De energievoorziening in goede handen. Eerste bevindingen liberalisering energiemarkt

Transcriptie

1 De energievoorziening in goede handen Eerste bevindingen liberalisering energiemarkt maart 2002

2 Voorwoord Het zijn enerverende tijden in de Nederlandse energiewereld. De energiemarkt wordt geliberaliseerd en verandert daardoor ingrijpend. Binnen twee jaar kan iedereen gas en elektriciteit kopen waar en bij wie hij wil. Nu al hebben zo n 650 grote klanten en circa middelgrote bedrijven en instellingen die mogelijkheid. En uiterlijk in 2004 kunnen ook huishoudens en kleine bedrijven hun eigen energieleverancier kiezen. Net als bij andere producten zal de keus worden bepaald door maatwerk, kwaliteit en prijs. De voorliggende rapportage beschrijft de eerste eigen bevindingen van EnergieNed, Federatie van Energiebedrijven in Nederland, over het functioneren van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. EnergieNed is de organisatie die de belangen behartigt van bedrijven die actief zijn op de aanbodzijde van de energiemarkt: elektriciteitsproductie, transport, handel en levering. In deze rapportage worden hun ervaringen tot nog toe beschreven ten einde vast te stellen of de gestelde doelstellingen (kunnen) worden bereikt. Met deze rapportage draagt EnergieNed haar bevindingen aan voor de evaluatie en voor wijzigingen van de wetgeving door het Parlement in Het rapport is tot stand gekomen in intensieve samenwerking met vertegenwoordigers van de leden van EnergieNed. Voor hun medewerking en goede discussies dank ik hen van harte. ir. A.J. Korff Voorzitter EnergieNed EnergieNed De energievoorziening in goede handen 2

3 Inhoudsopgave Samenvatting 4 1 Inleiding 8 2 Liberalisering energiemarkt Transitie van nuts naar markt Wettelijke doelstellingen Elektriciteitswet Gaswet 10 3 Bevindingen EnergieNed Vrije markt Groene stroommarkt Switchen van leverancier Energieprijzen Dienst uitvoering en toezicht Energie Gereguleerde markt Vergunningenstelsel Price-capregulering Nettoegang Gereguleerde nettoegang (elektriciteit) Onderhandelde nettoegang (gas) Tarieven Elektriciteit Gas Kwaliteit van de wetgeving 19 4 Visie op de toekomstige vrije energiemarkt Trends in de energiemarkt Liberalisering Europese energiemarkt Privatisering Milieu Leveringszekerheid (korte termijn) Voorzieningszekerheid (lange termijn) 25 5 Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen 29 6 Bijlagen Overzicht spelers op de Nederlandse energiemarkt Energieprijzen voor elektriciteit en gas Gemandateerde taken Analyse stroomcrisis Californië Samenstelling projectgroep 40 EnergieNed De energievoorziening in goede handen 3

4 Samenvatting Evaluatie Elektriciteitswet en Gaswet De energiemarkt ontwikkelt zich van een aanbod- naar een vraaggestuurde markt en verandert daardoor ingrijpend. De Tweede Kamer heeft ingestemd met het versnellen van de openstelling van de elektriciteits- en gasmarkt voor alle klanten. Aanvankelijk was het de bedoeling dat alle klanten in 2007 hun energieleverancier zouden kunnen kiezen. De versnelling houdt in dat deze keuzevrijheid al vanaf uiterlijk 2004 voor iedereen gaat gelden. De minister van Economische Zaken zal voorjaar 2002 rapporteren aan het Parlement wat haar bevindingen zijn over het functioneren van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. EnergieNed, Federatie van Energiebedrijven in Nederland, heeft in deze rapportage haar eigen eerste ervaringen beschreven over het functioneren van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. Met deze rapportage draagt EnergieNed haar bevindingen aan voor de evaluatie en voor wijzigingen van de wetgeving door het Parlement in Geen ingrijpende wijzigingen doorvoeren Gezien het korte tijdsbestek tussen de inwerkingtreding van de Elektriciteitswet (1998) en de Gaswet (2000) en de evaluatie is het nog vroeg om een goed beeld over het functioneren van de vrije energiemarkt te verkrijgen. De energiemarkt verkeert thans nog in een overgangsfase en functioneert op onderdelen nog niet optimaal. Marktpartijen hebben tijd nodig om zich aan te passen aan de nieuwe situatie. Verandering van de regels is daarom op korte termijn ongewenst. EnergieNed adviseert de politiek dan ook met het doorvoeren van ingrijpende wijzigingen te wachten tot de implementatie van de wijzigingen van de Europese richtlijnen voor gas en elektriciteit binnen alle landen van de Europese Unie. Wetgeving verhelderen, toezicht beter afbakenen EnergieNed vindt dat de huidige wet- en regelgeving helder en eenduidig geformuleerd moet worden om de marktwerking te verbeteren. In weerwil van de wetgeving, waarin wordt gesproken over een lichte vorm van regulering, hanteert de DTe bij netbeheerders een reguleringsmethodiek, waarbij DTe sluipenderwijs op de stoel van de netbeheerder is gaan zitten. De gehanteerde methodiek is onjuist en leidt tot volstrekt onlogische uitkomsten. Dit leidt tot eindeloze bezwaar- en beroepstrajecten die aan het einde van de eerste reguleringperiode nog steeds niet zullen zijn opgelost. EnergieNed constateert dat innovatieve ontwikkelingen in energienetwerken onder het bestaande reguleringsstelsel worden belemmerd, hetgeen ten koste gaat van de effectiviteit en efficiëntie. De Nederlandse energievoorziening is thans de meest betrouwbare ter wereld. Gegeven de randvoorwaarden voor de liberalisering dient de betrouwbaarheid niet achteruit te gaan. EnergieNed pleit daarom voor een door de wetgever bedoelde lichte vorm van regulering via outputsturing op tarieven en kwaliteit. Dit geeft veel beter de mogelijkheid tot een duidelijke prijs- en kwaliteitsbeheersing door de DTe en het creëren van het noodzakelijke goede investeringsklimaat. Daarbij moet ook meer ruimte zijn voor constructief overleg tussen de DTe en energiebedrijven. Er bestaat verschil van opvatting over de wijze waarop de DTe haar taken zou moeten uitoefenen. EnergieNed vindt dat het toezicht meer op afstand geplaatst moet worden en de taken en bevoegdheden van de toezichthouder eenduidig in de wet moeten worden vastgelegd. Het opstellen van een gedragscode voor toezichthouders in EU-lidstaten kan hieraan bijdragen. Daarnaast dient de transparantie van de door DTe gehanteerde besluitvormingsprocedures te worden verbeterd en moeten de reactietermijnen van DTe expliciet aangegeven worden. Het indienen van bezwaar bij de DTe die het besluit heeft genomen, wordt voorts als weinig zinvol en zeer tijdrovend ervaren, terwijl het ontbreken van de mogelijkheid van hoger beroep als zeer bezwaarlijk wordt ervaren. EnergieNed bepleit derhalve beroep bij een met name genoemde rechter en hoger beroep bij een met name genoemd gerechtshof. Ook moet cassatie mogelijk worden gemaakt. EnergieNed De energievoorziening in goede handen 4

5 Opening midsegment goed leerproces De grootverbruikersmarkt, het midsegment en de groene stroommarkt zijn inmiddels geliberaliseerd. Er zijn nieuwe partijen tot de markt toegetreden, hetgeen geleid heeft tot bevordering van concurrentie (marktwerking). Veel klanten hebben een andere leverancier gekozen. De opening van de grootverbruikersmarkt en de groene stroommarkt is succesvol verlopen. De opening van het midsegment is daarentegen verre van vlekkeloos en met veel problemen verlopen, omdat met name de administratieve systemen van de netbeheerders niet tijdig beschikbaar waren. De markt voor elektriciteitsproductie is vrij. De gasmarkt wordt door handelaren nog niet als een vrije markt ervaren, met name vanwege het ontbreken van een helder marktmodel gas. De keuzevrijheid voor de klanten brengt een grote administratieve last voor met name de netbeheerders met zich mee, zij moeten het switchen van klanten van leverancier mogelijk maken. De inspanningen die daarvoor moeten worden verricht (aanpassen informatietechnologie, processen, communicatie e.d.) zijn groot en complex. De administratieve last voor de netbeheerders en vergunninghouders is structureel groter geworden dan was voorzien. De opening van het midsegment heeft hiervan te leiden gehad. Door talloze onduidelijkheden in de regelgeving haperde de voortgang en waren niet alle systemen op tijd gereed. Daardoor moesten in een groot aantal gevallen switches handmatig verwerkt worden. Ook is gebleken dat veel spelers (netbeheerders, leveranciers, klanten) nog moesten wennen aan de nieuwe spelregels. De klanten hebben van deze problemen relatief weinig hinder ondervonden en zijn niet geconfronteerd geweest met onderbreking van de energielevering. Geen metervervanging bij marktopening Naast keuzevrijheid van leverancier geeft de Elektriciteitswet 1998 ook vrijheid van keuze van bedrijf dat de meetinrichting installeert. Het is veelvuldig voorgekomen dat klanten met een nieuwe meterleverancier een contract sluiten, maar vergeten het meetcontract met de netbeheerder op te zeggen. Ook is het voorgekomen dat de nieuwe meterleverancier vergeet de meterstanden door te geven aan de netbeheerder, en oude meterstanden verloren gaan bij verwijdering van de meter. EnergieNed heeft hieruit geleerd dat het sterk de voorkeur verdient om een aantal maanden vóór en na een marktopening, uitwisseling van meters niet toe te staan om problemen van meteruitwisseling in combinatie met het verwerken van switchen te voorkomen. Opening retailmarkt niet vóór 2004; zorgvuldigheid voor snelheid Door de opgetreden problemen en de opgedane ervaring met de omvang van de administratieve inspanningen bij de opening van het midsegment en die van de groene stroommarkt, heeft EnergieNed geleerd dat meer tijd nodig is dan aanvankelijk was ingeschat om systemen en processen in te richten en adequaat te testen. Een geforceerde marktopening met mogelijk veel grotere problemen dan bij de opening van het midsegement is niet in het belang van de klant. Daarom pleit EnergieNed voor een zorgvuldige marktopening in plaats van een te snelle. In ieder geval dient er voldoende tijd te liggen tussen het gereedkomen van alle switch- en beheersregels en de opening van de markt om de administratieve systemen en processen op de juiste wijze in te richten en te testen. Essentieel daarbij is onder andere het standaardiseren en automatiseren van de communicatie tussen de partijen. Uitgaande van de opgedane ervaringen dient er tenminste een half jaar te liggen tussen het gereedkomen van alle switch- en beheersregels en de opening van de markt. Om deze reden vindt EnergieNed dat de retailmarkt niet vóór 1 januari 2004 geopend kan worden. Supplier of last resort Leveranciers kunnen, vanwege een verscheidenheid aan oorzaken, plotseling niet meer in staat blijken hun klanten van energie te voorzien. Voor retailklanten die energie geleverd krijgen voor huishoudelijk en/of kleinzakelijk verbruik zijn dit risico s waarmee zij niet allemaal even adequaat om kunnen gaan. Als de contractuele levering (bijvoorbeeld door een faillissement van de leverancier) staakt, moeten zij opeens (samen met vele andere klanten) binnen enkele dagen een nieuwe leverancier kiezen. Om deze klanten te beschermen ontwikkelt de energiebranche een regeling supplier of last resort. Deze regeling houdt in dat EnergieNed De energievoorziening in goede handen 5

6 een ander energiebedrijf de energielevering tijdelijk verzorgt totdat de klant redelijkerwijs een nieuwe leverancier heeft gekozen. De energiebranche laat hiermee klanten niet onbedoeld in het donker of in de kou zitten. Creëren level playing field De liberalisering van de Nederlandse energiemarkt moet in Europees perspectief bezien worden. De politiek heeft zich in de afgelopen jaren te zeer gefocust op korte termijn resultaten en Nederland te veel als een geïsoleerd energie-eiland bekeken. De faseverschillen in liberalisering tussen de verschillende lidstaten in Europa en de grote verschillen in wet- en regelgeving leiden niet tot een level playing field. Hierdoor functioneert de markt verre van optimaal. Dit gaat ten koste van de concurrentiepositie van de Nederlandse energiebedrijven. Een illustratief voorbeeld is de Nederlandse regelgeving ten aanzien van de splitsing tussen netwerk en levering. Die gaat veel verder dan door Europese regelgeving wordt vereist. Maar ook andere zaken als reciprociteit, etikettering van stroom en toerekening van netkosten aan de producent (Landelijk Uniform Producententarief), worden in Nederland ingevuld op een wijze die ten koste gaat van de concurrentiepositie van de Nederlandse energiebedrijven in vergelijking met hun buitenlandse concurrenten. Het is in het belang van de Nederlandse energiebranche en haar klanten dat de wetgeving op dit punt in de pas loopt met de Europese regelgeving. EnergieNed verzoekt de politiek haar contacten op Europees niveau te intensiveren voor het verder ontwikkelen van een Europees level playing field. Terughoudendheid bij ingrijpen in de vrije markt; verbetering investeringsklimaat noodzakelijk De energiebranche staat voor een stabiele energievoorziening, waarbij de beschikbaarheid en betrouwbaarheid op korte en lange termijn centraal staan. De Nederlandse wetgever draagt hierin een belangrijke verantwoordelijkheid, onder andere door het creëren van een langjarig, stabiel en goed investeringsklimaat voor transport en productie. Naar de mening van EnergieNed behoeven in Nederland geen regelgevende maatregelen te worden genomen voor het waarborgen van de voorzieningszekerheid; terughoudendheid is in deze geboden. Eén les die duidelijk is geworden uit de stroomcrisis vorig jaar in Californië is dat ingrijpen door middel van regelgeving in een vrije markt tot grote problemen kan leiden. Dit geldt met name voor regelgeving die ingrijpt in de prijsvorming. Wel is het aan te raden om ontwikkelingen in de markt goed te volgen en te bestuderen, zodat tijdig maatregelen kunnen worden genomen. De energiebranche bespreekt de ontwikkeling van een monitoringsysteem. Dit systeem moet de transparantie in productiecapaciteit vergroten. Goed onafhankelijk netbeheer Een non-discriminatoire toegang tot de Nederlandse elektriciteits- en gasnetten is één van de hoofddoelen van de wetgeving. Dit doel is in korte tijd bereikt. Nieuwe toetreders kunnen effectief de concurrentie aangaan met de gevestigde bedrijven die de netten in eigendom hebben. Het succes van de non-discriminatoire toegang blijkt uit de toetreding van een groot aantal nieuwe leveranciers en het uitblijven van geschillen over de toegang tot de energienetten. Wetsvoorstel privatisering energiedistributiebedrijven onaanvaardbaar Voor de energiebedrijven is liberalisering van de energiemarkt onlosmakelijk met privatisering van energiebedrijven verbonden. Recent is een wetsvoorstel voor privatisering van de energiedistributiebedrijven ingediend bij de Tweede Kamer. In de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet zijn garanties opgenomen ten aanzien van onafhankelijk netbeheer. Het onafhankelijk netbeheer functioneert goed, maar de politiek vindt bij nader inzien dat er hiervoor extra garanties gesteld moeten worden. Deze bepalingen schieten hun doel ver voorbij en plaatsen de Nederlandse energiebedrijven nog meer op achterstand in vergelijking tot de Europese concurrenten. Daarnaast moeten de financiële gevolgen voortvloeiend uit het wetsvoorstel voor de energiebedrijven en haar aandeelhouders binnen de perken worden gehouden, omdat deze nu per bedrijf kunnen oplopen van enkele tientallen tot honderden miljoenen euro s. De minister van Economische Zaken en Tweede Kamer hebben bij de besluitvorming over de beleidsregels privatisering toegezegd dat waardebehoud, financierbaarheid en consolidatie mogelijk moet blijven. Het wetsvoorstel is hierop niet getoetst. Daarnaast ontbreekt EnergieNed De energievoorziening in goede handen 6

7 flankerend fiscaal beleid volledig. EnergieNed vindt het wetsvoorstel privatisering daarom onaanvaardbaar en verwacht dat op basis van het wetsvoorstel de Nederlandse energiebedrijven niet zullen overgaan tot privatiseren en potentiële strategische partners geen belang zullen willen nemen in een Nederlands energiebedrijf. EnergieNed verzoekt de Tweede Kamer en de minister van Economische Zaken het wetsvoorstel hierop te repareren of in te trekken. Consistent beleid ontbreekt De Nederlandse politiek dient een consistenter beleid te voeren ten aanzien van de Nederlandse energievoorziening. Een voorbeeld hiervan is het wetsontwerp voor privatisering van de energiedistributiebedrijven. Dit wetsontwerp maakt echte privatisering van de energiebedrijven nagenoeg onmogelijk. Ook op het punt van duurzame energie is het overheidsbeleid inconsistent. Langdurige procedures inzake ruimtelijke ordening en tijdelijke fiscale maatregelen dragen niet bij aan investeringen in duurzame productiecapaciteit. Hierdoor komen de uitbreidingsplannen die bijdragen aan de overheidsdoelstellingen voor duurzame energie, moeizaam of niet van de grond. Om aan de groeiende vraag naar duurzame energie te kunnen voldoen, worden leveranciers nu gedwongen om duurzame energie uit het buitenland te importeren. De komende jaren moet de politiek derhalve veel meer aandacht besteden aan onder meer een goed investeringsklimaat, de relatie tussen kwaliteit en kosten op de lange termijn en stimulering van innovatie. Branche wil actief milieubeleid voortzetten De energiebedrijven voeren een actief milieubeleid. Zo hebben de elektriciteitsproducenten de verzurende emissies van de centrales aanzienlijk omlaag gebracht en hebben de vergunninghouders met het Milieu Actie Plan bijgedragen aan een lagere CO2-uitstoot en energiebesparing dankzij efficiënte productie, stimulering van energiebesparing en duurzame energie. De energiebranche blijft bereid bij te dragen aan een schoner milieu, een voorbeeld hiervan is onder meer het Kolenconvenant. Milieuwetgeving voor energiebedrijven moet in Nederland niet strenger zijn dan in het ons omringende buitenland, omdat dit gaat ten koste van de concurrentiepositie. Energievoorziening in goede handen De liberalisering van de energiebranche heeft tot een aantal successen geleid. Bij de verdere opening van de energiemarkt dient de hoogst mogelijke zorgvuldigheid te worden betracht om deze opening ook succesvol te laten verlopen. Daarnaast dient de politiek zich te richten op het verbeteren van de kwaliteit van de wetgeving, het scheppen van een goed investeringsklimaat en het creëren van een level playing field voor de Nederlandse bedrijven op Europees niveau. De eerste resultaten van de evaluatie van de Elektriciteitswet en de Gaswet tonen aan dat de energiebranche ook in de dynamische overgangsperiode staat voor een energievoorziening met een hoge beschikbaarheid en betrouwbaarheid. Kortom, de energievoorziening is in goede handen. EnergieNed De energievoorziening in goede handen 7

8 1 Inleiding De energiemarkt wordt geliberaliseerd en verandert daardoor ingrijpend. Binnen twee jaar kan iedereen gas en elektriciteit kopen waar en bij wie hij wil. Nu al hebben zo n 650 grote industriële afnemers keuzevrijheid in energieleverancier. En sinds 1 januari 2002 kunnen ca middelgrote bedrijven en instellingen zelf hun elektriciteitsleverancier kiezen en ca bedrijven een gasleverancier. En uiterlijk in 2004 kunnen ook ca huishoudens en kleine bedrijven hun eigen energieleverancier kiezen. Daarnaast hebben sinds 1 juli 2001 alle afnemers van groene stroom keuzevrijheid gekregen. De Tweede Kamer heeft ingestemd met het versnellen van de openstelling van de elektriciteits- en gasmarkt voor alle klanten. Aanvankelijk was het de bedoeling dat alle klanten in 2007 hun energieleverancier zouden kunnen kiezen. De versnelling houdt in dat deze keuzevrijheid vanaf uiterlijk 2004 voor iedereen gaat gelden. De minister van Economische Zaken zal voorjaar 2002 rapporteren aan het Parlement wat haar bevindingen zijn over het functioneren van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. EnergieNed, Federatie van Energiebedrijven in Nederland, heeft in deze rapportage haar eigen ervaringen beschreven over het functioneren van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. Gezien het korte tijdsbestek tussen de inwerkingtreding van de Elektriciteitswet (1998) en de Gaswet (2000) en de evaluatie lijkt het nu eigenlijk nog wat vroeg om een goed beeld over het functioneren van vrije energiemarkt te verkrijgen. De markt moet, mede vanuit de Europese dimensie, de tijd krijgen zich aan te passen aan de nieuwe situatie, zonder dat op korte termijn de regels worden veranderd. EnergieNed adviseert de politiek te wachten met het doorvoeren van ingrijpende wijzigingen tot de implementatie van de wijzigingen van de Europese Richtlijnen in alle landen van de Europese Unie. Met deze rapportage draagt EnergieNed haar bevindingen aan voor de evaluatie en kleine wijzigingen van de wetgeving door het Parlement in Uitgangspunt voor de evaluatie zijn de doelstellingen van de liberalisering zoals neergelegd in de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. Deze worden door EnergieNed onderschreven. Vervolgens is bepaald in hoeverre in de dagelijkse praktijk aan deze doelstellingen wordt beantwoord. Als gevolg van belangrijke verschillen tussen de sectoren voor elektriciteit en gas is in het rapport hierin onderscheid aangebracht. Een separate behandeling van beide energiewetten door de politiek is daarom aan te bevelen. Het rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de transitie van het nutsmodel naar het marktmodel. Daarnaast wordt ingegaan op de wettelijke doelstellingen van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. In hoofdstuk 3 worden de doelstellingen van de energiewetten getoetst aan praktijkervaringen. Hoofdstuk 4 beschrijft een visie van EnergieNed op de toekomstige vrije Nederlandse energiemarkt als onderdeel van Europa. Tot slot zijn in hoofdstuk 5 de conclusies en aanbevelingen beschreven. EnergieNed De energievoorziening in goede handen 8

9 2 Liberalisering energiemarkt 2.1 Transitie van nuts naar markt De aanleiding om de energiemarkten te liberaliseren is ontstaan door een afspraak tussen de leiders van de Europese landen om een Europese economie te realiseren die de meest dynamische ter wereld is. Een van de belangrijkste eisen om deze dynamische economie te realiseren is het liberaliseren van de energiemarkten in landen van de Europese Unie. Ook de Nederlandse energiemarkt dient te worden getransformeerd van een nutsmodel naar een marktmodel. Nutsmodel Het nutsmodel werd gekenmerkt door een grote mate van centralisatie en derhalve een grote nadruk op centrale planning en kostentoerekening. Deze elementen waren als het ware sturend voor de marktrelaties, producten en tariefmechanismen. Dit heeft geleid tot een situatie waarin klanten en leveranciers weinig inkoop- en verkoopopties hadden, klanten een inflexibel product aangeboden kregen en de mogelijkheden van demand side management slechts gedeeltelijk benut werden. Ten einde een vrije markt te verwezenlijken was het noodzakelijk de nadruk te verleggen van een centraal gestuurd systeem (nut) naar een vraaggestuurd systeem (markt) met grotere vrijheid voor klanten en leveranciers. Marktmodel Bij de ontwikkeling van een markt dient duidelijkheid te bestaan over de commerciële relaties in de markt, het door de klant gewenste productenpakket en de daaraan verbonden prijs. De belangrijke verandering ten opzichte van het nutsmodel is de decentralisatie van verantwoordelijkheden. Hierdoor moeten energiebedrijven zelf bepalen hoe zij inspelen op klantenwensen en andere externe ontwikkelingen. Een vrije energiemarkt wordt gekenmerkt door: 1. vrijheid van de eindgebruiker om zijn leverancier te kiezen; 2. vrije productie van energie; 3. prijzen die tot stand komen door vraag en aanbod; 4. niet-discriminatoire toegang tot (monopoloïde) netwerken. In een vrije energiemarkt zal sprake zijn van concurrentie in de productie en de levering. Hierbij zal niet alleen op prijs geconcurreerd worden maar ook op kwaliteit (maatwerkcontracten) en op service. Tevens zullen de betreffende energiebedrijven concurrerende diensten op het gebied van energie en milieu aanbieden. Om de liberalisering van de energiemarkt mogelijk te maken is een scheiding aangebracht tussen handel en transport van energie. Zodoende kunnen klanten kiezen uit verschillende aanbieders, terwijl al deze aanbieders gebruik maken van hetzelfde net. Om de handel in energie in fysieke zin goed te laten verlopen is een geheel nieuw type bedrijf in de energiemarkt ontstaan, namelijk de netbeheerder. De netbeheerders opereren onafhankelijk van alle marktpartijen en verlenen tegen dezelfde voorwaarden toegang tot de elektriciteits- en gasnetten. Bij een aantal energieconcerns verzorgt de netbeheerder niet zelf de aanleg, instandhouding en uitbreiding van de energie-infrastructuur, maar zijn deze activiteiten ondergebracht in een apart infrabedrijf. De leveringsbedrijven verzorgen de handel en levering van energie aan vrije klanten in de vrije markt. De vergunninghouders verzorgen de levering van energie aan gebonden klanten in de gereguleerde markt. 2.2 Wettelijke doelstellingen De Elektriciteitswet 1998 en Gaswet beogen primair een vraaggestuurde energiemarkt te creëren, waarin de keuzevrijheid van klanten voorop staat. De doelstellingen van beide wetten beogen verhoogde efficiëntie met lagere kosten, betere en gedifferentieerde dienstverlening en een betere (internationale) concurrentiepositie. Het functioneren van de vrije markt zal worden EnergieNed De energievoorziening in goede handen 9

10 getoetst aan de wettelijke doelstellingen die met de vrije markt zijn beoogd, zonodig gespecificeerd naar de actoren: productie, handel en levering. In de navolgende paragrafen wordt per wet nader ingegaan op meer specifieke doelstellingen Elektriciteitswet 1998 De Elektriciteitswet 1998 strekt mede tot uitvoering van EG-richtlijn nr. 96/92 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit. Verder hadden nieuwe beleidsinzichten ten aanzien van marktwerking in de elektriciteitsvoorziening en op het gebied van de bevordering van een duurzame energiehuishouding, ertoe geleid dat de Elektriciteitswet 1989 geen passend kader meer bood voor de wenselijk geachte organisatie en ordening van de elektriciteitsmarkt. In vergelijking met de Elektriciteitswet 1989 beoogt de Elektriciteitswet 1998 een meer vraaggestuurde structuur van de elektriciteitsmarkt. Anders dan in de Elektriciteitswet 1989 worden productie, handel en in toenemende mate levering van elektriciteit niet meer onderworpen aan bijzondere bepalingen. De wet voorziet in een geleidelijke overgang naar keuzevrijheid ten aanzien van de levering van elektriciteit en bescherming voor afnemers die niet onmiddellijk een vrije leverancierskeuze hebben. In de wet staat centraal dat de transport- en distributienetten op vrije en non-discriminatoire voorwaarden toegankelijk zijn voor producenten, handelaren, leveranciers en afnemers van elektriciteit. Om de vrije en non-discriminatoire toegang tot het net te verzekeren, is erin voorzien dat de neteigenaren een onafhankelijk netbeheer moeten hebben. Ter bevordering van de elektriciteitsopwekking door middel van duurzame bronnen is onder andere voorzien in de invoering van een groencertificatensysteem en hebben producenten en leveranciers tot taak gekregen te bevorderen dat elektriciteit door henzelf en door afnemers op een doelmatige en milieuhygiënisch verantwoorde wijze wordt geproduceerd en gebruikt. Bewust is ervoor gekozen de uitvoering van de wet en het toezicht op de naleving daarvan niet op te dragen aan de Nederlands Mededingingsautoriteit (NMa) maar aan een aparte toezichthouder. Hiervoor is onder andere als motief gebruikt dat in een overgangsperiode naar een volledige liberalisering de toezichthouder op basis van een geheel nieuwe Elektriciteitswet 1998 regels moet toepassen in een markt waar zich forse structuuraanpassingen zullen voordoen en waar bedrijven nog nauwelijks gewend zijn aan het werken in een markt met concurrentie van betekenis. Voor het netbeheer en voor de levering aan beschermde afnemers zijn in de wet bepalingen opgenomen die een verbijzondering zijn van de normale mededingingsbepalingen. In de nieuwe situatie zou het te lang duren voordat de bedrijven voldoende duidelijkheid krijgen over hun verplichtingen als uitsluitend de beslissingen van de NMa daarvoor richtinggevend zouden zijn. In de wetsgeschiedenis is nadrukkelijk aandacht besteed aan de bewust voorziene taakverdeling tussen de minister van Economische Zaken en de toezichthouder, die onder de ministeriële verantwoordelijkheid opereert. Zo kan de minister bepaalde taken mandateren aan de toezichthouder en heeft de Minister de mogelijkheid aanwijzingen aan de toezichthouder te geven met betrekking tot de uitoefening van opgedragen of toegekende bevoegdheden Gaswet De Gaswet strekt mede tot uitvoering van EG-richtlijn nr. 98/30 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas. Naast de uitvoering van deze richtlijn is in de Gaswet een regeling opgenomen met betrekking tot de levering aan beschermde afnemers. In het aanvankelijke wetsvoorstel is gezocht naar een synthese tussen het streven naar meer markt en de garantie van publieke taken en nationale belangen en is de bestaande structuur van de gasvoorziening zo veel mogelijk intact gelaten voor beschermde afnemers (de EnergieNed De energievoorziening in goede handen 10

11 verplichte afscheiding van het netbeheer door regionale gasbedrijven is in een later stadium op grond van een amendement ingevoerd). Evenals de Elektriciteitswet 1998 beoogt de Gaswet de gasmarkt primair vraaggestuurd te maken. De keuzevrijheid van consumenten staat voorop en daarmee meer efficiëntie, lagere kosten, betere dienstverlening en een meer gedifferentieerd productenpakket en een betere internationale concurrentiepositie van gasbedrijven. Met name aan het laatste punt is bij de totstandkoming van de wet veel aandacht besteed. Ook in de Gaswet is gekozen voor een geleidelijke opening om een soepele overgang te garanderen en schoksgewijze ontwikkelingen zoveel mogelijk te voorkomen. Die geleidelijkheid achtte de wetgever bij de Gaswet tevens van belang voor een optimale benutting van de nationale bodemschatten. Bij een abrupte opening van de markt zouden Gasunie en de distributiebedrijven wellicht problemen ondervinden met het nakomen van hun inkoopverplichtingen. Dat zou de gegarandeerde afname uit kleine velden in gevaar brengen. Exploratie van kleine velden ziet de wetgever als belangrijkste voorwaarde voor het in standhouden van de economische betekenis van de Groningen gasvelden voor de toekomst. Er is wettelijk in voorzien dat ook op termijn leveranciers aan kleinverbruikers taken ten aanzien van leveringszekerheid opgelegd kunnen krijgen. Het kleine veldenbeleid en daarmee het strategisch voorraadbeheer verdient hierbij aandacht. Er is bewust gekozen voor onderhandelde nettoegang. Daarbij is aangevoerd dat ongeveer 65% van het in Europa verbruikte gas één of meer grenzen op weg naar de klant op basis van contracten met de neteigenaar passeert. Een ander argument is dat de trend op de markt steeds meer is om met een gastransportbedrijf alleen transportovereenkomsten te sluiten, onafhankelijk van de in- of verkoop van gas. De gassector zou een kans krijgen om te bewijzen dat het systeem van onderhandelde toegang kan werken. Gesteld is dat dit systeem ook het best past bij het uitgangspunt van een zo licht mogelijke regulering. Ingevolge de EUrichtlijn zijn voorschriften voorzien die de transparantie bij nettoegang vergroten en die verplichten tot toerekening van kosten aan de onderscheiden activiteiten. Gezien de bestaande praktijk en de ontwikkelingen die zich daar aftekenen en de keuze voor onderhandelde nettoegang is het toezicht op de toegang van de netten opgedragen aan de NMa. Ter bevordering van een schone gasvoorziening/duurzame energiehuishouding, hebben gasleveranciers de taak gekregen zich in te zetten voor een doelmatige en milieuhygiënisch verantwoorde wijze van gasverbruik. Ook is de mogelijkheid van certificaten geïntroduceerd. EnergieNed De energievoorziening in goede handen 11

12 3 Bevindingen EnergieNed 3.1 Vrije markt De liberalisering van de Nederlandse energiemarkt komt gefaseerd tot stand. Tabellen 1 en 2 geven een overzicht van de opening van de marktsegmenten. Sinds 1 juli 2001 hebben alle elektriciteitsverbruikers van duurzaam opgewekte elektriciteit keuzevrijheid. De markt voor elektriciteitsproductie is inmiddels vrij. Mid segment 1 tot 2 MW ,1 tot 1 MW groter dan 3x 80A tot 100 kw Marktsegment Geliberaliseerd per Aantal elektriciteitsafnemers Grootverbruikers Groter dan 2 MW Marktaandeel ca. 63% Retail tot en met 3x 80A Uiterlijk ca. 37% Tabel 1. Opening elektriciteitsmarkt. Marktsegment Geliberaliseerd per Aantal gasafnemers Marktaandeel Grootverbruikers Mid Segment Retail groter dan 10 miljoen m 3 /jr tot 10 miljoen m 3 /jr tot 1 Uiterlijk miljoen m 3 /jr tot Uiterlijk m 3 /jr tot en met Uiterlijk m 3 /jr Tabel 2. Opening gasmarkt. 65% 35% De markt voor elektriciteitsproductie respectievelijk de whole sale markt voor elektriciteit is sinds 1 januari 2001 in een stroomversnelling gekomen, mede omdat per genoemde datum de OVS 1 is beëindigd, en SEP 2 nu in een vijftal onafhankelijke productiebedrijven uiteen is gevallen 3. Waar vóór 2001 de Nederlandse elektriciteitsproductie sterk gedomineerd werd door SEP, produceren de oude SEP-deelnemers heden nog maar ongeveer de helft van de Nederlandse elektriciteitsbehoefte. Importen zijn opgelopen tot 20% van de totale binnenlandse consumptie. Het grootste marktaandeel van een productiebedrijf bedraagt zo n 20%. Naast de oude SEP-deelnemers zijn nog enkele kleinere producenten actief. De whole sale markt voor elektriciteit kenmerkt zich door OTC 4, APX 5 en een Balancing market. Op de markt zullen zich normaal gesproken meerdere keren per jaar prijspieken voordoen. Factoren die hierin een rol spelen zijn onder meer de (combinatie van) beschikbare grenscapaciteit (of 1 OVS: Overeenkomst Van Samenwerking. Dit is een overeenkomst tussen SEP en de toenmalige 4 deelnemers in SEP: EPON, EPZ, EZH en UNA. De overeenkomst is op 26 mei 1986 getekend en gewijzigd op 25 oktober SEP: Samenwerkende elektriciteitsproductiebedrijven. 3 De toenmalige vier producenten zijn nu uiteengevallen in een vijftal: Reliant Energy, E.ON Benelux, Electrabel Nederland, Essent Productie, EPZ 4 OTC: Over The Counter. 5 APX: Amsterdam Power Exchange. EnergieNed De energievoorziening in goede handen 12

13 verandering hiervan), niet-beschikbaarheid van productie-eenheden in Nederland en het buitenland en plotselinge stijging van de vraag. Uit hoofde van een grotere leveringzekerheid en een stabiele prijsvorming verdient het aanbeveling om te komen tot een grotere transparantie in het aanbod van producenten. Ruim 60% van het totale elektriciteitsverbruik in Nederland wordt per 1 januari 2002 ingekocht op de vrije markt. Circa 65% van het totale gasverbruik in Nederland wordt per 1 januari 2002 ingekocht op de vrije markt. Van deze 65% wordt inmiddels 20% niet meer ingekocht bij Gasunie, maar bij andere gasleveranciers waaronder Duke en Statoil. Daarnaast ondervindt Gasunie concurrentie van gas dat via de interconnector wordt geïmporteerd uit Engeland. De gasmarkt wordt door handelaren nog niet als een vrije markt ervaren, met name vanwege het ontbreken van een helder marktmodel gas. Geconstateerd wordt dat het palet van spelers is uitgebreid. Vanaf de inwerkingtreding van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet, zijn er meer partijen op de markt gekomen die er voorheen niet waren. Bijlage 6.1 toont een overzicht van de thans opererende marktspelers. Gezien de huidige toename van nieuwe spelers lijkt het op het eerste gezicht dat er lage drempels voor toetreding zijn. Opvallend is dat er vooral nieuwe spelers zijn toegetreden tot de Nederlandse energiemarkt met grote buitenlandse partijen achter zich. Daarnaast zijn ook kleine spelers op de groene energiemarkt toegetreden. Het aantal nieuwe spelers op de Nederlandse energiemarkt heeft geleid tot meer concurrentie Groene stroommarkt Om een extra impuls te geven aan de markt voor duurzame energie kunnen consumenten al vanaf 1 april 2001 hun leverancier kiezen voor duurzaam 6 opgewekte elektriciteit. De periode van 1 april 2001 tot 1 juli 2001 kon door alle partijen gebruikt worden als voorbereidingstijd. De volledige liberalisering van de groene stroommarkt is gerealiseerd in twee fasen. De eerste fase (vanaf 1 juli 2001) betrof de introductie van vrijheid in de leverancierskeuze voor alle afnemers van groene stroom. Nieuwe leveranciers van duurzaam opgewekte elektriciteit konden toetreden tot deze markt. Er was toen daadwerkelijk sprake van een vrije markt voor groencertificaten 7. Deze fase werd gekenmerkt doordat de nieuwe leveranciers slechts administratieve functies vervulden, zoals het sturen van de rekening naar de afnemer. De oude energiebedrijven (vergunninghouders) bleven nog verantwoordelijk voor de fysieke levering van stroom aan klanten. In deze zogenaamde administratieve variant hebben de oude energiebedrijven (vergunninghouders) voor de periode van 1 juli 2001 tot 1 januari 2002 hiervoor tijdelijk een specifieke administratie gevoerd om de markt te faciliteren. Het opzetten en onderhouden van deze faciliteit heeft de energiebedrijven veel inspanningen gekost. Het ministerie van Economische Zaken kwam erg laat met de benodigde regelgeving waardoor een gedegen voorbereiding door de energiebedrijven in de knel kwam en de benodigde systemen niet tijdig beschikbaar konden zijn. De vervroegde vrijmaking van de groene markt heeft de vergunninghouders voor grote problemen gesteld (vooral van administratieve aard). Met houtje-touwtje oplossingen hebben zij zich in hun nieuwe rol 6 Duurzaam opgewekte elektriciteit is elektriciteit die wordt opgewekt door een waterkrachtcentrale met een vermogen van minder dan 15 Megawatt, een installatie voor opwekking van elektriciteit door windenergie of zonne-energie of een installatie waarin biomassa zonder bijstook of bijmenging van kunststoffen in thermisch wordt verwerkt onder omzetting in elektriciteit. 7 De groencertificatenmarkt waarborgt dat alleen wat groen geproduceerd is, ook als groen kan worden verkocht. Met dit systeem is Nederland voorloper in Europa. Per 1 januari 2002 zijn de regels uitgebreid waardoor ook buitenlands geproduceerde stroom voor groencertificaten in aanmerking komt. De groenheid wordt gecontroleerd door de netbeheerders en de Belastingdienst. De groencertificaten vormen ook de basis waarop energiebedrijven de consument vrijstelling van de Regulerende Energiebelasting mogen verlenen. EnergieNed De energievoorziening in goede handen 13

14 gevoegd. Het werken met tijdelijke en arbeidsintensieve procedures verliep redelijk goed. Van tekortkomingen in de aanvangsfase ondervonden klanten weinig hinder. De tweede fase is ingegaan op 1 januari 2002, en sindsdien opereren nieuwe leveranciers meer en meer als volwaardige energiebedrijven. Alle leveranciers dragen in principe sindsdien verantwoordelijkheid voor zowel de levering van groene stroom aan hun klanten als voor het inkopen van voldoende elektriciteit met groencertificaten. De praktijk heeft laten zien dat ook na 1 januari 2002 nog gebruik gemaakt wordt van de administratieve variant. De liberalisering van de groene stroommarkt is overigens wel een succes geworden. Het aantal groene energieklanten is in korte tijd verdrievoudigd naar meer dan klanten, waarbij 10% gekozen heeft voor een andere leverancier. Het Platform Versnelling Energieliberalisering (PVE) 8 constateerde dat de energiebranche een bijzondere prestatie heeft geleverd. De markt is open terwijl de systemen die noodzakelijk zijn voor een vlotte administratieve verwerking nog niet beschikbaar waren. De energiebranche wenst de duurzame productiecapaciteit in Nederland uit te breiden. Echter, langdurige procedures inzake de ruimtelijke ordening en tijdelijke fiscale maatregelen dragen niet bij aan een stabiel investeringsklimaat. Hierdoor komen de uitbreidingsplannen die bijdragen aan de doelstellingen van de overheid inzake bevordering van de implementatie van duurzame energie, moeizaam of niet van de grond. Om aan de groeiende vraag naar duurzame energie te kunnen voldoen, worden leveranciers nu gedwongen om duurzame energie uit het buitenland te importeren. EnergieNed vraagt de overheid een langjarig en stabiel investeringsbeleid te ontwikkelen voor uitbreiding van de duurzame productiecapaciteit in Nederland. Hierdoor wordt Nederland minder afhankelijk van buitenlandse import en wordt het Europees level playing field verbeterd Switchen van leverancier De procedure waarmee klanten kunnen switchen 9 van leverancier is eenvoudig, zij het niet altijd zonder problemen. Zodra het contract met de oude leverancier (conform de voorwaarden) is opgezegd, en een nieuwe leverancier bekend is en een nieuwe meetinstallatie is aangebracht of besteld (voor zover noodzakelijk volgens de Meet Code), kan een klant switchen van leverancier. De netbeheerder verzorgt vervolgens de switch. Zo n 30% van de klanten uit het midsegment, dat sinds 1 januari 2002 vrij is, heeft een andere leverancier gekozen. Daarnaast heeft een groot aantal klanten een nieuw contract tegen gunstigere voorwaarden dan voorheen uitonderhandeld met zijn huidige energieleverancier, en is om die reden niet geswitched. De liberalisering geeft een grote administratieve last voor met name de netbeheerders, zij moeten het switchen van leverancier mogelijk maken. De inspanningen die daarvoor moeten worden verricht (aanpassen informatietechnologie, processen, communicatie e.d.) zijn groot en complex. Zo is de administratieve last voor met name de netbeheerders en de vergunninghouders structureel groter geworden dan was voorzien. Dit geldt zowel voor het switchproces als voor het voldoen aan de informatievraag van DTe. Door talloze onduidelijkheden in de regelgeving haperde de voortgang van de voorbereidingen en zijn niet alle systemen bij de netbeheerders op tijd gereed gekomen. Daardoor moesten in een groot aantal gevallen switches handmatig verwerkt worden. Ook is gebleken dat veel spelers (netbeheerders, leveranciers, klanten) nog moesten wennen aan de nieuwe spelregels. 8 Het Platform Versnelling Energieliberalisering heeft tot doel alle noodzakelijke voorbereidingen voor een succesvolle overgang naar de vrije energiemarkt in Nederland zo goed mogelijk te coördineren. In dit platform zijn de overheid, de energiebranche, het bedrijfsleven en andere relevante partijen vertegenwoordigd. Het platform is officieel geïnstalleerd door de minister van Economische Zaken op 22 juni Switchen betekent in de energiebranche wisselen van leverancier. EnergieNed De energievoorziening in goede handen 14

15 Veel voorkomende redenen waarom switches werden afgewezen waren onder meer dat de klant zijn huidig contract met de oude leverancier niet tijdig had opgezegd of dit juist wel had gedaan maar nog geen nieuwe leverancier had gekozen, of dat de klant nog niet vrij was. Ook kwam het veel voor dat klantgegevens van de netbeheerder en de leverancier niet met elkaar in overeenstemming waren. De leverancier diende bijvoorbeeld het factuuradres in, in plaats van het adres van de aansluiting. Daarnaast had een aantal netbeheerders onjuiste of onvolledige informatie over de klant opgenomen in de systemen. In die gevallen deed de netbeheerder alle moeite om samen met de leverancier de gegevens af te stemmen en de switch alsnog doorgang te laten vinden. Met nadruk zij gesteld dat onder andere vanwege de veel grotere aantallen klanten, deze voor een belangrijk deel handmatige werkwijze in de retailmarkt volstrekt onmogelijk is. Behalve keuzevrijheid van leverancier heeft de klant op basis van de Elektriciteitswet 1998 ook vrijheid van keuze van bedrijf dat de meetinrichting installeert. Ook hier is nog sprake van grote problemen. Het komt veelvuldig voor dat klanten met een nieuwe meterleverancier een contract sluiten, maar vergeten het meetcontract met de netbeheerder op te zeggen. Ook komt het voor dat de nieuwe meterleverancier vergeet de meterstanden door te geven aan de netbeheerder, en oude meterstanden verloren gaan bij verwijdering van de meter. In deze gevallen moet de begin- of eindstand van de energiemeter geschat worden door de netbeheerder op basis van het historisch verbruik van de klant. Een les die EnergieNed hieruit geleerd heeft, is dat het sterk de voorkeur verdient om een aantal maanden vóór en na een marktopening, uitwisseling van meters niet toe te staan om problemen van meteruitwisseling in combinatie met het verwerken van switchen te voorkomen. EnergieNed concludeert dat de opening van het midsegment zeker niet vlekkeloos en met veel problemen is verlopen. De klanten hebben van deze problemen relatief weinig hinder ondervonden en zijn niet geconfronteerd geweest met onderbreking van de energielevering. Bij met name netbeheerders moeten nog aanzienlijke inspanningen gepleegd worden om orde op zaken te stellen. Een les die EnergieNed geleerd heeft van de opgetreden problemen bij de opening van het midsegment en die van de groene stroommarkt, is dat meer tijd nodig is dan aanvankelijk was ingeschat om systemen en processen in te richten en adequaat te testen. Gaande het liberaliseringproces zijn tal van nieuwe zaken aan de oorspronkelijke plannen toegevoegd. Bijvoorbeeld voor de retailmarkt het ontwikkelen van een regeling supplier of last resort 10. Veel van deze zaken zijn op het bord van de netbeheerders terecht gekomen, hetgeen meer ontwikkelingstijd vergt dan was voorzien. Om te voorkomen dat klanten geconfronteerd worden met problemen, pleit EnergieNed voor een zorgvuldige marktopening in plaats van een te snelle. Het is onuitvoerbaar om in het retailsegment switches handmatig af te handelen gezien het grote aantal klanten. Circa en klanten kunnen straks respectievelijk van elektriciteitsleverancier en van gasleverancier switchen. Aangenomen wordt dat zij doorgaans van beiden zullen switchen. EnergieNed vindt daarom dat de retailmarkt niet vóór 1 januari 2004 geopend kan worden. In ieder geval dient er tenminste een half jaar te liggen tussen het gereedkomen van alle switch- en beheersregels en de vrije markt. Met name de netbeheerders hebben dan tijd om de administratieve systemen en processen op de juiste wijze in te richten en te testen, waaronder ook de communicatie tussen de partijen. Een te vroege geforceerde marktopening is niet in het belang van de klant Energieprijzen De vrije markt voor elektriciteit heeft zich ontwikkeld tot een markt waarin naast bilaterale contracten ook stroom ingekocht kan worden op de beurs. Vooral vanwege de bilaterale markt is het minder eenvoudig om een inzicht te verkrijgen in de gehanteerde elektriciteits- 10 Supplier of last resort betreft een regeling die betrekking heeft op die gevallen waarin de leverancier die niet meer in staat is te leveren, niet zelf voor zijn klanten een nieuwe leverancier regelt en de levering staakt. EnergieNed De energievoorziening in goede handen 15

16 prijzen. Uit diverse bronnen kan in het algemeen gesteld worden dat de liberalisering geleid heeft tot prijsdalingen van 10 tot 20% voor de geleverde elektriciteit aan klanten. 3.2 Dienst uitvoering en toezicht Energie In de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet wordt een onderscheid gemaakt tussen de netwerken enerzijds en de commodities elektriciteit en aardgas anderzijds. De netwerken vallen vanwege hun monopoloïde karakter in het gereguleerde domein en staan onder toezicht van respectievelijk de Dienst uitvoering en toezicht Energie (DTe) en de Nederlandse mededingingsautoriteit (NMa). De productie en levering van en de handel in commodities behoren tot de vrije markt, waarvan het functioneren gecontroleerd wordt door de NMa. Het onderscheid in de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet tussen handel en transport van energie dient zo zuiver mogelijk te blijven. In principe dient de rol van de DTe beperkt te blijven tot die van de gereguleerde netwerken. Verstoring van de vrije marktgedachte dient vermeden te worden. Een inmenging van de DTe op de vrije markt kan bij uitzondering gerechtvaardigd zijn, indien de opening van energiemarkten nog niet voltooid is en onvolkomenheden een goede werking van de vrije markt nog te veel verstoren. De Nederlandse Mededingingsautoriteit is een zelfstandig bestuursorgaan geworden, waarbinnen de DTe een kamer is. De minister van Economische Zaken houdt tot 2005 een aanwijzingsbevoegdheid voor de DTe, zodat deze dienst gelegenheid heeft zich te ontwikkelen tot een adequate toezichthouder. De taken en de bevoegdheden van NMa en DTe verschillen aanzienlijk. De energiebedrijven hebben er grote bezwaren tegen dat gegevens verstrekt aan de NMa, door de DTe kunnen worden gebruikt en vice versa. De energiebranche erkent het nut en de noodzaak van de DTe op de Nederlandse energiemarkt. Omdat de taken en bevoegdheden van de DTe niet eenduidig zijn vastgelegd, bestaat er verschil van opvatting over de wijze waarop de DTe haar taken zou moeten uitoefenen. Het helder definiëren van de taken en bevoegdheden van de DTe verdient aanbeveling. EnergieNed vindt dat de DTe onafhankelijk moet toezien of de wet wordt nageleefd, in plaats van vooraf allerlei zaken in regelgeving vast te leggen. De DTe moet zich richten op het gereguleerde deel. Het opstellen van wet- en regelgeving behoort tot de verantwoordelijkheid van het ministerie van Economische Zaken en dient niet gedelegeerd te worden aan de DTe. In bijlage 6.3 is een overzicht opgenomen van besluiten en handelingen die de minister van Economische Zaken aan de DTe heeft gemandateerd. De energiebedrijven maar ook andere marktpartijen zijn voor het geven van hun zienswijze alsmede voor het reageren op wijzigingsverzoeken van de DTe, strikt gebonden aan bepaalde termijnen. In de praktijk is gebleken dat de afhandeling van (gewijzigde) voorstellen, bezwaren en zienswijzen door de DTe vaak maanden in beslag neemt. Hierdoor houdt de DTe zich vaak niet aan de Algemene bestuurswet en creëert de DTe veel onduidelijkheid in de markt. Bepleit wordt derhalve termijnen voor reacties van de DTe in de wet op te nemen en te regelen wat er geldt indien de DTe niet binnen de gestelde termijnen reageert. In weerwil van de wetgeving, waarin wordt gesproken over een lichte vorm van regulering, hanteert de DTe bij netbeheerders een reguleringsmethodiek, waarbij DTe sluipenderwijs op de stoel van de netbeheerder is gaan zitten. De gehanteerde methodiek is onjuist en leidt tot volstrekt onlogische uitkomsten (hoge tarieven lage korting; lage tarieven hoge korting). Bovendien wordt de netbeheerders een veel te laag rendement gegund. Het is in het belang van de DTe om niet verder te verzanden in deze zware en gedetailleerde regulering. EnergieNed pleit voor een door de wetgever bedoelde lichte vorm van regulering via outputsturing op tarieven en kwaliteit. Dit is in het belang van alle partijen (DTe, energiebedrijven en klanten). EnergieNed De energievoorziening in goede handen 16

17 3.3 Gereguleerde markt Vergunningenstelsel De Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet kennen een vergunningenstelsel voor levering aan beschermde afnemers ter waarborging van het belang van deze afnemers om tegen redelijke voorwaarden verzekerd te zijn van levering van elektriciteit en gas. In beide wetten is het vergunningenstelsel uitgevoerd als een set van rechten en verplichtingen, die de minister van Economische Zaken geeft, respectievelijk oplegt aan de vergunninghouder. Kort na inwerkingtreding van de Elektriciteitswet 1998 heeft de minister vrijwel alle bevoegdheden op dit terrein gemandateerd aan de DTe. Het ministerie van Economische Zaken bleek daarna niet meer aanspreekbaar op besluiten van de DTe. Uit niets is gebleken dat het ministerie van Economische Zaken controle uitoefent op de uitvoering door de DTe van het hem verstrekte mandaat. Naar de mening van EnergieNed heeft de minister hierdoor te veel afstand genomen van haar politieke verantwoordelijkheid. De Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet voorzien ook in een vergunningenstelsel ná de volledige liberalisering met betrekking tot de levering aan vrije kleinverbruikers. De minister van Economische Zaken heeft in het kader van de vrije groenmarkt inmiddels de voorwaarden voor een dergelijke vergunning vastgesteld. De vergunning is conform de wens van EnergieNed daadwerkelijk uitgevoerd als lichte vergunning Price-capregulering De vergunninghouders worden onderling gebenchmarkt op het terrein van inkoop. Met enkele uitvoeringsaspecten zijn de vergunninghouders het evenwel niet eens en hierover lopen nog beroepsprocedures bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). In één van deze procedures heeft het CBb inmiddels beslist. Het CBb heeft uitgesproken dat de door de DTe gehanteerde methode niet spoort met de wet. De uitvoering van de Gaswet heeft bij de vergunninghouders minder problemen opgeleverd dan in het geval van de Elektriciteitswet De gedwongen winkelnering van vergunninghouders bij Gasunie (geen concurrentie op de groothandelsmarkt) is een factor die de complexiteit van met name de tariefregulering in hoge mate beperkt. 3.4 Nettoegang Een non-discriminatoire toegang tot de Nederlandse elektriciteits- en gasnetten is één van de hoofddoelen van de wetgeving. Dit doel is in korte tijd bereikt. Nieuwe toetreders kunnen effectief de concurrentie aangaan met de gevestigde bedrijven die de netten in eigendom hebben. Het succes van de non-discriminatoire toegang blijkt uit de toetreding van een groot aantal nieuwe leveranciers en het uitblijven van geschillen over de toegang tot de energienetten. Onderstaand wordt meer specifiek ingegaan op de nettoegang voor elektriciteit en gas Gereguleerde nettoegang (elektriciteit) In de Elektriciteitswet 1998 is vastgelegd dat de tarieven van de netbeheerders gereguleerd worden met een prijsplafond. De toezichthouder dwingt de netbeheerders uit hoofde daarvan de reële prijzen jaarlijks te laten dalen. Een te strak prijsplafond kan echter noodzakelijke vervangings- en uitbreidingsinvesteringen onmogelijk maken en zo de leveringszekerheid in gevaar brengen. Dit is maatschappelijk ongewenst. Het is in het belang van de DTe, energiebedrijven en klanten om niet te verzanden in een gedetailleerde vorm van regulering, zoals deze nu door de DTe zelf is ingezet. Deze voor alle partijen onbevredigende weg kan constructief worden opgelost door een door de wet zelf beoogde lichtere vorm van regulering: outputsturing op prijs en kwaliteit. Dit geeft veel beter de mogelijkheid tot een duidelijke prijs- en kwaliteitsbeheersing door de DTe en het creëren van het noodzakelijke goede investeringsklimaat. Hierdoor ontstaat een op prestatie gericht reguleringsstelsel in plaats van een uitsluitend kostengeörienteerd reguleringsstelsel. EnergieNed De energievoorziening in goede handen 17

18 Dit moet leiden tot betere prikkels ter bevordering van de efficiëntie en het waarborgen van de kwaliteit van het product Onderhandelde nettoegang (gas) Bij gas is bewust gekozen voor onderhandelde nettoegang. Enerzijds is voorzien in aansluitvoorwaarden, die een gastransportbedrijf zelf vaststelt, waarbij het bedrijf verplicht is deze in ontwerp aan de NMa aan te bieden en verplicht is de voorwaarden aan te passen indien de DTe dit opdraagt. Anderzijds is voorzien in indicatieve transportvoorwaarden en tarieven voor onderhandelingen met netgebruikers. Het gastransportbedrijf is verplicht zijn indicatie bekend te maken en overleg met representatieve organisaties van netgebruikers over de indicatieve tarieven en voorwaarden te voeren. De DTe stelt richtlijnen vast die het gastransportbedrijf in acht moet nemen bij het vaststellen van de indicatieve tarieven en voorwaarden. De DTe kan een gastransportbedrijf verder bindende aanwijzingen geven. In de energiebranche bestaat verschil van opvatting over de vraag of de elektriciteits- en de gasmarkt op dezelfde wijze gereguleerd moeten worden of niet. In ieder geval wordt geconstateerd dat het optreden van de DTe tot onduidelijkheden en onzekerheden in de markten leidt. Bijvoorbeeld met betrekking tot de gastransporttarieven die betrekking hebben op de middellange termijn inkoopcontracten voor gas voor de jaren 2003 en 2004 bestaat grote onzekerheid. De toezichthouder houdt ten eerste geen rekening met de inbreng van marktpartijen en zoekt ten tweede de grenzen van de wet op. Er dient oog te zijn voor de positie van de elektriciteitsproducenten die gezien de aard van hun bedrijf een hardware verbinding hebben tussen de elektriciteits- en gasmarkt (enerzijds gasklant, anderzijds elektriciteitsproducent). EnergieNed gaat er vanuit dat de lopende procedures duidelijkheid zullen geven over de vraag waartoe de DTe in het licht van de wet en wetsgeschiedenis bevoegd is. Zou de huidige regulering door het College van Beroep voor het bedrijfsleven geheel of grotendeels toelaatbaar worden geacht, dan zou het opstellen van deze regulering volgens EnergieNed overigens voorbehouden moeten zijn aan de minister van Economische Zaken en beter geregeld moeten zijn. Ten aanzien van de technische aansluitvoorwaarden, de voorwaarden voor meetinrichtingen en meting en de kwaliteitscriteria van netbeheerders, heeft EnergieNed de behoefte dat in de wet beter tot uitdrukking wordt gebracht dat de netbeheerders die dat wensen deze voorwaarden gezamenlijk mogen opstellen. Er is immers geen sprake van beperking van de mededinging tussen netbeheerders c.q. geen sprake van een ongeoorloofde beperking van de mededinging omdat uniformering van de desbetreffende voorwaarden in het belang van alle marktpartijen is. In het kader van de behandeling van de Gaswet heeft de minister van Economische Zaken wel laten blijken uit te gaan van landelijke afstemming. Door de formulering van de huidige wettekst plaatsen derden hier soms vraagtekens bij. 3.5 Tarieven In bijlage 6.2 is de prijsontwikkeling van gas en elektriciteit van een gemiddeld huishouden weergeven Elektriciteit In het kader van de uitvoering van de Elektriciteitswet 1998 vervult de DTe de volgende regulerende taken met betrekking tot de tarieven: vaststellen van de tariefstructuren voor het transport van elektriciteit vaststellen van (maximum) aansluit-, transport- en leveringstarieven voor elektriciteit met inbegrip van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering van netbeheerders Bij het optuigen van het reguleringsmodel voor het vaststellen van de genoemde korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering (de x-factoren) is de DTe zeer ambitieus te werk gegaan en heeft zich meer laten leiden door de theorie dan door de praktijk. Er werd EnergieNed De energievoorziening in goede handen 18

19 feitelijk uitgegaan van een stabiele situatie met een hoge mate van voorspelbaarheid. De resultaten uit het reguleringsmodel werden mechanisch toegepast op de kosten van de netbeheerders en vergunninghouders. In de praktijk was in de afgelopen periode echter sprake van een grote dynamiek. De primaire taak van de netbeheerders is het adequaat faciliteren van de markt. Dit betekent dat in de beginfase van het liberaliseringsproces vooral in de ICTsystemen vele aanpassingen zijn gedaan en voorzieningen zijn getroffen om de markt daadwerkelijk te laten functioneren. Voorts hebben netbeheerders extra maatregelen moeten nemen als gevolg van nieuwe wetgeving (bijvoorbeeld milieuwetgeving met betrekking tot PCB s en arbeidsomstandigheden met betrekking tot permanente valbeveiligingen in hoogspanningsmasten). Het ontwikkelen van een reguleringsmodel was voor de DTe nieuw. Het zou beter zijn geweest indien deze dienst in het ontwikkelingsproces ervan beter met de energiebranche gecommuniceerd had en ijkpunten ingelast had om zich ervan te vergewissen of het reguleringsmodel in de energiebranche een breed draagvlak zal krijgen. Dat is in andere landen ook gebeurd. Het gevolg is nu dat er vele bezwaar- en beroepsprocedures lopen vanwege het reguleringsmodel en de wijze waarop het gehanteerd wordt. EnergieNed pleit er daarom voor dat DTe meer in overleg met de energiebranche het reguleringsmodel voor de periode vanaf 2004 ontwikkelt. Er zijn veel tekortkomingen en fundamentele onzekerheden in de uitwerking van de reguleringsmethode. Zowel de activanormering als de efficiëntie-analyses en de keuze van het normatieve rendement voor de bedrijven hebben geleid tot onjuiste en willekeurige uitkomsten. Er lopen nog vele beroepsprocedures van netbeheerders bij het CBb. Verder heeft de DTe een opschoonactie aangekondigd waarin alle gereguleerde tarieven en efficiëntiekortingen opnieuw zullen worden berekend (met terugwerkende kracht tot en met 2001). Kortom, er is momenteel volop onzekerheid in de markt over de elektriciteitstransporttarieven in de eerste reguleringsmethode ( ). Het bovenstaande bevestigt weer de conclusie dat het voor alle partijen beter is om uit te gaan van lichte regulering door middel van outputsturing op prijs en kwaliteit Gas De Gaswet regelt onderhandelde nettoegang voor de vrije markt en gereguleerde nettoegang voor de beschermde afnemers. De Gaswet schrijft voor dat gastransportbedrijven verplicht zijn voor het aanbieden van de transportdienst en de daaraan noodzakelijkerwijs verbonden diensten aan vrije afnemers indicatieve transporttarieven te publiceren. Deze indicatieve transporttarieven worden door de DTe eerst getoetst aan de Richtlijnen ex artikel 13 van de Gaswet. Deze richtlijnen zijn dusdanig gedetailleerd van opzet dat het neigt naar gereguleerde tarieven. Voor de gereguleerde tarieven voor transport gelden dezelfde bezwaren als voor de gereguleerde transporttarieven elektriciteit. De DTe heeft gastransportbedrijven met betrekking tot de indicatieve transporttarieven inmiddels bindende aanwijzingen gegeven op onderdelen waarop zij volgens de DTe niet aan de richtlijn voldoen. Onder druk van juridische procedures (de DTe wordt ook hier verweten zijn wettelijke bevoegdheden te buiten te gaan) heeft de DTe de inwerkingtreding van belangrijke onderdelen opgeschort tot op de bezwaren is beslist. De markt blijft in het ongewisse. 3.6 Kwaliteit van de wetgeving Er is geen goede scheiding tussen regelgeving, toezicht en geschillenbeslechting. Dit komt mede door de vele besluiten en handelingen die de minister van Economische Zaken aan de DTe gemandateerd heeft. Voorts komt dit mede door de beleidsregels geschillenbeslechting, op grond waarvan alle gevallen waarin de NMa benaderd wordt met een verzoek om geschillenbeslechting op grond van de Elektriciteitswet 1998 of de Gaswet, door de DTe behandeld worden indien dit gelet op de effectiviteit van het wettelijk instrumentarium en/of efficiëntie-overwegingen gewenst is. EnergieNed De energievoorziening in goede handen 19

20 EnergieNed bepleit dat de minister bevoegd is en blijft waar sprake is van bindende regelgeving of politieke verantwoordelijkheid en op die terreinen mitsdien geen mandaat geeft aan de DTe. De DTe zou in de ogen van EnergieNed toezicht moeten uitoefenen op de naleving van de wet op het gebied van het gereguleerde deel (netten en levering waarvoor vergunning is vereist) en voor niet-gereguleerde delen zou uitsluitend het normale recht (inclusief de NMa) dienen te gelden. Voor wat het toezicht van de DTe betreft, bepleit EnergieNed voorts een duidelijke toezichtsfilosofie voor de DTe vast te leggen en nadere c.q. duidelijker toetsingscriteria in de wet op te nemen voor door de DTe te nemen besluiten etc. (bijvoorbeeld in het kader van de verschillende tariefbesluiten en de richtlijnen als bedoeld in artikel 13 van de Gaswet). Verder dringt EnergieNed er in het algemeen op aan in de wet bindende termijnen op te nemen waarbinnen besluiten moeten worden genomen en op te nemen wat er geldt zolang er geen besluit is genomen. De netbeheerder hebben bijvoorbeeld de voorwaarden als bedoeld in artikel 11 van de Gaswet anderhalf jaar geleden al in ontwerp ingediend bij de DTe. Maar de DTe heeft deze voorwaarden nog niet genotificeerd, zodat ze formeel niet rechtsgeldig gehanteerd kunnen worden. Ook het feit dat niet is vastgelegd dat besluiten van de DTe waartegen bezwaar of beroep wordt ingesteld, schorsende werking hebben, kan leiden tot wisselende inhoud van voorwaarden en tarieven en levert in de praktijk grote problemen op. Het indienen van bezwaar bij degene die het besluit heeft genomen, wordt voorts als weinig zinvol en zeer tijdrovend ervaren, terwijl het ontbreken van de mogelijkheid van hoger beroep als zeer bezwaarlijk wordt ervaren. EnergieNed bepleit derhalve beroep bij een met name genoemde rechter en hoger beroep bij een met name genoemd gerechtshof en cassatie mogelijk te maken. Meer specifiek heeft het begrip aansluiting in de beide wetten, de afbakening net-aansluitinginstallatie, de bevoegdheid aansluitingen te realiseren, de bevoegdheid gasmeters te plaatsen en de bevoegdheid tot c.q. de verantwoordelijkheid voor de meting tot veel discussies en procedures geleid, die nog niet zijn beslecht. EnergieNed bepleit een en ander helderder in de wetten te omschrijven. Verder heeft EnergieNed onder andere geconstateerd dat onvoldoende gewaarborgd is dat eigenaren van particuliere netten ook aan de voor hen uit de wet voortvloeiende eisen voldoen. EnergieNed De energievoorziening in goede handen 20