Onderzoeksrapport Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen

Transcriptie

1 Onderzoeksrapport Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen Promotor: Prof. dr. Joëlle Rozie (Universiteit Antwerpen, Onderzoeksgroep Straf- en strafprocesrecht) Co-promotor: Prof. dr. Ingrid Opdebeek (Universiteit Antwerpen, Onderzoeksgroep Staatsen bestuursrecht) Onderzoeker: Emmanuelle De Bock (licentiaat in de rechten Universiteit Antwerpen)

2 Inhoudstafel: HOOFDSTUK I. INLEIDING EN AFBAKENING VAN HET ONDERZOEKSPROJECT Voorafgaande terminologische verduidelijking Bestuurlijke versus administratieve sanctie Strafrechtelijke sanctie Punitieve bestuurlijke sanctie Schematisch overzicht Vaststelling: de opkomst van een gewapend bestuur Opkomst van een gewapend bestuur Verklaringen voor de opkomst van een gewapend bestuur Afwezigheid van een algemene kaderwet voor bestuurlijke sancties Afbakening van het onderzoeksproject Algemene projectomschrijving door de FOD Binnenlandse Zaken, algemene dienst veiligheids- en preventiebeleid (AD VPB) Precisering van het onderzoeksproject: bestuurlijke sanctionering in het raam van het veiligheidsbeleid Probleemstelling aan de hand van een samenloopcasus Probleemstelling Samenloopcasus Conclusie Plan van het verdere onderzoek HOOFDSTUK II. INVENTARIS VAN HANDHAVINGSINSTRUMENTEN: OVERZICHT VAN MAATREGELEN WAARVAN EEN BESTUUR GEBRUIK KAN MAKEN OM ZIJN VEILIGHEIDSBELEID TE ORGANISEREN Inleiding Instrumenten met een primair handhavingsdoel Strafrechtelijke sanctie

3 2.1.1 Definitie en toepassingsgebied a. Strafrechtelijke sanctie op basis van het organiek criterium b. Strafrechtelijke sanctie op basis van het inhoudelijk criterium Kenmerken en doel van de strafrechtelijke sanctie Bevoegde instantie Types strafrechtelijke sancties a. Politiestraf b. Correctionele straf c. Criminele straf d. Alternatieve indelingen van de straffen Opleggen van een strafrechtelijke sanctie Waarborgen bij het opleggen van een strafrechtelijke sanctie Beroepsmogelijkheden Bestuurlijke sanctie Definitie en toepassingsgebied Kenmerken en doel van de bestuurlijke sanctie a. Kenmerken van de bestuurlijke sanctie b. Doel van de bestuurlijke sanctie Bevoegde overheid a. Algemeen: de bevoegdheid van het bestuur tot het opleggen van bestuurlijke sancties b. Concreet: welk bestuur is bevoegd om welke sancties op te leggen? Types bestuurlijke sancties a. Wet tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties (GAS-wet) a.1 Inleiding: algemene bestuurlijke politie a.2 GAS-Wet: een overzicht b. Wet betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden (Voetbalwet) c. Wet tot regeling van de private en bijzondere veiligheid (Private veiligheidswet) d. Conclusie: types van bestuurlijke sancties in veiligheidsmateries Opleggen van de bestuurlijke sanctie Waarborgen bij het opleggen van een bestuurlijke sanctie Beroepsmogelijkheden Instrumenten met een secundair handhavingsdoel Belasting Definitie en toepassingsgebied Kenmerken en doel van de belasting a. Kenmerken van de belasting b. Doel van de belasting b.1 Financieel doel b.2 Ruimte voor andere doelen naast het financieel doel? Bevoegde overheid Invordering van de belasting Waarborgen voor de belastingplichtige Beroepsmogelijkheden a. Algemeen b. Bezwaar tegen een belastingheffing op lokaal niveau Toepassing: de combitaks

4 a. Definitie en toepassingsgebied b. Financiële vereiste van het belastingreglement? c. Verenigbaarheid met het Algemeen Reglement op de gerechtskosten in strafzaken? d. Vrijstelling van de combitaks Retributie Definitie en toepassingsgebied Kenmerken en doel van de retributie a. Kenmerken van de retributie b. Doel van de retributie Bevoegde overheid Invordering van de retributie Waarborgen voor de retributieplichtige Beroepsmogelijkheden Toepassing a. De combitaks? b. Parkeren Veiligheidsmaatregelen in het strafrecht Politiemaatregelen in het bestuursrecht Definitie en toepassingsgebied Kenmerken en doel van de politiemaatregel Bestuurlijke sanctie versus politiemaatregel Bevoegde overheid Opleggen van de politiemaatregel Waarborgen bij het opleggen van politiemaatregelen Beroepsmogelijkheden Vordering tot schadeloosstelling Definitie en toepassingsgebied Kenmerken en doel van de schadevergoeding Bevoegde instantie Innen van de schadevergoeding Waarborgen voor de aansprakelijk gestelde persoon Beroepsmogelijkheden Conclusies Schematisch overzicht handhavingsinstrumenten HOOFDSTUK III. PUNITIEVE SANCTIES Inleiding Bestuurlijke sanctie versus punitieve bestuurlijke sanctie Criteria ter beoordeling van het al dan niet punitieve karakter van de bestuurlijke sanctie Invulling door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens Internrechtelijke kwalificatie

5 3.1.2 Aard van de inbreuk Aard en mogelijke ernst van de sanctie Alternatieve of cumulatieve toepassing van de kwalificatiecriteria Invulling door de Belgische hoven en rechtbanken Arbitragehof Hof van Cassatie Raad van State Conclusies Belang en gevolgen van de kwalificatie van de bestuurlijke sanctie als strafrechtelijke sanctie Samenloop van sanctioneringsmechanismen Rechtsbescherming Procedurele waarborgen bij het opleggen van de punitieve bestuurlijke sanctie Beroepsmogelijkheden (rechterlijke toetsing) Onderzoek naar de al dan niet punitieve kwalificatie van de maatregelen opgenomen in de inventaris De bestuurlijke sanctie De belasting De retributie De politiemaatregelen Conclusies Schematisch overzicht HOOFDSTUK IV. SAMENLOOP VAN VERSCHILLENDE HANDHAVINGSINSTRUMENTEN Inleiding Samenloop van kwalificaties: éénzelfde feit is zowel een inbreuk op wet A als op wet B Het non bis in idem-beginsel in strafzaken Bronnen van het non bis in idem-beginsel Begrip en toepassingsgebied van het non bis in idem-beginsel a. Het non bis in idem-beginsel ten aanzien van Belgische (strafrechtelijke) beslissingen b. Het non bis in idem-beginsel ten aanzien van buitenlandse (strafrechtelijke) beslissingen Analyse van de drie onderdelen van het non bis in idem beginsel a. Bis b. In idem

6 b.1. Eenzelfde feit naar Belgisch recht: invulling b.2 Eenzelfde feit volgens het E.H.R.M.: invulling c. Non Het non bis in idem-beginsel in het licht van de leer van de hoofdstraffen en de bijkomende straffen Het non bis in idem-beginsel en de cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een bestuurlijke sanctie met een al dan niet punitief karakter Wettelijk cumulatieverbod a. GAS-Wet b. Voetbalwet c. Private veiligheidswet d. Conclusies Cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een bestuurlijke sanctie zonder punitief karakter Cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie a. De meerderheidsopvatting in de rechtspraak: de zwakke werking van het non bis in idem-beginsel a.1 Geen cumulatieverbod van strafrechtelijke sancties met punitieve bestuurlijke sancties a.2 De cumulatie heeft wel gevolgen op het vlak van de straftoemeting b. De minderheidsopvatting in de rechtspraak: de sterke werking van het non bis in idem beginsel Conclusies Het non bis in idem-beginsel en de cumulatie van bestuurlijke sancties met een al dan niet punitief karakter Twee of meer punitieve bestuurlijke sancties Cumulatie van twee of meer louter bestuurlijke sancties Cumulatie van een louter bestuurlijke sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie Het non bis in idem-beginsel en de cumulatie van een punitieve sanctie met een andere maatregel opgenomen in de inventaris Samenloop van verschillende inbreuken: verschillende feiten vormen verschillende inbreuken die kaderen binnen eenzelfde geheel of die elkaar opvolgen De meerdaadse en de verruimde eendaadse samenloop in strafzaken Meerdaadse samenloop Verruimde eendaadse samenloop Draagwijdte van artikel 65 Sw. in andere rechtstakken Alternatieve benaderingswijze: rechtstakoverschrijdende beginselen toepasselijk op de straftoemeting Gelijkheidsbeginsel Evenredigheidsbeginsel Conclusies

7 5. Schematisch overzicht van de samenloopproblematiek Oplossing casus X kan strafrechtelijk worden gesanctioneerd X kan bestuurlijk worden gesanctioneerd door de Voetbalcel X kan worden gesanctioneerd met een gemeentelijke bestuurlijke sanctie X kan worden gevraagd een geldsom te betalen als belasting of retributie V. BESTUURLIJKE SANCTIONERINGSMECHANISMEN IN NEDERLAND Inleiding Inventaris van de handhavingsinstrumenten Reparatoire bestuurlijke sancties Bestuurlijke ophouding of detentie Sluiting van een pand of erf ingeval van ordeverstoring rond het pand of erf Bestuursdwang/ Last onder dwangsom Gebiedsaanwijzing Punitieve bestuurlijke sancties Bestuurlijke transactie/strafbeschikking Bestuurlijke boete a. Bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte b. Bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen Financiële instrumenten: belastingheffingen in het kader van de parkeerregulering Overkoepelende regeling m.b.t. de bestuurlijke boeten De Algemene Wet Bestuursrecht algemeen Het Wetsvoorstel Vierde Tranche Algemene Wet Bestuursrecht naderbij bekeken Afweging van bestuursrechtelijke versus strafrechtelijke handhaving Het begrip bestuurlijke boete Samenloop van verschillende handhavingsinstrumenten Nederland: een voorbeeld voor België? HOOFDSTUK VI. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Juridische evoluties op het vlak van bestuurlijke sanctionering Vaststelling 1: Opkomst van een gewapend bestuur in diverse rechtsdomeinen via telkens aparte wetten Vaststelling 2. : Ontstentenis van een algemene wet bestuurlijke sancties ondanks de opkomst van het gewapend bestuur

8 1.3. Vaststelling 3. : Vervaging van de begrippen strafrechtelijke versus bestuurlijke sanctie / Vervaging van de grens strafrecht/bestuursrecht / Vervaging van de bestuurlijke en rechterlijke functie Gevolgen van het ontbreken van een algemeen wettelijk kader Wildgroei van instrumenten met een primair of secundair handhavingsdoel Samenloopperikelen Aanbevelingen naar de wetgever Waak over een zorgvuldige afweging tussen bestuurlijke versus strafrechtelijke handhaving of een combinatie van beide Maak werk van een Algemene Wet Bestuurlijke Sancties SELECTIEVE BIBLIOGRAFIE BIJKOMEND BRONNENMATERIAAL BIJLAGEN: - Belastingreglement Mechelen op het vervoer van personen met een politievoertuig - Retributiereglement Retributiereglement Mechelen inzake parkeren 8

9 9

10 Hoofdstuk I. Inleiding en afbakening van het onderzoeksproject 1. Voorafgaande terminologische verduidelijking In dit onderzoek, dat betrekking heeft op bestuurlijke sanctionering, staan begrippen zoals bestuurlijke sanctie (1.1.), strafrechtelijke sanctie (1.2.) en punitieve bestuurlijke sanctie (1.3.) centraal. Al deze begrippen zullen in de loop van het onderzoek nader worden gedefinieerd en verduidelijkt aan de hand van voorbeelden. Duidelijkheidshalve wordt hier echter reeds een korte verklaring van deze begrippen gegeven. 1.1 Bestuurlijke versus administratieve sanctie Dit onderzoek heeft betrekking op bestuurlijke sanctioneringsmechanismen, waarvan de bestuurlijke sanctie het belangrijkste onderdeel is. Een bestuurlijke sanctie kan voorlopig kort worden omschreven als een sanctie opgelegd door een bestuur wegens een inbreuk op een publiekrechtelijk voorschrift. In vele normen en rechtsleer wordt deze sanctie omschreven als een administratieve sanctie. Administratieve sanctie en bestuurlijke sanctie zijn synoniemen, maar hier wordt systematisch de term bestuurlijke sanctie gebruikt. Dit past in de algemene tendens om begrippen zoals administratief recht, administratief toezicht, administratieve rechter, enz. te vervangen door bestuursrecht, bestuurlijk toezicht, bestuursrechter, enz. 1.2 Strafrechtelijke sanctie De bestuurlijke sanctie moet fundamenteel worden onderscheiden van de strafrechtelijke sanctie, dit is een sanctie opgelegd door een strafrechter wegens een misdrijf. Eenzelfde feit kan aanleiding geven tot een bestuurlijke of een strafrechtelijke sanctie; soms kunnen beide zelfs worden gecombineerd. 10

11 Het onderscheid tussen een bestuurlijke en een strafrechtelijke sanctie is vooral van organieke aard: de bestuurlijke sanctie wordt opgelegd door een bestuur; de strafrechtelijke sanctie door een (straf)rechter. 1.3 Punitieve bestuurlijke sanctie Onder invloed van het Europese recht worden sommige bestuurlijke sancties, om inhoudelijke redenen, echter beschouwd als strafrechtelijke sancties in de zin van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). Bijgevolg moeten bij het opleggen van deze bestuurlijke sancties in principe de strafrechtelijke waarborgen en rechten van de verdediging zoals omschreven in dit verdrag worden nageleefd. In dit geval wordt in dit onderzoek gesproken van punitieve bestuurlijke sancties. Een punitieve bestuurlijke sanctie is dus een synoniem voor een bestuurlijke sanctie met een strafrechtelijk karakter in de zin van artikel 6 EVRM of een repressief karakter in de zin van artikel 6 EVRM. 1.4 Schematisch overzicht De bestuurlijke sancties, de strafrechtelijke sancties en de punitieve bestuurlijke sancties kunnen als volgt in een vendiagram worden weergegeven: Bestuurlijke sancties Strafrechtelijke sancties Punitieve bestuurlijke sancties 11

12 2. Vaststelling: de opkomst van een gewapend bestuur 2.1 Opkomst van een gewapend bestuur De bestuurlijke sanctionering zit in de lift, vooral in het raam van het bestrijden van overlast en kleine criminaliteit. De wetgever verkiest vaker een bestuurlijk sanctioneringsmechanisme boven de klassieke strafrechtelijke rechtshandhaving en dit op allerlei domeinen. Bestuurlijke sancties zijn terug te vinden in het sociaal recht, het fiscaal recht, het bestuursrecht, het milieurecht, enz. Zodra de wetgever het opportuun acht de handhaving van bepaalde normen aan een bestuur toe te vertrouwen, wordt in de wetgeving een bestuurlijke sanctie ingeschreven. Het bestuur treedt dus steeds meer op de voorgrond als handhavende instantie en de bestuurlijke sanctie wordt als één van de instrumenten beschouwd om de effectieve werking en de naleving van het recht te verzekeren. De bestuurlijke rechtshandhaving wordt meer en meer als een doorsneetechniek gehanteerd en niet meer als een uitzonderingsregime. 1 Dit blijkt onder meer uit de invoering van de zogenaamde Voetbalwet, maar vooral de Wet Gemeentelijke Administratieve sancties. 2 3 De laatste jaren spreekt men dan ook terecht van een opkomst van een gewapend bestuur. 2.2 Verklaringen voor de opkomst van een gewapend bestuur Verschillende factoren liggen aan de oorsprong van de opkomst van het gewapend bestuur. Door de hoge seponeringsgraad bij het parket worden heel wat inbreuken niet meer vervolgd. 4 Zo ontstaat er een gevoel van straffeloosheid bij de daders en bij de slachtoffers. 5 Dit gevoel van straffeloosheid zou door de bestuurlijke sanctionering worden getemperd. 1 E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Preadviezen voor vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, Zie Hoofdstuk 2 voor een korte duiding van deze regelgeving. 3 Ook op het domein van de ruimtelijke ordening, waar de sancties thans nog van strafrechtelijke aard zijn, wordt gepleit voor het invoeren van bestuurlijke sancties, minstens voor de lichte overtredingen (zie E. JANSSENS, Twee jaar klachtenbehandeling over ruimtelijke ordening bij de Vlaamse Ombudsdienst, TROS 2006, (207), Omzendbrief nr. COL 1/2006 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep, 10 februari 2006, 6 (hierna omzendbrief nr. 12

13 Indien er toch strafrechtelijk wordt opgetreden, volgt de sanctie vaak te laat na de feiten. De strafrechtelijke handhaving is traag ten gevolge van de gerechtelijke overbelasting. Hierdoor wordt het preventief en ontradend karakter van de bestraffing verzwakt en is het strafrechtelijk handhavingsapparaat niet effectief. Via bestuurlijke sanctionering kan er snel na de feiten een sanctie volgen. Door de bestuurlijke sanctionering wordt bij de parketten capaciteit vrij gemaakt voor de behandeling van zwaardere vormen van criminaliteit. 6 Bovendien wordt het wenselijk geacht de minder ernstige gedragingen, die evenwel in het dagelijkse leven als bijzonder storend worden ervaren, niet langer strafrechtelijk af te handelen. 7 De omvang en de frequentie van bepaalde inbreuken rechtvaardigen eerder een bestuurlijke aanpak dan een strafrechtelijke. Zo is er bovendien een zekere samenhang tussen de gepleegde inbreuk en de gewenste sanctie. 8 Kortom, in tegenstelling tot de klassieke strafrechtelijke rechtshandhaving, zou de bestuurlijke handhaving sneller, efficiënter, goedkoper en minder stigmatiserend zijn. Deze factoren zijn vrij gekend en in mindere of meerdere mate terecht. 9 COL 1/2006) en Ministeriële omzendbrief OOP 30bis betreffende de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de Nieuwe Gemeentewet en van 17 juni tot wijziging van de Nieuwe Gemeentewet, B.S. 20 januari 2005, punt 3 (hierna omzendbrief nr. OOP 30bis). Wel moet worden opgemerkt dat over deze hoge seponeringsgraad nooit harde cijfers werden voorgelegd waaruit zou blijken dat er hoofdzakelijk omwille van opportuniteitsredenen wordt geseponeerd. Meer nog, het overgrote deel van de zaken wordt geseponeerd omdat de dader onbekend is. F. Schuermans nuanceert in die zin de kritiek op het strafrechtelijk handhavingssysteem. Zie in dit verband F. SCHUERMANS, Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten, in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Tegenspraak cahier 24, Brugge, die Keure, 2005, 55. Voor cijfergegevens i.v.m. seponering zie brochure Justitie in cijfers van de FOD Justitie. 5 Ministeriële omzendbrief OOP 30 van 2 mei 2001 aangaande de uitvoering van de Wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, B.S. 23 mei 2001, punt B.1, Algemeen, 1 ste alinea (hierna omzendbrief nr. OOP 30); F. SCHUERMANS, Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten, in M. SANTENS (ed.), o.c., Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl. St. Senaat, , nr 1-326/9; Zie ook A. DE NAUW, L évolution législative vers un système punitif administratif, Rev.dr.pén. 1989, 363; A. DE NAUW, Les métamorphoses administratives du droit pénal de l entreprise, Gent, Mys en Breesch, 1994, Dit standpunt werd tevens verwoord door de minister van Grootstedenbeleid. Zie in dit verband Parl. St. Kamer , nr. 837/4, 3 en 10. Of de ontlasting van het parket een gevolg is van de bestuurlijke sanctionering wordt echter in vraag gesteld. Zie in dit verband F. SCHUERMANS, Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten, in M. SANTENS in M. SANTENS (ed.), o.c., 55; T. VANDER BEKEN, Administratieve afhandeling, Anders en beter?, in X., Update in de criminologie (Gandaius 2), Mechelen, Kluwer, Omzendbrief nr. COL 1/2006, 7 en omzendbrief nr. OOP 30bis, punt 3. 8 E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 3. 9 Deze factoren werden reeds beschreven. Zie onder andere E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 53, voetnoot 2; T. VANDERBEKEN, Administratieve afhandeling, Anders en beter?, in X., Update in de criminologie (Gandaius 2), Mechelen, Kluwer,

14 2.3 Afwezigheid van een algemene kaderwet voor bestuurlijke sancties Een eerste belangrijke vaststelling is dat, ondanks het toenemend belang van de bestuurlijke sanctionering, een algemene kaderwet ontbreekt. 10 Op dit moment is er een lappendeken van regels met betrekking tot de bestuurlijke sancties. Men is genoodzaakt de wetgeving over het specifieke rechtsdomein onder de loep te nemen om de contouren van de bestuurlijke sanctie te begrijpen. Ingeval van een lacune in de wetgeving, zal de rechtspraak trachten een gepast antwoord te bieden. Deze rechtspraak is niet steeds eenduidig. Vanuit de rechtsleer wordt dan ook herhaaldelijk opgeroepen om een coherente regeling uit te werken voor de bestuurlijke sanctie s. 11 Het zou wenselijk zijn de essentiële kenmerken van deze rechtsfiguur op te nemen in een kaderwet bestuurlijke sancties Afbakening van het onderzoeksproject 3.1 Algemene projectomschrijving door de FOD Binnenlandse Zaken, algemene dienst veiligheids- en preventiebeleid (AD VPB) De algemene dienst veiligheids- en preventiebeleid van de FOD Binnenlandse Zaken lanceerde in juni 2006 een oproep met de volgende omschrijving: Onderzoeksthema administratieve sanctioneringsmechanismen: Dit onderzoek wordt in eerste instantie gekenmerkt door een juridisch-technische aanpak. De opdrachtgever moet namelijk een duidelijk beeld krijgen over de juridische stand van zaken wat de verschillende administratieve sanctioneringsystemen betreft die momenteel van 10 J. PUT, Naar een kaderwet administratieve sancties, R.W , Het Comité voor Ministers van de Raad van Europa heeft evenwel reeds op 13 februari 1991 een aanbeveling aangenomen betreffende de bestuurlijke sancties. Zie Recommendation No. 8 (91) 1 of the Committee of Ministers on administrative sanctions, 13 februari (te vinden op 11 A. ALEN, Administratieve geldboeten: hun internationaal- en internrechtelijke kwalificatie, in X., Liber Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 1997, ; A. DE NAUW, L'évolution législative vers un système punitif administratif, Rev. dr. pén. 1989, ; J. PUT, Naar een kaderwet administratieve sancties, R.W , 321; R. TROOSTENS, Administratieve en strafrechtelijke handhaving: concurrenten of complementen?, in X., Liber Amicorum Jos Troostens, Brugge, die Keure, 2000, ; J. VERVAELE, Straffen zonder strafrecht: punitieve sancties en algemene rechtsbeginselen, Panopticon 1996, J. PUT, Naar een kaderwet administratieve sancties, R.W , 321. In Nederland is reeds werk gemaakt van een overkoepelende regeling met betrekking tot de bestuurlijke boeten. Zie infra, Hoofdstuk V. 14

15 toepassing zijn. Hierbij kan uiteraard gedacht worden aan de gemeentelijke bestuurlijke sancties, maar de FOD Binnenlandse Zaken is voornamelijk geïnteresseerd in de heffingen, retributies en eventueel andere sanctioneringsmogelijkheden die eveneens kunnen worden toegepast vanuit een punitieve invalshoek. Hierbij moeten onder meer de juridische kenmerken van de verschillende sancties en hun toepassingsgebied worden omschreven. In tweede instantie moet in dit onderzoek de tendens van de laatste jaren onder de loep worden genomen waaruit blijkt dat men afstapt van de traditionele strafrechtelijke bestraffingsmogelijkheden en meer en meer sancties gaat opleggen die bestuurlijk van aard zijn. Het is hierbij de bedoeling dat de maatschappelijke evolutie inzake sanctionering in kaart wordt gebracht en dat de verwachte ontwikkelingen hierin worden onderzocht en toegelicht Precisering van het onderzoeksproject: bestuurlijke sanctionering in het raam van het veiligheidsbeleid Het onderzoeksproject werd in onderling overleg met de AD VPB verfijnd. Bovenstaande projectomschrijving wekt immers de indruk dat alle bestaande bestuurlijke sancties in kaart moeten worden gebracht. Bestuurlijke sancties zijn echter terug te vinden in verschillende domeinen van het recht, gaande van de sociale tot de financiële sector. Bepaalde bronnen spreken van bijna 200 verschillende soorten bestuurlijke sancties. 14 Alleen al het in kaart brengen van al deze bestuurlijke sancties zou heel wat tijd vergen, terwijl het in kaart brengen van niet de kern van het onderzoek vormt. Daarom wordt hier de nadruk gelegd op de bestuurlijke sanctionering binnen het bevoegdheidsdomeinen van de AD VPB van de FOD Binnenlandse Zaken, met name het veiligheidsbeleid. De AD VPB wil dit onderzoek immers gebruiken in het kader van zijn adviserende taak inzake het veiligheidsbeleid. De AD VPB biedt namelijk de noodzakelijke ondersteuning om het juridische kader te schetsen waarin het handhavingsbeleid via bestuurlijke maatregelen op een wettige wijze kan worden georganiseerd. 13 De projectomschrijving door AD VPB is terug te vinden in de oproep tot het indienen van projectvoorstellen inzake het onderzoeksprogramma politie en veiligheid van Zie bijlage I. 14 In België werd er in tegenstelling tot in Nederland nog geen inventaris opgemaakt van (alle mogelijke varianten van) de bestuurlijke sanctie. In 2005 heeft de Nederlandse wetgever deze inventarisering wel gemaakt en is men tot de vaststelling gekomen dat in ongeveer 60 wetten de rechtsfiguur van de bestuurlijke boete als afdoeningsvorm is opgenomen. 15

16 Bovendien ligt het accent van deze studie op het lokale niveau. Het is immers op gemeentelijk niveau dat er een groeiende bestuurlijke aanpak is in die materies binnen het interesseveld van de AD VPB. Er bestaat een grote diversiteit aan maatregelen waarvan een bestuur gebruik kan maken om zijn handhavingsbeleid uit te stippelen. Voornamelijk op het vlak van de overlastbestrijding worden er originele concepten uitgedacht, zoals bijvoorbeeld de combitaks. 15 Niet verwonderlijk dat er in de rechtsleer wordt gesproken over een instrumentencocktail. 16 Toch komen ook federale bestuurlijke sanctioneringsmechanismen aan bod, zeker wanneer deze federale aanpak het lokale veiligheidsbeleid doorkruist. Dit is onder meer het geval voor de bestuurlijke aanpak van voetbalgerelateerd geweld in en rond het stadion. Het onderzoeksproject wordt bijgevolg afgebakend tot die bestuurlijke handhavingsmechanismen die besturen hanteren in het raam van de opdracht de veiligheid en de openbare orde te waarborgen. Bijgevolg wordt onderzocht hoe besturen hun handhavingsbeleid inzake veiligheid uitstippelen naast de traditionele strafrechtelijke handhaving. Op uitdrukkelijk verzoek van de AD VPB wordt geen omstandige beschrijving gegeven van de Wet Gemeentelijke Sancties (hierna: GAS-WET), gelet op het feit dat er hierover reeds bijzonder veel werd gepubliceerd. Op verzoek van de AD VPB wordt wél bijzondere aandacht besteed aan de samenloopproblematiek: kunnen strafrechtelijke en bestuurlijke sancties en andere maatregelen worden gecombineerd voor dezelfde feiten? Kan één feit met diverse sancties en/of maatregelen worden beteugeld? Deze probleemstelling wordt praktisch toegelicht via een fictieve samenloopcasus. 15 De combitaks wordt ook al eens aangeduid met de term overlasttaks. In dit onderzoeksproject wordt echter de term combitaks geprefereerd, omdat deze term de lading van de maatregel beter dekt. Er zijn hiervoor twee redenen. Allereerst moet worden opgemerkt dat de combitaks een belasting is voor het vervoer met een politievoertuig. Dit vervoer heeft echter niet altijd plaats ten gevolge van overlast waardoor de term overlasttaks niet geheel correct is. Een tweede reden ligt hem in het feit dat wanneer personen met de politiewagen worden vervoerd er per definitie een einde is gekomen aan de overlast. Ook deze reden toont aan waarom de term overlasttaks niet gepast is. 16 C.M. BILLIET, Het gemeentelijk instrumentarium ter bestrijding van de openbare overlast: duiding van een cocktail, in M. SANTENS (ed.), o.c.,

17 4. Probleemstelling aan de hand van een samenloopcasus 4.1 Probleemstelling Met de invoering van bestuurlijke handhavingsmechanismen kan een persoon naast de traditionele strafrechtelijke weg ook bestuurlijk worden gesanctioneerd. De handhaving kan in deze hypothese complexe vormen aannemen. Eén persoon kan diverse feiten plegen die elk afzonderlijk kunnen worden gesanctioneerd of een persoon kan één feit plegen dat onder verschillende wettelijke grondslagen kan worden gebracht. De strafrechtelijke en de bestuurlijke handhaving kunnen elkaar doorkruisen en samenlopen. Los hiervan is het mogelijk dat er naast de strafrechtelijke en de bestuurlijke handhaving een bijkomende vorm van handhaving binnen eenzelfde casus voorkomt. Eenzelfde persoon kan bijvoorbeeld naast de bestuurlijke geldboete ook een belasting verschuldigd zijn. Zo ontstaat er soms een onoverzichtelijk geheel van mogelijke maatregelen en sancties. Deze probleemstelling kan aan de hand van een illustratie worden verduidelijkt Samenloopcasus Stel dat X met zijn wagen naar stad Y rijdt. Vanavond speelt de voetbalclub van stad Y immers de laatste wedstrijd in de eerste klasse competitie en het belooft een spannende match te worden. X parkeert zijn wagen in de binnenstad en vertrekt met een groep supporters in een supportersbusje naar het stadion. Tijdens de wedstrijd laaien de gemoederen hoog op en de supportersloge van X laat van zich horen, maar niet van zijn fraaiste kant. Samen met de andere supporters verstoort X de voetbalwedstrijd door andere supporters uit te dagen en met hen op de vuist te gaan. Gelukkig loopt de wedstrijd ten einde en verlaat iedereen het stadion. De supportersclub van X is echter diep teleurgesteld met de 0-1 nederlaag. De scheidsrechter had immers die ene penalty moeten fluiten Om de domper te verwerken, koopt X een aantal blikjes bier in de nabijgelegen nachtwinkel. De anderen volgen zijn voorbeeld en bedrinken de nederlaag. X lanceert het voorstel om tegen enkele auto s te plassen. Vervolgens gooien ze de lege blikjes bier in de berm en gaan op stap. Vlakbij het stadion botsen ze echter op een juichende supportersclub van de tegenstander. De gevolgen laten zich raden. Na wat uitdagen 17 Met dank aan G. Geudens voor zijn kritische opmerkingen bij het opstellen van deze casus. 17

18 laaien de gemoederen opnieuw hoog op. Luide scheldpartijen, geroep, geduw en getrek, alles om de andere supporters op te jutten. Lege (en soms volle) blikjes bier worden in het rond gegooid. X gaat zelfs een stapje verder, breekt de omheining van het plaatselijk parkje af en gooit met verschillende onderdelen van de afsluiting naar de overkant van de straat. Een raam wordt aan diggelen gegooid. Door het vele kabaal wordt de politie gealarmeerd. Als blijkt dat de politie X en zijn kompanen naar het politiecommissariaat willen overbrengen, verzet X zich tegen deze actie. Tevergeefs, zo blijkt, want X wordt samen met zijn kompanen overgebracht naar het commissariaat en kan pas de volgende ochtend terug naar huis. Bleek dat X reeds een stadionverbod had opgelopen en die avond eigenlijk niet in of in de buurt van het stadion mocht zijn. Indien we deze casus van naderbij bekijken, blijkt dat X diverse normen met de voeten heeft getreden. Zonder in detail in te gaan op de wettelijke bepalingen die hier van toepassing zijn, wordt een chronologisch overzicht gegeven van de mogelijke sancties/maatregelen toepasselijk op X: * Het gedrag van X in het stadion: (1) Eenieder die, alleen of in groep, in het stadion aanzet tot slagen en verwondingen, haat of woede ten opzichte van een of meerdere personen, kan één of meer sancties oplopen. Concreet kan X een bestuurlijke geldboete krijgen van 250 euro tot euro, eventueel in combinatie met een bestuurlijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot vijf jaar. Een bestuurlijk stadionverbod kan gepaard gaan met een bestuurlijk perimeterverbod voor een duur gelijk aan de duur van het stadionverbod. De minimumgrens van de bestuurlijke geldboete wordt opgetrokken naar 500 euro, en van het bestuurlijk stadionverbod naar één jaar, in geval de gedraging gericht is tegen een of meer stewards, de veiligheidsverantwoordelijke of één of meer leden van de hulpdiensten. Indien de gedraging gericht is tegen één of meerdere rivaliserende toeschouwers en door de organisator geen supportersscheiding in plaats werd gesteld, is er een minimum bestuurlijke geldboete van 500 euro en een bestuurlijk stadionverbod van 9 maanden vooropgesteld. Indien er een stadionverbod van twee jaar of meer wordt opgelegd, kan aan de overtreder een bestuurlijk verbod worden opgelegd om het grondgebied te verlaten voor een land waar een voetbalwedstrijd wordt gespeeld waaraan een club van de eerste, tweede of derde nationale klasse uit België deelneemt, een wedstrijd waaraan de Belgische nationale ploeg deelneemt, 18

19 of voor een Wereldkampioenschap of Europees kampioenschap voetbal, voor een duur die gelijk is aan deze van het bestuurlijk stadionverbod. 18 (2) Anderzijds worden slagen en verwondingen ook strafrechtelijk gehandhaafd. X kan bijgevolg voor de inbreuken op het Strafwetboek een strafrechtelijke sanctie krijgen. 19 In geval van een veroordeling voor een misdrijf begaan omwille van en ter gelegenheid van de organisatie van een voetbalwedstrijd, kan door de strafrechter eventueel een gerechtelijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot tien jaar worden uitgesproken. Het gerechtelijk stadionverbod wordt dan opgelegd als bijkomende straf. 20 (3) De feiten zoals beschreven in de casus vallen ook onder de strafbaarstelling van beledigingen (verbaal geweld). 21 Concreet kan X voor deze beledigingen een gevangenisstraf krijgen van 8 dagen tot en met één jaar, eventueel in combinatie met een geldboete van 26 tot en met 200 euro (vermenigvuldigd met de gebruikelijke opdeciemen 22 ). 23 * Wildplassen: Het is verboden te urineren in de openbare ruimte en X kan hiervoor een bestuurlijke boete van maximum 250 euro krijgen. 24 * Het achterlaten van blikjes bier in de berm: Het is verboden de openbare ruimte te bevuilen op gelijk welke manier (zoals o.a. het weggooien van verpakkingen van snoep, snacks, sigaretten). X kan voor dit sluikstorten een bestuurlijke boete van maximum 250 euro krijgen Artikel 23 in combinatie met artikel 24, 24ter en 24quater Wet 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden, B.S. 3 februari 1999 zoals gewijzigd door de Wet van 25 april 2007 houdende diverse bepalingen, B.S. 8 mei 2007 (hierna Voetbalwet). 19 Deze strafbepalingen staan in afdeling II van hoofdstuk I van Titel VIII van het Strafwetboek (opzettelijk doden, niet doodslag genoemd, en opzettelijk toebrengen van lichamelijk letsel). 20 Artikel 41 Voetbalwet. 21 Artikel 448 Sw 22 Deze opdeciemen bedragen thans 45, wat een vermenigvuldigingscoëfficiënt van 5,5 impliceert. 23 Artikel 444 en 448 Sw. Deze misdrijven betreffen wel klachtmisdrijven, zodat deze niet kunnen worden vervolgd dan op klacht van de persoon die beweert beledigd te zijn (art. 450 Sw.). 24 Aangezien stad Y is geabstraheerd kan hier bij wijze van voorbeeld worden verwezen naar de verbodsbepaling in de lokale bestuurlijke politieverordening van de stad Turnhout: zie (Artikel 11 van Hoofdstuk XIII Diverse vormen van overlast. 25 Aangezien stad Y is geabstraheerd kan hier bij wijze van voorbeeld worden verwezen naar de verbodsbepaling in de lokale bestuurlijke politieverordening van de stad Antwerpen: zie Algemene site > Hulpdiensten en veiligheid > Overlast > Algemene bestuurlijke politie (hoofdstuk II openbare netheid en gezondheid in combinatie mat artikel 331). 19

20 * Het gedrag van X rond het stadion: (1) Eenieder die zich alleen of in groep in de perimeter bevindt omwille van en ter gelegenheid van een voetbalwedstrijd en aanzet tot slagen en verwondingen, haat of woede ten opzichte van een of meerdere personen kan één of meer sancties oplopen. Concreet kan aan X een bestuurlijke geldboete van 250 euro tot euro worden opgelegd, eventueel in combinatie met een bestuurlijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot vijf jaar. Een bestuurlijk stadionverbod kan gepaard gaan met een bestuurlijk perimeterverbod voor een duur gelijk aan de duur van het stadionverbod. Indien er een stadionverbod van twee jaar of meer wordt opgelegd, kan aan de overtreder een bestuurlijk verbod worden opgelegd om het grondgebied te verlaten voor een land waar een voetbalwedstrijd wordt gespeeld waaraan een club van de eerste, tweede of derde nationale klasse uit België deelneemt, een wedstrijd waaraan de Belgische nationale ploeg deelneemt, of voor een Wereldkampioenschap of Europees kampioenschap voetbal, voor een duur die gelijk is aan deze van het bestuurlijk stadionverbod. 26 (2) Anderzijds worden slagen en verwondingen ook strafrechtelijk gehandhaafd. X kan voor de inbreuken op het Strafwetboek een strafrechtelijke sanctie krijgen. 27 In geval van een veroordeling voor een misdrijf begaan rond een stadion, kan door de strafrechter eventueel een gerechtelijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot tien jaar worden uitgesproken. Het gerechtelijk stadionverbod wordt dan opgelegd als bijkomende straf. 28 * Het afbreken van de plaatselijke afsluiting: (1) Zij die stedelijke of landelijke afsluitingen, uit welke materialen ook gemaakt, opzettelijk beschadigen kunnen een strafrechtelijke geldboete van 15 tot 25 euro (vermenigvuldigd met de gebruikelijke opdeciemen 29 ) en/of een gevangenisstraf van één dag tot zeven dagen oplopen. 30 (2) Dit gedrag kan echter ook aanleiding geven tot het opleggen van een bestuurlijke geldboete van maximum 250 euro Artikel 23bis in combinatie met artikel 24, 24ter en 24quater Voetbalwet. 27 Deze strafbepalingen staan in afdeling II van hoofdstuk I van Titel VIII van het Strafwetboek (opzettelijk doden, niet doodslag genoemd, en opzettelijk toebrengen van lichamelijk letsel). 28 Artikel 41 Voetbalwet. 29 Deze opdeciemen bedragen thans 45, wat een vermenigvuldigingscoëfficiënt van 5,5 impliceert. 30 Artikel 563, 2 Strafwetboek. 31 Aangezien stad Y is geabstraheerd kan hier bij wijze van voorbeeld worden verwezen naar de verbodsbepaling in de lokale bestuurlijke politieverordening van de stad Antwerpen: zie Algemene site > Hulpdiensten en veiligheid > Overlast > Algemene bestuurlijke politie (artikel 330). 20

21 (3) Het afbreken van de plaatselijke afsluiting kan echter ook worden beschouwd als het aanzetten tot slagen en verwondingen, haat of woede ten opzichte van een of meer personen die zich bevinden in of buiten de perimeter. Eenieder die zich in de perimeter bevindt, alleen of in groep, omwille van en ter gelegenheid van een voetbalwedstrijd, en aanzet tot slagen en verwondingen, haat of woede ten opzichte van een of meer personen zich bevindend in of buiten de perimeter, kan één of meer sancties oplopen. Concreet kan aan X een bestuurlijke geldboete van 250 euro tot euro worden opgelegd, eventueel in combinatie met een bestuurlijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot vijf jaar. Een bestuurlijk stadionverbod kan gepaard gaan met een bestuurlijk perimeterverbod voor een duur gelijk aan de duur van het stadionverbod. Indien er een stadionverbod van twee jaar of meer wordt opgelegd, kan aan de overtreder een bestuurlijk verbod worden opgelegd om het grondgebied te verlaten voor een land waar een voetbalwedstrijd wordt gespeeld waaraan een club van de eerste, tweede of derde nationale klasse uit België deelneemt, een wedstrijd waaraan de Belgische nationale ploeg deelneemt, of voor een Wereldkampioenschap of Europees kampioenschap voetbal, voor een duur die gelijk is aan deze van het bestuurlijk stadionverbod. 32 * Het gooien van de onderdelen van de afsluiting: (1) Eenieder die zich bevindt in de perimeter omwille van en ter gelegenheid van een voetbalwedstrijd en die zonder gerechtvaardigde reden één of meer voorwerpen gooit of schiet naar een roerend goed, een onroerend goed of één of meer personen, zich bevindend in of buiten de perimeter, kan één of meer sancties opgelegd krijgen. Concreet kan aan X een bestuurlijke geldboete van 250 euro tot euro worden opgelegd, eventueel in combinatie met een bestuurlijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot vijf jaar. Een bestuurlijk stadionverbod kan gepaard gaan met een bestuurlijk perimeterverbod voor een duur gelijk aan de duur van het stadionverbod. Indien er een stadionverbod van twee jaar of meer wordt opgelegd, kan aan de overtreder een bestuurlijk verbod worden opgelegd om het grondgebied te verlaten voor een land waar een voetbalwedstrijd wordt gespeeld waaraan een club van de eerste, tweede of derde nationale klasse uit België deelneemt, een wedstrijd waaraan de Belgische nationale ploeg deelneemt, of voor een Wereldkampioenschap of Europees kampioenschap voetbal, voor een duur die gelijk is aan deze van het bestuurlijk stadionverbod Artikel 23bis in combinatie met artikel 24, 24ter en 24quater Voetbalwet. 33 Artikel 20bis in combinatie met artikel 24, 24ter en 24quater Voetbalwet. 21

22 (2) Het gebruik van schiettuigen en het werpen, gooien of stoten van voorwerpen, die kunnen beschadigen, zijn verboden op de openbare weg, alsmede in de nabijheid ervan wanneer er gevaar bestaat dat een projectiel gebruikers van de openbare weg of omwonenden kan verwonden of hun eigendommen kan beschadigen of vernielen. Concreet kan aan X een bestuurlijke geldboete worden opgelegd van maximum 250 euro. 34 * Nachtlawaai: (1) Op nachtlawaai staan er strafrechtelijke sancties. X kan hiervoor een strafrechtelijke geldboete van 10 tot 20 euro (vermenigvuldigd met de gebruikelijke opdeciemen) en/of een gevangenisstraf van één dag tot vijf dagen oplopen. 35 (2) X maakt zich schuldig aan nachtgerucht of nachtrumoer waardoor de rust van de inwoners wordt verstoord. X kan hiervoor worden gesanctioneerd met een bestuurlijke geldboete van maximum 250 euro. 36 * Weerspannigheid X heeft zich verzet met geweld tegen dragers of agenten van de openbare macht of agenten van de bestuurlijke of de gerechtelijke politie die handelden ter uitvoering van de wetten, bevelen of beschikkingen van het openbaar gezag, van rechterlijke bevelen of van vonnissen. 37 Concreet kan X voor deze weerspannigheid strafrechtelijk gesanctioneerd worden met een gevangenisstraf van 8 dagen tot en met zes maanden, eventueel in combinatie met een geldboete van 26 tot en met 200 euro (vermenigvuldigd met de gebruikelijke opdeciemen 38 ) Aangezien stad Y is geabstraheerd kan hier bij wijze van voorbeeld worden verwezen naar de verbodsbepaling in de lokale bestuurlijke politieverordening van de stad Mechelen: zie (artikel 85). 35 Artikel 561,1 Strafwetboek. 36 Aangezien stad Y is geabstraheerd kan hier bij wijze van voorbeeld worden verwezen naar de verbodsbepaling in de lokale bestuurlijke politieverordening van de stad Antwerpen: zie Algemene site > Hulpdiensten en veiligheid > Overlast > Algemene bestuurlijke politie (artikel 330). 37 Artikel 269 e.v. Sw. 38 Deze opdeciemen bedragen thans 45, wat een vermenigvuldigingscoëfficiënt van 5,5 impliceert. 39 Artikel 274 Sw. 22

23 * Het vervoer met de politiecombi: Ten gevolge van het veroorzaken van overlast wordt door het stadsbestuur een belasting gevestigd op het vervoer van personen met een politievoertuig. X moet hiervoor de som van 100 euro betalen. 40 * Het niet respecteren van het stadionverbod of perimeterverbod: Eenieder die het stadion of de perimeter onrechtmatig betreedt of poogt te betreden, kan één of meer sancties oplopen. Als onrechtmatig betreden wordt beschouwd (1) het betreden van het stadion in overtreding van een bestuurlijk of gerechtelijk stadionverbod (of een stadionverbod als beveiligingsmaatregel), (2) het betreden van de perimeter in overtreding van een bestuurlijk of gerechtelijk perimeterverbod, behoudens gerechtvaardigde reden waaruit het geoorloofd karakter om zich in de perimeter te bevinden blijkt, en in dit laatste geval met uitzondering van elke plaats in de perimeter waar betrokkene zich niet zou hebben bevonden mocht er geen voetbalwedstrijd georganiseerd geweest zijn, (3) het betreden van het stadion wanneer de toegang hem daartoe werd ontzegd door de stewards. Concreet kan aan X een bestuurlijke geldboete van 250 euro tot euro worden opgelegd, eventueel in combinatie met een (nieuw) bestuurlijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot vijf jaar. Het (nieuw) bestuurlijk stadionverbod kan gepaard gaan met een bestuurlijk perimeterverbod voor een duur gelijk aan de duur van het stadionverbod. De minimumgrens van de bestuurlijke geldboete wordt opgetrokken naar euro en van het bestuurlijk stadionverbod naar één jaar indien het betreden van het stadion gebeurt in overtreding van een bestuurlijk of gerechtelijk stadionverbod of een stadionverbod als beveiligingsmaatregel. Indien er een stadionverbod van twee jaar of meer wordt opgelegd, kan aan de overtreder een bestuurlijk verbod worden opgelegd om het grondgebied te verlaten voor een land waar een voetbalwedstrijd wordt gespeeld waaraan een club van de eerste, tweede of derde nationale klasse uit België deelneemt, een wedstrijd waaraan de Belgische nationale ploeg deelneemt, of voor een Wereldkampioenschap of Europees kampioenschap voetbal, voor een duur die gelijk is aan deze van het bestuurlijk stadionverbod. Tevens kan voor een maximale duur van drie maanden een bestuurlijke aanmeldingsplicht op een politiekantoor worden opgelegd Aangezien stad Y is geabstraheerd kan hier bij wijze van voorbeeld worden verwezen naar het belastingreglement van de stad Mechelen. Zie de bijlagen bij dit onderzoeksproject. 41 Artikel 21 in combinatie met artikel 24 tot 24quater Voetbalwet. 23

24 * Het parkeren zonder geldig parkeerticket: De dag nadien is X niet op tijd bij zijn auto waardoor hij een parkeerretributie moet betalen. In casu moet X het lange dag tarief van 15 euro betalen, omdat hij zijn auto in de binnenstad heeft geparkeerd Conclusie Deze casus schetst de problematiek inzake de samenloop van verschillende maatregelen die toepasselijk kunnen zijn op eenzelfde persoon. Men kan nu reeds aanvoelen dat het heel onwaarschijnlijk is dat X zal worden gesanctioneerd op grond van alle bovenstaande bepalingen. In dit onderzoeksproject gaan we op zoek naar de regels die op deze samenloopsituatie van toepassing zijn. We zullen in de loop van dit onderzoek aantonen dat in bepaalde gevallen de wetgever zelf reeds bepaalde combinaties heeft uitgesloten. Voor het overige kan men oplossingen vinden in de rechtspraak. Indien het het antwoord van de rechtspraak niet bevredigend is, wordt een alternatieve oplossing geformuleerd. Concreet wordt er nagegaan in welke mate bepaalde combinaties van sancties en/of andere maatregelen onwettig zijn of moeten worden getemperd. 5. Plan van het verdere onderzoek In dit Hoofdstuk I. werd het onderzoek afgebakend en werd bij wijze van probleemstelling een casus geschetst. Om deze casus te kunnen oplossen moet stapsgewijze worden gewerkt. Allereerst moet een overzicht worden gegeven van alle handhavingsinstrumenten waarover de wetgever beschikt om het veiligheidsbeleid vorm te geven. Op die manier wordt getracht een inventaris op te stellen van alle mogelijke handhavingsinstrumenten (Hoofdstuk II). Maatregelen zoals de strafrechtelijke en bestuurlijke sancties, de belastingen en de retributies, veiligheidsmaatregelen zoals de politiemaatregelen en zelfs de figuur van de schadevergoeding worden hiervoor onderzocht. 42 Aangezien stad Y is geabstraheerd kan hier bij wijze van voorbeeld worden verwezen naar het retributiereglement van de stad Mechelen. Zie de bijlagen bij dit onderzoeksproject. 24

25 Eens deze inventaris is gemaakt, kunnen eventuele samenloopsituaties van deze (verschillende) handhavingsinstrumenten worden bekeken. Het komt immers voor dat verschillende maatregelen tezelfdertijd worden opgelegd, zodat de vraag rijst naar de mogelijkheid van een dubbele bestraffing. Vooraleer de vraag naar de dubbele bestraffing kan worden beantwoord, is het echter noodzakelijk te weten wat er onder een bestraffing wordt verstaan (Hoofdstuk III). Welke instrumenten uit de inventaris kunnen als een bestraffing worden beschouwd? De rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in zijn rechtspraak betreffende de bestuurlijke sanctie een aantal criteria naar voor geschoven die deze beoordeling mogelijk maken. Aan de hand van de op het Europese vlak ontwikkelde criteria is het dus mogelijk het punitieve karakter van de instrumenten opgenomen in de inventaris te beoordelen. Zodra duidelijk is wat onder bestraffing kan worden verstaan, kunnen de samenloopsituaties onder de loep worden genomen (Hoofdstuk IV). Hierin zijn twee luiken te onderscheiden. Ten eerste is het mogelijk dat éénzelfde feit onder twee verschillende juridische kwalificaties valt waardoor er sprake kan zijn van een dubbele bestraffing. In deze situatie heeft men te maken met een samenloop van juridische kwalificaties. Ten tweede is het mogelijk dat verschillende feiten worden gepleegd die afzonderlijk worden gesanctioneerd. De persoon die deze onderscheiden inbreuken heeft gepleegd, zal diverse sancties krijgen. De vraag rijst of die sancties kunnen worden getemperd wanneer blijkt dat de inbreuken zich binnen hetzelfde geheel voordeden of elkaar opvolgden. In dit hoofdstuk wordt tevens de casus opgelost. Vervolgens wordt het Nederlandse recht bestudeerd. Er zal hier worden nagegaan of Nederland een voorbeeld kan zijn voor België op het vlak van de bestuurlijke sanctionering (Hoofdstuk V). Het bestaan van een nevenstrafrecht ontwikkeld door bestuursorganen leidt bijna per definitie tot conflictsituaties. Een mogelijk te bewandelen denkpiste is om, naar Nederlands voorbeeld, een algemene kaderregeling m.b.t. bestuurlijke sancties uit te stippelen waarin aandacht wordt besteed aan de wijze van afweging tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving, aan de invulling van de notie bestuurlijke sanctie en aan de bestrijding van samenloopperikelen. 25