Op basis van het rapport van Niemann van 25 november 2016 en in de lijn met deze vraagstelling zijn wij tot de volgende overwegingen gekomen.

Transcriptie

1 MEMO ONDERWERP Advies Gasunie Transport Services (GTS) 1 GTS is ten aanzien van kleinverbruikers gebonden aan regelgeving omtrent de leveringszekerheid van gas. Dergelijke regelgeving bestaat echter niet voor de netbeheerders van elektriciteit en warmte. GTS vraagt zich dan ook af wat de mogelijke maatschappelijke implicaties kunnen zijn indien publiekrechtelijk voor kleinverbruikers zonder gasaansluiting niet is vastgesteld welk recht op leveringszekerheid zij hebben. Op basis van het rapport van Niemann van 25 november 2016 en in de lijn met deze vraagstelling zijn wij tot de volgende overwegingen gekomen. Leveringsverplichting GTS Op grond van artikel 2 lid 1 van het Besluit leveringszekerheid Gaswet, zorgt de netbeheerder van het landelijk gastransportnet, GTS, voor alle voorzieningen op het gebied van gasinkoop, flexibiliteitsdiensten en gastransport op het landelijke gastransportnet, nodig om vergunninghouders in staat te stellen de pieklevering te verzorgen voor alle kleinverbruikers in Nederland. Dit zijn afnemers die beschikken over een aansluiting op een net met een totale maximale capaciteit van ten hoogste 40 m3(n) per uur. Deze voorzieningen moeten volstaan om pieklevering te kunnen verzorgen op een dag met een gemiddelde effectieve etmaal temperatuur in De Bilt van 17 C (graden Celsius). Onder pieklevering wordt verstaan het deel van de feitelijke aflevering van gas in een uur aan kleinverbruikers dat de hoeveelheid te boven gaat zoals die maximaal in een uur aan deze kleinverbruikers zou worden geleverd op een dag met een gemiddelde effectieve etmaal temperatuur in De Bilt van 9 C (graden Celsius). Met andere woorden: op grond van het Besluit leveringszekerheid Gaswet heeft GTS de verantwoordelijkheid om capaciteit en volume in te zetten indien de gemiddelde effectieve etmaal temperatuur - 9 C of lager wordt, hetgeen gemiddeld ééns in de twee jaar voorkomt, tot een gemiddelde effectieve etmaal temperatuur van 17 C, hetgeen gemiddeld ééns in de 50 jaar voorkomt. In principe zal GTS de kosten die zij maakt om aan de piekvraag te kunnen voldoen doorberekenen aan de vergunninghouders naar evenredigheid van verbruik. GTS wordt op grond van het Besluit leveringszekerheid Gaswet echter wel als eindverantwoordelijke gezien voor de levering van gas aan kleinverbruikers onder deze omstandigheden. 1 Dit advies is gericht aan Gasunie Transport Services. Derden kunnen aan dit advies dan ook geen rechten ontlenen.

2 Leveringsverplichting elektriciteitsnetbeheerders Dergelijke leveringsverplichtingen gelden niet voor netbeheerders van elektriciteit (daaronder begrepen de landelijk beheerder van het elektriciteitsnetwerk, TenneT). In ISSO 51, waaraan Niemann in haar rapport refereert, is weliswaar als randvoorwaarde een temperatuur van -10 C aangehouden, maar deze is echter niet als norm vastgelegd in het Besluit leveringszekerheid Elektriciteitswet Dit brengt mee dat de netbeheerder van elektriciteit niet verplicht is om maatregelen te treffen om de levering aan verbruikers te garanderen bij temperaturen tussen de 9 C en de 17 C. Gesteld kan worden dat elektriciteitsnetbeheerders daarmee veel voordeliger uit zijn dan netbeheerders van gas. GTS is op basis van de Gaswet verplicht te leveren bij deze temperaturen en een dergelijke verplichting voor de netbeheerder van elektriciteit bestaat niet. De strekking van de leveringsverplichting in de Gaswet Wat is de achtergrond van deze leveringsverplichting in de Gaswet? Waarom dient GTS in haar rol van landelijk netbeheerder ook bij dergelijke lage temperaturen te leveren aan kleinverbruikers? De Gaswet is op 10 augustus 2000 in werking getreden. Op dat moment bestond er nog geen leveringsverplichting. Pas bij het Besluit leveringszekerheid Gaswet, welke in werking trad op 1 juli 2004, werd de leveringsverplichting vastgesteld. Vanaf dat moment was de energiemarkt (van zowel gas als elektra) volledig geliberaliseerd. Alle afnemers konden zelf hun gasleverancier kiezen. Het Besluit leveringszekerheid Gaswet werd dan ook van kracht om de hoge betrouwbaarheid van de Nederlandse gasvoorziening aan kleinverbruikers te handhaven. In dat kader werd ook de regeling met betrekking tot de pieklevering opgenomen in het Besluit leveringszekerheid Gaswet. De wetgever voorzag dat voor het segment kleinverbruikers voorzieningen getroffen zouden moeten worden waar slechts zeer incidenteel een beroep op zou moeten worden gedaan, namelijk op extreem koude dagen. Het zou daarbij juist om kleinverbruikers gaan omdat in dit segment de behoefte op uurbasis nog sterk zou toenemen beneden de 9 graden Celsius. De wetgever vreesde dat indien het treffen van de hiervoor benodigde voorzieningen zou worden overgelaten aan de markt, er wel eens tekorten zouden kunnen optreden bij extreme koude. Er zou voor leveranciers immers weinig drijfveer zijn om deze voorzieningen in voldoende mate te contracteren vanwege de hoge kosten en het onzekere feitelijke nut van deze extra voorzieningen. Bovendien zouden er dan hoge eisen worden gesteld op de controle op naleving van de voorwaarden die aan leveranciers zouden worden gesteld.

3 Hierdoor zou er voor de kleinverbruikers een onzekere situatie kunnen ontstaan. Om die reden heeft de wetgever er voor gekozen om de extra voorzieningen -waar alleen op extreem koude dagen een beroep op zou worden gedaan- centraal te treffen als publieke voorziening en het reserveren van voldoende volume en capaciteit de verantwoordelijkheid te maken van de landelijk netbeheerder, GTS. Waarom geen leveringsverplichting in de Elektriciteitswet? Als de gedachte achter het Besluit leveringszekerheid Gaswet de bescherming van kleinverbruikers binnen de geliberaliseerde markt is, rijst de vraag waarom een dergelijke leveringsverplichting niet ook is vastgelegd in het Besluit leveringszekerheid Elektriciteitswet. Ook de elektriciteitsmarkt is immers geliberaliseerd en kent daarmee dezelfde risico s zoals hiervoor besproken voor de gasmarkt. Een verklaring kan mogelijk gevonden worden in het verschil in toepassing van gas en elektra destijds. Ten tijde van de inwerkingtreding van het Besluit leveringszekerheid Gaswet in 2004 gold dat elektriciteit voornamelijk werd gebruikt voor verlichting en huishoudelijke apparatuur, terwijl gas werd ingezet voor het verwarmen van het huis, het verwarmen van water en het koken. De kleinverbruiker was zowel van elektriciteit afhankelijk als van gas, maar kwam zonder gas letterlijk in de kou te staan. De wetgever gaf in de toelichting bij het Besluit leveringszekerheid Gaswet nog aan dat alternatieven voor gas niet gemakkelijk voorhanden waren en dat gas echt dé brandstof was die garant kon staan voor een warm huis. Tegenwoordig worden huizen echter steeds meer met elektriciteit verwarmd. Daarbij kan onder meer gedacht worden aan warmtepompen, infraroodverwarming en serververwarming. Daarnaast wordt er steeds meer met elektriciteit gekookt. Hierdoor wordt de verbruiker steeds afhankelijker van elektriciteit. De energietransitie naar duurzaam opgewekte elektriciteit zorgt daarbij voor grote variaties tussen vraag en aanbod van elektriciteit. Zo krijgen ook (klein)verbruikers van elektriciteit vanzelfsprekend te maken met extreem koude dagen waarvoor extra voorzieningen getroffen moeten zijn door de leveranciers om een met gas gelijkwaardige zekerheid van levering te kunnen garanderen. Daarbij speelt hetzelfde risico als bij de gasmarkt, namelijk dat er tekorten zouden kunnen optreden bij extreme koude omdat de leveranciers deze voorzieningen in onvoldoende mate gecontracteerd hebben vanwege de hoge kosten en het onzekere feitelijke nut van deze extra voorzieningen. Anders dan bij de gasmarkt is de verantwoordelijkheid voor dergelijke extra voorzieningen voor de elektriciteitsmarkt niet vastgelegd in wet- en regelgeving.

4 Geen leveringsverplichting in de Warmtewet Essentieel voor de energietransitie is eveneens de verduurzaming van de warmtevoorziening. De levering van warmte is gereguleerd in de Warmtewet. De huidige Warmtewet kent een vergelijkbare regeling ten aanzien van de levering van warmte als opgenomen in het Besluit Leveringszekerheid Elektriciteitswet. In deze regeling zijn evenmin extra voorzieningen vastgelegd voor tekorten van warmte. Een met gas vergelijkbare leveringszekerheid is in dergelijke gevallen niet gegarandeerd. Het is echter de bedoeling dat de huidige Warmtewet wordt herzien. In het wetsvoorstel Herziening Warmtewet zijn wel enkele nieuwe bepalingen opgenomen die de leveringszekerheid vergroten. Zo geldt nu nog dat voor de warmteproductie sprake is van een gesloten en monopoloïde systeem, omdat de warmteproductie bij warmtenetten in veel gevallen gebonden is aan één producent. Met het wetsvoorstel wordt echter beoogd om open netten te ontwikkelen, zodat meer producenten van warmte kunnen participeren. Indien meerdere producenten deelnemen in het systeem, kunnen calamiteiten beter worden opgevangen, waardoor de leveringszekerheid beter wordt, maar nog geenszins vergelijkbaar wordt met gas vergelijkbare leveringszekerheid. Verplichtingen voor de landelijke beheerder van het elektriciteitsnet De aansprakelijkheid van leveranciers van elektriciteit is contractueel geregeld, in bijvoorbeeld de Algemene voorwaarden 2013 voor de levering van elektriciteit aan kleinverbruikers. In deze Algemene Voorwaarden is een regeling opgenomen inhoudende dat indien de contractant door een aan de leverancier toe te rekenen tekortkoming in de nakoming van de leveringsovereenkomst schade lijdt, de leverancier aansprakelijk is voor de schade die hiervan een direct en rechtstreeks gevolg is. In het Besluit leveringszekerheid Elektriciteitswet is slechts bepaald dat in het geval een leverancier niet langer in staat is aan zijn leveringsverplichtingen te voldoen, de landelijk beheerder van het elektriciteitsnet TenneT verantwoordelijk is voor de continuering van de levering. Een leveringsplicht bij extreme koude ontbreekt echter. Dit verhoudt zich niet tot de verplichtingen die GTS onder de Gaswet heeft als landelijke beheerder van het gasnetwerk. Zoals hiervoor beschreven gaan deze verplichtingen veel verder. Hierdoor ontbreekt tussen gaslevering enerzijds en elektriciteits- en warmtelevering anderzijds een vergelijkbare leveringszekerheid en als gevolg daarvan ontbreekt een level playing field tussen netbeheerders van gas en die van elektriciteit. Gasloze gebieden De gasnetbeheerders hebben op grond van artikel 10 lid 6 Gaswet de plicht om elke kleinverbruiker die daarom verzoekt aan te sluiten op het net. Deze plicht ontbreekt indien de aan te sluiten gasinstallatie zich bevindt in een warmtenetgebied of het om een locatie buiten de bebouwde kom gaat. Het is echter de verwachting dat steeds meer nieuwbouwwijken zullen worden aangewezen als gasloos gebied of bestaande wijken

5 worden losgekoppeld van de gasaansluiting. In plaats van deze gasaansluiting komen dan individuele of collectieve warmtevoorzieningen, aangedreven door elektriciteit. Nu noch in het Besluit Leveringszekerheid Elektriciteit, noch in de Warmtewet (de huidige Warmtewet en het wetsvoorstel) extra voorzieningen zijn vastgelegd voor tekorten (of verplichtingen om tekorten te voorkomen) van elektriciteit en warmte ten tijde van koude omstandigheden, tussen de -9 C en 17 C (effectief), ontbreekt een belangrijk vangnet voor de kleinverbruiker zonder gasaansluiting. De kleinverbruiker zonder gasaansluiting heeft daarmee een ander recht op comfort dan een kleinverbruiker met gasaansluiting en kan daardoor letterlijk in de kou komen te staan. Standaardcontracten Daarbij geldt dat ook in veel standaardcontracten niet is voorzien in een regeling ten aanzien van de leveringszekerheid van elektriciteit. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de koop- /aanneming standaardcontracten, zoals de SWK en Woningborg modellen. In dergelijke standaardcontracten is veelal slechts de bepaling opgenomen dat de ondernemer, de projectontwikkelaar, aan de koper garandeert dat de woning is uitgevoerd naar de eisen van goed en deugdelijk werk, met inachtneming van de voorschriften van overheid en nutsbedrijven. Hetzelfde geldt voor bijvoorbeeld de renovatie van bestaande bouw. Ook daarvoor geldt dat de aannemer het aangenomen werk dient uit te voeren naar de eisen van goed en deugdelijk werk. De vraag rijst echter of een all electric woning wel aan de eisen van goed en deugdelijk werk voldoet indien geen extra voorzieningen getroffen zijn voor extreem koude dagen. Dit speelt helemaal bij bestaande bouw, waarbij vaak alleen al in verdergaande mate technische aanpassingen aan de woning nodig zijn om tot een all electric woning te komen. Ervan uitgaande dat kopers van all electric woningen op basis van standaardcontracten ook bij lage temperaturen (wanneer veel elektriciteit wordt afgenomen) voldoende levering van elektriciteit mogen verwachten, kunnen disputen ontstaan. Zeker als kopers bij het sluiten van de overeenkomst niet op de hoogte zijn gesteld van dergelijke beperkingen. Het is de vraag of (bijvoorbeeld) projectontwikkelaars zich daarvan voldoende bewust zijn en in het verlengde daarvan of hiervoor geen voorziening opgenomen dient te worden in de standaardcontracten. Onderzoek daarnaar valt echter buiten de scope van dit advies. Jelle Otten/Gerrit van der Veen/Sander Engels AKD