NETBEHEERDER EN NETWERKBEDRIJF NA SPLITSING

Transcriptie

1 NETBEHEERDER EN NETWERKBEDRIJF NA SPLITSING 1. Inleiding In het wetgevingsoverleg van 13 februari jl. over het Voorstel tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer (Kamerstukken , hierna: het wetsvoorstel), heb ik u een notitie toegezegd over welke commerciële activiteiten zijn geoorloofd voor de netwerkbedrijven. 1 In deze notitie ga ik daar op in vanuit een bredere visie op de netbeheerder en het netwerkbedrijf na splitsing. Onder een netbeheerder wordt in deze notitie die vennootschap verstaan die op grond van de Elektriciteitswet 1998 of de Gaswet is aangewezen als netbeheerder. Onder een netwerkbedrijf wordt de groep verstaan waarvan de netbeheerder als groepsmaatschappij deel uit maakt. De notitie spitst zich toe op de beheerders van de distributienetten. Deze notitie schetst beknopt de uitgangspunten die zijn gehanteerd bij de keuzes ten aanzien van de netbeheerder en het netwerkbedrijf na splitsing zoals voorgesteld in het wetsvoorstel en de nota van wijziging. Vervolgens wordt puntsgewijs aangegeven wat de belangrijkste veranderingen in de wet- en regelgeving en het toezicht zijn ten opzichte van de huidige situatie. De notitie sluit af met enkele conclusies. 2. Uitgangspunten Onafhankelijk netbeheer is essentieel om de publieke belangen van voorzieningszekerheid en economische efficiënte adequaat en structureel te borgen. Kern van het wetsvoorstel is een volledige scheiding tussen het beheer van het natuurlijk monopolie van de netten en de commerciële dienstverlening over deze netten. Elke vorm van belangenverstrengeling tussen deze twee onderdelen wordt voorkomen. Hierdoor wordt de markt transparanter, de concurrentie effectiever en het toezicht eenvoudiger. Daarnaast ontstaat bij de netbeheerder meer focus op de borging van de betrouwbaarheid en kwaliteit van de voor de energievoorziening vitale netten. Naast onafhankelijk netbeheer is ook zelfstandig netbeheer van groot belang. Daarbij gaat het erom dat de netbeheerder zijn wettelijke taken zelf uitvoert en ook over de (financiële) middelen beschikt om dit goed te doen. Door het creëren van een zogenaamde vette netbeheerder worden verantwoordelijkheden en bevoegdheden duidelijker, wordt het financiële beheer bij netbeheerder transparanter en wordt de regulering van de efficiëntie en kwaliteit van het netbeheer eenvoudiger en effectiever. 1 Zie het verslag van het wetgevingsoverleg, Kamerstukken II 2005/2006, , nr

2 Het wetsvoorstel regelt deze zelfstandigheid van het netbeheer, waarbij het advies van de NMa/DTe ten aanzien van taken en activiteiten van de netbeheerder als uitgangspunt is genomen. 2 Noodzakelijkheid en proportionaliteit zijn essentiële criteria geweest bij de toetsing van de in het wetsvoorstel en de nota van wijziging gemaakte keuzes ten aanzien van de onafhankelijkheid en zelfstandigheid van het netbeheer. Zoals in de memorie van toelichting uiteen is gezet is de splitsing tussen het netbeheer en de dienstverlening over de netten (productie, handel en levering van elektriciteit en gas) noodzakelijk en proportioneel. Er is uitgaande van de genoemde criteria niet gekozen voor de figuur van zuivere netbeheerder die geen onderdeel meer mag uitmaken van een groep waarin ook andere (commerciële) activiteiten plaatsvinden. Deze constructie is niet nodig uit oogpunt van de te borgen publieke belangen en niet wenselijk vanwege de kosten en financiële risico s. De volgende paragrafen van deze notitie maken duidelijk waarom de zelfstandigheid van het netbeheer na implementatie van het wetsvoorstel (inclusief nota van wijziging) voldoende geborgd is. Met betrekking tot de kosten en financiële risico s merk ik nog op dat een belangrijk deel van de kosten van het wetsvoorstel het gevolg is van synergieverlies dat verband houdt met de creatie van een vette netbeheerder. 3 Nog verdergaande regels ten aanzien van de onafhankelijkheid en/of zelfstandigheid van het wetsvoorstel zouden dit synergieverlies verder vergroten en daarmee ook de kosten, zonder dat daar nog significante baten tegenover staan. Zulke regels brengen overigens ook financiële risico s met zich mee die verband houden met de Cross Border Lease contracten (CBL s) omdat daarmee de mogelijkheden beperkt zouden worden om de herstructurering vorm te geven op een manier waarbij vanuit CBL-optiek niet all or substantially all assets worden overgedragen De netbeheerder na splitsing De in het wetsvoorstel en de nota van wijziging voorgestelde aanscherping van de zelfstandigheid van de netbeheerder bestaat uit vier elementen: 3.a. Economische eigendom net Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel krijgt de netbeheerder de beschikking over de economische eigendom van het netwerk. De bepaling dat de netbeheerder dient te 2 DTe, Advies inzake de taken en activiteiten van de netbeheerder na splitsing, december Deloitte, Reorganisatiekosten Splitsing Energiebedrijven, april 2005 en de paragrafen 5.2 en 5.7 van de memorie van toelichting. 4 Zie hiervoor ook de brief van 2 februari 2006 over de Cross Border Lease contracten in relatie tot het wetsvoorstel, Kamerstukken II 2005/2006, , nr

3 beschikken over de economische eigendom is reeds bij de I&I-wet in de wet opgenomen 5. Om te voorkomen dat de energiebedrijven twee keer zouden moeten reorganiseren met het oog op de voorgestelde splitsing, is de bepaling thans nog niet in werking getreden. De bepaling treedt nu gelijktijdig met het wetsvoorstel in werking. Als gevolg daarvan zal de netbeheerder in staat zijn om de noodzakelijke investeringen in het net te bekostigen uit eigen middelen. De netbeheerder wordt daadwerkelijk in staat gesteld om zelfstandig financiële besluiten te nemen. 3.b. Uitvoering wettelijke taken De netbeheerder wordt verplicht de wettelijke taken met een strategisch karakter zelf uit te voeren 6. In de huidige praktijk blijkt dat een aantal netbeheerders niet veel meer is dan een papieren vennootschap, die de uitvoering van nagenoeg alle wettelijke taken uitbesteed. Met de totstandkoming van een vette netbeheerder is deze praktijk definitief verleden tijd en komen allerlei uitbestedingsrelaties te vervallen. Voor zover uitbesteding van bepaalde operationele werkzaamheden nog mogelijk is worden daar extra voorwaarden aan gesteld. De netbeheerder behoudt altijd de verantwoordelijkheid voor een goede uitvoering. Voorts zal de netbeheerder ervoor moeten zorgen dat transparant is welke werkzaamheden voor hem worden uitgevoerd en welke kosten daaraan verbonden zijn. De NMa/DTe ziet daar op toe. 3.c. Concurrentie met derden Het is de netbeheerder, of deelnemingen van de netbeheerder, niet toegestaan om activiteiten te verrichten waarmee hij in concurrentie treedt met derden 7. Op dit verbod bestaat thans een uitzondering voor het beheren en onderhouden van warmte-, koude-, of waternetten. Deze uitzondering vervalt waardoor de netbeheerder uitsluitend wettelijke taken op grond van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet uitvoert. Dit vergroot de transparantie bij het netbeheer en voorkomt dat er interferentie van kosten plaatsvindt tussen verschillende activiteiten van het netbeheer. Hiermee wordt de effectiviteit en de efficiëntie van het toezicht door de NMa/DTe vergroot. Het is voor andere groepsmaatschappijen van het netwerkbedrijf overigens wel toegestaan om dergelijke activiteiten uit te voeren (zie onderdeel 4.b. van deze notitie). 3.d. Financieel beheer Om er zorg voor te dragen dat de netbeheerder altijd over voldoende financiële middelen beschikt om zijn wettelijke taken goed uit te voeren, creëer ik bij nota van wijziging de mogelijkheid om regels te stellen omtrent een goed financieel beheer bij de netbeheerder. De regels zullen in ieder geval betrekking hebben op de kredietwaardigheid van de netbeheerder. 8 Hierbij heeft de netbeheerder de keuze of hij aan bepaalde concrete eisen 5 Zie artikel 10a, tweede lid Elektriciteitswet 1998 en artikel 3b, tweede lid, Gaswet. 6 Zie het voorgestelde artikel 16Aa Elektriciteitswet 1998 en artikel 7a Gaswet (wetsvoorstel). 7 Zie artikel 17, eerste lid van de Elektriciteitswet 1998 en artikel 10b, eerste lid van de Gaswet. 8 Zie het voorgestelde artikel 18a Elektriciteitswet 1998 en artikel10e Gaswet (nota van wijziging). 3

4 voldoet of dat hij een verklaring aanvraagt bij een kredietbeoordelaar. De NMa/DTe wordt hiermee ook in staat gesteld om de kredietwaardigheid van de netbeheerder nauwlettend te monitoren. Ik acht deze bepaling relevant omdat netbeheerders in toenemende mate worden gefinancierd met vreemd vermogen. Op zichzelf is daar niets mis mee, aangezien hierdoor de totale vermogenslasten voor de netbeheerder kunnen dalen en daar profiteert de afnemer uiteindelijk van. Een te groot aandeel vreemd vermogen kan echter risico s met zich mee brengen voor de financierbaarheid van wettelijke taken en activiteiten. Mede gelet op de in het wetgevingsoverleg geuite zorgen hierover, stel ik genoemde bepalingen voor. 4. Het netwerkbedrijf na splitsing In paragraaf 3 is aangegeven op welke wijze de zelfstandigheid van de netbeheerder na splitsing wordt geborgd. In deze paragraaf ga ik verder in op met name de wijze waarop ongewenste kruisverbanden tussen de netbeheerder en andere groepsmaatschappijen van het netwerkbedrijf voorkomen worden. 4.a. Centralisatie transportnetbeheer De beheerder van het landelijk hoogspanningsnet (TenneT) krijgt de taak alle transportnetten van 110 kv en hoger te beheren. 9 Een aantal geïntegreerde energiebedrijven is momenteel eigenaar en beheerder van een groot deel van de transportnetten van 220, 150 en 110 kv. Met het wetsvoorstel gaat de eigendom van deze netten over naar de (afgesplitste) netbeheerders en het beheer gaat naar TenneT. TenneT kan desgewenst ook de eigendom van deze netten verwerven. De onafhankelijkheid van het beheer van de transportnetten wordt met het voorstel maximaal geborgd. Door de centralisatie van het beheer van de transportnetten wordt de leveringszekerheid van elektriciteit verhoogd en is tevens een efficiëntieslag in het transportnetbeheer mogelijk. Overigens verwacht ik ook een consolidatie van netwerkbedrijven in Nederland. Ook op fusies tussen netwerkbedrijven is het concentratietoezicht van de NMa van toepassing. 4.b. Activiteiten van groepsmaatschappijen Zoals in paragraaf 2 is aangegeven is niet gekozen voor de figuur van een zuivere netbeheerder. De netbeheerder kan onderdeel uitmaken van een groep waarin ook (commerciële) activiteiten plaatsvinden. Productie, handel of levering van elektriciteit of gas kan niet meer plaatsvinden binnen de groep. Dit is ook in lijn met het algemene denken over unbundling. De Europese richtlijnen schrijven een scheiding tussen het net en de dienstverlening over dat net voor, maar stellen geen nadere eisen aan groepsmaatschappijen van de netbeheerder. In het licht van de voorstellen in paragraaf 3 van deze notitie, het algehele verbod op bevoordeling van groepsmaatschappijen 10 en het in onderdeel 4.c. genoemde verbod op van financiële kruisverbanden, vormen commerciële 9 Zie de voorgestelde wijziging van artikel 10 van de Elektriciteitswet 1998 (wetsvoorstel). 10 Zie artikel 18 van de elektriciteitswet 1998 en artikel 10d van de Gaswet. 4

5 activiteiten van groepsmaatschappijen geen risico meer voor een adequaat netbeheer. Overigens zou een zeer strikte benadering van toegestane activiteiten van groepsmaatschappijen (bij voorbeeld op basis van risicoprofiel) zeer moeilijk handhaafbaar zijn Van belang is ook dat het netwerkbedrijf als normaal bedrijf kan functioneren en zich ook verder kan ontwikkelen. Ik wil het netwerkbedrijf nadrukkelijk de mogelijkheid bieden om waar mogelijk synergievoordelen te realiseren met vergelijkbare activiteiten of te profiteren van kennis en expertise van verschillende bedrijfsonderdelen. Te denken valt bijvoorbeeld aan het uitbouwen van expertise op het gebied van leidingaanleg, de ontwikkeling van innovatieve technieken op het gebied van infrastructuren of het behalen van schaalvoordelen. Het zogenaamde multi-utility concept blijft dan ook mogelijk. Het is aan het netwerkbedrijf om deze kansen te identificeren en te realiseren. Ik verwacht daardoor ook verdere efficiëntieslag. Uit oogpunt van goede bedrijfsvoering ligt het opnemen van volledig branchevreemde activiteiten niet voor de hand. Commissarissen en aandeelhouders hebben zeker ook hier een belangrijke toezichthoudende rol. 4.c. Strijdige handelingen of activiteiten Nu zustermaatschappijen van de netbeheerder commerciële activiteiten mogen verrichten is het wel cruciaal dat dit nooit ten koste gaat van de investeringen in het net. Om dit te voorkomen is een extra waarborg in het wetsvoorstel opgenomen. Deze waarborg wordt in de nota van wijziging geëxpliciteerd. Er mogen geen handelingen of activiteiten plaatsvinden die strijdig zijn met het belang van het netbeheer. Hieronder wordt in ieder geval verstaan het door de netbeheerder stellen van zekerheden ten behoeve van de financiering van groepsmaatschappijen en het zich als netbeheerder aansprakelijk stellen voor schulden van groepsmaatschappijen 11. Doel van deze bepaling is te verhinderen dat risico s van commerciële groepsmaatschappijen worden afgewenteld op het netbeheer. Momenteel ontwikkel ik in samenwerking met de NMa/DTe een toetsingkader ten behoeve van het toezicht op de naleving van deze bepaling. 5. Het toezicht Het is uiteraard van groot belang dat streng wordt toegezien op de naleving van de hierboven omschreven eisen aan het netbeheer. Bij de totstandkoming van de eisen is in overleg met de NMa/DTe zorgvuldig gekeken naar de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid ervan. In het wetsvoorstel is geregeld dat het reeds bestaande handhavingsinstrumentarium van toepassing is op de niet naleving van de eisen. Naast het toezicht door de NMa/DTe is er overigens ook het toezicht door de Raad van Commissarissen en tenslotte kunnen de publieke aandeelhouders (in beperkte mate vanwege het structuurregime) ook invloed uitoefenen. 11 Zie het voorgestelde artikel 17, tweede, derde en vierde lid van de Elektriciteitswet 1998 en het voorgestelde artikel 10b, tweede, derde en vierde lid van de Gaswet (nota van wijziging). 5

6 Samen met de NMa/DTe ontwikkel ik momenteel op basis van de artikelen 17 en 18 van de Elektriciteitswet 1998 en de artikelen 10b en 10d van de Gaswet een toetsingskader voor activiteiten van groepsmaatschappijen van de netbeheerder en strijdige handelingen of activiteiten van de netbeheerder. Met dit toetsingskader zal duidelijk worden gemaakt hoe deze wettelijke bepalingen in de nieuwe situatie precies uitgelegd moeten worden in meer specifieke gevallen. Ik wijs er verder op dat in het wetsvoorstel is bepaald dat de doelstellingen van de statuten van groepsmaatschappijen van de netbeheerder de goedkeuring behoeven van de Minister van Economische Zaken. Dit biedt een extra mogelijkheid om ongewenste handelingen of activiteiten te voorkomen. Het is niet alleen van belang om goed toe te zien op de uiteindelijke situatie ná implementatie van het wetsvoorstel. Juist ook in de weg daarnaar toe moeten door de bedrijven veel keuzes worden gemaakt die van invloed kunnen zijn op onder andere het financiële beheer bij de netbeheerder. In dat kader heeft de NMa/DTe een handhavingsplan Groepsfinanciering van energiebedrijven opgesteld. Dat heb ik goedgekeurd en op 15 maart jl. naar de Tweede Kamer gestuurd. 12 Daarin wordt onder andere aangegeven dat de NMa/DTe actief zal toezien op de naleving van het beleningsverbod, in het bijzonder bij nog niet gesplitste bedrijven. Dit om te voorkomen dat de netbeheerders voorafgaand aan de splitsing worden kaalgeplukt. Tenslotte wijs ik in dit verband op de bepaling dat de geïntegreerde bedrijven een splitsingsplan moeten opstellen. 13 Daarin moet worden aangegeven hoe bij de splitsing vermogensbestanddelen worden gepositioneerd, wat de kosten zijn en hoe wordt gewaarborgd dat deze niet worden afgewenteld op de afnemers. De NMa/DTe toetst het plan en ziet toe op de naleving. De Minister van Economische Zaken kan naar aanleiding van het plan bindende aanwijzingen geven. Deze systematiek zorgt er ook voor dat de NMa/DTe en de Minister goed grip kunnen houden op een goede implementatie van het wetsvoorstel. 6. Conclusies In deze notitie heb ik de door mij voorgestelde wijzigingen in de wet- en regelgeving ten aanzien van de onafhankelijkheid en zelfstandigheid van het netbeheer en het toezicht daarop op een rij gezet. Naast een onafhankelijk beheer van de netten ten opzichte van productie, handel en levering van elektriciteit en gas is ook een zelfstandig netbeheer essentieel om de publieke belangen van voorzieningszekerheid en economische efficiëntie goed te waarborgen. Met het wetsvoorstel en de in de nota van wijziging voorgestelde aanvullingen is dit goed geregeld. De creatie van een zuivere netbeheerder na splitsing is niet nodig en wenselijk. De netbeheerder mag onderdeel blijven uitmaken 12 Goedkeuringsbesluit handhavingsplan groepsfinancieringen van energiebedrijven, brief van 15 maart 2006 van de Minister van Economische Zaken (kenmerk ET/EM/ ). 13 Zie het voorgestelde artikel IXb in de nota van wijziging. 6

7 van een netwerkbedrijf waarin ook commerciële activiteiten worden uitgevoerd. Dit heeft meerdere bedrijfseconomische voordelen waarvan per saldo de afnemer kan profiteren. Geregeld is dat dit niet ten koste gaat van het netbeheer. Per saldo wordt hiermee een kader neergezet dat op een robuuste wijze de met het netbeheer gemoeide belangen borgt in het licht van de huidige en toekomstige (internationale) marktdynamiek. De Minister van Economische Zaken, 7