Verzelfstandiging van het openbaar onderwijs

Transcriptie

1 4*113 Verzelfstandiging van het openbaar onderwijs o fzjyjjufjjkj l^ji 'S - O R A V E N H A G E Postbus 30435, 2500 GX D?Z Haag. Telefax (070) o/

2 Colofon Samenstelling en redactie mr. R.K. Flippo en mr. G.H,M. van der Horst Ontwerp omslag Bertine Colsen THESAURUS VERENIGING VAN NEDERLANDSE GEMEENTEN Thesaurustcrmen: openbaar onderwijs; verzelfstandiging; bestuursvorm ISBN Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Den Haag 1998 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Samenstellers en uitgever zijn zich volledig bewust van hun taak een zo betrouwbaar mogelijke uitgave te verzorgen. Niettemin kunnen zij geen aansprakelijkheid aanvaarden voor eventueel in deze uitgave voorkomende onjuistheden.

3 Inhoud Woord vooraf 9 Deel I l Inhoud en opzet 13 l. l Van declaratie naar verzelfstandiging Inhoud en opzet van de brochure 13 2 De gemeente en de openbare school. Nieuwe bestuurlijke verhoudingen l Meer autonomie voor het schoolbestuur Meer bevoegdheden voor de directie De gemeente: de gesprekspartner voor het lokale onderwijs De stichting en de openbare rechtspersoon De wezenskenmerken van het openbaar onderwijs 18 3 De bestuursvormen voor het openbaar onderwijs Inleiding Integraal bestuur De bestuurscommissie ex artikel Het openbaar lichaam van de Wet Gemeenschappelijke Regeling De openbare rechtspersoon De stichting De gemeente blijft na de verzelfstandiging verantwoordelijk 23 4 Waarom verzelfstandigen? In welke vorm? Verzelfstandiging is beleid Integraal bestuur Voorkomen schijn van belangenverstrengeling Bestuurlijke schaalvergroting Ouders, deskundigen en het schoolbestuur Samenwerking met het bijzonder onderwijs Verzelfstandiging en de financiële gelijkstelling 29 5 Uitgangspunten en voorwaarden voor verzelfstandiging Inleiding Maximale zelfstandigheid De school moet bij verzelfstandiging financieel gezond zijn Ook verzelfstandigd is de school openbaar Nogmaals de verhouding tussen het zelfstandige bestuur en de raad 33

4 Deel II 6 Inleiding 37 7 Bestuur, benoeming en voordracht Eisen aan bestuursleden. Profielschets Evenwicht tussen eisen en organisatie Visie, kennis en ervaring Bestuur en directie zijn gelijkwaardige gesprekspartners Benoeming, voorschriften en (bindende) voordracht Benoeming. Wettelijke voorschriften. Procedures De bindende voordracht van de ouders. Wie zijn 'de ouders'? Wat is 'bindend'? Wanneer kan de raad weigeren? Herbenoeming De werving van kandidaten 42 8 De bevoegdheden en de positie van het bestuur De bevoegdheid van het schoolbestuur Publiekrechtelijke bevoegdheid: delegatie Privaatrechtelijke bevoegdheid: vertegenwoordiging De Awb is toepasselijk. De rechtspositie van het personeel Rechtsbescherming. De commissie voor bezwaar en beroep Aansprakelijkheid van het bestuurslid Interne aansprakelijkheid Externe aansprakelijkheid 46 9 Toezicht Het toezicht bij de stichting en de openbare rechtspersoon Het toezicht bij de bestuurscommissie Overheersende overheidsinvloed Stichting en openbare rechtspersoon: ingrijpen bij ernstige taakverwaarlozing en strijd met de wet Ontbinding Bestuurlijke schaalvergroting Achtergrond en formele regeling. Coördinatie Het gemeenschappelijk orgaan coördineert het toezicht Uitbreiding van het aantal scholen Ontbinding en vermindering van het aantal scholen 54 Deel III 12 Stappenplan bij verzelfstandiging Inleiding en uitgangspunten Structuur van het stappenplan Het plan nader bekeken 58

5 13 Algemene inleiding op de voorbeelden Voorbeelden l Voorbeeldstatuten van een stichting voor het openbaar onderwijs Voorbeeldverordening voor een openbare rechtspersoon Voorbeeldverordening voor een bestuurscommissie ex artikel 82 Gemeentewet Voorbeeldregeling voor een gemeenschappelijk orgaan Toelichtingen Toelichting op de statuten van de stichting en de verordening van de openbare rechtspersoon Toelichting op de verordening van de bestuurscommissie ex artikel 82 Gemeentewet Toelichting op de regeling voor een gemeenschappelijk orgaan 111

6 Woord vooraf De verzelfstandiging van het openbaar onderwijs staat hoog op de agenda. Onderzoek heeft uitgewezen dat zeker 70% van de gemeenten zich oriënteert op verzelfstandiging tussen nu en vijf jaar. Daarbij gaat het niet alleen om vormgeving in een stichting of een openbare rechtspersoon, ook de bestuurscommissie ex artikel 82 Gemeentewet is nadrukkelijk in beeld. Samenwerking over de gemeentegrenzen heen is een onderdeel van bijna de helft van de verzelfstandigingsplannen. De discussie over verzelfstandiging is dikwijls ingegeven door het toenemend aantal onderwijstaken van de gemeente en de groeiende beleidsverantwoordelijkheid van het schoolbestuur. Voor het onderwijsveld komen met de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs de verschillende verantwoordelijkheden beter tot uitdrukking. Deze brochure geeft in deel I een aanzet voor de lokale discussie over verzelfstandiging. Het vervolg van de brochure gaat ervan uit dat tot verzelfstandiging is besloten - in een bestuurscommissie, een stichting of een openbare rechtspersoon. Deel II bespreekt hun bijzondere kenmerken. Deel III geeft voorbeelden voor hun verordening dan wel statuten. Een regeling voor samenwerking over de gemeentegrenzen vormt daar een onderdeel van. De brochure is mede totstandgekomen dankzij een werkgroep bestaande uit schooldirecteuren en vertegenwoordigers van gemeenten en verzelfstandigde schoolbesturen. prof.dr. J.Th.J. van den Berg, hoofddirecteur VNG mevr. J.G. Vlietstra, voorzitter VOS

7 Inhoud en opzet L. r Van declaratie naar verzelfstandiging Het schoolbestuur is zelfstandiger geworden. In de loop van de jaren tachtig verschenen in nota's en beleidsstukken steeds vaker termen als decentralisatie, deregulering, autonomievergroting en lumpsum. Tegenwoordig zijn het trefwoorden die niet meer uit de praktijk van het schoolbestuur zijn weg te denken, al is de regelgeving voor velen nog steeds fijnmaziger dan men zou wensen. Dat zelfstandige schoolbestuur vraagt om een overheid om de hoek in plaats van in Zoctermeer, een overheid die de directe omgeving van de scholen kent en in staat is adequaat in te spelen op hun behoeften. Die nabije overheid is de gemeente. Vanuit die erkenning zijn grote delen van het onderwijsbeleid naar de gemeente gedecentraliseerd. Deze kan nu zelf richting geven aan het lokale onderwijsbeleid. De verhouding tussen de gemeente en het onderwijsveld is zo ingrijpend veranderd. Daardoor groeide echter ook de behoefte aan een helder onderscheid tussen de taken van de gemeente als lokale overheid en als schoolbestuur. Dit vroeg om meer mogelijkheden om het bestuur van het openbaar onderwijs te organiseren. Met de wettelijke introductie van de stichting en de openbare rechtspersoon is aan deze wens tegemoetgekomen. Hiermee beschikt de gemeente over extra mogelijkheden het bestuur van het openbaar onderwijs te verzelfstandigen en af te stemmen op de wensen en verhoudingen van het plaatselijke onderwijsveld. Zoals uit onderzoek blijkt, denkt circa 70% van de gemeentebesturen erover binnen een termijn van vijf jaar het openbaar onderwijs in enigerlei vorm te verzelfstandigen. Dit is de directe aanleiding tot deze brochure. 1.2 Inhoud en opzet van de brochure De brochure wil gemeentebestuurders, directeuren en bestuursleden van openbare scholen verder op weg helpen bij de discussie over de verzelfstandiging van het plaatselijke openbaar onderwijs. Verzelfstandigen of niet? Dat is de concrete vraag die in het eerste deel gesteld wordt. Dit deel geeft eerst een korte schets van de beschikbare bestuursvormen en zet deze vervolgens af tegen een aantal bestuurlijke doelstellingen die van belang kunnen zijn voor de bepaling van de meest geschikte bestuursvorm. Een korte schets van de veranderde verhoudingen in het onderwijsbestuur gaat hieraan vooraf. Het tweede deel gaat ervan uit dat de keuze voor verzelfstandiging is gemaakt. Hier staat de daadwerkelijke vormgeving van de verzelfstandiging centraal. Deel II heeft dan ook een technischer toonzetting. Het bespreekt enkele bijzon- 13

8 dere onderwerpen, zoals de samenstelling en de benoeming van het bestuur, het gemeentelijk toezicht en de coördinatie daarvan bij intergemeentelijke samenwerking. Het tweede deel is in feite een algemene toelichting en inleiding op het derde deel dat voorbeelden bevat voor de juridische vormgeving (statuten en verordening). Voorbeelden voor gemeentelijke samenwerking in een stichting of een openbare rechtspersoon zijn eveneens opgenomen. Alle voorbeelden gaan vergezeld van een artikelsgewijze toelichting. Samen met deel II kan dit deel na de verzelfstandiging als beknopt naslagwerk dienen. De brochure bevat een stappenplan voor zowel het onderzoek naar de zin van verzelfstandiging als de uiteindelijke realisering daarvan. Onder verzelfstandiging verstaat de brochure, naast de stichting en de openbare rechtspersoon, ook de bestuurscommissie ex artikel 82 Gemeentewet. 1 l. De samenwerkingsschool komt in deze brochure niet aan de orde. De/e institutionele fusie tussen openbaar en bijzonder onderwijs zal er voorlopig niet komen. Het wetstraject is onlangs stopgezet. De regering gaat wel verder met het samenwerkingsbestuur. Dan is er één bestuur over ten minste twee scholen van verschillende denominatie. Bestuursvorm: de stichting. 14

9 De gemeente en de openbare school. Nieuwe bestuurlijke verhoudingen 2.1 Meer autonomie voor het schoolbestuur Minister Deetman gaf in de jaren tachtig de aanzet tot het proces van bestuurlijke vernieuwing. Het toenmalige politieke klimaat vroeg om een terugtredende overheid en meer marktwerking. Het rigide declaratiestelsel paste daar niet in. Autonomievergroting en beleidsvrijheid werden de nieuwe vaandels. Staatssecretaris Wallage en de koepelorganisaties legden in 1992 gezamenlijk de koers vast. Zo groot mogelijke vrijheid voor de schoolbesturen en de scholen was hierbij het uitgangspunt. Dit versnelde zo een aantal fundamentele veranderingen in het onderwijs, die aan de ene kant het schoolbestuur raken en aan de andere kant de gemeente. HET VOORTGEZET ONDERWIJS De autonomievergroting van het schoolbestuur heeft tot nu toe vooral in het voortgezet onderwijs haar beslag gekregen. Het primair onderwijs volgt een geleidelijker traject. Op l augustus 1996 deed in het voortgezet onderwijs de lumpsumbekostiging haar intrede. Het schoolbestuur ontvangt sindsdien jaarlijks één bedrag voor de bekostiging van het personeel, de exploitatie en de overige voorzieningen. Er zijn weinig voorschriften en voorwaarden, zodat het bestuur de beschikbare middelen naar eigen inzicht kan inzetten. Ook het arbeidsvoorwaardenbeleid wordt niet langer volledig centraal bepaald. Op centraal, ministerieel niveau worden alleen nog de primaire arbeidsvoorwaarden vastgesteld, zoals arbeidsduur en salarisniveau. Het schoolbestuur kan verder naar eigen inzicht zijn arbeidsvoorwaarden gestalte geven. In de praktijk gebeurt dat in een CAO, zoals dat elders al langere tijd gewoon is. HET PRIMAIR ONDERWIJS In het primair onderwijs is de invoering van de lumpsum uitgesteld tot in ieder geval Het aantal besturen dat meer dan één school beheert is nog bescheiden. Door deze beperkte bestuurlijke schaal mist het gemiddelde bestuur de flexibiliteit om de financiële risico's van de lumpsum op te vangen. Mede gezien de lopende inhoudelijke onderwijsprocessen, zoals 'Weer Samen naar School', is daarom voorlopig van invoering afgezien. Voor de exploitatie en de materiële voorzieningen blijft het inmiddels sterk vereenvoudigde Londo-stelsel van kracht en voor de bekostiging van het personeel het formatiebudgetsysteem (FBS), dat in 1993 werd ingevoerd. Het secundaire arbeidsvoorwaardenbeleid zal op zijn vroegst begin volgende eeuw gedecentraliseerd worden. De komende periode zal worden onderzocht hoe het FBS en de regeling van de arbeidsvoorwaarden kunnen worden vereenvoudigd. Veel beleidsvrijheid lijkt er zo op het eerste gezicht in het primair onderwijs niet te zijn. Toch biedt bijvoorbeeld het FBS al de nodige ruimte. Dan gaat het 15

10 met name om zaken als formatiebeleid, scholing, beoordeling en functiedifferentiatie. De komende jaren gaat het primair onderwijs waarschijnlijk een proces van bestuurlijke schaalvergroting tegemoet. De regering heeft extra geld ter beschikking gesteld aan besturen die op een bepaald niveau hun beleid op elkaar afstemmen, met name als het om kwaliteit en personeel gaat. Dit pakket aan maatregelen staat bekend als 'Bestuurlijke krachtenbundeling'. Hierdoor zullen de mogelijkheden voor een eigen beleid toenemen. 2.2, Meer bevoegdheden voor de directie De veranderde bestuurlijke verhoudingen hebben ook de verhouding tussen de school en het schoolbestuur niet onberoerd gelaten. De directie speelt tegenwoordig een onmiskenbare rol in de voorbereiding en uitvoering van het schoolbeleid en neemt op veel terreinen duidelijk zelf initiatieven. Functies als voorzitter van de bovenschoolse of centrale directie zijn geen uitzondering meer. Zeker in het voortgezet onderwijs is de directeur meer manager geworden die op veel terreinen zelf beslist. Het schoolbestuur is dan meer een raad van commissarissen, sturend en toezichthoudend op de achtergrond, lettend op her geheel en op de lange termijn. Een directiestatuut legt de nieuwe verhoudingen vast. Het primair onderwijs is hierin nog niet zover, maar ook daar ziet men duidelijk dat de schoolleider meer taken en bevoegdheden op zich neemt. 2.3 De gemeente: de gesprekspartner voor het lokale onderwijs Scholen die zich met hun beleidsvrijheid willen onderscheiden, hebben behoefte aan een overheid die de situatie ter plaatse kent, die op hun plannen en behoeften kan inspelen en ook zelf initiatieven kan nemen, bijvoorbeeld op het gebied van onderwijsachterstanden, de leerplicht of de huisvesting. Zoetermeer ligt hiervoor op een te grote afstand. De gemeente echter, als meest nabije overheid, komt hiervoor wel in aanmerking. Maar zij moest dan een sterkere rol in het lokale onderwijsbeleid krijgen, wilde zij adequaat kunnen inspelen op de autonomievergroting van de scholen. Die erkenning was een van de belangrijkste conclusies van het Schevenings Beraad. De gemeente kreeg zo een wettelijk gefundeerde coördinerende rol in het lokale onderwijsbeleid. Wat is lokaal onderwijsbeleid? Dat is niet beleid van de gemeente, maar beleid m de gemeente. Het is onderwijsbeleid op lokaal niveau. Het staat dan ook niet op zichzelf, maar in voortdurende relatie met andere publieke belangen, zoals openbare orde en veiligheid, werkgelegenheid en achterstandsbeleid. Zo kan een spijbelproject voor de opvang van kinderen zorgen en mogelijk ertoe bijdragen dat zij hun school afmaken en zo hun kans op een baan vergroten. ZcTn spijbelproject kan bijdragen aan de vermindering van jeugdcriminaliteit en vandalisme. Het raakt dus ook herkenbare lokale belangen als veiligheid op straat en openbare orde. Lokaal onderwijsbeleid is een verzamelnaam voor beleidsterreinen die in het voorbeeld zijn te herkennen, zoals achterstandsbeleid, voortijdig schoolverla- 16

11 ten en leerplicht. Ook praktijkonderwijs, schoolbegeleiding en onderwijs aan allochtonen vallen hieronder. Het zijn zaken waar iedere school in meer of mindere mate mee te maken krijgt, ongeacht of het een school voor bijzonder of voor openbaar onderwijs is. De scholen kunnen deze zaken niet alleen aanpakken: een schooloverstijgende, lokale aanpak is noodzakelijk. Lokaal onderwijsbeleid is dan ook vooral beleid van gemeente en schoolbesturen gezamenlijk. Gezien de reikwijdte van de problematiek zijn hierbij, naast schoolbegeleidingsdiensten, ook instellingen uit de welzijnssector en de jeugdhulpverlening betrokken. In deze opzet heeft de gemeente een duidelijke competentie; zij kan gericht middelen inzetten voor het lokale onderwijsbeleid. Zij is coördinator en regisseur: zij luistert, polst, initieert, coördineert en voert overleg. Zij doet dit in het zogenaamde 'op overeenstemming gerichte overleg'. Dat is de basis voor het lokale beleid. De schoolbesturen van het bijzonder en openbaar onderwijs zijn daarin de voornaamste gesprekspartners. Deze lokale onderwijstaken komen boven op hetgeen de gemeente al deed, zoals de zorg voor de huisvestingsvoorzieningen van de scholen, het leerlingenvervoer en de volwasseneneducatie. 2.4 De stichting en de openbare rechtspersoon Het is duidelijk dat de gemeente door de versterking van haar rol als lokale overheid in een geheel andere verhouding tot het onderwijs, zowel openbaar als bijzonder, is komen te staan dan toen zij hoofdzakelijk schoolbestuur was. Zeker nu de gemeente ook als schoolbestuur meer zelfstandige belangen heeft gekregen, kan tussen haar rol van lokale overheid en die van schoolbestuur een zekere spanning optreden. Zoals uit onderzoek is gebleken, ervaren veel gemeenten dat met name in hun verhouding tot het bijzonder onderwijs. Een scheiding van de lokale en schoolbestuurlijke taken kan dan voor de gemeente een oplossing zijn. Veel gemeenten hebben de laatste jaren het schoolbestuur ondergebracht bij een bestuurscommissie ex artikel 82 van de Gemeentewet. Anderen droegen de directie meer taken en bevoegdheden op. Met de toenemende verantwoordelijkheden van de gemeente bleek dat niet voldoende. Om hiervoor een oplossing te bieden zijn de stichting en de openbare rechtspersoon voor het openbaar onderwijs in het leven geroepen. 2 De school is dan vermogensrechtelijk volledig zelfstandig: zij ontvangt haar geld direct van het rijk, heeft een eigen begroting, een eigen bestuur en eigen regels. Met deze nieuwe bestuursvormen kan de gemeente het openbaar onderwijs 'echt' verzelfstandigen en zo een zichtbare scheiding aanbrengen tussen haar lokale en schoolbestuurlijke taken. Het schoolbestuur van het openbaar onderwijs kan zich op 2. De openbare rechtspersoon is geregeld in de artikelen 29a WBO, 39a ISOVSO en 42a WVO. De stichting is geregeld in de artikelen 29b WBO, 39b ISOVSO en 42b WVO. 17

12 deze manier als onafhankelijke gesprekspartner manifesteren in het op overeenstemming gerichte overleg over het lokale onderwijsbeleid. De gemeente kan zich op haar lokale onderwijsbeleid concentreren en het schoolbestuur kan zich op de school richten. De gemeente blijft wel bij het openbaar onderwijs betrokken. Zij behoudt de grondwettelijke opdracht voor voldoende openbaar onderwijs te zorgen. De wet draagt haar bovendien het toezicht op de stichting en de openbare rechtspersoon op en de gemeente kan in bepaalde omstandigheden zelfs in het bestuur ingrijpen. Ondertussen is de introductie van de stichting een kleine revolutie. Het is immers de erkenning dat de publieke rechtsvorm niet langer essentieel is voor de vraag of er sprake is van openbaar onderwijs. Wat behoort dan nog wel tot de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs? Deze vraag komt in de volgende paragraaf aan de orde. 2.5 De wezenskenmerken van het openbaar onderwijs Garanderen dat alle leerplichtige leerlingen onderwijs kunnen volgen. Dat is van oudsher de belangrijkste functie van het openbaar onderwijs. Hiermee vervult het openbaar onderwijs een complementaire rol ten opzichte van het bijzonder onderwijs, dat onderwijs van een particuliere groep aan een particuliere groep is. Dit duale stelsel heeft in de praktijk overigens veel van zijn scherpe kanten verloren. Zo hebben veel bijzondere scholen heel wat openbare trekken gekregen en letten zij bij de toelating van leerlingen niet meer zo scherp op hun geloofsovertuiging. Toch, voor wie zijn kinderen geen bijzonder onderwijs wil laten volgen, moet elders onderwijs beschikbaar zijn. De overheid, in de praktijk de gemeente, moet dat bieden: dat is de grondwettelijke garantiefunctie van het openbaar onderwijs. Tegen deze achtergrond vond men het sinds jaar en dag een principiële voorwaarde dat het openbaar onderwijs een publiekrechtelijke rechtsvorm had. Openbaar onderwijs is een voorziening voor de publieke gemeenschap; diezelfde gemeenschap moet het dan ook besturen. Dat formele principe is nu losgelaten. De openbare school hoeft niet meer per se in handen van de gemeente te zijn; een stichting of een openbare rechtspersoon kan die belangen evengoed behartigen. Voor de vraag of er in dat geval sprake is van openbaar onderwijs, moet men vooral kijken naar de materiële wezenskenmerken van het openbaar onderwijs. De stichting en de openbare rechtspersoon moeten de gemeenteraad ieder jaar verslag uitbrengen over de gang van zaken op de school. Zij zijn daarbij verplicht in ieder geval aandacht te besteden aan de materiële wezenskenmerken. De onderwijswetgeving heeft uitdrukkelijk vastgelegd welke dat zijn. r Open toegankelijkheid Het openbaar onderwijs is voor alle leerlingen toegankelijk, ongeacht hun godsdienst of levensbeschouwing. De volgende kenmerken vloeien logisch hieruit voort.

13 2 Actieve pluriformiteit De openbare school heeft de opdracht te streven naar zogenaamde actieve pluriformiteit: haar onderwijs moet aandacht geven aan alle levensbeschouwelijke en maatschappelijke waarden in de Nederlandse samenleving en recht doen aan de verscheidenheid van die waarden. j Non-discriminatie Het openbaar onderwijs discrimineert niet: het eerbiedigt ieders godsdienst of levensbeschouwing. Dat betekent dat ook het personeel zonder onderscheid benoembaar is. 19

14 3 De bestuursvormen voor het openbaar onderwijs 3.1 Inleiding Het bestuur van het openbaar onderwijs kan meer dan ooit op de plaatselijke omstandigheden worden afgestemd. Gemeenten kunnen zelf kiezen welke bestuursvorm het meest geschikt is. De behoeften en mogelijkheden kunnen sterk verschillen. De ene gemeente wil haar verantwoordelijkheden duidelijk scheiden, maar wacht met een vermogensrechtelijke verzelfstandiging totdat het openbaar onderwijs hiervoor financieel en organisatorisch klaar is. Zij kiest voor de bestuurscommissie als overgangsvorm. Elders streven verschillende gemeenten naar samenwerking in een stichting omdat zij menen zo beter gebruik te kunnen maken van de groeiende beleidsvrijheid, terwijl weer ergens anders gemeente, directie en medezeggenschapsraad ervoor kiezen bij het integrale bestuur te blijven omdat de samenwerking met de gemandateerde directie naar ieders tevredenheid verloopt. Dit hoofdstuk geeft in vogelvlucht de belangrijkste kenmerken van de bestuursvormen voor het openbaar onderwijs. Welke bestuursvorm het meest geschikt is, hangt af van het gewenste beleid en de plaatselijke mogelijkheden. Die kwestie komt in het volgende hoofdstuk aan de orde Integraal bestuur Het integraal bestuur is de 'klassieke 1 bestuursvorm. Het college van burgemeester en wethouders is samen met de gemeenteraad bevoegd gezag. Meestal is het echter de portefeuillehouder onderwijs die als feitelijk schoolbestuur optreedt en op het openbaar onderwijs kan worden aangesproken. Het ambtelijk apparaat verzorgt de beleidsmatige en administratieve ondersteuning; de schooldirectie draagt zorg voor het lopende beleid en de dagelijkse gang van zaken op de school. In het bijzonder als het gaat om de verantwoordelijkheid van de schooldirectie laat de praktijk aanzienlijke verschillen zien. In het voortgezet onderwijs fungeert de directie al geruime tijd redelijk zelfstandig. Vóór de introductie van het directiestatuut kende menige directeur al het managementcontract met een taakstelling en een daaraan gekoppeld eigen budget. In het voortgezet onderwijs was die grotere verantwoordelijkheid van de directie door de grotere schaal eerder mogelijk dan in het kleinschaliger primair onderwijs. De nota Toerusting en bereikbaarheid bracht enkele jaren geleden in het primair onderwijs een proces van schaalvergroting en fusies op gang. Dit heeft ook effect gehad op de directievoering. Bovenschoolse directies, gevormd door van onderwijs vrijgestelde directeuren, zijn geen uitzondering meer. In het primair onderwijs is het integraal bestuur nog steeds het meest gangbaar, al neemt dat in snel tempo af. 20

15 3.3 D C bestuurscommissie ex artikel 82 De laatste tien jaar heeft de bestuurscommissie vooral in het voortgezet onderwijs aanzienlijk terrein gewonnen. De commissie was bij uitstek het middel waarmee de gemeente het schoolbestuur op afstand plaatste en ouders meer in het schoolbestuur betrok. Financieel blijft de bestuurscommissie nog binnenshuis, omdat haar financiën onderdeel van de gemeentebegroting blijven uitmaken. Dit is meteen het grote verschil met de nieuwe bestuursvormen: de stichting en de openbare rechtspersoon zijn wel vermogensrechtelijk onafhankelijk. Voor de scheiding van de bestuurlijke bevoegdheid is er echter weinig verschil. De gemeente is de bevoegdheden die zij overdraagt kwijt en kan nog slechts beperkte invloed uitoefenen. Hiermee is een aanzienlijke bestuurlijke zelfstandigheid verzekerd. De bestaande bestuurscommissies beschikken over het algemeen over alle bevoegdheden die bij een bevoegd gezag horen. Doordat de bestuurscommissie op de gemeentebegroting blijft staan, kan de gemeente extra geld in het bestuur investeren zonder de kostenverhogende effecten zoals die bij de stichting en openbare rechtspersoon optreden (zie paragraaf 4.7). De bestuurscommissie is met weinig voorschriften omgeven, zodat er alle ruimte bestaat het bestuur op de plaatselijke situatie af te stemmen. Zo staat het vrij te bepalen of de commissie haar eigen bestuursleden benoemt en hoe de bestuurscommissie verantwoording aflegt aan de gemeenteraad. Ofschoon men in het bestuur wel degelijk raadsleden of leden van het ambtelijk apparaat aantreft, hoeven de bestuursleden niet noodzakelijkerwijze uit gemeentelijke kring afkomstig te zijn. In de praktijk zijn het dikwijls ouders of deskundigen uit het maatschappelijk veld die in het bestuur zitting hebben. Deze betrokkenheid is in veel gevallen een belangrijke reden geweest een bestuurscommissie in te stellen. 3.4 Het openbaar lichaam van de Wet Gemeenschappelijke Regeling Willen gemeenten met elkaar samenwerken, dan is het openbaar lichaam van de Wet Gemeenschappelijke Regeling (WGR) de aangewezen bestuursvorm. In het voortgezet onderwijs komt men deze bestuursvorm regelmatig tegen. Ook samenwerking met privaatrechtelijke rechtspersonen is mogelijk; meestal gebeurt dat met voormalige besturen van bijzondere scholen die gefuseerd zijn met een openbare school. Voor de instelling van een openbaar lichaam is de goedkeuring van gedeputeerde staten nodig, die zij over het algemeen verlenen. De samenwerkende gemeenten dragen al hun schoolbestuurlijke bevoegdheden aan het openbaar lichaam over, zodat dit volledig als bevoegd gezag kan functioneren. Evenals de stichting en de openbare rechtspersoon ontvangt het openbaar lichaam zijn bekostiging rechtstreeks van het rijk. Het is in die zin volkomen zelfstandig. Het gestelde in paragraaf 4.7 over de financiële gelijkstelling is daarom ook voor het openbaar lichaam van belang. 21

16 Ofschoon die financiële onafhankelijkheid die indruk kan wekken, is het openbare lichaam niet bedoeld voor verzelfstandiging. Gemeentelijke samenwerking staat voorop. Zo staan de deelnemers in voor eventuele tekorten en kan het bestuur alleen uit raadsleden bestaan. Gemeenten moeten werkelijk beleidsmatige invloed kunnen uitoefenen. Toch kunnen gemeenten met het openbaar lichaam een hoge mate van zelfstandigheid bereiken op die terreinen waar samenwerking over de gemeentegrenzen heen zinvol is De openbare rechtspersoon Zoals in paragraaf 2.4 uiteengezet is, kan de gemeente met de openbare rechtspersoon en de stichting haar dubbelrol van lokale overheid en schoolbestuur zichtbaar scheiden. Gemeente en schoolbestuur kunnen zich ieder op hun specifieke taken concentreren. De openbare rechtspersoon kan het openbaar onderwijs een herkenbare positie geven in het overleg over het lokaal onderwijsbeleid. De regeling van de openbare rechtspersoon is op die onafhankelijke positie toegesneden. Het is alles of niets: het bestuur is automatisch en volledig bevoegd gezag; de gemeente is al haar schoolbestuurlijke bevoegdheden kwijt. De openbare rechtspersoon ontvangt zijn bekostiging rechtstreeks van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW), zodat hij financieel geheel onafhankelijk is van de gemeente. Een gemeente stelt een openbare rechtspersoon in bij verordening. De wet eist dat de regeling een overheersende overheidsinvloed verzekert. Een bepaling overigens die ook in andere sectoren bij overheidsprivatisering gangbaar is. Het schoolbestuur is een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en zal die regels bij zijn besluitvorming in acht moeten nemen. De bevoegdheid om de school op te heffen, blijft exclusief bij de gemeente. Dit hangt samen met haar grondwettelijke zorg voor voldoende openbaar onderwijs. Verder houdt de gemeente toezicht. Zo benoemt zij het bestuur, moet zij de begroting en de jaarrekening goedkeuren en ziet zij erop toe dat de school voldoet aan de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs. Ondanks zijn vermogensrechtelijke zelfstandigheid verkrijgt de openbare rechtspersoon hierdoor toch niet helemaal dezelfde positie als het bijzonder onderwijs. In paragraaf 3.7 wordt nader ingegaan op die bijzondere verhouding tussen gemeente en openbare rechtspersoon. Samenwerking tussen gemeenten is ook via de openbare rechtspersoon mogelijk. Organisatorisch is dan vooral van belang hoe de coördinatie van het toezicht en de verdere betrokkenheid van de deelnemende gemeenten verlopen. Dit mag niet te veel tijd en formaliteiten vragen. Het gemeenschappelijk orgaan, een lichte organisatievorm van de WGR, lijkt hiervoor de meest praktische oplossing (zie Deel II, hoofdstuk 11). 3. De VNG-brochure Voorbeeldbepaling voor een gcmeetiscbttppclijke regeling roor het ttnjcrwijs, Den Haag 1990, is nog steeds bij de VN<; uitgeverij verkrijgbaar. 22

17 3-6 De stichting Vanwege de privaatrechtelijke basis van de stichting staat deze op het eerste gezicht dichter bij het bijzonder onderwijs dan de openbare rechtspersoon. Bij nadere beschouwing ontlopen de twee nieuwe bestuursvormen elkaar echter nauwelijks: zij zijn vrijwel identiek aan elkaar. Wat hiervoor over de openbare rechtspersoon is gesteld, gaat daarom ook op voor de stichting. De toegevoegde waarde van verzelfstandiging in een stichting lijkt hierdoor vooral symbolisch. De stichting is privaatrechtelijk van aard en moet dus ook volgens die regels worden opgericht. Haar bestuurlijke organisatie moet worden vastgelegd in statuten. De wet stelt verder een enkele extra eis aan hun inhoud, die vooral ten doel heeft het openbare karakter te verzekeren. Het bestuur van de stichting is vanwege zijn publiekrechtelijke bevoegdheden als bevoegd gezag van het openbaar onderwijs volledig te beschouwen als een publiekrechtelijk bestuursorgaan en dient dan ook de regels van de Algemene wet bestuursrecht in acht te nemen. Men kan met andere gemeenten een stichting oprichten en daarin het regionale openbare onderwijs onderbrengen. Ook hier zou een gemeenschappelijk orgaan de coördinatie van het toezicht kunnen verzorgen (zie Deel II, hoofdstuk n». 3.7 De gemeente blijft na de verzelfstandiging verantwoordelijk Met een stichting of een openbare rechtspersoon staat het schoolbestuur buiten de gemeentelijke kolom. De dagelijkse leiding, het onderwijskundig, strategisch en personeelsbeleid behoren voortaan tot de reguliere verantwoordelijkheid van het verzelfstandigde schoolbestuur. De gemeente kan zich op haar lokale overheidstaken richten en het schoolbestuur concentreert zich op de school. Bij een bestuurscommissie is dit in de praktijk dikwijls niet veel anders. Maar ook na de verzelfstandiging behoudt de gemeente haar verantwoordelijkheid voor het openbaar onderwijs. Allereerst zegt de Grondwet dat de gemeente voor voldoende openbaar onderwijs moet zorgen. Ook na verzelfstandiging is openbaar onderwijs een publieke voorziening- alleen het bestuur ervan is verzelfstandigd. Het schoolbestuur en de gemeente zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor die publieke voorziening, ieder vanuit zijn eigen - wettelijke - positie. Het schoolbestuur en de gemeente zullen via het op overeenstemming gerichte overleg over het lokale onderwijsbeleid al voor een groot deel aan die verantwoordelijkheid uitvoering geven. Maar het houdt niet op bij dat overleg. Wanneer daartoe aanleiding bestaat, kan het schoolbestuur de gemeente ook buiten dat overleg op haar verantwoordelijkheid voor het openbaar onderwijs aanspreken. De gemeente kan zich daar niet aan onttrekken met het argument dat het openbaar onderwijs op eigen benen staat. 23

18 Verzelfstandiging is en blijft bovendien in essentie gemeentelijk beleid waarvoor de gemeente verantwoordelijk is en waarop zij dus aanspreekbaar is. Verzelfstandiging is immers geen doel op zich, maar altijd onderdeel van ruimere doelstellingen, zoals het voorkomen van belangenverstrengeling, verbetering van de bestuurskwaliteit en/of gemeentelijke samenwerking. Dit heeft verschillende consequenties. Gaat het in het uiterste geval met de stichting of de openbare rechtspersoon mis, dan is de kans zeer groot dat de gemeente de gevolgen voor haar rekening rnoet nemen. Vanwege haar grondwettelijke opdracht kan zij het niet toestaan dat het openbaar onderwijs op enigerlei wijze in (financiële) problemen komt en dreigt te verdwijnen. De gemeente zal tekorten moeten opvangen. Dat geldt ook in het hoogst uitzonderlijke geval dat er een faillissement dreigt. Deze verantwoordelijkheid vloeit mede voort uit het toezicht dat de wet aan de gemeente heeft opgedragen. Het is mede tegen deze achtergrond van wezenlijk belang dat de school de verzelfstandiging financieel aankan. Deze kwestie verdient bij de oriëntatie en voorbereiding op de verzelfstandiging alle aandacht. Langs een geheel andere weg geldt het voorgaande evenzeer voor de bestuurscommissie. De praktijk laat zien dat deze vaak op grote afstand en in sommige gevallen grotendeels uit het zicht van de gemeente functioneert, overigens meestal naar aller tevredenheid. Bij een dergelijke zelfstandigheid kan het voorkomen dat de gemeente zich minder verantwoordelijk voelt voor het reilen en zeilen van de bestuurscommissie. Bij de bestuurscommissie blijft die formele verantwoordelijkheid echter nog duidelijker behouden dan bij de stichting en de openbare rechtspersoon. De bestuurscommissie blijft immers binnen de gemeentelijke bestuurskolom: het is een commissie van de raad. 24

19 4 Waarom verzelfstandigen? In welke vorm? 4.1 Verzelfstandiging is beleid Bestuurlijke vernieuwing betekent meer vrijheid om te kiezen. Het onderwijsveld kan meer zijn eigen beleid bepalen en dus ook bekijken welke bestuursvorm geschikt is voor het plaatselijk openbaar onderwijs. Dit sluit aan op de laatste paragraaf: verzelfstandiging is uiteindelijk een vorm van beleid. Het is geen doel op zich. Verzelfstandiging staat niet op zichzelf, maar is onlosmakelijk verbonden met de vraag waar de school en het openbaar onderwijs over enkele jaren moeten staan. Dit vraagt om een visie voor de lange termijn, waaraan de doelstellingen en de voorwaarden voor het schoolbestuur kunnen worden ontleend. De beoogde verzelfstandiging moet daarin passen. Deze kernvragen gaan vooraf aan iedere beslissing tot verzelfstandiging. De slotsom kan immers zijn dat voor realisering van de doelstellingen verzelfstandiging anders moet, niet nodig of zelfs ongewenst is. Verzelfstandiging is geen must. Het heeft alleen zin als zij iets toevoegt aan de kwaliteit van de school, het openbaar onderwijs of het lokale onderwijsbeleid. Wel of niet verzelfstandigen is daarom niet de kwestie, maar behoud van kwaliteit voor nu en straks. Hierbij kunnen vragen aan de orde komen over de bijzon^kj j^rhoudingjais: /f) sen de gemeente en het openbaar onderwijs of over samenwerking met school- '^bes&hrn uit andere guucuiilëii, ina5fóoe^ver het draagvlak op de betrokken scholen. Wanneer de scholen c er nog niet aan toe zijn', is dat een belangrijke factor voor de vraag of en wanrïéërlïev^rzdïs^^ gerealiseerd zou moeten worden. Een andere, niet te onderschatten kwestie bij de oriëntatie op verzelfstandiging X-A is de vprhoitfjjrig f^flsenji ilj^{gfmtr_f n HP rljfprrip War voor bestuur moet er C- komen, mede gezien de bestaande positie van de directie? Moet het bestuur een duidelijk sturende rol spelen en de directie een hoofdzakelijk uitvoerende rol? Of streeft men naar een situatie waarbij een centrale directie met een grote mate van zelfstandigheid het beleid voorbereidt en uitvoert en het bestuur, als een soort Raad van Commissarissen, op afstand opereert? Binnen welke termijn is de gewenste situatie haalbaar? Het gaat erom een bestuursvorm te vinden waarin het gewenste beleid de grootste kans van slagen heeft. Hiertoe worden hierna de 'beschikbare' bestuursvormen afgezet tegen een aantal doelstellingen die dikwijls bij verzelfstandiging spelen. Er kunnen uiteraard meer doelstellingen tegelijk aan de orde zijn. 4.2 Integraal bestuur Uit onderzoek blijkt dat de meeste gemeenten naar verzelfstandiging van het openbaar onderwijs streven om te voorkomen dat bij het bijzonder onderwijs 25

20 het vermoeden ontstaat van een verstrengeling tussen de belangen als lokale overheid en als schoolbestuur. Het is echter goed mogelijk dat het openbaar en het bijzonder onderwijs in de gemeente in het geheel geen moeite hebben met de wijze waarop de gemeente haar dubbelrol vervult. In dat geval is het de vraag of verzelfstandiging een toegevoegde bestuurlijke waarde heeft wanneer het integraal bestuur op zich naar tevredenheid functioneert en er, buiten een duidelijke scheiding van belangen, geen andere argumenten voor verzelfstandiging bestaan. {f Men kan ook het principiële standpunt innemen dat alleen de integrale bestuursvorm recht doet aan het karakter van het openbaar onderwijs: onderwijs voor de gemeenschap, door de gemeenschap die democratisch vertegenwoordigd is in de gemeenteraad. Men hecht er bovendien aan dat de politiek bij het bestuur van het openbaar onderwijs betrokken blijft, gezien het algemeen belang dat daarmee gemoeid is. Hiermee zegt men niet het vermoeden van een mogelijke belangenverstrengeling te onderschatten, maar zegt men alleen het openbaar onderwijs principieel zelf te willen besturen. Mocht men dat vermoeden willen voorkomen, dan zal men hiervoor binnen het integraal bestuur een oplossing moeten vinden. Versterking van het lokale onderwijsbeleid en de zorg voor de kwaliteit van het gemeentelijk bestuur kunnen twee andere motieven voor het integraal bestuur zijn. Wanneer de gemeente tevens schoolbestuur is, behoudt zij het zicht op de dagelijkse onderwijspraktijk en de omstandigheden waarbinnen deze zich afspeelt. Dit kan een belangrijke informatiebron zijn voor haar lokale onderwijsbeleid. Als schoolbestuur houdt de gemeente feeling met de concrete behoeften en problemen van de school en kan zij haar lokale beleid beter daarop toesnijden. Omgekeerd kan de gemeente relatief eenvoudig het lokale onderwijsbeleid in de openbare scholen ten uitvoer brengen. Dit ziet men bijvoorbeeld bij de brede of vensterschool. De wisselwerking tussen onderwijs en zijn rol in de omringende gemeenschap is hier nadrukkelijk aan de orde. Wanneer de gemeente haar schoolbestuur verzelfstandigt, gaat dit vaak gepaard met een gehele of gedeeltelijke afstoting van haar ambtelijke ondersteuning. Hiermee verliest zij een belangrijke informatiebron over het onderwijs, terwijl die informatie wel van belang kan zijn voor de vormgeving van het lokale onderwijsbeleid. Wil men enerzijds deze bron behouden en anderzijds mogelijke bezwaren over belangenverstrengeling uit de weg gaan, dan kan men de afdeling onderwijs splitsen in een afdeling openbaar onderwijs en een afdeling lokaal/stedelijk onderwijsbeleid. De afdeling openbaar onderwijs verzorgt in deze opzet, al dan niet op basis van een contract, de administratie en ondersteuning van de openbare school. 4.3 Voorkomen schijn van belangenverstrengeling De meeste gemeenten denken na over verzelfstandiging van het openbaar onderwijs om tegenover het openbaaren bijzonder onderwijs iedere schijn te ver- 26

21 mijden van een mogelijke belangenverstrengeling tussen hun taken als lokaal bestuurder en als schoolbestuurder. De stichting en de openbare rechtspersoon danken hieraan hun ontstaan. Op deze wijze kan het openbaar onderwijs zich in het overleg over de verdeling van de lokale onderwijsmiddelen onbelemmerd als zelfstandig belanghebbende presenteren. Verschillende gemeenten kiezen niettemin voor een bestuurscommissie omdat deze bestuursvorm in hun ogen al een afdoende scheiding van belangen bewerkstelligt. Net als bij de stichting en de openbare rechtspersoon is de gemeente de bevoegdheden die zij aan de bestuurscommissie geeft, kwijt. Dat de bestuurscommissie ieder jaar op de gemeentebegroting terugkeert, vinden zij geen bezwaar. In veel gemeenten functioneert de bestuurscommissie al volledig zelfstandig. Om de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen, is het niet altijd noodzakelijk het openbaar onderwijs buiten de gemeentelijke structuur te plaatsen. De praktijk laat dat al enige jaren zien. In veel gemeenten is een groot aantal taken en bevoegdheden aan de directie en de schoolleiding overgedragen. De nadruk van de gemeentelijke rol ligt hier op het toezicht. De ambtelijke ondersteuning is soms ondergebracht bij een administratiekantoor. Ook komt het voor dat de betrokken gemeenteafdeling zelf verzelfstandigd is en haar diensten regionaal aanbiedt. In deze verhouding kan een eigen vertegenwoordiger van de directeuren van de openbare scholen aan het overleg over het lokaal onderwijsbeleid deelnemen. Bij een splitsing van de gemeentelijke onderwijsafdeling wordt dat in de praktijk ook wel door een ambtenaar gedaan, al dan niet samen met een directeur. Zo is er een duidelijk herkenbare vertegenwoordiging van het openbaar onderwijs in het overleg, ter onderscheiding van de portefeuillehouder lokaal onderwijsbeleid die in de meeste gevallen voorzitter daarvan zal zijn. Als oplossing voor de dubbelrol van de gemeente is het openbaar lichaam minder geschikt; dit is eerder voor samenwerking met andere gemeenten bedoeld dan voor verzelfstandiging (zie paragraaf 3.4). Bij verzelfstandiging ligt het bovendien niet voor de hand dat de gemeenteraad nog permanent bij het schoolbestuur betrokken is. Dat is bij het openbaar lichaam wel het geval, want van iedere gemeente zit een raadslid in het bestuur. 4.4 Bestuurlijke schaalvergroting Steeds meer scholen en besturen onderzoeken de mogelijkheid over de gemeentegrenzen heen samen te werken. Het verbetert de bestuurlijke slagkracht en de flexibiliteit van de organisatie. Zij maken afspraken over bijvoorbeeld de uitwisseling van personeelsleden, het inkopen van (nascholings)cursussen en de ontwikkeling van leermiddelen. De regering wil de komende periode deze bestuurlijke samenwerking met extra geld stimuleren (bestuurlijke krachtenbundeling). Bij bestuurlijke schaalvergroting komen als bestuursvorm het openbaar lichaam, de stichting en de openbare rechtspersoon in aanmerking, aangezien alleen deze bestuursvormen niet aan de gemeentegrenzen gebonden zijn. 27

22 Ten slotte hangt het ervan af welk accent men wil leggen. Is dat niet zozeer verzelfstandiging als wel samenwerking, dan is het openbaar lichaam de aangewezen bestuursvorm. Zoals gezegd behoudt de gemeente hier een directere invloed dan bij de twee andere bestuursvormen. Met de stichting en de openbare rechtspersoon is een combinatie van grensoverschrijdende samenwerking en verzelfstandiging mogelijk. 4.5 Ouders, deskundigen en het schoolbestuur In het openbaar onderwijs bestaat al geruime tijd de wens ouders en deskundigen te laten deelnemen aan het bestuur van de school. Deze wens is de afgelopen jaren sterker geworden door fusies met scholen van het bijzonder onderwijs. In veel plaatsen is men daarom al overgegaan tot de instelling van een bestuurscommissie, omdat ook ouders daarin zitting kunnen nemen. In het bijzonder onderwijs is deelname van ouders aan het schoolbestuur al lang staande praktijk. Deze ouders wilden ook na een fusie met een openbare school bij het bestuur betrokken blijven. In het voorbereidend beroepsonderwijs en het speciaal onderwijs bestaat al langere tijd de behoefte deskundigen op hun gebied bij het bestuur in te schakelen. Ouders, deskundigen en andere betrokkenen kunnen niet bij iedere bestuursvorm in het bestuur deelnemen. Bij het integrale bestuur is het college van burgemeester en wethouders schoolbestuur en in het openbaar lichaam zijn de leden van het bestuur in principe afkomstig uit de deelnemende gemeenteraden. De participatie is het eenvoudigst te bereiken in de stichting, de openbare rechtspersoon of de bestuurscommissie. De deelname van ouders in de bestuurscommissie is niet verplicht, bij de stichting en de openbare rechtspersoon wel. De wet schrijft voor dat ten minste een derde, maar niet meer dan de helft van het aantal bestuurszetels wordt benoemd op voordracht van de ouders van de school. De voordracht hoeft niet alleen uit ouders te bestaan. Ook een kandidaat van buiten de school van wie de ouders menen dat hij een goed bestuurder is, kan worden voorgedragen. 4.6 Samenwerking met het bijzonder onderwijs Samenwerking tussen het openbaar en bijzonder onderwijs kan naar de huidige stand van zaken niet verder gaan dan gezamenlijke afspraken. Willen de besturen meer, dan zal een van beiden van kleur moeten verschieten. Een andere mogelijkheid is er niet. De nieuwe bestuursvormen brengen hierin geen verandering. De stichting en de openbare rechtspersoon zijn zelfs bij uitsluiting bedoeld voor het openbaar onderwijs. Er zijn echter besturen voor bijzonder en openbaar onderwijs die willen samengaan in één gezamenlijk bestuur, dat zowel een school voor bijzonder onderwijs als een school voor openbaar onderwijs instandhoudt. De praktijk laat ook al een aantal scholen zien dat in één gebouw bijzonder en openbaar onderwijs verzorgt. Formeel zal dit evenwel pas tot de mogelijkheden behoren wanneer 28

23 het wetsontwerp over de zogenoemde samenwerkingsschool en het samenwerkingsbestuur tot wet verheven is. Deze vorm van samenwerking blijft hier verder buiten beschouwing. 4.7 Verzelfstandiging en de financiële gelijkstelling Zelfstandigheid wordt vaak in geld uitgedrukt. De stichting en de openbare rechtspersoon staan financieel op eigen benen. Het meest in het oog springende gevolg daarvan is dat de gemeente niet langer extra geld kan steken in administratie, beheer en bestuur. Zij zal iedere extra vergoeding ook voor het bijzonder onderwijs toegankelijk moeten maken, dus ook als zij extra geld uit de gemeentekas wil meegeven om de aanloopkosten van de verzelfstandiging te dekken. Het staat vast dat bij sommige gemeenten deze bedragen aanzienlijk kunnen oplopen. Deze problematiek geldt overigens ook voor het openbaar lichaam. Voor alle duidelijkheid wordt deze zogenoemde financiële gelijkstelling hier kort uiteengezet. Deze is op twee verschillende manieren uitgewerkt. De eerste heeft betrekking op de rol van de gemeente als schoolbestuur van het openbaar onderwijs, de tweede op haar rol als lokale overheid. Wanneer de gemeente zelf schoolbestuur is of wanneer een bestuurscommissie de school bestuurt, kan de gemeente extra geld aan het openbaar onderwijs ter beschikking stellen, boven op hetgeen zij daarvoor van het rijk ontvangt. De vermogensrechtelijke scheiding ontbreekt dan. Dat extra geld moet de gemeente wel doorbetalen aan de scholen die zij niet instandhoudt, zoals de scholen van het bijzonder onderwijs. Dit is de zogenaamde overschrijdingsregeling. Extra geld voor administratie, beheer en bestuur (kosten-abb) valt hierbuiten. Het is namelijk vaak niet duidelijk te maken wie op het gemeentehuis voor het openbaar onderwijs werkt en wie voor de gemeente als lokale overheid. Als lokale overheid kan de gemeente middelen inzetten ten behoeve van het totale onderwijs. Zij kan zo een gericht lokaal beleid voeren. Zij moet dat beleid vastleggen in een verordening, de zogenaamde verordening financiële gelijkstelling, die aangeeft voor welke voorzieningen en onder welke voorwaarden scholen geld kunnen krijgen. Wanneer bijvoorbeeld een school in een monument is gehuisvest, dan kan dat aantoonbaar tot extra uitgaven in het onderhoud leiden. In de verordening kan de gemeente geld daarvoor ter beschikking stellen en daaraan concrete voorwaarden verbinden. Scholen komen dan alleen in aanmerking voorzover zij aan die voorwaarden voldoen. Alle scholen in de gemeente maken zo in gelijke mate aanspraak op aanvullende voorzieningen. Het onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs is niet meer relevant. Doordat nu de stichting en de openbare rechtspersoon vermogensrechtelijk van de gemeente gescheiden zijn, staan zij voor de werking van de financiële gelijkstelling op een lijn met het bijzonder onderwijs en moet de gemeente die scholen net zo behandelen. Formeel gesproken zijn die verzelfstandigde scholen 'niet 29

24 door de gemeente instandgehouden scholen'. Hierdoor komen die scholen voor openbaar onderwijs, net als de scholen voor het bijzonder onderwijs, alleen nog via de verordening financiële gelijkstelling in aanmerking voor extra gemeentelijk geld, ook voor administratie, beheer en bestuur. Dat geldt dus ook voor het geval de gemeente uit de eigen kas het verzelfstandigde bestuur geld wil meegeven voor de aanloopkosten van de verzelfstandiging. Ook zo'n startkapitaal is alleen mogelijk via de verordening financiële gelijkstelling. Het is wat anders als dat startkapitaal afkomstig is uit de reserveringen die uit de rijksvergoeding zijn opgebouwd. Deze blijven buiten de financiële gelijkstelling omdat het hier niet om gemeentelijke middelen, maar om rijksmiddelen gaat. De gemeente is zelfs wettelijk verplicht deze reserveringen mee te geven. Het voorgaande samengevat: na verzelfstandiging in een stichting, openbare rechtspersoon of openbaar lichaam kan de gemeente: - geen extra geld inzetten ten behoeve van administratie, beheer en bestuur; - geen startkapitaal meegeven uit de gemeentelijke reserves, - tenzij de gemeente dit doet op basis van de verordening financiële gelijkstelling. Reserveringen uit de rijksvergoeding móét de gemeente meegeven De VOS/VNG vinden dat de rijksvergoeding voor de kosten-abb ten minste moet worden verdubbeld. Uit onderzoek is gebleken dat de vergoeding structureel te laag is. De staatssecretaris heeft tot nu toe echter, ondanks herhaald verzoek van de VOS/VNG en andere besturenorganisaties, geweigerd de rijksvergoeding tot een aanvaardbaar niveau te verhogen. 30