Samenvatting. Inleiding

Transcriptie

1 Samenvatting SAMENVATTING Inleiding In de geschiedenis van de Nederlandse natuurbescherming in de 20e eeuw hebben zich belangrijke wijzigingen in beleid en strategie voorgedaan. Deze dynamiek is het onderwerp van deze studie. Het gaat met name om de dynamiek in de strategie van de particuliere natuurbescherming in haar verhouding tot het cultuurlandschap en de landbouw. Met deze studie wil ik een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van een duurzame natuurbescherming, gebaseerd op een breed maatschappelijk draagvlak. Vragen zijn: Hoe heeft de strategie van de particuliere natuurbescherming in Nederland zich ontwikkeld? Welke dynamiek kenmerkt deze ontwikkeling? Welke strategieën voerde de landbouw tegenover de zorg voor natuur, landschap en milieu? In hoeverre spelen ambivalenties een rol in de strategische dynamiek van de particuliere natuurbescherming? Wat is de betekenis van de algemene natuur in het huidige debat over natuurbescherming? Welke rol zou het principe multifunctionaliteit in het natuurbeheer kunnen spelen? De theoretische uitdaging is de analyse van de strategische dynamiek van de particuliere natuurbescherming. Onder strategie versta ik gestructureerd gedrag. Een strategie kan een plan zijn, of het gevolg ervan, en de structuur is het resultaat van een perspectief en een positie. Strategie is een complex begrip omdat een strategie inhoudelijke en operationele elementen bevat en een functie is van de organisatie in haar omgeving. Een strategie ontwikkelt zich op verschillende niveaus van structuur en tijd in de organisatie. Daarom is ook de strategische dynamiek complex. Verondersteld wordt dat ambivalenties of dilemma s een belangrijke rol spelen in deze dynamiek. Ze kunnen aanleiding zijn tot golfbewegingen in de strategie. De studie omvat een historisch deel, de hoofdstukken 2 tot en met 4, en een meer actueel deel, de hoofdstukken 5 tot en met 7. Het historische deel bestrijkt de periode en hierin staat de Contact-Commissie voor Natuur- en Landschapsbescherming (CC) centraal (hoofdstuk 2 en 4). In hoofdstuk 2 beschrijf ik het ontstaan van de strategie van de CC ten aanzien van het cultuurlandschap in de periode en de ambivalenties die dat met zich meebracht. Vanaf 1945 is een belangrijke tegenspeler van de CC in het veld van de landbouw de Stichting voor de Landbouw. Na 1954 is dat haar opvolger het Landbouwschap. Hun strategie ten aanzien van natuur, landschap en milieu wordt geanalyseerd in hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 staat de vraag centraal in hoeverre de strategie van de particuliere natuurbescherming in de periode een golfkarakter heeft en in hoeverre met name ambivalenties daarin een rol spelen. In de jaren negentig van de vorige eeuw vinden twee publieke discussies plaats over de natuur van het cultuurlandschap, de een over algemene natuurkwaliteit en de ander 291

2 over agrarisch natuurbeheer. In hoofdstuk 5 analyseer ik de ambivalenties in deze discussies en probeer ze in verband te brengen met eerdere ambivalenties in de periode Een actueel thema in de ruimtelijke ordening, de landbouw, bosbouw en het natuurbeheer is multifunctionaliteit. Een slecht gedefinieerd concept dat echter door vele actoren wordt gebruikt. In hoofdstuk 6 probeer ik het concept af te bakenen en te operationaliseren tot een constructief grens-object: een algemeen concept dat bruikbaar is voor een groot aantal groepen en situaties en dat tegelijk operationeel genoeg is voor specifieke vormen van landbeheer. In het laatste hoofdstuk worden conclusies getrokken en een perspectief geboden op een menselijke toekomst voor de natuur. Centraal staat het thema verbreding, zoals dat recent in het natuurbeleid is gekozen en door de particuliere natuurbescherming is bepleit. Een relevant thema voor een breed maatschappelijk draagvlak voor de natuurbescherming, maar het is de vraag of het een duurzaam thema is. De ontdekking van het cultuurlandschap In het begin van de jaren veertig verbreedt de CC haar strategisch veld van het natuurlandschap naar het cultuurlandschap, vooral als reactie op de ontwikkeling van de ruilverkaveling. Na incidentele bemoeienissen met het cultuurlandschap in de jaren dertig, ontwikkelt de CC in de jaren veertig een meer systematische strategie. Die strategische verbreding wordt gemarkeerd door de verandering van de naam in 1941, waarin landschapsbescherming wordt opgenomen. In de vormgeving van de nieuwe strategie speelt de Werkgroep voor de Cultuurlandschappen (WCL), die door de CC is ingesteld, een belangrijke rol. De WCL functioneert van 1944 tot 1950 en is het onderwerp van hoofdstuk 2. De WCL ontwerpt een perspectief op het cultuurlandschap. Natuur en landschap worden gescheiden aandachtsgebieden. De WCL definieert het cultuurlandschap en stelt een typologie op. Terwijl het natuurlandschap wordt gewaardeerd vanwege zijn natuurwetenschappelijke waarde en unieke betekenis, wordt de waarde van het cultuurlandschap bepaald door karakter, eigenheid, schoonheid en het belang voor de recreatie. De WCL maakt een selectie van 61 waardevolle cultuurlandschappen, de urgentielijst, die later echter weinig gebruikt is in de strategie van de CC. De dagelijkse agenda wordt blijkbaar door andere zaken bepaald. Voor de WCL is het landschapsplan een belangrijk instrument voor het behoud van de waardevolle cultuurlandschappen bij ruilverkavelingen. De WCL ontwikkelt een visie op de cultuurtechniek (ruilverkaveling), waarin het belang van ontwikkeling wordt erkend. Voor de boer en zijn bedrijf heeft de WCL echter nauwelijks belangstelling. De CC bepaalt de opstelling tegenover de landbouw, en daarin is ruimte voor constructief overleg met de landbouw. De visie van de WCL ligt mede ten grondslag aan het overleg dat na 1948 gevoerd wordt met de Stichting voor de Landbouw in de Commissie Overleg Landbouw en Natuurbescherming (COLN). Tussen 1944 en 1948 veranderen de opvattingen over cultuurlandschap en landbouw. Het onderscheid tussen natuur en landschap wordt absoluter. Het beeld van het landschap wordt minder genuanceerd. Het beeld van de landbouw wordt genuanceerder en 292

3 analytischer. De CC wordt concreter en competitiever in haar eisen en in haar voorwaarden voor samenwerking. De landbouw moet offers brengen, maar de natuurbescherming is daartoe ook bereid. In ieder geval moeten verdere ontginningen stoppen. In deze periode zijn er belangrijke verschillen van mening in de WCL en de CC, die het karakter hebben van ambivalenties. Die ambivalenties hebben betrekking op de waardering van het cultuurlandschap (hoog/laag), de waardering van de landbouw (positief/negatief) en de opstelling tegenover de cultuurtechnici (wel/niet samenwerken). De breuken in onderlinge opvattingen en in de ontwikkeling van de strategie, met name ten opzichte van de jaren dertig, zijn aanleiding voor het opstellen van een nieuwe hypothese over de dynamiek in de strategie van de particuliere natuurbescherming. Het aanvankelijke beeld - de nulhypothese - was dat het natuurbeeld van de natuurbescherming constant is, dat haar beeld van de effecten van de landbouw steeds negatiever wordt, dat haar opstelling tegenover de landbouw steeds harder wordt en tenslotte dat de natuurbescherming daarover eensgezind is. De geschiedenis van de WCL maakt duidelijk dat dat beeld niet langer houdbaar is. De nieuwe hypothese is nu dat in een veranderend extern krachtenveld de genoemde ambivalenties referenties vormen voor verandering van strategie. Men kan zich grofweg pessimistisch en kritisch opstellen of optimistisch en constructief. Op een bepaald moment kiest men een bepaalde positie in deze ambivalenties. Bij die positie behoren beelden van natuur en landbouw en een opstelling tegenover de landbouw. Langzamerhand worden de risico s en nadelen van die positie duidelijker en gaan zwaarder wegen. De positie wordt heroverwogen en men schuift op naar de andere kant van de ambivalenties. De strategie verandert, men kiest een ander natuurbeeld, een andere opstelling, andere oplossingen. Als deze ambivalenties duurzaam zijn, is een cyclische verandering van strategie te verwachten. Landbouw en Landbouwschap Tussen 1948 en 1972 zijn er perioden met en zonder direct overleg tussen de CC en de Stichting voor de Landbouw en later het Landbouwschap. Dat roept de vraag op naar de verhouding tussen de CC en deze vertegenwoordigers van de landbouw. Hoofdstuk 3 gaat over de strategie van beide landbouworganisaties ten aanzien van natuur, landschap en milieu in deze periode. Beide organisaties opereren in een complexe context. Twee factoren hiervan worden beschreven: de ontwikkeling van de landbouw als bedrijfstak en de positie van beide organisaties in hun omgeving. Een inhoudelijke analyse van de nationale en later de Europese landbouwpolitiek valt buiten deze studie. Er is een intensieve relatie tussen deze landbouworganisaties en de landbouwpolitiek en ik neem derhalve aan dat er inhoudelijk weinig verschillen zijn. Na de Tweede Wereldoorlog groeit de landbouw economisch gezien sterk. Maar de positie van de landbouw in de Nederlandse economie wordt steeds minder belangrijk in vergelijking met de industrie. De omslag in die verhouding vindt plaats rond Na 1960 wordt de EEG steeds belangrijker, enerzijds als markt, anderzijds vanwege de zich ontwikkelende Europese landbouwpolitiek. Voor 1950 werd de structuur van de landbouw 293

4 bepaald door de groeiende beroepsbevolking. Maar na 1950 neemt deze in absolute en relatieve zin af. Dit gaat gepaard met schaalvergroting, de ontwikkeling van eenmansbedrijven, intensivering, mechanisering, cultuurtechnische ontwikkeling en specialisatie, met als gevolg een stijging van productievolume en productiviteit. In de tijd dat de natuurbescherming belangstelling krijgt voor het cultuurlandschap is de kleinschaligheid daarvan achterhaald door de sociaal-economische ontwikkeling van de landbouw. De Stichting voor de Landbouw is van 1945 en het Landbouwschap van Beide organisaties behartigen de collectieve belangen van de boeren en zijn de onderhandelingspartner voor het ministerie van Landbouw. Het Landbouwschap is een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, met regulerende bevoegdheden binnen de eigen sector. Anders dan de CC is het Schap dus niet alleen een belangenbehartigende organisatie. Stichting en Schap zijn in verhouding tot de CC grote organisaties met een fors eigen apparaat. Voor de karakterisering van de macht van het Landbouwschap bestaan verschillende beelden, waaronder de ijzeren driehoek en het agrarisch neocorporatisme. Al deze beelden bevestigen de indruk van een grote macht van het Landbouwschap ten opzichte van andere actoren in het landbouwveld en daarbuiten. Deze macht is gebonden aan het agrarisch neocorporatisme, dat heerst tussen 1950 en Kenmerken daarvan zijn onder meer de verstrengeling tussen overheid en de georganiseerde landbouw en de relatieve geslotenheid ten opzichte van niet-agrarische belangen in politiek en samenleving. De particuliere natuurbescherming is inderdaad nagenoeg buitengesloten. Niet helemaal echter, zoals blijkt uit het overleg in de COLN. In dit hoofdstuk wordt de strategie van de Stichting en het Schap beschreven ten aanzien van onderwerpen die van belang zouden kunnen zijn voor de particuliere natuurbescherming zoals natuur, landschap, milieu en overproductie. Zowel de Stichting als het Schap zijn in hun opstelling ten aanzien van natuur, landschap en milieu, anders dan verwacht, niet zonder meer negatief. Beide organisaties erkennen het belang van de zorg voor natuur en landschap en vanaf het begin is de zorg voor het milieu een eigen probleem. Daar staat tegenover dat beide organisaties zich in de praktijk van ontginning, ruilverkaveling en ruimtelijke ordening vaak hebben verzet tegen concrete beperkingen. Het strijdtoneel met de natuur- en landschapsbeschermers verschuift in deze periode van de potentiële agrarische ruimte, de woeste gronden, naar de agrarische ruimte zelf. De natuur verandert van een eigen belang (potentiële grond) in een externe zaak (iets van natuurbeschermers). Als reactie op de toenemende landschapszorg wordt het beheer van het landschap een eigen belang en het milieu verandert van een intern probleem (behoefte aan schoon water en schone lucht) in een extern probleem (iets van de milieubeweging). De strategie wisselt regelmatig van offensief, bijvoorbeeld het veroveren van woeste grond, naar defensief, bijvoorbeeld het buitensluiten van natuur, en omgekeerd. Al vanaf 1948 staan milieuproblemen, die toen nog niet zo genoemd werden, op de agenda van de landbouworganisaties, zoals de overlast van bestrijdingsmiddelen, de verdroging door waterwinning, de verzilting, de achteruitgang van de waterkwaliteit door lozingen van afvalwater en de luchtverontreiniging door industrieën. Dit zijn problemen voor de boeren zelf en het Landbouwschap eist dat deze problemen worden aangepakt. 294

5 Later, als de landbouw zelf een bron van milieuproblemen wordt en milieuorganisaties zich daar mee gaan bemoeien, gaan de landbouworganisaties in het defensief. In principe zijn er potenties voor samenwerking in deze periode. Twee keer is er direct overleg. Allereerst in het begin van deze periode gedurende zes jaar in de COLN. Dat overleg heeft voor beide partijen resultaten opgeleverd, met name voor regionale kwesties. Onduidelijk is waarom de COLN na 1954 niet meer functioneert. Daarna is er wel overleg in meer algemene organen. In 1968 is er een nieuw, eenmalig direct overleg tussen Landbouwschap en CC. Beide organisaties zijn hier positief over, maar er komt geen vervolg. Het probleem is niet zozeer of er potenties voor samenwerking zijn, maar waarom de samenwerking na 1954 niet wordt voortgezet. Dat beide partijen deze potenties niet hebben benut heeft allereerst te maken met de structureel verschillende ontwikkelingen van landbouw en natuurbescherming, waardoor het - simpel gezegd - relatief goed gaat met de landbouw en slecht met natuur, landschap en milieu. Ten tweede met de institutionele structuur van de landbouw, het neocorporatistisch model, dat buitenstaanders als de natuurbescherming zou buitensluiten. Maar die factor is discutabel, omdat er wel degelijk overleg is geweest. Ten derde spelen veel natuurbeschermingskwesties op regionaal en lokaal niveau, waarop Landbouwschap (landelijk) en CC niet actief zijn. Ten slotte is er het formele overleg in andere fora. Al deze factoren sluiten echter samenwerking in het begin van deze periode en een direct overleg aan het eind niet uit. De vraag dringt zich dan ook op welke rol de CC in deze verhouding heeft gespeeld. De strategische dynamiek van de particuliere natuurbescherming in Nederland In de jaren negentig bestaan twee beelden van de strategische dynamiek van de particuliere natuurbescherming, ten eerste het beeld van een voortdurende verbreding en verfijning, ten tweede het beeld van golfbewegingen. In het tweede beeld kan het gaan om een enkele golf, een serie golven of zelfs een slingerbeweging. De golfbeweging kan kwantitatief (mate van aandacht, actie) en kwalitatief (inhoudelijk) zijn. De theoretische en empirische onderbouwing van deze golfbewegingen is beperkt. De oorzaken ervan worden deels extern, deels intern gezocht. In hoofdstuk 4 onderzoek ik in hoeverre de dynamiek in de strategie van de particuliere natuurbescherming in Nederland een golfkarakter heeft. Onderwerp is de strategie van de CC in de periode met betrekking tot het cultuurlandschap en de landbouw. In deze periode is de CC de centrale actor in de particuliere natuurbescherming en de organisatie van de particuliere natuurbescherming is in die tijd relatief stabiel. Vele factoren kunnen een dergelijke golfbeweging induceren, ik heb gekeken naar een externe factor, de ontwikkeling van de landbouw, en twee meer interne, de aard van de organisatie en de rol van ambivalenties en dilemma s in het perspectief van de natuurbescherming. Natuurbeschermers zijn cultuurhistorisch, sociaal en psychologisch ingebed in ambivalenties ten aanzien van de natuur: 295

6 1. Moderne mens versus natuur: kiezen voor de ontwikkeling van mens en maatschappij of kiezen voor natuurbehoud. Ontwikkeling is daarbij zowel een bedreiging als een voorwaarde voor natuurbehoud. 2. Natuur als hulpbron of Arcadië: kiezen voor beheersing en gebruik van de natuur voor productie en consumptie of natuur beschermen voor haar eigen waarde en haar schoonheid. Ook hier geldt dat het tweede niet zonder het eerste kan. 3. Wilde of idyllische natuur: kiezen voor een wilde, ongerepte natuur of voor een idyllische natuur waarin de mens een zekere hand heeft. De historie suggereert dat de mens hierin geen definitieve keuze kan maken. 4. Optimisme of pessimisme: de voortdurende achteruitgang van de natuur geeft aanleiding tot pessimisme, maar de natuur willen beschermen veronderstelt een zeker optimisme. De eerste drie ambivalenties liggen in elkaars verlengde, maar zijn niet identiek. Gezien hun inbedding in de geschiedenis zijn het fundamentele ambivalenties. In het huidige debat over natuurbescherming vind je allerlei variaties op deze ambivalenties, zoals anthropocentrisme versus ecocentrisme, nut versus intrinsieke waarde, cultuur versus natuur, interventionisme versus non-interventionisme, verweving versus scheiding. De ambivalenties hebben een zekere structuur gekregen in de geschiedenis, de cultuur en de maatschappelijke verhoudingen. Natuurbeschermers verkeren in verschillende werelden: enerzijds die van de maatschappij, net als alle andere mensen, en anderzijds die van het natuurbehoud, waarvoor een deel van de mensen zich wil inzetten. Deze intermediaire positie kunnen ze op verschillende manieren oplossen, variërend van, grof gesteld, zich terugtrekken in de natuur, via proberen natuur en/of maatschappij aan te passen, tot het opgeven van de strijd voor het natuurbehoud. Mensen in een intermediaire positie kiezen zelden voor een enkele oplossing, maar kiezen nu eens voor de ene en dan weer voor de andere oplossing. Wat de aard van de organisatie betreft, is de particuliere natuurbescherming een professionele organisatie met een missie. Als zodanig zal zij niet gauw van strategie veranderen. Die beperkte strategische ruimte wordt verder gestructureerd door haar beperkte en ambivalente rationaliteit. Een golfbeweging waarbij afwisselend uit de strategische mogelijkheden wordt gekozen, is daardoor een mogelijkheid. De derde factor, de ontwikkeling van de landbouw, is in het vorige hoofdstuk beschreven. In de onderzochte periode hebben zich vier strategische golfbewegingen voorgedaan, die uitgebreid zijn beschreven: 1. In de opvatting over natuur: tussen een brede en een smalle natuuropvatting. 2. In de waardering van het cultuurlandschap: tussen een hoge en lage waardering. 3. In de aandacht voor de landbouw: tussen meer en minder aandacht. 4. In de positie tegenover de landbouw: tussen een positieve waardering en constructieve opstelling en een negatieve waardering en kritische opstelling. De vier golfbewegingen zijn ten dele met elkaar verweven, maar de samenhang is niet altijd eenduidig. De waardering voor het cultuurlandschap kan samengaan met zowel een smalle als een brede natuuropvatting en de belangstelling voor de landbouw kan samengaan met een positieve en negatieve houding. Het gaat dus ten dele om onafhankelijke strategische ontwikkelingen. De ontwikkeling van de landbouw heeft grote invloed op de strategie van de CC in deze 296

7 periode, maar ze verklaart niet de golfbewegingen. Ondanks de expansie van de landbouw en de toenemende aantasting van natuur en landschap, reageert de CC ambivalent op de landbouw. De natuurbescherming heeft grote problemen met de ontwikkeling van de landbouw, maar in de praktijk is men er van afhankelijk en moet men zoeken naar oplossingen. De aard van de organisatie, een professionele organisatie met een missie, kan de golfbeweging tussen samenwerking en conflict verklaren. In de vier golfbewegingen kunnen alle vier ambivalenties herkend worden. Bijvoorbeeld in de wisselende waardering voor het cultuurlandschap herken je de ambivalentie van een wilde of idyllische natuur. Het cultuurlandschap past in het beeld van een idyllische natuur en niet in dat van een wilde natuur. Maar in deze beweging kunnen ook de drie andere ambivalenties gezien worden. Dat de vier golfbewegingen de vier ambivalenties weerspiegelen wil nog niet zeggen dat ze deze ook verklaren. Daarvoor zou nader onderzocht moeten worden in hoever deze ambivalenties ook werkelijk in de verschillende golfbewegingen een beslissende rol spelen. Maar ze vormen wel een model waarmee de vier golfbewegingen begrepen kunnen worden. De veronderstelling is nu dat golfbewegingen mede het resultaat zijn van interne ambivalenties. Deze ambivalenties zijn historisch en maatschappelijk bepaald. Ze structureren de strategische ruimte van de natuurbeschermer, die daarin een intermediaire positie bezet. Nu eens kiest hij voor de ene kant van een ambivalentie, dan weer voor de andere. Volgens deze theorie kunnen golfbewegingen ook op andere strategische velden en ten aanzien van nieuwe problemen verwacht worden. De strategische dynamiek in de onderzocht periode wordt dus gekarakteriseerd door vier golfbewegingen. Er is echter ook sprake van continuïteit en ontwikkeling (verdieping, verbreding en uitbreiding) in doelstellingen, organisatie en werkvelden. Deze beide vormen van dynamiek, enerzijds continuïteit en ontwikkeling en anderzijds golfbewegingen, kunnen samengaan in het beeld van een spiraalsgewijze ontwikkeling. Ambivalenties in het beheer van de algemene natuur In het begin van de jaren negentig vinden twee debatten plaats, de een over algemene natuurkwaliteit, de ander over agrarisch natuurbeheer. Beiden hebben betrekking op de algemene natuur van het cultuurlandschap. Hoofdstuk 5 gaat over de ambivalenties in deze debatten en ik vergelijk ze met de ambivalenties die zich eerder hebben voorgedaan in de periode Beide debatten zijn relatief gescheiden wat betreft discussiepunten, deelnemers en arena. Algemene natuur is een relatief concept, dat wordt gesteld tegenover bijzondere natuur. Algemene natuur is natuur die landelijk of regionaal meer algemeen voorkomt. Het is vooral de natuur buiten natuurgebieden en buiten de EHS. Algemene natuur is sterk gekoppeld aan landgebruik, het is een aspect van het cultuurlandschap en het is er vaak functioneel voor. De algemene natuur vervult een scala aan maatschappelijke en ecologische functies en wordt door Nederlanders deels ook tot de echte natuur gerekend. Het nationale natuurbeleid van de jaren negentig richt zich aanvankelijk vooral op de bijzondere natuur in de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). De zorg voor de algemene 297

8 natuur is een taak voor de lagere overheden en de particuliere organisaties. Voor 1990 fluctueerde de belangstelling voor de natuur van het cultuurlandschap en agrarisch natuurbeheer onder natuurbeschermers en in het natuurbeleid. In het vorige hoofdstuk is dat beschreven voor de periode In de jaren zeventig is er veel aandacht voor het cultuurlandschap en de mogelijkheid voor boeren om in het beheer daarvan te participeren. In de jaren tachtig verflauwt die belangstelling ten gunste van natuurontwikkeling. In de jaren negentig keren beide thema s weer terug op de agenda s van de natuurbeschermingsorganisaties en het natuurbeleid. In beide debatten gaat het om controversen over strategische opties, die hier beschouwd worden als expressies van ambivalenties. Strategische opties en controversen daarover in het debat over algemene natuurkwaliteit hebben betrekking op onder meer de normstelling voor die natuurkwaliteit. De tegenstellingen zijn: a. een norm voor de natuur of voor het handelen; b. een vroegere, actuele of toekomstige referentie voor de gewenste natuurkwaliteit; c. een norm voor soorten of biotopen; d. een kwalitatieve of kwantitatieve norm; e. een nationale of lokale norm; f. normstelling of stimulering van het gebruik van natuurvriendelijke technieken. Strategische opties en controversen daarover in het debat over agrarisch natuurbeheer hebben betrekking op a. de kwaliteit van de natuur op de boerderij (is het natuur of cultuur); b. de wijze van sturing via regelgeving, beheersovereenkomsten, resultaatbeloning en/of zorgplicht, en c. de bron voor financiering (natuurbeleid of anders). Sommige controversen in deze debatten weerspiegelen belangrijke ambivalenties. Het gaat met name om a. of de natuur op de boerderij natuur of cultuur genoemd moet worden, wat samenhangt met de steun die er aan gegeven mag worden; b. of agrarisch natuurbeheer mede gefinancierd mag worden uit de pot voor de EHS of niet, waarover ook natuurbeschermers van mening verschillen; c. de eis van een goede agrarische praktijk met een zorgplicht voor natuur op de boerderij, met name een dilemma voor boeren; d. normen voor natuur of voor handelen, ofwel input- of outputsturing; e. de keuze voor kwantitatieve of kwalitatieve normen, wat samenhangt met een meer technisch-economische benadering versus een meer cultureel-communicatieve benadering. De gevonden ambivalenties lijken op de ambivalenties van de natuurbeschermers uit de jaren De discussies vertonen veel overeenkomsten met de discussies in de Werkgroep voor de Cultuurlandschappen. Wel of geen samenwerking met boeren, wel of geen waardering voor de algemene natuurkwaliteit op het agrarisch bedrijf, wel of geen waardering voor de natuur buiten de EHS, weerspiegelen evenzeer als de discussies uit de voorgaande periode de ambivalenties van moderne mens versus natuur, natuur als hulpbron versus Arcadië en wilde versus idyllische natuur. Anders dan in de jaren veertig tot zeventig is er aan het einde van de 20e eeuw een breed draagvlak ontstaan voor de zorg voor de natuurkwaliteit van het landelijke gebied en voor agrarisch natuurbeheer op de boerderij, ook onder natuurbeschermers. De aanwezigheid van fundamentele ambivalenties in het perspectief van de natuurbescherming is echter een waarschuwing dat dat draagvlak ook weer kan verdwijnen. 298

9 Het multifunctionaliteitsprincipe in het beheer van de natuur Multifunctionaliteit is een tegenwoordig vaak gebruikt begrip in Nederlandse discussies over onder meer ruimtegebruik, plattelandsontwikkeling, landbouw en natuur- en milieubeheer. Het is over het algemeen een slecht gedefinieerd begrip. Dat heeft het voordeel dat velen er mee uit de voeten kunnen in heel verschillende situaties. In de praktijk werkt zo n begrip dan als een grens-object (boundary-object), een wetenschapsdynamisch begrip dat gebruikt wordt voor zaken van fysieke of conceptuele aard, die een binding mogelijk maken tussen uiteenlopende sociale groepen. Als constructief grensobject zou multifunctioneel landbeheer een communicatief concept kunnen worden voor nieuwe vormen van inrichting en beheer van land en ruimte. Maar het risico van zo n vaag begrip is dat iedereen er zijn eigen invulling aan geeft en dat het daardoor juist zijn communicatieve waarde verliest. In hoofdstuk 6 wil ik het concept multifunctioneel landbeheer afbakenen en uitwerken tot een constructief grens-object. Multifunctioneel landbeheer is in deze studie gedefinieerd als landbeheer dat twee of meer functies vervult. Natuur is vaak een van de functies, die toegevoegd wordt aan andere functies, zoals landbouw. Maar ook de natuur kan gemultifunctionaliseerd worden. Na 1945 is een familie van concepten voor multifunctioneel landbeheer geïntroduceerd en in meer of mindere mate tot ontwikkeling gebracht in de sfeer van natuurbeheer, ruimtelijke ordening, bosbouw, landbouw en milieubeheer. Concepten zoals het halfnatuurlijke landschap, het multifunctionele bos, geïntegreerde landbouw, multifunctionele landinrichting, verweving, meervoudig ruimtegebruik, multifunctionele bodem en integraal waterbeheer. Afgezien van de verschillende domeinen van toepassing zijn begrippen als meervoudig/multifuntioneel, verweven en geïntegreerd moeilijk van elkaar te scheiden. De natuur neemt er heel verschillende posities in in: voorwaarde, basiskwaliteit, referentie, bijproduct, neven- en hoofdfunctie. Meestal gaat het om een relatief abstract principe, met veel variatie in ruimte- en tijdschalen. Een duidelijke afbakening van mono- en multifunctioneel ontbreekt. Een deel van deze begrippen heeft al een lange historie. In die historie wisselt de aandacht ervoor en verschuift de invulling ervan. Er zijn vele tendensen in de richting van een meer multifunctioneel landbeheer, zowel algemeen maatschappelijk, als politiek, in de landbouw en het natuurbeheer. In deze tendensen krijgt de natuur meer kansen en wordt de natuur zelf gebruiksvriendelijker. Zelfs een expliciet monofunctionele bestemming als natuurontwikkeling blijkt in de praktijk een scala van functies te omvatten. Er zijn echter ook tegentendensen. Onduidelijk is derhalve hoe sterk de ontwikkeling naar een meer multifunctioneel landbeheer zal zijn ten opzichte van een verdergaande functiescheiding. Multifunctioneel landbeheer is geen doel op zich, maar een middel voor andere doelen en behoeften. In de economische sfeer is het een middel voor benutting van extra landpotenties (natuur), bijzondere milieukwaliteiten (water), de derde dimensie (onder- en bovengrondse ruimte) en de vierde dimensie (tijd) van de ruimte. In de politieke sfeer is multifunctioneel landbeheer een middel om het ruimtetekort te verminderen, de ruimtelijke kwaliteit te verhogen, de mogelijkheden voor natuur- en milieubeheer te vergroten en de functionaliteit van de natuur te verbreden. Er zijn ook risico s: overexploitatie, verarming als alle landschappen multifunctioneel worden, dynamiek in 299

10 kwetsbare functies die toch niet renderen of juist verstarring als multifunctionaliteit wordt vastgelegd. Ter onderscheiding van monofunctioneel landbeheer dienen twee criteria. Ten eerste, multifunctioneel landbeheer dient twee of meer functies. Ten tweede, deze functies zijn min of meer gelijkwaardig. Een functie is een relatie tussen milieupotenties en menselijke activiteiten die erop gericht is om goederen en/of diensten te leveren die voldoen aan menselijke behoeften. Bij deze definitie behoort een classificatie van (sub)functies op regionaal niveau. Voor het lokale niveau moet wellicht een aangepaste classificatie ontwikkeld worden. Een functie is meer dan een doel of product, het is ook een relatie tussen land en gebruik, het impliceert een eigen beheer. Natuur kan derhalve alleen multifunctioneel zijn als dat gepaard gaat met voor elke functie specifieke vormen van beheer of gebruik. Gelijkwaardigheid van functies veronderstelt dat voor elke functie een minimumkwaliteit geldt. De definitie daarvan is een probleem dat verder onderzoek vereist. Voor economisch gewaardeerde producten kan minimumrendement als criterium gelden. Voor natuur- en milieukwaliteit is al een aantal maatschappelijk min of meer aanvaarde minimumnormen bepaald, met het karakter van een basiskwaliteit of grenswaarde. Zoals de algemene milieukwaliteit en een mogelijke minimumkwaliteit voor de algemene natuur. Deze minimumeisen gelden in principe voor al het land en kunnen derhalve moeilijk als een minimumkwaliteit voor een functie gelden. Is dat wel het geval dan is elk stuk land per definitie multifunctioneel. De minimumkwaliteit voor de natuurfunctie moet derhalve hoger zijn dan een algemeen geldende minimumkwaliteit voor de algemene natuur. De afbakening met het criterium minimumkwaliteit levert een multifunctionele ruimte op in het landbeheer, waarbinnen de betrokken eigenaar, beheerder of bestuurder functies multifunctioneel kan combineren. De natuur kan hierin bijproduct of hoofdfunctie zijn. Het bijproduct moet aan minimumeisen voldoen, de hoofdfunctie mag andere functies met een minimumkwaliteit niet uitsluiten. Voor de verdere operationalisering is een methode nodig. Problemen die hierbij moeten worden opgelost hebben betrekking op de schaal (ruimtelijk en temporeel), afstemming en proportionaliteit van de functies. Op deze wijze uitgewerkt kan het principe multifunctioneel landbeheer werken als een constructief grens-object. Een menselijke toekomst voor de natuur In de inleiding van deze studie heb ik een aantal vragen gesteld. Samenvattend kunnen de volgende conclusies getrokken worden: Over de strategische ontwikkeling: In hoofdstuk 2 en 4 heb ik een gedetailleerde beschrijving gegeven van de ontwikkeling van de strategie van de CC ten aanzien van het cultuurlandschap en de landbouw in de periode Tussen 1932 en 1939 zijn er enkele spanningen met de ontginners en de landbouw. Van 1939 tot 1950 ontwikkelt de CC een strategie voor het cultuurlandschap. De WCL speelt daarin een belangrijke rol. Die strategie leidt tot overleg met de landbouw van 1948 tot 1954 in de COLN. In die periode groeit echter ook de frustratie over de landbouw. Deze frustratie bepaalt 300

11 tussen 1951 en 1957 de strategie. In 1958 begint de CC een nieuw offensief tegen de landbouw, dat duurt tot Aanvankelijk vooral gericht op het stopzetten van de ontginningen, later gericht tegen de ruilverkavelingen. In 1966 ontdekt de CC het cultuurlandschap opnieuw en ontwikkelt plannen voor het behoud, gepaard met een nieuwe waardering voor de landbouw. Deze periode eindigt in 1972, wanneer de CC wordt opgevolgd door de Stichting Natuur en Milieu. Over de dynamiek: In de ontwikkeling van deze strategie zijn vier golfbewegingen te onderscheiden. Een eerste golf tussen een brede en smalle opvatting over natuur. Een tweede golf tussen een hoge en lage waardering van het cultuurlandschap. Een derde golf tussen meer en minder aandacht voor de landbouw en tenslotte een vierde golf tussen enerzijds een positieve waardering en constructieve opstelling naar de landbouw en anderzijds een negatieve waardering en kritische opstelling. Maar er is ook sprake van continuïteit en ontwikkeling. De strategische dynamiek van de CC kan derhalve wellicht het beste getypeerd worden als een spiraalbeweging. Over de strategie van de landbouw: Tegelijkertijd ontwikkelen ook de Stichting voor de Landbouw en het Landbouwschap, die de Stichting in 1954 opvolgt, een dynamische strategie ten aanzien van de zorg voor natuur en landschap. Die strategie verschuift van de ontginning van woeste gronden naar de ontwikkeling van en de zorg voor het cultuurlandschap. Landschap wordt een belangrijk aandachtspunt en vooral milieu wordt een belangrijke probleem voor de georganiseerde landbouw. De opstelling tegenover deze thema s is niet zonder meer negatief. Het belang van zorg voor natuur en landschap wordt erkend, al verzet men zich vaak tegen concrete beperkingen. Aanvankelijk zijn milieuproblemen vooral een bedreiging voor de landbouw en zetten beide organisaties zich in voor een beperking van water- en luchtverontreiniging. Later wordt de landbouw ook zelf een bron van milieuproblemen. In het werk van de beide organisaties zijn potenties aanwezig voor samenwerking. Die potenties zijn maar ten dele benut. Over ambivalenties: De ontwikkeling van de landbouw kan de vier golfbewegingen niet verklaren. De landbouw zelf ontwikkelt zich vrij gericht. De strategie van de landbouworganisaties bevat potenties voor samenwerking, maar de CC lijkt deze niet te zien. De vier golfbewegingen hebben meer te maken met de ambivalenties in het perspectief van de particuliere natuurbescherming: moderne mens versus natuur, natuur als hulpbron versus Arcadië, wilde versus idyllische natuur en optimisme of pessimisme. Deze ambivalenties bieden een model voor het begrijpen van de vier golfbewegingen. Op grond daarvan kunnen meer golfbewegingen verwacht worden. Over algemene natuur: In het begin van de jaren negentig woeden twee debatten over het cultuurlandschap, de een over de algemene natuurkwaliteit, de ander over agrarisch natuurbeheer. De verschillende opvattingen daarover weerspiegelen dezelfde ambivalenties als die welke in de periode heersen. Over multifunctionaliteit: Dit principe kan een belangrijke rol spelen in het beheer van de natuur. Dat doet het al vanaf 1945, maar met name in de jaren negentig groeit de belangstelling ervoor. Wil het principe enige duurzaamheid krijgen, dan is wel een zekere operationalisering nodig. Daarvoor zal voor elke functie een minimumkwaliteit moeten gelden. Verbreding van het natuurbeleid is een actueel thema. Het is het uitgangspunt voor het 301

12 meest recente natuurbeleid. Het doel van deze studie - een bijdrage leveren aan een duurzame natuurbescherming gebaseerd op een breed draagvlak - sluit dus aan bij wat momenteel leeft. Er zijn echter wel risico s aan het concept verbonden en er zijn ook belemmeringen voor een verdere verbreding, waardoor het wellicht iets tijdelijks heeft. Verbreding zoals dat recent bedoeld is en ook in het natuurbeleid is meegenomen bevat tenminste drie elementen: een breder natuurbegrip, een bredere functionaliteit van de natuur binnen en buiten de EHS en een bredere betrokkenheid en verantwoordelijkheid van andere partijen bij het beheer van de natuur. Het idee van verbreding heeft al een lange geschiedenis. Steeds zijn er pleidooien en praktische aanzetten voor een brede strategie en steeds is er weer een terugval die aanleiding is om vervolgens opnieuw voor verbreding te kiezen. In deze studie ga ik er vanuit dat de grenzen van verbreding te maken hebben met de interne ambivalenties van de natuurbescherming. Een risico is dat de algemene natuur, onderdeel van het verbrede natuurbegrip, onvoldoende waardering krijgen en de zorg ervoor onvoldoende van de grond komt. Wil algemene natuur duurzaam gaan leven, dan moet die natuur waardering en een eigen identiteit krijgen. En de zorg ervoor moet beloond worden. Een verbrede functionaliteit van de natuur vraagt om participatie bij inrichting en beheer. Participatie kan leiden tot verwarring over doelen, strijd om functies en waarden en eenvormigheid in de natuur. Participatie vraagt om een afweging van de ruimte voor participatie, een brede verantwoordelijkheid van betrokkenen, bestuurlijke verantwoordelijkheid en de inbreng van deskundigen. Participatie vraagt ook om actieve en respectvolle tolerantie voor de verschillende opvattingen over natuur en natuurbeheer. Een bredere verantwoordelijkheid van andere sectoren van de overheid kan leiden tot verzanden in bureaucratie. Eenvoud en efficiëntie moeten derhalve in de gaten gehouden worden. Verbreding wordt bedreigd door de huidige onzekerheden en het groeiende scepticisme in de ecologie. Er zal gezocht moeten worden naar een helder nieuw paradigma, waarin onzekerheden een plaats krijgen en ruimte is voor verschillende visies op natuur. Verbreding kan stuk lopen op de verleiding van de gewone praktijk, het bedrog van opportunisme en de pech van het verkeerde moment. Wil verbreding een kans krijgen dan moet het over de volle breedte worden uitgewerkt en geïmplementeerd en moet opportunisme vermeden worden. Bovendien moeten de gunstige omstandigheden die nu verbreding mogelijk maken doorzetten en benut worden. Het grootste risico is misschien wel wanneer verbreding tot een nieuwe omvattende groene ideologie wordt, die van de groene maatschappij. Verbreding kan te ver doorschieten en het lijkt derhalve verstandig enige bescheidenheid in acht te nemen. De kansen en risico s van verbreding vormen dilemma s voor de natuurbescherming. Deze dilemma s sluiten aan op de fundamentele ambivalenties die zich al eerder hebben gemanifesteerd in de geschiedenis van de natuurbescherming. De vraag is of de dynamiek die deze dilemma s teweeg kunnen brengen ook voor de politiek van verbreding zal gelden. Het huidige proces van verbreding kan als een onderdeel van een golfbeweging gezien worden, waarbij de slinger nu doorslaat naar de polen van mens, natuur als hulpbron, idyllische natuur en optimisme in de fundamentele ambivalenties. De risico s en bedreigingen van het proces van verbreding kunnen, als ze sub- 302

13 stantieel worden ten opzichte van de kansen, aanleiding zijn tot keuzen voor de andere polen van de ambivalenties en daarmee tot het einde van de verbreding. Verbreding is echter een relatief oud begrip dat al enkele decennia onderwerp is van debat en experiment en ook internationaal op de agenda staat. Een dergelijke beweging heeft meer momentum dan een modieus concept. Er zijn ook recepten tegen de risico s en bedreigingen. Verbreding lijkt zich te ontwikkelen tot een lange termijn strategie voor de natuurbescherming. Dat sluit korte perioden van beperking of versmalling niet uit. 303