AANPAK VAN ONGELIJKHEDEN

Transcriptie

1 THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER AANPAK VAN ONGELIJKHEDEN 1. INLEIDING Ongelijkheid is de laatste jaren een alsmaar belangrijker onderwerp geworden. De economische crisis heeft diepgaande gevolgen gehad voor Europa, met een belangrijke terugslag op de convergentie van de levensstandaarden en een zware belasting van de socialezekerheidsstelsels als gevolg. In de meeste lidstaten is de ongelijkheid toegenomen, wat heeft geleid tot ongerustheid over duurzame groei en sociale cohesie. Daarnaast is er ongerustheid over de inclusiviteit van de groei. Als het inkomen dat in een land wordt geproduceerd, zoals gemeten door het bbp, sneller groeit dan de inkomens van de huishoudens van dat land, kan dat erop wijzen dat de groei niet inclusief is en dat niet alle huishoudens meegenieten van die groei. Uit onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat de groei die het bbp van de Verenigde Staten de voorbije jaren heeft gekend, bijna uitsluitend de huishoudens met de hoogste inkomens ten goede is gekomen 1. De Europa 2020-strategie focust op armoedebestrijding, maar het verminderen van het risico op armoede 1 Cfr. Saez E. (2016). Striking it Richer: The Evolution of Top Incomes in the United States. houdt verband met het debat over ongelijkheid 2. In de Europese pijler van sociale rechten die de Europese Commissie in april 2017 heeft voorgesteld, wordt explicieter ingegaan op inkomensongelijkheid. Het derde beginsel van de pijler houdt het recht op gelijke kansen voor iedereen in. Eén van de veertien kernindicatoren die in het bijbehorende sociale scorebord worden gebruikt, heeft rechtstreeks betrekking op inkomensgelijkheid, terwijl verschillende andere indicatoren betrekking hebben op beleidsgebieden die nauw samenhangen met de bestrijding van de toenemende inkomensongelijkheid en de bevordering van gelijke kansen. In dit document wordt ingezoomd op twee belangrijke dimensies van ongelijkheid in de Europese Unie, namelijk inkomensongelijkheid en ongelijke kansen 3. Het is als volgt opgebouwd: deel 2 geeft een overzicht van definities, indicatoren en actuele uitdagingen in de EU; in deel 3 wordt onderzocht wat de bronnen van ongelijkheid zijn, terwijl in deel 4 een overzicht wordt gegeven van 2 Armoede wordt gemeten als het percentage mensen dat leeft in een huishouden met een inkomen onder een bepaalde drempel die aan het mediane inkomen van huishoudens is gekoppeld. Als de armoede afneemt, houdt dit in dat ook de inkomensongelijkheid afneemt. 3 De gegevens in deze factsheet hebben betrekking op de EU-28, tenzij anders aangegeven. Bladzijde 1

2 beleidsinstrumenten die de lidstaten kunnen gebruiken om ongelijkheid terug te dringen. Er zijn nog andere thematische factsheets beschikbaar waarin wordt ingegaan op dit beleidsgebied: Actief arbeidsmarktbeleid; Toereikendheid en houdbaarheid van de pensioenen; Gezondheidsstelsels; Vaardigheden voor de arbeidsmarkt; Sociale inclusie; Belastingen; Loonontwikkeling en loonvormingsstelsels. 2. OMSCHRIJVING EN METING VAN ONGELIJKHEID Ongelijkheid is een multidimensionele uitdaging. Ongelijkheid kan vanuit verschillende standpunten worden bekeken, maar twee van de belangrijkste concepten zijn resultatenongelijkheid (inkomen en vermogen) en kansenongelijkheid 4. Inkomensongelijkheid: Hierbij gaat het om de verdeling van het nationale inkomen over de bevolking. Dit wordt gewoonlijk berekend per huishouden (bv. door het inkomen van alle leden van een huishouden op te tellen) en gewogen in functie van het aantal leden van het huishouden en hun leeftijd 5. Vermogensongelijkheid: In sommige landen zoals Oostenrijk, Nederland en Duitsland is de inkomensongelijkheid niet zo groot, maar is de vermogensongelijkheid de laatste jaren toegenomen 6. Over het algemeen is er meer vermogens- dan inkomens- 4 Een andere belangrijke dimensie van ongelijkheid is genderongelijkheid. Daaraan wordt aandacht besteed in een aparte thematische factsheet "Vrouwen op de arbeidsmarkt". 5 Dit wordt een equivalentieschaal genoemd. De Commissie maakt gebruik van de gewijzigde equivalentieschaal van de OESO, waarbij het hoofd van het huishouden voor 1 telt, elke bijkomende volwassene voor 0,5 en elk kind voor 0,3. 6 Tussen 2011 en 2014 is de vermogensongelijkheid, gemeten aan de hand van de Gini-coëfficiënt van het nettovermogen, in de meeste landen van de eurozone toegenomen. ongelijkheid onder invloed van erfenissen en stijgende vastgoedprijzen. Kansenongelijkheid: Bij inkomensongelijkheid worden resultaten gemeten, maar die zijn het gevolg van een mix van i) de kansen die iemand bij de geboorte krijgt toegekend, ii) de keuzes die iemand in het leven maakt, en iii) toeval. Hoewel gelijke kansen moeilijker te meten zijn, bestaat er meer consensus over het streven naar gelijke kansen voor iedereen als beleidsdoelstelling dan over het streven naar gelijke resultaten. Kansenongelijkheid kan inkomensongelijkheid vergroten, en vice versa. Kansenongelijkheid leidt tot meer inkomensongelijkheid, aangezien het verschil in uitgangspositie de vaardigheden en het inkomenspotentieel van de volgende generatie nog sterker doen verschillen. Als de inkomensongelijkheid te groot is, kan dit leiden tot minder gelijke kansen voor de volgende generatie, aangezien de voordelen van een familie met een hoger inkomen en een groter vermogen gemakkelijk worden doorgegeven aan de volgende generatie. Dit wederzijds versterkend effect illustreert hoe belangrijk het is om een beleid te voeren dat de vicieuze cirkel van achterstand doorbreekt (zie deel 4). Over het algemeen bestaat de overtuiging dat enige ongelijkheid een stimulans vormt voor investeringen in menselijk kapitaal, mobiliteit en innovatie. Economische stimulansen, die belangrijk zijn voor de groei, zijn gebaseerd op de mogelijkheid die een individu heeft om betere resultaten te boeken door middel van zijn of haar eigen inspanningen. Wanneer de ongelijkheid echter te groot wordt, kan zij de groei ondermijnen. Dit is met name het geval wanneer zij haar oorsprong vindt in hogere armoede aan de onderkant van de inkomensverdeling. Wanneer personen aan de onderkant van de inkomens- (of vermogens)verdeling niet over de middelen beschikken om in hun vaardigheden en onderwijs te Bladzijde 2

3 investeren, zijn zij mogelijk niet in staat hun volledige potentieel te bereiken, wat schadelijk is voor de globale groei. Bovendien kan inkomensherverdeling ook de vraag in de economie helpen stimuleren, aangezien huishoudens met een laag inkomen de neiging hebben meer uit te geven. Ongelijkheid ondermijnt ook sociale rechtvaardigheid. Indien de middelen van de economie te ongelijk zijn verdeeld, kan dit een bedreiging vormen voor de sociale samenhang en voor het gevoel van samenhorigheid. Beide effecten kunnen bijzonder duidelijk zijn wanneer grote ongelijkheid gestuwd wordt door grotere aantallen mensen die in armoede leven. Deze personen lopen een groter risico op ontbering, dak- en thuisloosheid of sociale uitsluiting. Een hogere S80/S20 betekent meer inkomensongelijkheid; een lager getal betekent minder ongelijkheid. Een S80/S20 van 1,0 zou perfecte inkomensgelijkheid betekenen, d.w.z. dat alle huishoudens hetzelfde jaarlijks inkomen zouden hebben. Voor de EU 7 bedraagt de S80/S20 ongeveer 5,1 (2015) (zie figuur 1). Meting van ongelijkheid Inkomensongelijkheid kan worden gemeten aan de hand van een reeks indicatoren. Een aantal van de meest gebruikte indicatoren zijn de inkomenskwintielverhouding S80/S20 en de Gini-coëfficiënt. De S80/S20-ratio meet het jaarlijks inkomen van de rijkste 20 % huishoudens in vergelijking met de armste 20 % huishoudens. Dit is de kernindicator voor het meten van ongelijkheid in het sociaal scorebord. Zo betekent een S80/S20 van 5,0 dat de rijkste 20 % van de huishoudens per jaar vijf keer meer inkomen ontvangen dan de armste 20 %. 7 De EU verwijst naar de 28 lidstaten van de Unie; de waarden zijn een gewogen gemiddelde. Bladzijde 3

4 Figuur 1: Inkomensongelijkheid zoals gemeten aan de hand van de S80/S20-ratio, Figuur 2: Inkomensongelijkheid zoals gemeten aan de hand van de Gini-index, Bladzijde 4

5 RO BG EL HU ES IT LT UK LV CY PT IE MT HR EU PL SK BE AT LU EE FR DE CZ NL SI DK FI SE % kinderen jonger dan 16 jaar De Gini-coëfficiënt is de meest gebruikte maatstaf van inkomensongelijkheid wereldwijd. Het meet de inkomensverdeling door de inkomenspositie van elk huishouden te vergelijken met die van alle andere huishoudens. De coëfficiënt is zo opgezet dat hij wordt uitgedrukt als een procentuele waarde tussen 0 en 100. Een Gini van 0 zou perfecte inkomensgelijkheid betekenen; een Gini van 100 zou betekenen dat al het inkomen in de economie toekomt aan een enkel huishouden, dus perfecte inkomensongelijkheid. Voor de EU bedraagt de Gini-coëfficiënt ongeveer 31 (2015) (zie figuur 2). Kansenongelijkheid kan niet direct worden gemeten aan de hand van de standaardindicatoren. Aangezien slechts het resultaat van een persoon direct kan worden geobserveerd, moeten bepaalde veronderstellingen worden gemaakt en vervangende indicatoren worden gebruikt om kansengelijkheid te meten. Voor vervangende indicatoren wordt voornamelijk naar jongeren gekeken. Aangezien de situatie van een individu het resultaat is van tijdens het leven gemaakte keuzes en ondervonden geluk, kan worden verondersteld dat het geobserveerde welzijn (met inbegrip van inkomen) voor jongeren minder geassocieerd is met de eigen levenskeuzes en meer met de kansen die hen zijn toegekend. Daarom is het risico op armoede of sociale uitsluiting voor kinderen een belangrijke indicator van ongelijke kansen (zie figuur 3). Figuur 3: Kinderen (< 16 jaar) die risico lopen op armoede of sociale uitsluiting, Bladzijde 5

6 Kansenongelijkheid houdt ook verband met het nadeel dat het van de ene generatie op de andere wordt overgedragen. Een andere belangrijke indicator voor kansenongelijkheid is de relatie tussen de onderwijsresultaten van adolescenten en de sociaal-economische status van hun ouders. Wanneer er een hoge correlatie is tussen lage onderwijsprestaties van personen en een laag onderwijsniveau van hun ouders betekent dit dat de openbare diensten (in het bijzonder het onderwijs) niet erg goed slagen in het bevorderen van gelijke kansen voor alle kinderen, ongeacht hun sociale achtergrond 8. Zie figuur 4. Stand van zaken inzake ongelijkheid in de EU-landen In de EU is de inkomensongelijkheid lichtjes toegenomen. In 2016 bedroeg de S80/S20-ratio 5,1 voor de EU tegenover 4,9 in 2010; dit duidt op een toename in een groot aantal maar niet alle lidstaten. De Gini-coëfficiënt toont een vergelijkbare ontwikkeling, met een stijging van 30,5 naar 31,0 9 gedurende dezelfde periode. De stijging is meer uitgesproken voor marktinkomensongelijkheid (d.w.z. de ongelijkheid vóór belastingen en sociale overdrachten), aangezien het belasting- en uitkeringsstelsel een egaliserend effect heeft. Ongelijkheid komt voort uit lage inkomensgroei bij armere huishoudens. Hoewel toenemende ongelijkheid het resultaat is van zowel snellere inkomensgroei aan de bovenkant van de verdeling als een trager dan gemiddelde groei aan de onderkant, is het de trage groei aan de onderkant die het grootste effect heeft gehad op de algemene ongelijkheid in de jaren na de crisis. Dit effect was bijzonder groot in Roemenië en Portugal, maar ook in Italië en Duitsland 10. Figuur 4: Verschil in schoolprestaties (wetenschappen) volgens sociaal-economische achtergrond voor kinderen (15 jaar), Het verschil in schoolprestaties dat wordt verklaard door de sociaal-economische status van de studenten is een secundaire indicator van het sociaal scorebord. 9 Dit is het gemiddelde van de Ginicoëfficiënten van de EU-landen, niet de Ginicoëfficiënt van de EU-bevolking als geheel. 10 Dit blijkt uit de verandering tussen 2010 en 2015 wat betreft de inkomenskwintielverhouding S50/S10, die sterke stijgingen in deze landen toont, wat wijst op een dalend aandeel in inkomsten voor de armste huishoudens. Bladzijde 6

7 Het EU-gemiddelde verhult aanzienlijke en toenemende verschillen tussen landen. In Slowakije is de S80/S20-ratio sinds de crisis gedaald en deze is nu een van de laagste in de EU (3,5 in 2012); in Roemenië daarentegen is deze sterk toegenomen en de hoogste van de EU (8,3). De marktinkomensongelijkheid is het meest toegenomen in Portugal, Griekenland en Bulgarije; in een groot aantal lidstaten is deze echter nauwelijks veranderd (Hongarije en Frankrijk) of zelfs gedaald (Ierland, Luxemburg, Italië) 11. Tussen 2007 en 2010 leefden meer kinderen in armoede als gevolg van de crisis, maar dat aantal is in de meeste lidstaten gedaald in de jaren tot In Polen en Bulgarije is de grootste daling van de kinderarmoede vastgesteld; in Griekenland, Cyprus en Spanje is het probleem even groot gebleven of zelfs groter geworden (zie figuur 3). 3. BRONNEN VAN ONGELIJKHEID De bronnen van ongelijkheid verschillen tussen de lidstaten. Terwijl in de meeste EU-landen werkloosheid een factor voor ongelijkheid is, speelt in sommige landen (zoals Bulgarije, Cyprus, Estland, Litouwen en Letland) het lage herverdelende effect van belastingen en uitkeringen een belangrijke rol. In andere lidstaten is een hoge inkomensongelijkheid het resultaat van werkloosheid in combinatie met een ongelijke verdeling van de marktinkomens (Griekenland, Spanje en Portugal). Ook in het Verenigd Koninkrijk en Ierland zijn de marktinkomens extreem ongelijk verdeeld, maar de Britse en Ierse welvaartsstaten bereiken boven-gemiddeld goede resultaten wat betreft het reduceren van de ongelijkheden vóór belastingen en uitkeringen (zie figuur 5), wat ertoe leidt Figuur 5: Het ongelijkheidsreducerende effect van belastingen en overdrachten (2015) Gewoon gemiddelde, gegevens voor DE zijn voor Berekeningen van de Commissie op basis van gegevens van de communautaire statistiek van inkomens en levensomstandigheden (EU-SILC). dat de ongelijkheidsresultaten wat betreft beschikbaar inkomen zich dicht bij het EU-gemiddelde bevinden. Bladzijde 7

8 Toenemende technologische veranderingen hebben de inkomensongelijkheid verhoogd. Technologische vooruitgang is positief voor de economische groei in het algemeen maar doet de loonspreiding toenemen door topvaardigheden te belonen, in het bijzonder in economische sectoren met hoge toegevoegde waarde zoals informatie- en communicatietechnologie (ICT). Tegelijkertijd leidt automatisering er vaak toe dat werknemers met lagere en middelmatige vaardigheden worden ontslagen. Het bewijs voor het effect van de globalisering op ongelijkheid is echter gemengd. Volgens theorie op basis van traditionele handelsmodellen leidt meer handel tot meer ongelijkheid in rijke landen. Uit empirische studies bleken echter tegengestelde resultaten. De manier waarop arbeidsmarktinstellingen en beleidsmakers reageren is een essentieel element dat kan bepalen of handel meer of minder ongelijkheid creëert. De effecten van arbeidsmarktinstellingen zijn vaak ook dubbelzinnig. Rigide arbeidsmarktinstellingen verminderen ongelijkheid niet noodzakelijkerwijs: hoewel zij kunnen leiden tot hogere lonen voor personen die aan het werk zijn, kunnen zij ook meer werkloosheid tot gevolg hebben. Ook andere factoren, zoals demografie en de samenstelling van huishoudens, beïnvloeden ongelijkheid. Het stijgende aandeel van eenpersoonshuishoudens kan de ongelijkheid doen toenemen omdat dit hun capaciteit om de middelen te bundelen vermindert. De steeds kleiner wordende huishoudens in combinatie met meer immigratie doet eveneens de ongelijkheid toenemen, in het bijzonder kansenongelijkheid, omdat het zorgt voor een grotere concentratie van activa bij de personen die in het land geboren zijn. 4. BELEIDSINSTRUMENTEN VOOR HET AANPAKKEN VAN ONGELIJKHEID Ongelijkheid voorkomen en verminderen hangt grotendeels af van de maatregelen en hervormingen van de lidstaten. De rol van de EU bestaat erin het beleid van de lidstaten op het gebied van sociale inclusie en sociale bescherming te ondersteunen en aan te vullen, door middel van beleidsrichtsnoeren voor en financiële ondersteuning van hervormingen. De lidstaten beschikken over een aantal beleidsinstrumenten om de gelijkheid van inkomens en kansen te verbeteren. Het passende beleidsantwoord zal echter afhangen van: een aandachtige lezing van de bronnen van ongelijkheid in elke lidstaat; landspecifieke factoren, zoals de werkloosheidsgraad, de sectorale samenstelling van de economie, arbeidsmarktinstellingen en de opzet van het socialebeschermingsstelsel. Investeringen in onderwijs en vaardigheden zijn een belangrijk beleidsinstrument voor het verminderen van ongelijkheid en het bevorderen van gelijke kansen. Als reactie op de veranderende arbeidspraktijken door technologie heeft met name het bijscholen van laaggeschoolde werknemers het grootste potentieel om loonspreiding tegen te gaan en tegelijk meer banen te creëren. Voor kinderen en jongeren is onderwijs effectief voor het creëren van meer gelijke kansen zolang alle kinderen toegang hebben tot hoogwaardig onderwijs, ongeacht hun achtergrond. Het belasting- en uitkeringsstelsel is het belangrijkste beleidsinstrument om inkomensongelijkheid aan te pakken 12. Terwijl beleid om vaardigheidstekorten aan te pakken nuttig zijn op de middellange en lange 12 Zie ook de thematische factsheet "Belastingen". Bladzijde 8

9 termijn, kunnen veranderingen van het belasting- en uitkeringsstelsel sneller effect hebben. Sommige landen zoals Ierland, Hongarije en Denemarken gebruiken het belasting- en uitkeringsstelsel effectief om zeer grote marktinkomensongelijkheden te verminderen. In andere lidstaten, zoals Cyprus, Bulgarije, Letland, Litouwen en Estland, is dit effect veel minder groot (zie figuur 5). Het ongelijkheidsreducerende effect van sociale uitgaven hangt af van de kwaliteit van de opzet ervan. Het verminderen van de afbouw van uitkeringen voor personen die opnieuw aan het werk gaan en van de belastingdruk op lage lonen zijn twee belangrijke beleidsmaatregelen die ervoor zorgen dat werklozen en inactieve mensen steeds een positieve economische stimulans hebben om arbeid in loondienst te verrichten. Sinds de crisis is de capaciteit van het belasting- en uitkeringsstelsel om tegengewicht te bieden aan de stijgende marktongelijkheid afgenomen. In sommige landen heeft krappe budgettaire ruimte en de noodzaak de overheidsfinanciën opnieuw houdbaar maken de capaciteit van de overheid om inkomen te herverdelen, beperkt. Het inkomstenbelastingstelsel is niet progressiever geworden: in een aantal EU-landen wordt een uniform belastingtarief gehanteerd, bv. in Letland, Litouwen, Estland, Bulgarije en Roemenië. Belangrijke instrumenten om de overdracht van nadelen van generatie op generatie te doorbreken zijn: hoogwaardige en toegankelijke kinderopvang; sociale huisvesting; onderwijs, en gezondheidszorg. De beschikbaarheid van kinderopvang en langdurige zorg zijn ook van essentieel belang voor een grotere deelname van vrouwen op de arbeidsmarkt, wat de genderongelijkheid kan helpen verminderen. Wanneer ongelijkheid een ruimtelijke dimensie heeft, met onder meer een aanzienlijke kloof tussen plattelands- en stedelijke gebieden zoals in Roemenië en Bulgarije, kunnen investeringen in vervoer en digitale toegankelijkheid ook een belangrijke rol spelen. Datum: NUTTIGE BRONNEN 6. De Europese pijler van sociale rechten Sociaal scorebord De vermogensongelijkheid kan worden omgebogen door belastingen die goed in elkaar zitten. Een vermogensbelasting (met inbegrip van eigendoms- en successiebelasting) kan een relevant middel zijn om te zorgen voor billijkheid op het vlak van kansen en een gelijkere verdeling van de rijkdom. Daarbij moet op passende wijze rekening worden gehouden met doelmatigheidsaspecten. Het aanbieden van hoogwaardige sociale diensten is een essentieel instrument in de strijd tegen de stijgende kansenongelijkheid. Bladzijde 9

10 BIJLAGE Tabel 1 Gini-coëfficiënt vóór en na belastingen en overdrachten (2015, bron: EU-SILC) Gini-coëfficiënt bruto marktinkomen* Gini-coëfficiënt netto marktinkomen** Het ongelijkheidsreducerende effect van belastingen en overdrachten IE 55,4 29,8 25,7 FI 49,6 25,2 24,4 BE 49,9 26,2 23,7 UK 55,9 32,4 23,6 DK 50,7 27, 4 23,3 AT 50,3 27,2 23,1 EL 56,6 34,2 22,4 NL 49,0 26,7 22,3 SI 46,7 24,5 22,2 HU 49,9 28,2 21,6 PT 55,5 34,0 21,5 CZ 46,2 25,0 21,2 DE 51,6 30,7 20,9 HR 51,0 30,6 20,4 SE 45,2 25,2 20,0 FR 49,0 29,2 19,8 LU 48,1 28,5 19,6 IT 51,3 32,4 18,9 ES 53,4 34, MT 45,7 28,1 17,6 PL 47,9 30,6 17,3 RO 54,1 37,4 16,7 SK 39,8 23,7 16,1 LT 54,0 37,9 16,1 EE 49,8 34,8 15,0 LV 49,8 35,4 14,5 CY 47,5 33,6 14,0 BG 50,2 37,0 13,2 EU-28 50,2 30,4 19,8 Bron: Eigen berekeningen op basis van gegevens van de EU-SILC-enquête 2104, DE: * Gini-coëfficiënt, bruto met belastingen en zonder overdrachten ** Gini-coëfficiënt berekend na alle directe belastingen en sociale overdrachten (met inbegrip van pensioenen) Ongewogen gemiddelde. Bladzijde 10