het beleidsproces plaatsvinden, zowel in de voorbereiding, uitvoering als evaluatie. Wanneer participatie in een eerder stadium plaatsvindt is er (in theorie), meer beleidsruimte. Volgens de verordening wordt inspraak verleend aan ingezetenen en belanghebbenden. Dit kunnen zowel individuele burgers zijn als georganiseerde groepen. Participatie is daarentegen gericht op het betrekken van een zogenaamd platform : een groep van personen die zich inzet voor belangenbehartiging van inwoners van de gemeente. Dat maakt dat participatie vooral is gericht op de participatie van georganiseerde belangen. De verordening noemt een aantal globale spelregels voor participatie. Zo noemt de verordening twee momenten in het beleidsproces waarop een platform in ieder geval wordt betrokken: a) de evaluatie van bestaand beleid, en b) voorafgaand aan het vaststellen van (de hoofdlijnen van) nieuw beleid. Ook stelt de Verordening dat een platform (ongevraagd) advies kan uitbrengen. Er is geen aanvullend participatiebeleid of kader waarin dit wordt uitgewerkt, bijvoorbeeld in de vorm van een afwegingskader. 5

8 Het ambitieniveau van de gemeente Gemeenten kunnen verschillen in hun ambitie wat betreft de kwantiteit en kwaliteit van participatie en inspraak. In dit verband kunnen vijf ambities worden onderscheiden (zie kader). Deze ambitieniveaus hebben beslist geen normatieve of prescriptieve betekenis. Het is niet zo dat een hoger ambitieniveau beter is dan een lager ambitieniveau. De gemeente heeft geen algemeen ambitieniveau voor participatie benoemd. Uit de diverse gesprekken met het college, de gemeenteraad en de ambtelijke organisatie kan worden afgeleid dat de Vijf ambitieniveaus voor inspraak en participatie 5 1 Wettelijke inspraak op orde; 2 Participatieve processen op projectbasis; 3 Een ingeburgerde huisstijl voor participatie; 4 Participatie staat in het teken van politieke keuzes; 5 Het samenspel met externe partijen staat centraal. gemeente inzet op het eerste en tweede ambitieniveau. Dit blijkt onder andere uit het volgende: De participatie van burgers vindt vooral plaats langs de wettelijke inspraakprocedures. In aanvulling hierop wordt per project afgewogen of participatie bij beleidsvoorbereiding, -ontwikkeling en bij de uitvoering mogelijk en gewenst is. 6 De gemeente heeft geen algemeen afwegings- en begrippenkader voor participatie. Dat maakt dat er binnen de gemeente verschillende beelden bestaan over wat participatie is of zou moeten zijn. Vanuit de organisatie wordt aangegeven dat men geen goed beeld heeft van de wijze waarop andere afdelingen omgaan met participatie. Kortom: de gemeente beschikt niet over een eigen huisstijl voor participatie. Vanuit het college is aangegeven dat er geen behoefte is aan een algemeen kader voor participatie. Het beeld bestaat dat een dergelijk kader te dwingend' is. Men geeft er de voorkeur aan om participatie ad hoc op te pakken. Een dergelijke werkwijze zou meer mogelijkheden bieden om in te spelen op de specifieke kenmerken van de situatie. Het gemeentebestuur (raad en college) ziet een intensieve participatie als een mogelijke aantasting van het politieke primaat. Benadrukt wordt dat meepraten iets anders is dan meebeslissen. In aanvulling hierop stelt het gemeentebestuur het eigen beleid centraal. Het beeld is dat burgers en belanghebbenden niet in een te vroeg stadium met een zeer open vraagstelling benaderd willen worden. De ervaring heeft geleerd dat burgers en belanghebbenden liever willen reageren op concrete beleidsvoornemens dan op abstracte plannen Partners+Pröpper, Wanneer werkt participatie?, brochure voor het stedelijk innovatieprogramma van NICIS. Zie ook Communicatienota , gemeente Weststellingwerf, p.7. Bron: gesprekken met het college, de gemeenteraad en ambtelijke organisatie. 6

9 3.2.2 Participatiemogelijkheden in Weststellingwerf De gemeente biedt verschillende mogelijkheden aan burgers en belanghebbenden een inbreng te leveren aan de voorbereiding en uitvoering van beleid. Wettelijke inspraak op beleidsvoornemens van het college door middel van het indienen van schriftelijke zienswijzen. Een beleidsvoornemen wordt gedurende een bepaalde periode ter inzage gelegd en burgers krijgen de mogelijkheid hier schriftelijk een zienswijze over in te dienen. Burgerbijeenkomsten, zoals informatie- en inspraakavonden. Burgers krijgen de mogelijkheid hier mondeling te reageren op beleidsinitiatieven van de gemeente. Participatie door middel van platforms, klankbordgroepen of werkgroepen, waarin bewonersorganisaties en andere (maatschappelijke) organisaties regelmatig een inbreng kunnen leveren in de voorbereiding en uitvoering van beleid. De ambtelijke organisatie voert regelmatig gesprekken met organisaties, instellingen en andere betrokkenen, zoals onderwijsinstellingen, zorginstellingen en de politie. Men ziet het overleg met dit soort gesprekspartners als een integraal onderdeel van het beleidsproces. Daarnaast hebben burgers de mogelijkheid zich te wenden tot de gemeenteraad. Het gaat hier om: Inspreken bij de vergadering van de raad. Na opening van de vergadering kunnen burgers het woord voeren over een onderwerp dat al dan niet op de agenda van de raad staat. Zij krijgen hiervoor een spreektermijn van 10 minuten. Wie het woord willen voeren over een A-voorstel krijgt hiervoor de gelegenheid vóór de behandeling van alle A-voorstellen. Hiervoor geldt een spreektermijn van vijf minuten per inspreker. Over een B-voorstel kunnen burgers bij het betreffende agendapunt inspreken. Ook hierbij geldt een spreektijd van maximaal vijf minuten in de eerste termijn. Daarna is er voor raadsleden gelegenheid om aanvullende vragen aan de inspreker te stellen. Na discussie in de raad mag de inspreker - in tweede termijn - nog kort reageren. Burgerspreekuur. Voorafgaand aan de raadsvergaderingen houden raadsfracties een burgerspreekuur. Burgers kunnen hiervoor zelf agendapunten aandragen. Gast van de raad. Via de gemeentelijke website kunnen burgers zich aanmelden om gast van de raad te zijn. Als gast van de raad krijgen burgers een rondleiding op het gemeentehuis en gaan zij (tijdens een broodmaaltijd) in gesprek met raadsleden over raadswerk in het algemeen of bepaalde onderwerpen in het bijzonder, waarna een raadsvergadering wordt bijgewoond en nabesproken. 7

10 4 De participatiepraktijk De gemeente heeft geen overzicht van alle participatie- en inspraakmomenten. Om een dergelijk overzicht te creëren hebben de onderzoekers gebruik gemaakt van de berichtgeving in de Westwijzer, de informatiepagina van de gemeente die tweewekelijks verschijnt in de lokale kranten (Stellingwerf en Griffioen). Het overzicht beperkt zich tot de periode 2006 tot 2008 en richt zich op de volgende participatievormen: het indienen van schriftelijke zienswijzen (inspraakprocedures); burgerbijeenkomsten (informatie- en inspraakavonden); Interactief beleid (platforms, klankbordgroepen en werkgroepen). 4.1 Feitelijke participatie in Tabel 2 geeft een overzicht van het aantal inspraakprocedures in de periode INSPRAAK: MOGELIJKHEDEN VOOR HET INDIENEN VAN (SCHRIFTELIJKE) ZIENSWIJZEN Vrijstellingsprocedures bestemmingsplannen Aantal inspraakprocedures in 2006 Aantal inspraakprocedures in Aanvraag bouwvergunning Aanvraag milieuvergunning Aanvraag kapvergunning (voor)ontwerpbestemmingsplan Beeldkwaliteitsplan Overig Totaal Tabel 2: aantal wettelijke inspraakprocedures (schriftelijke zienswijzen) in 2006, 2007, 2008 Aantal inspraakprocedures in 2008 In bovenstaande tabel valt een aantal zaken valt op: Veruit de meeste mogelijkheden voor het indienen van een schriftelijke zienswijze hebben betrekking op (bouw)vergunningaanvragen en vrijstellingen voor bestemmingsplannen. Het gaat hier dus om het indienen van een zienswijze over een voornemen tot een beschikking. In 2006 was er één inspraakprocedure over één ontwerpbestemmingsplan (Noordwolde). In 2007 gingen vijf bestemmingsplannen de inspraakprocedure in (Munnekeburen, Oldetrijne, Oosterstreek, Scherpenzeel en Sonnega). Ook vond inspraak plaats over de industrieterreinen in Wolvega (Schipsloot en Plantage). In 2008 werden eveneens vijf ontwerpbestemmingsplannen ter visie gelegd (Blesdijke, Oldelamer, Ter Idzard, Zandhuizen en Oosterstreek). In 2006 was er inspraak op de ontwerpverordening Wmo, de conceptnota evenementenbeleid en de waarde geluidshinder. Voor 2007 werden inspraakprocedures onder andere gestart voor de herziening van de notitie 8

11 kampeerbeleid, het ontwerp hulpverleningsdienst Fryslan, en het verruimen van de openingstijden van winkels. Voornemens die in 2008 ter inspraak werden gebracht waren onder andere: de behandelruimte voor paarden bij paardenkliniek Vinkega, ontwerp woonplan Weststellingwerf, conceptnota sportbeleid en de verordening leerlingenvervoer. Tabel 3 geeft een overzicht van de burgerbijeenkomsten en vormen van interactief beleid in de periode Bij burgerbijeenkomsten gaat het om gelegenheden waarbij belanghebbenden de mogelijkheid krijgen hun mening te geven over een beleidsvoorstel of (voor)ontwerp. Participatiemogelijkheden hebben in dit geval betrekking op klankbordgroepen, werkgroepen en hoorzittingen en discussieavonden. 8 INSPRAAKBIJEENKOMSTEN EN VORMEN VAN INTERACTIEF BELEID Soort bijeenkomst Informatie- en inspraakavonden Burgerbijeenkomsten Wmo Conceptverordening Wmo Subsidieplafonds Evenementenbeleid Herstel en versterken landschap Weststellingwerf Inloopavonden percelen niet-kwetsbaar gebied (Individuele behandeling afvalwater, IBA) Bestemmingsplannen Munnekeburen, Oldetrijne, Oosterstreek, Scherpenzeel en Sonnega (2X) Alternatieve woonvormen 50+ Herinrichting kruising Steenwijkerweg/ Ir. Lelylaan Inrichting Lindewijk Bestemmingsplannen Blesdijke, Oldelamer, ter Idzard, Zandhuizen, en Oosterstreek (3X) Conceptnota sportbeleid Informatie Staatsbosbeheer Functiewijziging kerk Vinkega Hoorzitting en discussieavond Interactief beleid: Klankbordgroep Werkgroepen Platforms Subsidieplafonds X Discussieavond Gezondheidsbeleid Herinrichtingsplan Bewonerswerkgroep Heerenveenseweg: overleg Heerenveenseweg met bewoners over een Spreekuur werkgroep herinrichtingsplan voor een verkeerszaken (3X) weg buiten de bebouwde Inrichtingsplan brede kom school (overleg met Revitalisering Vogelbuurt: scholen en omwonenden) bewonerscommissie Herinrichting Julianaweg Vogelbuurt en omgeving (overleg met Overleg eigenaren van buurtvereniging) percelen in niet-kwetsbaar Platform Wmo gebied (IBA) Werkgroep inrichting Lindewijk Tabel 3: Inspraakbijeenkomsten en participatievormen in 2006, 2007 en 2008 Platform Wmo Werkgroep inrichting Lindewijk 8 9 Naast deze vormen van participatie vindt op ambtelijk niveau vele gesprekken plaats met tal van organisaties. Deze gesprekken zijn niet in dit overzicht meegenomen. Dit overzicht is ontleend aan de interviews, burgerjaarverslagen en de aankondigingen in de Westwijzer. 9

12 4.2 Participatie in twee projecten In het onderzoek naar het participatiebeleid van de gemeente Weststellingwerf worden twee cases aan een nadere analyse onderworpen. Aan de orde zijn de volgende cases: 1. de medewerking aan de vrijstelling van het bestemmingsplan ten behoeve van de bouw van 15 recreatiehuizen op camping De Vlegel, en; 2. de uitwerking en uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Deze cases zijn in samenspraak met de rekenkamercommissie en enkele bestuurlijke en ambtelijke vertegenwoordigers van de gemeente gekozen omdat participatie hierin een belangrijke rol heeft gespeeld. Achtereenvolgens behandelt paragraaf de Wmo en paragraaf de vrijstellingsprocedure Participatie in de Wmo In 2004 heeft de gemeente de opdracht van het rijk gekregen voor de invoering en uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De gemeente werd hierbij verplicht een kadernota Wmo en een Wmo- verordening op te stellen, met de participatie van burgers en/ of belanghebbenden. Om het invoeringsproces van de Wmo te begeleiden en uit te voeren heeft de gemeente een stuurgroep en een projectteam Wmo opgericht. De stuurgroep heeft langs verschillende wegen burgers betrokken bij de totstandkoming van de kadernota en de Wmo- verordening. Op 1 januari 2007 is de Wmo- verordening inwerking getreden. Ook bij de uitvoering van deze Wmo vindt regelmatig overleg plaats met verschillende betrokkenen. Hiervoor is een Wmo- platform opgericht. Bijlage 3 geeft een overzicht van de belangrijkste processtappen bij de invoering en uitvoering van de Wmo. Participatiemogelijkheden bij de Wmo De gemeente heeft op verschillende momenten, langs verschillende kanalen burgers en andere belanghebbenden de mogelijkheid gegeven inbreng te leveren bij de totstandkoming van de kadernota Wmo en verordening maatschappelijke ondersteuning. 1 Een expertmeeting: Op een expertmeeting is met een groot aantal vertegenwoordigers van belanghebbende organisaties oriënterend gesproken over de invoering van de Wmo. Er zijn 43 organisaties uitgenodigd. 2 Burgerbijeenkomsten: Op twee inventariserende burgerbijeenkomsten is over onderwerpen gesproken, vallend in de categorieën toegang tot de Wmo, vrijwilligers en burgerparticipatie en het voorzieningenniveau. Burgers konden reageren op een aantal algemene stellingen. Van de twee bijeenkomsten is één verslag gemaakt met een overzicht van de belangrijkste reacties. 3 Formele inspraak: De verordening maatschappelijke ondersteuning heeft zes weken ter visie gelegen. Tijdens deze periode konden burgers en andere belanghebbenden een schriftelijke zienswijze inleveren. 10

13 Ook na de inwerkingtreding van de verordening maatschappelijke ondersteuning is de gemeente in gesprek gebleven met belanghebbenden: 4 Platform Wmo: Het platform heeft vooral een signalerende functie. Het geeft de gemeente informatie over hoe beleid uitwerkt in de praktijk. Bij de actualisering van de Wmo- verordening is het platform vanaf het begin betrokken geweest. 5 Tevredenheidenquête: Ongeveer een jaar na inwerkingtreding van de Wmo-verordening is bij de jaarrapportage Wmo een tevredenheidonderzoek onder Wmo- cliënten gehouden. Procesarchitectuur De gemeente heeft aan het begin van het traject een projectplan gemaakt voor de invoering van de Wmo. 10 De projectgroep Wmo heeft dit projectplan uitgewerkt in een Startnotitie Wmo, 11 waarin de belangrijkste kaders zijn beschreven. De projectgroep heeft als uitwerking van de Startnotitie een aparte notitie over burgerparticipatie geschreven. 12 De notitie over burgerparticipatie onderscheidt verschillende fasen in het proces en doelgroepen per fase. Zij geeft per fase een aantal doelgroepen, en per doelgroep doelstellingen en participatie-instrumenten weer. Per doelgroep geeft zij aan wat het doel van de communicatie is en welke kernboodschap de gemeente zal uitdragen. De notitie maakt niet expliciet waarover deelnemers mogen meepraten en hoe de gemeente omgaat met de inbreng van de deelnemers. Volgens de notitie zal de gemeente aftasten hoe burgers denken over de startnotitie Wmo en het gemeentebestuur probeert zicht te krijgen op de behoeften, wensen, meningen die leven. De doelstelling is het inventariseren van meningen en het krijgen van inzicht. De notitie noemt een aantal mogelijke rollen voor burgers en belanghebbenden: raadgeving, advies, soms coproductie. De notitie geeft niet aan wanneer voor welke stijl wordt gekozen. Verankering Van verankering is sprake als de participatie in het teken staat van gezamenlijk optreden van de raad, het college en de ambtelijke organisatie naar buiten. In de eerste fase (invoering Wmo) was er sprake van politieke verankering. Dit blijkt uit een aantal aspecten: Vooraf heeft de gemeenteraad geen inhoudelijke kaders geformuleerd. De inzet van de participatie was juist gericht op het formuleren van een dergelijk kader. Hiermee staat participatie in het teken van politieke keuzes. 13 De gemeenteraad heeft vooraf ook geen financiële kaders vastgesteld. De notitie over participatie bevat een kostenraming, maar deze notitie is niet vastgesteld door de raad Projectplan invoering Wmo, Startnotitie Wet maatschappelijke ondersteuning, Wie denkt er mee: over het nieuwe zorgstelsel in Participatie is gericht op politieke keuzes indien het gericht is op een afweging die de raad moet maken. Dat wil niet zeggen dat de participanten ook daadwerkelijk de politieke keuzes maken. Het primaat op het nemen van besluiten blijft immers in handen van de politiek. 11

14 De gemeenteraad is op de hoogte gesteld van de inbreng van burgers in de twee burgerbijeenkomsten. Zo werden raadsleden uitgenodigd voor burgerbijeenkomsten en kregen zij het verslag dat van deze bijeenkomsten werd gemaakt, met daarin een overzicht van de inbreng van de participanten. Veel raadsleden waren aanwezig bij de burgerbijeenkomsten. Dat geldt ook voor de portefeuillehouder. In de formele inspraakprocedure over de Wmo-verordening neemt de raad bij het raadsvoorstel kennis van de binnengekomen zienswijzen en krijgt hij inzage in de reactienota. In de tweede fase (uitvoering van de Wmo) is de politieke verankering van de participatie minder groot. Het platform Wmo is formeel een adviesorgaan van de gemeenteraad, maar bijeenkomsten en advisering vinden vooral plaats op het ambtelijk niveau. Er worden geen verslagen gemaakt van de vergaderingen, waardoor raadsleden in mindere mate op de hoogte zijn van de inbreng van de platformleden. Daar komt bij dat het Platform vooral adviseert over uitvoeringsaspecten. Hierdoor staat de participatie in mindere mate in het teken van politieke keuzes. Hoewel het platform formeel een adviesorgaan voor de raad is, is het feitelijk een adviesorgaan voor de ambtelijke organisatie c.q. het college. Resultaten van de participatie De casus Wmo laat een beeld zien van een gedeeltelijk responsief bestuur. Het gemeentebestuur heeft een beeld van wat er leeft in de samenleving. De burgerbijeenkomsten en de bijeenkomsten met belangengroepen hadden een inventariserend karakter. Op het conceptvoorstel van de Wmo-verordening kon formeel worden ingesproken. Er kwamen van drie belangenorganisaties zienswijzen binnen. De gemeente heeft een reactienota opgesteld. Deze reactienota is verspreid onder de insprekers en de raad. Over de uitvoering van de Wmo is een tevredenheidenquête uitgevoerd. Het college heeft kennis genomen van deze rapportage en zij is ter lezing aangeboden aan de raad. Er heeft geen actie op gevolgd. Het is niet altijd duidelijk op welke wijze het gemeentebestuur de verschillende belangen tegen elkaar heeft afgewogen. De doorwerking van de ingebrachte suggesties gebeurt in de ambtelijke projectgroep Wmo. Hierdoor konden burgers geen invloed uitoefenen op het feitelijke formuleren van het beleid. Het is niet duidelijk op welke manier de projectgroep Wmo de inbreng van burgers en belangengroepen concreet liet doorwerken in de verordening en de beleidsplannen. Het gemeentebestuur legt verantwoording af. Wanneer een zienswijze is weggeschreven gebeurde dat doorgaans goed beargumenteerd (hoewel bij één zienswijze is ingegaan op een onderdeel). Wanneer er een zienswijze werd overgenomen is niet altijd helder omschreven op welke manier deze doorwerkte in de verordening (de zienswijze zal worden meegenomen, of woorden van gelijke strekking). Het platform Wmo was nog niet opgericht bij de totstandkoming van de Wmo-verordening. Het heeft wel geadviseerd over de eerste wijziging van de verordening. Adviezen van het Wmo-platform worden serieus genomen door zowel de ambtenaren, het college als de raad. De manier waarop adviezen 12

15 doorwerken is niet altijd duidelijk omdat in een raadsvoorstel slechts staat dat het Wmo-platform zich kan vinden in het voorstel. Het platform wordt soms in een laat stadium bij de besluitvorming betrokken Participatie bij recreatiehuizen In september 2001 dient camping De Vlegel een vergunningaanvraag in voor de plaatsing 15 vakantiehuisjes op zijn terrein. Omdat dit niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan verzoekt De Vlegel in 2001 om medewerking aan de wijziging van het bestemmingplan, ex. art Wro (oud). Het college van B&W is op ruimtelijke gronden tegen de wijziging van het bestemmingsplan en adviseert de raad om medewerking te weigeren. De raad neemt dit advies over, waarna de eigenaar van de camping een bezwaar indient. Als het bezwaar gegrond wordt verklaard dient De Vlegel een nieuw verzoek tot vrijstelling in. Wederom geeft het college hier een negatief advies over. Vervolgens is er enige malen contact geweest tussen de raad en De Vlegel, waarbij de eigenaar op verschillende momenten gebruik maakt van het inspreekrecht bij commissievergaderingen. Hierna besluit de raad de planologische medewerking te verlenen. Dit voornemen wordt ter visie gelegd en dit levert een aantal (negatieve) zienswijzen op. Toch besluit de raad de medewerking te verlenen. Hiervoor is het noodzakelijk dat de eigenaar zijn vergunningaanvraag completeert. Tot op heden is dat niet gebeurd, waardoor nog steeds geen vergunning is verleend. Procesarchitectuur De discussie over de vrijstelling van het bestemmingsplan komt voort uit de vergunningaanvraag van een particulier. Omdat hier sprake is van een artikel 19- procedure, verloopt de participatie langs de formele inspraakprocedures (indienen schriftelijke zienswijzen op het voornemen tot vrijstelling). Hiervoor is het niet nodig een afzonderlijk plan van aanpak op te stellen. Deze staat immers beschreven in de Algemene wet bestuursrecht en de gemeentelijke inspraakverordening. Verankering Opvallend in deze casus is dat interpretatie van de politieke kaders inzet van de discussie tussen raad en college was. Het college was van mening dat de vergunningaanvraag niet paste in het beleid van de gemeenteraad, terwijl de raad (gaandeweg) tot een andere interpretatie kwam. Bij de besluitvorming stond een principiële ruimtelijke afweging centraal tussen enerzijds het ruimtelijke/natuurbelang en anderzijds het recreatieve belang in het bestemmingsplan. Het verzoek om vrijstelling is opgevat als vergunningaanvraag van een particulier. Burgers zijn zonder uitzondering doorverwezen naar de formele inspraakprocedure aan het eind van het besluitvormingstraject. Daarmee heeft de participatie lange tijd tussen de aanvrager en de raad plaatsgevonden. 13

16 De fundamentele ruimtelijke keuze is geen onderdeel gemaakt van brede participatie in een vroeg stadium van de besluitvorming. 14 Resultaten Ook deze casus laat een wisselend beeld zien van de mate van responsief bestuur. De gemeenteraad staat open voor de argumenten van de campingeigenaar en besluit op basis hiervan tot planologische medewerking aan de vergunningaanvraag. Op verschillende momenten sturen omwonenden brieven naar het college waarin zij aangeven het niet eens te zijn met de bouw van recreatiehuizen op de camping. In sommige gevallen duurt het wel twee maanden voordat de gemeente hier een antwoord op geeft. Daarbij wijst het college op de wettelijke inspraak (zie kader). Hoewel het geen standaardbeleid is van de gemeente om de burgers persoonlijk te berichten over vrijstellingsprocedures, stuurt de gemeente vlak voor het einde van de termijn een bericht aan Voor berichtgeving omtrent het starten van de vrijstellingsprocedures zult u toch de gemeentelijke publicaties in de gaten moeten houden. Het persoonlijk berichten van omwonenden omtrent vrijstellingsprocedures is geen standaardbeleid, hierop kunnen wij geen uitzondering maken. U kunt natuurlijk wel altijd blijven informeren naar de stand van zaken. Staatsbosbeheer met de vraag of zij nog een zienswijze willen indienen. De inspraakperiode levert 4 zienswijzen op. Het is onduidelijk op welke wijze deze reacties zijn meegenomen in de afweging van de gemeenteraad. 14 Bij een andere vergunningaanvraag heeft de gemeente wel gekozen voor een bredere participatie. In 2008 hadden particulieren een vergunningaanvraag ingediend voor een functiewijziging van een kerk tot woning. Het college heeft deze vraag in een inspraakavond voorgelegd aan omwonenden. Hoewel de meeste omwonenden geen voorstander waren, heeft het college de raad toch geadviseerd een positief besluit te nemen over de functiewijziging. 14

17 5 Condities voor bevredigende participatie 5.1 Steun voor participatie en een open basishouding Steun voor participatie in de gemeente Weststellingwerf Uit de gesprekken komen verschillende beelden naar voren over het belang van participatie in de ontwikkeling van beleid. Vanuit het college en de directie wordt aangegeven dat zij een open houding hebben en bereikbaar zijn voor burgers en belanghebbenden. Het college benadrukt het belang van het politieke primaat en ziet participatie als een middel om belangen en voorkeuren uit de samenleving op tafel te krijgen en op basis hiervan een evenwichtig politiek besluit te nemen. Het college heeft het beeld dat burgers vooral participeren indien hun particuliere belang geschaad dreigt te worden. Wethouders geven aan het belangrijk te vinden zicht te hebben op deze belangen en voorkeuren, maar zien het als hun verantwoordelijkheid om niet particuliere belangen maar het algemeen belang te behartigen. Uit het gesprek met wethouders blijkt bovendien dat er op bestuurlijk niveau weinig behoefte is voor een dwingend kader voor het structuren van participatie, aangezien dit ten koste zou gaan van de ruimte voor maatwerk. Men is over het algemeen tevreden over de kwaliteit en kwantiteit van participatie en zowel college als directie ervaren Weststellingwerf als een relatief open gemeente. Ook vanuit de gemeenteraad wordt het belang van participatie onderstreept. Raadsleden geven aan open te staan voor de inbreng van burgers. Er zijn volgens hen voldoende mogelijkheden voor burgers om zich direct tot de raad te wenden. Raadsleden zien dat burgers steeds meer gebruik maken van het fractiespreekuur en vinden dit over het algemeen een goede zaak. Het inspreekrecht bij raadsvergaderingen zien zij overigens in mindere mate als een effectief invloedsmiddel. In raadsvergaderingen worden beleidsvoornemens vastgesteld en niet opiniërend besproken, waardoor de inbreng vaak te laat komt. Raadsleden geven ook aan dat een minderheid van de raad regelmatig naar burgerbijeenkomst gaat. Raadsleden onderstrepen dat mogen meepraten niet hetzelfde is als mogen meebeslissen. Verschillende raadsleden ervaren dat door de nadruk op formele inspraak, participatie vooral in een laat stadium plaatsvindt en er dikwijls feitelijk weinig invloedsruimte is. Volgens hen verklaart het college een grote meerderheid van inspraakreacties doorgaans ongegrond, waardoor inspraak op een beleidsvoornemen van het college zelden tot aanpassingen leidt. Vanuit de ambtelijke organisatie wordt overwegend het belang van participatie onderstreept. De meeste ambtelijke respondenten gaven aan dat het betrekken van burgers en belanghebbenden een belangrijk onderdeel is van hun werk. De steun voor participatie komt vooral voort uit het belang dat ambtelijke medewerkers zien in het creëren van draagvlak voor het eigen beleid. Men ervaart dat participatie doorgaans weinig nieuwe inzichten oplevert. 15

18 Ook ervaart men dat de betrokkenheid van burgers niet altijd even groot is. Voor vormen van verplichte participatie (zoals bij het Wmo- platform of voorheen het WWB-platform) is het vaak lastig burgers te vinden die willen participeren. Sommige ambtenaren benadrukken ook dat participatie tot vertraging in de besluitvorming kan leiden en zien weinig meerwaarde in het verruimen de participatie. Vanuit de organisatie wordt de gemeente Weststellingwerf in mindere mate gezien als een extern georiënteerde gemeente. Burgers en belanghebbenden worden doorgaans in een relatief laat stadium bij plannen betrokken en de mate van participatie is vaak afhankelijk van de persoonlijke stijl van ambtelijke beleidsmakers. Sommige ambtenaren ervaren dat er weinig steun van het college om in een vroege fase te participeren. Organisatorische voorzieningen In de organisatie vindt weinig overleg plaats over participatie. Er is bijvoorbeeld geen projectleidersoverleg waarin ervaringen worden uitgewisseld. Voor veel projecten wordt een externe projectorganisatie ingericht, waardoor een relatief grote afstand ontstaat met de rest van de organisatie. Hierdoor zijn er weinig mogelijkheden voor kruisbestuiving tussen verschillende projecten. Er is geen algemeen afwegingskader voor participatie of algemene ondersteuning op organisatieniveau. Dit maakt het succes van participatie grotendeels afhankelijk van de persoonlijke eigenschappen van de betrokken beleidsmakers. Vaardigheden en expertise op het gebied van participatie staan niet centraal in de competentie- en ontwikkelingstrajecten. Ten aanzien van participatie is het samenspel tussen raad en college niet in alle opzichten adequaat. De gemeenteraad wordt dikwijls in de laatste (besluitvormende) fase pas in stelling gebracht. In veel gevallen werkt het gemeentebestuur bijvoorbeeld niet met kaderstellende notities waarmee de gemeenteraad zich kan uitspreken over de inhoudelijke, financiële en procesmatige kaders van een beleidstraject. Verschillende raadsleden zien hierin een mogelijk verbeterpunt. De participatiemogelijkheden gericht op de raad vinden in een (te) laat stadium plaats. Het inspreekrecht in de raad vindt plaats wanneer een beleidsvoorstel volledig is voorbereid en uitgewerkt, en er alleen nog besluitvorming over hoeft plaats te vinden. Dit maakt dat er feitelijk weinig ruimte is om beleidsvoorstellen nog aan te passen naar aanleiding van de inspraak in de raad. Capaciteit en expertise Ambtenaren geven aan over voldoende tijd en expertise te beschikken om het participatieproces vorm te geven. Veel ambtenaren zien dit als een integraal onderdeel van hun functie. Uit de gesprekken bleek dat een gebrek aan capaciteit doorgaans geen reden is om burgers en andere belanghebbenden niet te betrekken. De analyse van de casus De Vlegel laat echter wel zien dat de gemeente in dit proces vrij traag is geweest in het beantwoorden van brieven en inspraakreacties. Onduidelijk is in hoeverre dit komt door een gebrek aan capaciteit. 16

19 Binnen de gemeente is weinig aandacht voor participatie in persoonlijke ontwikkeling en ambtenaren ondervinden weinig sturing over de aanpak van participatieprocessen. Openbare werken huurt vaak externen in om processen te begeleiden. Hieronder vallen ook de participatieprocessen. Ten slotte kan de afdeling communicatie worden ingeschakeld, bijvoorbeeld als onafhankelijk voorzitter. 6 Resultaten van participatie 6.1 Responsief bestuur Het gemeentebestuur ziet participatie vooral als een middel om te weten welke belangen en voorkeuren in de samenleving leven. Uit de interviews blijkt dat de politieke betrokkenheid van burgers niet altijd groot is. Doorgaans participeert slechts een beperkte groep (direct) belanghebbenden. Bepaalde doelgroepen, zoals uitkeringsgerechtigden, ouderen en mensen met psychische problemen blijken bijzonder moeilijk te werven. Hierdoor zijn deze doelgroepen ondervertegenwoordigd. Dat maakt ook dat bij participatie vooral negatieve geluiden naar voren komen en voorstanders van het beleid niet worden gehoord. Tussen verschillende projecten zijn er verschillen in de mate en wijze waarop het gemeentebestuur verschillende belangen tegen elkaar afweegt. Burgers en andere belanghebbenden worden doorgaans in een vrij laat stadium betrokken. Het gemeentebestuur betrekt vragen en belangen van burgers bij de besluitvorming, maar plannen zijn vaak ver uitgewerkt alvorens burgers kunnen participeren. Hierdoor is de ruimte om belangen mee te nemen vaak beperkt. Bij projecten in de uitvoerende sfeer worden burgers wel vaak betrokken. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de inrichting van straten of de plaatsing van speeltoestellen. Daarmee staat participatie doorgaans niet in het teken van politieke belangenafweging. Het gemeentebestuur legt bij wettelijke inspraak verantwoording af door middel van een reactienota over het meenemen van de inbreng van de insprekers. Deze reactienota stuurt zij standaard aan de insprekers en de raad. Alle ingebrachte zienswijzen worden besproken en afwijzingen worden voldoende beargumenteerd. Op welke manier inspraakreacties in het beleid worden meegenomen is vaak niet duidelijk omschreven. Bij de niet wettelijke vormen van participatie is de verantwoording van het college onduidelijker. Het college nodigt bij burgerbijeenkomsten raadsleden uit zodat deze de inbreng kunnen volgen. Burgers en de raad krijgen een verslag en kunnen dus volgen wat er is ingebracht. Tot welke afwegingen en wijzigingen in het conceptvoorstel de inbreng leidt, wordt volgens raadsleden vaak niet helder gecommuniceerd. 17

20 6.2 Tevredenheid participanten Om een beeld te schetsen van de tevredenheid zijn zes telefonische interviews afgenomen met burgers die in twee processen hebben geparticipeerd (uitvoering Wmo en de bewonerscommissie Vogelbuurt). Op basis hiervan kan geen representatief beeld worden geschetst van de tevredenheid van alle participanten. Wel geeft het een beeld van de tevredenheid ten aanzien van twee participatietrajecten. Uit de telefonische interviews blijkt dat respondenten een overwegend positief beeld hebben van de participatie. - De respondenten hebben een positief beeld van de mogelijkheid die de gemeente hen biedt om te participeren. Het rapportcijfer dat voor de participatie wordt gegeven varieert tussen 7 en 8. - Het is voor respondenten duidelijk waarover de discussie gaat. - De gemeente legt volgens de respondenten goed uit wat er met de inbreng van de burger zou gaan gebeuren. - De respondenten vinden dat zij voldoende mogelijkheden krijgen om hun standpunt naar voren te brengen en hebben het gevoel dat de gemeente hen serieus neemt. Over het algemeen vinden zij dat de gemeente op een goede wijze bij het proces betrekt. - Respondenten vinden soms dat de gemeente hen in een te laat stadium bij de besluitvorming betrekt. Op welk moment burgers worden betrokken, is afhankelijk van de persoonlijke stijl van de betrokken ambtenaar. Om niet achter de feiten aan te lopen, ziet het Wmo-platform zich genoodzaakt om de beleidsontwikkelingen zelf goed in de gaten te houden. - Leden van het Platform Wmo geven aan dat zij beter geschoold zouden kunnen worden zodat zij pro-actiever kunnen inspelen op nieuwe (beleids)ontwikkelingen (bijvoorbeeld door zelf onderwerpen aan te dragen). 7 Conclusies en aanbevelingen 7.1 Conclusies Conclusies over het participatiebeleid en ambitieniveau De gemeente Weststellingwerf heeft geen algemeen beleid of algemene visie op participatie en inspraak. De inspraakverordening is het enige gemeentelijke kader voor participatie. Deze verordening legt de nadruk op wettelijke inspraak, dat wil zeggen: het (schriftelijk) reageren op beleidsvoornemens van de gemeente. Participatie in een vroegere fase van het beleidsproces is volgens de verordening vooral gericht op georganiseerde belangen. De inspraakverordening geeft blijk van een beperkte opvatting van participatie. Naast wettelijke inspraak noemt de verordening slechts één participatievorm, namelijk het platform als adviesorgaan. Hiermee schept de verordening weinig ruimte voor maatwerk. 18

21 De gemeente beschikt niet over een afwegingskader voor participatie. Ook ontbreekt een gemeenschappelijke taalafspraak over participatie. Er is geen overzicht van mogelijke participatievormen en handvatten voor het maken van een afweging om al dan niet te gaan participeren. Hiermee heeft de gemeente geen eigen huisstijl voor participatie. Ook heeft het gemeentebestuur geen algemene visie of ambitieniveau voor participatie geformuleerd. Participatie staat zelden in het teken van politieke keuzes. De gemeenteraad heeft niet de regie op participatie. Dat blijkt ook uit de wijze waarop participatie in de raad is georganiseerd. Bij raadsvergaderingen is er vrijwel geen ruimte meer voor aanpassingen in het beleidsvoornemen. Dit maakt inspraak bij raadsvergaderingen mosterd na de maaltijd. Conclusies over de participatiepraktijk Participatie vindt doorgaans plaats in een relatief laat stadium. Veruit de meeste participatiemogelijkheden hebben betrekking op het indienen van schriftelijke zienswijzen (wettelijke inspraak) naar aanleiding van een beleidsvoornemen van het college. De gemeente betrekt burgers en belanghebbenden weliswaar regelmatig door middel van informatiebijeenkomsten, klankbordgroepen of werkgroepen, maar ook hier geldt dat participatie meestal plaatsvindt in de uitvoerende sfeer. Burgers worden doorgaans betrokken op basis van een beperkte vraag, zoals de plaatsing van speeltoestellen. In Weststellingwerf bestaan beperkte mogelijkheden om participatie in te zetten voor de versterking van de volksvertegenwoordigende en kaderstellende rol. De raad biedt naast formele inspraak (eindspraak) mogelijkheden via het burgerspreekuur en gast van de raad. Dat zijn nobele initiatieven, maar het is via die wegen niet gemakkelijk om als politiek stuurder op de bok van het proces te zitten. Er wordt wel gezegd dat als raadsleden meer naar buiten treden en meer als volksvertegenwoordiger optreden, burgers hen meer zullen aanspreken op de rol van postbode (doorgeefluik klachten of wensen) of advocaat (behartigen van specifieke belangen). De raad is doorgaans laat in beeld als het beleid al grotendeels is uitgekristalliseerd en kan zich daarmee niet schakelen tussen bestuur en samenleving als leider van een politieke discussie. Met het burgerspreekuur opent de raad de deur voor allerlei individuele belangen en klachten. Conclusies over de condities voor succesvolle participatie De steun voor participatie is niet in alle gremia even groot. In de ambtelijke organisatie is er meer steun voor het professionaliseren van participatie dan vanuit het college en de directie. Het college benadrukt het primaat van de politiek, en ziet participatie vooral als een instrument om draagvlak voor het eigen beleid te creëren. Raadsleden geven aan dat zij participatie en inspraak vooral belangrijk vinden om de in de samenleving aanwezige belangen en voorkeuren op tafel te krijgen, maar geven aan dat zij niet altijd het idee hebben dat dit ook gebeurt. Het college heeft een beperkte open houding. Doordat burgers en andere belanghebbenden in een relatief laat stadium worden betrokken is de beleidsruimte (en dus de invloedsruimte) vaak beperkt. De beperkt open houding blijkt ook uit het taalgebruik. In plaats van zienswijzen heeft men het vaak over bezwaren. 19

22 Veruit de meeste zienswijzen worden ongegrond verkaard. Dit taalgebruik geeft er blijk van dat inspraak vooral wordt gezien als een vooruitgeschoven bezwaarprocedure, en men in principe beperkt open staat om op basis van de ingebrachte zienswijzen een beleidsvoornemen aan te passen. Dit komt ook overeen met het beeld van raadsleden dat beleidsvoornemens zelden worden aangepast naar aanleiding van de inspraak. De gemeente heeft geen organisatorische voorzieningen om de kwaliteit van participatie te verbeteren en te borgen. Participatie staat niet in het teken van een adequaat samenspel tussen raad en college. De gemeenteraad komt in een laat stadium aan zet. De raad wordt weinig betrokken in het formuleren van inhoudelijke en financiële kaders. Het afschaffen van commissievergaderingen heeft ertoe geleid dat de gemeenteraad weinig mogelijkheden heeft om beleidsvoornemens van het college aan te passen. Vanuit de organisatie wordt aangegeven dat er - gezien het huidige ambitieniveau - voldoende capaciteit is voor adequate participatie. Er zijn geen organisatorische voorzieningen aanwezig om de expertise op het gebied van participatie te ontwikkelen, te vergroten of te borgen. Dit maakt dat de kwaliteit van de participatie in grote mate afhankelijk is van de expertise en vaardigheden van individuele betrokken ambtenaren. Conclusies over responsief bestuur In de gemeente Weststellingwerf is beperkt sprake van responsief bestuur. Het college heeft een beperkt open houding en participatie vindt doorgaans plaats in een relatief laat stadium. Hierdoor krijgt het gemeentebestuur pas in een relatief laat stadium zicht op de belangen en voorkeuren in de samenleving. Raadsleden geven aan dat zij weinig zicht hebben op de inbreng van burgers en andere belanghebbenden. Dit geldt zowel voor inspraak als vormen van interactief beleid. Ook legt het gemeentebestuur beperkt verantwoording af over de wijze waarop en de mate waarin de inbreng van burgers doorwerkt in de besluitvorming. Omdat participatie doorgaans plaats vindt in een relatief laat stadium, leiden reacties van burgers doorgaans slechts tot marginale aanpassingen van beleidsvoornemens. Conclusies over tevredenheid Ondanks de weinig gestructureerde aanpak van de gemeente, zijn participanten overwegend tevreden over de manier waarop de gemeente burgerparticipatie aanpakt. Zij vinden dat de gemeente goed naar hen luistert en wanneer een voorstel niet wordt overgenomen, zijn zij van mening dat de gemeente dat goed naar hen terugkoppelt. In enkele gevallen geeft men aan dat de gemeente haar burgers in een te laat stadium bij de besluitvorming betrekt. 20