Topfuncties in de Nederlandse en Belgische overheid: naar een contractualisering van de arbeids- en sturingsrelatie van topambtenaren?

Topfuncties in de Nederlandse en Belgische overheid: naar een contractualisering van de arbeids- en sturingsrelatie van topambtenaren? Door: Prof. Annie Hondeghem en Line Putseys, Wetenschappelijk medewerker 1. Inleiding In 2001 deden zich onder de invloed van het New Public Management in de bestuurlijke organisaties van België en Nederland aanzienlijke veranderingen voor in de arbeids- en sturingsrelatie van topambtenaren. In België werd op het federale niveau een mandaatsysteem voor de topambtenaren ingevoerd, gekoppeld aan een mandaatopdracht. In de rijksdienst in Nederland deed zich, op het eerste zicht, een gelijkaardige evolutie voor. Voor de hoogste ambtenaren van de Algemene Bestuursdienst (ABD) werd er namelijk een systeem van verplichte mobiliteit, eveneens gekoppeld aan een mandaatopdracht 1, ingevoerd. Beide bestuurlijke evoluties wijzen op een toenemende contractualisering van de arbeids- en sturingsrelatie van de topambtenaren in beide landen. De contractualisering van de arbeidsrelatie uit zich in de evolutie van een traditionele statutaire rechtspositie naar een contractuele aanstelling van de topambtenaar. Met betrekking tot de contractualisering van de sturingsrelatie doet zich een verschuiving voor van de traditionele hiërarchische sturing naar een meer contractuele sturing van een topambtenaar met afspraken rond opdrachten en middelen. Deze trend tot omvorming van topambtenaren tot new public managers of overheidsmanagers kunnen we ook internationaal vaststellen in landen als bv. Nieuw- Zeeland en het Verenigd Koninkrijk. Zoals ook internationaal het geval is, kan m.b.t. deze bestuurlijke veranderingen in de arbeids- en sturingsrelatie van de overheidsmanagers in de Lage landen vastgesteld worden, dat beide sterk verschillende vormen aannemen. De evoluties met betrekking tot de contractualisering ten aanzien van de overheidsmanagers in beide landen worden in deze paper geplaatst in het kader van het neo-institutionalisme. We argumenteren dat de verschillen in het politiek administratief systeem, bestuurlijke cultuur én de uiteindelijke redenen van invoering van de mandaatsystemen in beide landen, de aard en de vormgeving van de bestuurlijke veranderingen m.b.t. de contractualisering van de arbeidsen sturingsrelatie voor topambtenaren beïnvloedde. Vooreerst worden de redenen tot invoering van het mandaatsysteem, evenals de contractualisering van de arbeids- en sturingsrelatie van de overheidsmanagers in beide 1 Een mandaat betekent strikt gezien een mobiliteitssysteem waarbij de terugvalpositie van de ambtenaar steeds verzekerd is. De woorden mandaatsysteem en mandaatopdracht wordt in deze paper echter respectievelijk gebruikt als verzamelterm voor een mobiliteitssysteem voor topambtenaren, en voor een aan dit mobiliteitsysteem gekoppelde opdracht voor de topambtenaar. 1

landen geduid. Hierbij aansluitend bekijken we voor de Belgische federale overheid het profiel van de nieuwe voorzitters van de federale overheidsdiensten (FOD) nader. Voor de case Nederland beschrijven we de bevindingen uit de kritische interviews i.v.m. het toetsen van de theorie aan de praktijk van de ABD, meer bepaald m.b.t. de aanwezigheid van politieke benoemingen. Vervolgens worden de verschillen tussen beide contractmanagementsystemen in beide landen geanalyseerd. Tot slot worden de oorzaken van de verschillen in de mandaatsystemen nl. de politiek-ambtelijke systemen en de bestuursstijl van beide landen, nader bekeken. 2. De hervormingen op federaal niveau in België: Copernicus en de invoering van het mandaatsysteem 2.1. Evolutie van het concept mandaatsysteem op federaal niveau In België voltrekt zich sinds de jaren 80 in de overheid naast een federaliseringsproces tevens een moderniseringsproces. Dit moderniseringsproces bereikte haar hoogtepunt in 1999 met de radicale hervormingsplannen van de nieuwe federale Minister van Ambtenarenzaken, Minister Luc van den Bossche (SP) onder de eerste paarse regering in België 2. De verregaandheid van deze hervorming werd weerspiegeld in de naam die dit plan in de media kreeg, namelijk de Copernicushervorming, naar de wetenschapper die ontdekte dat de zon niet rond de aarde draaide, maar dat het tegenovergestelde gold. Deze hervorming symboliseert dan ook een radicale breuk met het verleden en staat voor het streven naar een klantvriendelijkere en meer efficiënte federale administratie met een betere dienstverlening. Een belangrijk element binnen de Copernicushervorming was de invoering van het mandaatsysteem voor federale topambtenaren. Het Koninklijk Besluit (KB) van 2 mei 2001 betreffende de aanduiding en de invulling van de management- en staffuncties in de federale overheidsdiensten koppelde bovendien de invoering van het mandaat aan een mandaatopdracht voor de hierdoor tot overheidsmanagers omgedoopte federale topambtenaren 3. De idee van de invoering van een mandaatsysteem voor de federale topambtenaren bestond reeds geruime tijd vóór de invoering van de Copernicushervorming. Reeds in de jaren 80 dacht men aan een mandaatsysteem voor topambtenaren, evenwel in termen van de oprichting van een korps van deze ambtenaren, die op grond van een strenge procedure 2 Dezelfde minister stond in voor de toenmalige hervorming van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (MVG). 3 Dit werd later vervangen door het KB van 29 oktober 2001 betreffende de aanduiding en de invulling van de managementfuncties in de federale overheidsdiensten, gezien het Koninklijk Besluit van 2 mei 2001 werd geschorst door de Raad van State. 2

geselecteerd zouden worden. Ter voorbereiding van de opname van een leidinggevende functie zouden ze een specifieke managementopleiding dienen te volgen. Tevens zou een scheiding worden ingevoerd tussen de graad en de functie, wat een grotere mobiliteit van de federale topambtenaren mogelijk zou maken. De voornaamste reden van de eventuele oprichting van dit korps was het opvangen van de dysfuncties van de politieke benoemingen en ministeriële kabinetten. Een korps van topambtenaren creëerde namelijk de mogelijkheid tot een ministeriële keuze van zijn of haar topambtenaren binnen dit korps waarmee hij of zij wilde samenwerken. De selectieve toelating tot dit korps zou de kwaliteit van het topmanagement bovendien kunnen waarborgen. De piste van het korpssysteem werd echter verlaten, en maakte in 1994 plaats voor de idee van de invoering van tijdelijke mandaten voor de topambtenaren. Op 3 juni 1994 keurde de Ministerraad principieel de invoering van het mandaatsysteem goed voor de federale ministeries, de federale instellingen van openbaar nut, en de federale wetenschappelijke instellingen. Met de keuze voor het invoeren van tijdelijke mandaten vond er ook een verandering plaats in de reden van de invoering van het mandaatsysteem. In tegenstelling tot het korpssysteem was de eerste bekommernis in 1994 niet zozeer de oplossing van het probleem van de politisering en de kabinetten, maar het aanwenden van het mandaatsysteem ter vergroting van de responsabilisering van de topambtenaren. Het geven van meer verantwoordelijkheid aan de topambtenaren over de aan te wenden middelen (personeel, financiën, ) kaderde in de managementtrend naar een grotere verzelfstandiging van de overheidsdiensten. Tegenover deze bevoegdheidsuitbreiding stond het kunnen aanspreken van topambtenaren op het behalen van resultaten, en de mogelijkheid hen ter verantwoording te roepen. Aan het mandaat was tevens een mandaatopdracht gekoppeld, die uitdrukkelijke afspraken bevatte over de te realiseren beheersdoelstellingen. De behaalde doelstellingen zouden worden geëvalueerd op het einde van het mandaat. Bij een positieve evaluatie zou een beloning voor de betrokken ambtenaar volgen 4. De verdere uitwerking van het mandaatsysteem werd in 1994 aan een technische werkgroep toevertrouwd, maar de uitwerking ervan strandde op zowel praktische als politieke tegenstand. Het duurde dus tot de doorvoering van de Copernicushervorming in 2001 vooraleer een definitief uitgewerkt concept van het mandaatsysteem ingevoerd werd. De reden van invoering bleef evenwel dezelfde als in 1994 nl. een mandaatsysteem als tegengewicht voor de voorziene vergroting van de verantwoordelijkheid en de autonomie van de topambtenaren. Doordat het mogelijk wordt deze topambtenaren tot verantwoording te roepen, wordt het bovendien gemakkelijker om (niet goed functionerende) topambtenaren te verwijderen. De uitoefening van deze permanente functies bij mandaat wordt eveneens verantwoord met de redenering dat deze functies begeven worden op basis van bekwaamheden inzake 4 Bouckaert, G., Hondeghem, A., Maes, R. (eds.), De overheidsmanager, nieuwe ontwikkelingen in het overheidsmanagement, Acco, Leuven, pp. 194-197. 3

management in een overheidsdienst die onderhevig is aan de permanente evolutie en verandering eigen aan een snel evoluerende maatschappij. 2.2. Het mandaatsysteem voor federale topambtenaren 2.2.1. Contractualisering van de arbeidsrelatie Rechtspositie Het federale mandaatsysteem is van toepassing op de managementfuncties in de nieuwe federale overheidsdiensten. Deze worden in vier niveaus ingedeeld, in de volgende hiërarchische orde: de voorzitter van het Directiecomité en de managementfuncties -1, -2 en - 3. De managementfuncties worden ingevuld voor een periode van 6 jaar. Twee uitzonderingen op deze regel zijn ten eerste de functie van voorzitter van het Directiecomité van de Kanselarij, die voor de periode van de regering wordt aangesteld 5, en ten tweede alle houders van een managementfunctie die deel uitmaken van de buitenlandse carrières van Buitenlandse Zaken, die kunnen kiezen voor een mandaat van zes of vier jaar. Er werd geen beperking op het aantal hernieuwingen van het mandaat vastgesteld. Tijdens de duur van hun mandaat worden de houders van een managementfunctie gelijkgesteld met vastbenoemde ambtenaren en zijn zij onderworpen aan het sociaal zekerheidsstatuut van ambtenaren 6. Dit wijkt af van de ontwerpregeling inzake mandaten, waarin niet-statutaire topambtenaren als juridisch kader een arbeidsovereenkomst van tijdelijke duur kregen 7. De vakbonden vreesden immers dat dit op termijn zou kunnen leiden tot de afschaffing van het ambtenarenstatuut, dat gezien wordt als een middel ter bescherming tegen politieke willekeur. Werving en selectie Algemeen De werving van de topambtenaren gebeurt voor de twee hoogste managementfuncties nl. de voorzitter van het Directiecomité en de managementfunctie 1, zowel intern als extern. Voor de lagere managementfuncties 2 en 3 wordt het gesloten loopbaansysteem behouden, aangezien deze enkel door interne kandidaten kunnen worden ingevuld 8. Dit verschil in werving wordt verantwoord door het feit dat de verantwoordelijkheden van de twee hoogste functies zich op een ruimer en hoger niveau situeren. Deze regeling is ook bedoeld om 5 In het federale mandaatsysteem zijn er naast de managementmandaten dus ook politieke mandaten voorzien. 6 Inzake pensioenen zijn zij evenwel onderworpen aan het stelsel van werknemerspensioenen. 7 Federaal Ministerie van Ambtenarenzaken, Naar een Modernisering van de Openbare Besturen, Verslag van de werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, Federaal Ministerie van Ambtenarenzaken, Brussel, 2000, p. 26. 8 Deze dienen minstens zes jaar titularis te zijn van een functie van niveau 1 in een ministerie of een FOD. 4

binnen de federale overheid een interne kweekvijver te creëren waaruit bij latere selecties kandidaten voor de zwaarste managementfuncties kunnen komen. De redenering is dat de internen zodoende de nodige en nuttige ervaring kunnen verwerven die de concurrentie met de externen mogelijk maakt. De mandaathouders dienen te voldoen aan specifieke en functiegebonden ervarings- en kennisvoorwaarden die bepaald worden in de functiebeschrijving en het competentieprofiel voor de te begeven mandaatfunctie 9. De selectieprocedure vóór het Arrest Jadot De eerste selecties voor de voorzitters van de vier horizontale FOD s gingen de eerste helft van 2001 van start 10. De vergelijkende selectie bestond uit twee delen nl. ten eerste een mondelinge proef waarin de functiespecifieke competenties evenals de motivatie en interesse voor de functie geëvalueerd werden en ten tweede een assessment waarbij voor de managementfunctie de leidinggevende capaciteiten werden getoetst. De selectie werd georganiseerd door het Selectiebureau van de federale overheid, SELOR, met inbreng van externe deskundigen. Deze selectieprocedure werd op 7 september 2001 afgebroken naar aanleiding van het Arrest Jadot van de Raad van State, dat het KB van 2 mei 2001 schorste dat de basis vormde van de lopende selecties van de nieuwe overheidsmanagers 11. De nieuwe selectieprocedure na het arrest Jadot Het nieuwe KB van 29 oktober 2001 betreffende de aanduiding en de uitoefening van de managementfuncties in de federale overheidsdiensten trok het vorige KB in. Het bevat een aantal grondige aanpassingen, vooral wat de selectieprocedure van de overheidsmanagers betreft. Dit had tot gevolg dat het noodzakelijk werd de betrekkingen opnieuw vacant te verklaren en de tot dan gevoerde selecties volledig opnieuw te organiseren. Ook de resultaten van de interviews en assessments vervielen 12. De reeds benoemde Voorzitters van de FOD ICT en de FOD Kanselarij ontsnapten evenwel hieraan, en behielden hun benoeming 13. 9 De houder van de managementfunctie 1 en de voorzitter van het Directiecomité dienen minimum zes jaar managementervaring of minimum 10 jaar nuttige professionele ervaring te hebben. Voor de eerste selectie werd een overgangsmaatregel uitgewerkt. Van de houder van een managementfunctie wordt eveneens een functionele kennis van de andere landstaal geëist. 10 Namelijk de FOD Personeel en Organisatie (P&O), de FOD Budget- en Beheerscontrole (B & B), de FOD Kanselarij en Algemene Diensten, en de FOD ICT. 11 Arrest nr. 98.735 van 7 september 2001. Dhr. Jadot was hoofd van het departement Sociale Zaken, en behoort tot de Parti Socialiste. Hij werd in zijn vraag om schorsing van het KB van 2 mei 2001 gesteund door de socialistische vakbond, de ACOD. 12 Tot de eerste selectie behoorden: de 4 voorzitterfuncties evenals de 13 functies van directeurgeneraal van de vier horizontale FOD s nl. P &O, B&B, Kanselarij en ICT, en de 3 voorzitterfuncties van de FOD s Justitie, Sociale Zekerheid en Volksgezondheid. 13 Later werd de betrekking van voorzitter van ICT opnieuw vacant verklaard. 5

In de nieuwe selectieprocedure werd de volgorde van de beide selectieproeven omgegooid. Voortaan dienen al de kandidaten deel te nemen aan een assessment, waar een extern bureau peilt naar de managementvaardigheden van de kandidaten. Daarna zal elke kandidaat in een interview voor een onafhankelijke selectiecommissie zijn of haar inhoudelijke capaciteiten moeten bewijzen. De eindbeoordeling wordt samen opgemaakt door de selectiecommissie en het extern bureau. Per taalrol worden de kandidaten in vier groepen verdeeld: A of zeer geschikt, B of geschikt, C of minder geschikt en D of niet-geschikt. De kandidaten die in groep A of B zijn geplaatst worden nog eens gerangschikt op basis van hun score in beide selectieproeven. Tot slot worden de Nederlandstalige en de Franstalige kandidaten uit groep A (of bij uitputting van groep A, uit groep B) door de Minister of voorzitter, naargelang de functie, uitgenodigd voor een laatste onderhoud, waarin de kandidaten vergeleken worden, waarna een finale beslissing volgt 14. Een andere nieuwigheid is dat het nieuwe KB van 29 oktober 2001 stelt dat, gezien de dwingende bepalingen van de taalwetgeving, van het beginsel dat de te begeven managementfunctie toe moet komen aan de meest geschikte kandidaat, kan worden afgeweken indien dit noodzakelijk is om aan de taalwetgeving te voldoen. Bovendien stelt het ontwerp van wet tot wijziging van de taalwetgeving in bestuurszaken dat, naast de pariteit van het geheel van de voorzittersbetrekkingen, voor de voorzitters van het directiecomité van de vier horizontale FOD s, minstens één van die betrekkingen aan de andere taalrol moet worden toebedeeld. Indien niet aan dit wettelijk vereiste evenwicht kan voldaan worden, zou de selectieprocedure voor een bepaalde FOD dienen te worden hervat. De evaluatie van de mandaathouders De federale overheidsmanagers worden tweejaarlijks geëvalueerd. Bovendien krijgt de mandaathouder ten laatste zes maanden voor het einde van zijn of haar mandaat een algehele eindevaluatie. Beide evaluaties betreffen de prestatiedoelstellingen en de wijze van uitwerking ervan, zoals vervat in de mandaatopdracht. De voorzitter van de FOD wordt door de minister geëvalueerd, de houder van de managementfunctie 1 door de voorzitter, en de houder van de managementfunctie 2 en 3 door de voorzitter en door respectievelijk het onmiddellijk hogere managementniveau. Een nieuw element in het KB van 29 oktober 2001 is dat de evaluator bij elke evaluatie dient bijgestaan te worden door een extern bureau. Tevoren was dit enkel van toepassing voor de evaluatie van de voorzitter door de minister. De notie zeer goed bij een eindevaluatie geeft aanleiding tot een hernieuwing van het mandaat, zonder dat een nieuwe selectieprocedure wordt georganiseerd. Bij een onvoldoende naar aanleiding van de tussentijdse of de eindevaluatie wordt het mandaat 14 Federaal Ministerie van Ambtenarenzaken, Selecties opnieuw georganiseerd, op http://www.copernicus.be/news? 6

beëindigd. De externe mandaathouder ontvangt bij een beëindiging van het mandaat een beëindigingsvergoeding. De interne mandaathouder wordt gereaffecteerd in een passende functie, die hem voorgesteld wordt door de bevoegde dienst van zijn FOD. Nieuw is dat indien de mandaathouder niet met de voorgestelde functie akkoord gaat, hij beroep kan doen op de bemiddeling van de FOD Personeel & Organisatie 15. Een andere nieuwigheid is dat de evaluator met het oog op een evaluatie, een functioneringsgesprek dient te houden met de mandaathouder. Als voorbereiding op dit gesprek maakt de mandaathouder een schriftelijke zelfevaluatie op, die deel uitmaakt van het evaluatiedossier. Het evaluatieverslag dient binnen een bepaalde termijn ook aan de geëvalueerde mandaathouder meegedeeld te worden. Bovendien kan de mandaathouder, indien een tussentijdse evaluatie resulteert in een vermelding onvoldoende of een eindevaluatie niet resulteert in een eindvermelding zeer goed, binnen de vijftien kalenderdagen na ontvangst van het evaluatieverslag beroep instellen bij de evaluator(en). Tevens zal naast het georganiseerde administratief beroep bij dezelfde overheid, via een wetgevend initiatief in een beroepsmogelijkheid worden voorzien bij een nieuw op te richten administratief rechtscollege. 2.2.2. Contractualisering van de sturingsrelatie: de mandaatopdracht Zoals reeds gesteld is het mandaat van de overheidsmanagers gekoppeld aan een mandaatopdracht. De federale mandaathouder dient binnen drie maanden na zijn of haar aanstelling een ontwerp van managementplan en operationeel plan op te stellen. De betrokken partijen leggen in onderling overleg beide plannen vast 16. Het managementplan dient minstens de volgende elementen te bevatten: 1. de precieze omschrijving van de algemene beheersopdrachten van de houder van de managementfunctie en zijn /haar verplichtingen terzake; 2. de strategische doelstellingen die hij/zij moet bereiken en zijn/haar verplichtingen terzake; 3. de operationele doelstellingen die hij/zij moet bereiken en zijn/haar verplichtingen terzake; 4. de toegekende budgettaire middelen. Het managementplan is m.a.w. in theorie de vertaling naar de betrokken managementfunctie van de beleidsvisie zoals die blijkt uit het strategisch plan en uitgewerkt wordt door de beleidsraad en de minister. 15 Bij afwezigheid van een nieuw mandaat voor de interne mandaathouder, zonder eindevaluatie onvoldoende, krijgt men, na deelname aan een nieuwe vergelijkende selectie, een herintegratievergoeding. 16 Voor de werving van de voorzitter van het directiecomité, de houder van managementfunctie 1, -2 en -3, respectievelijk de minister; de voorzitter van het directiecomité; de houder van managementfunctie 1 en de voorzitter; de houder van de managementfunctie 2 en de voorzitter. 7

Het jaarlijks operationeel plan omvat minstens de beschrijving van de volgende elementen: 1. de uitwerking van de concrete prestaties, in het raam van een jaarlijks operationeel plan met horizon van drie jaar, die voortvloeien uit de uitvoering van de beheersopdrachten en de strategische en operationele doelstellingen die in het managementplan vermeld zijn, rekening houdend met de budgettaire middelen; 2. de begroting op jaarbasis voor de uitvoering van de in het eerste punt bedoelde prestaties. In dit operationeel plan worden dus zowel jaarlijkse doelstellingen (bv. specifieke outputs, processen), managementdoelen (bv. training, IT) en financiële doelstellingen als een aantal doelstellingen op het vlak van efficiëntie- en kwaliteitsverbetering opgenomen. Beide plannen kunnen jaarlijks aangevuld en geëvalueerd worden. 2.2.3. Copernicus en het profiel van de (kandidaat)mandaathouders Zoals reeds gesteld gingen de eerste selecties van de voorzitters van de federale FOD s van start in de eerste helft van 2001. Eén jaar later is de meerderheid van de voorzitterfuncties voor de FOD s ingevuld 17. Hieronder schetsen we kort het algemeen profiel van de nieuwe federale mandaathouders. Profiel van de kandidaten voor de voorzitterfuncties 18 Totaal aantal kandidaten Het totaal aantal kandidaten voor de functie van voorzitter in de zeven 140 120 100 80 60 40 20 0 Nederlandstaligen Franstaligen Taalgroep onbekend V M FOD s bedraagt 194. 117 kandidaten behoorden tot de Nederlandstalige, en 77 tot de Franstalige taalgroep, van twee kandidaten is de taalgroep niet bekend 19. In deze figuur valt bovendien het grote onevenwicht in mannelijke en vrouwelijke kandidaten in beide taalgroepen op. Slechts 13 Nederlandstalige en 9 Franstalige vrouwen stelden zich kandidaat. 17 Op dit moment zijn 8 van de 14 voorzitterfuncties ingevuld nl. van de FOD s Budget- en Beheerscontrole, Personeel & Organisatie, Kanselarij, Sociale Zekerheid, Volksgezondheid, Mobiliteit & Vervoer, Binnenlandse Zaken, en Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal overleg. 18 Deze cijfers gelden voor de volgende FOD s: ICT, Budget- en Beheerscontrole, Personeel & Organisatie, Kanselarij, Sociale Zekerheid, Volksgezondheid, Mobiliteit & Vervoer, en hebben betrekking op de selecties na het arrest Jadot. 19 Deze personen solliciteerden namelijk voor de voorzitterfuncties in beide taalgroepen. 8

Aantal 50 40 30 20 10 0 Leeftijd van geselecteerde kandidaten 1940-1949 1950-1959 1960-1969 Geboortejaar De kandidaten die geselecteerd werden voor deelname aan de selectieproeven, geboren tussen 1960 en 1969 vormen de grootste groep in beide taalgroepen. Bij de Nederlandstaligen vormen de kandidaten geboren tussen 1970 en 1979 de tweede grootste groep, en de kandidaten geboren tussen 1950 en 1959 de derde grootste groep. Bij de Franstaligen is het aantal geselecteerde kandidaten geboren tussen 1950 en 1959 en tussen 1970 en 1979 ongeveer gelijk. Kandidaten met een leeftijd boven 50 jaar zijn uitzonderingen, en vinden we enkel terug bij de Nederlandstalige taalgroep. 1970-1979 NL F 30 25 20 15 10 5 0 Diploma's van geselecteerde kandidaten Rechten Gedragswet. Economische Wet. Humane Wet. Exacte Wet. Toegepaste Wet. Toegepaste Biologische Wet. Biomedische Wet. Arts Handelswet. Koninklijke Militaire School Niveau 1 De meeste geselecteerde kandidaten behaalden een diploma van licentiaat in de Economische Wetenschappen. De licentiaten in de Rechten, in de Toegepaste Wetenschappen, en in de Exacte Wetenschappen vormen respectievelijk de tweede, derde en vierde grootste groep. Een laatste grote groep vormen de licentiaten in de Gedragswetenschappen en de Artsen. Ook inzake diploma s zijn er verschillen tussen beide taalgroepen. De meeste Nederlandstalige kandidaten zijn licentiaten in de Economische Wetenschappen, gevolgd door de licentiaten in de Toegepaste Wetenschappen en de Exacte Wetenschappen. Bij de Franstaligen wordt de eerste plaats ingenomen door licentiaten in de F NL 9

Rechten. Licentiaten in de Economische Wetenschappen en in de Toegepaste Wetenschappen nemen respectievelijk de tweede en derde plaats in. Opgedane ervaring van geselecteerde kandidaten Indien we tot slot kijken naar de opgedane ervaring Aantal van de geselecteerde kandidaten kunnen we stellen dat de meerderheid van de kandidaten in beide taalgroepen enkel werkervaring in de profitsector opdeed. Bij de Nederlandstaligen vormen de kandidaten die enkel bij de overheid ervaring opdeden de tweede grootste groep, gevolgd door de kandidaten die zowel bij de overheid als bij de profitsector werkervaring opdeden. De geselecteerde kandidaten met kabinetservaring komen slechts op de vierde plaats. De groep die in de nonprofit ervaring opdeed vormt de kleinste groep in beide taalgroepen. Bij de Franstalige kandidaten vormen de geselecteerde kandidaten met kabinetservaring de tweede grootste groep, gevolgd door de kandidaten die enkel in de overheid ervaring opdeden. De kandidaten die zowel in de overheid als in de profitsector ervaring opdeden vormen de vierde grootste groep. 35 30 25 20 15 10 5 0 Overheid Profit Kabinet Profit&Overheid Non-Profit NL F Profiel van de nieuwe voorzitters: een nieuwe golf van politisering? Zoals uit de voorgaande figuur blijkt deed slechts een minderheid, meerbepaald 17 %, van de tot de selectieproeven toegelaten kandidaten ervaring op in een kabinet. Dat dit echter bij de selectie een belangrijk voordeel vormt, blijkt uit de benoemingen van de voorzitters die reeds plaats vonden. Op 19 juli 2001 werden de eerste voorzitters van twee horizontale FOD s benoemd 20. De twee eerst benoemde Copernicus-ambtenaren bestonden respectievelijk uit de voormalige kabinetschef van de federale eerste minister, en uit de directeur-generaal (DG) van een instelling van openbaar nut, die in het verleden eveneens kabinetservaring opdeed. De twee volgende benoemingen van de voorzitters van de FOD Personeel & Organisatie, en Budget- & Beheerscontrole, einde januari 2002 waren ook controversieel, en gingen gepaard met beschuldigingen van politisering (zie infra). Ook deze kandidaten hadden beide kabinetservaring. De meerderheid van de vijf overige, op 19 april 2002 benoemde voorzitters hebben vroeger eveneens ervaring opgedaan op verschillende bestuursniveaus en/of 20 Van de FOD Kanselarij en de FOD ICT. 10

instellingen binnen de overheid, al dan niet in combinatie met kabinetservaring 21. Ook bij de benoemingen van de mandaathouders op het niveau van DG, die gebeuren door de voorzitters van de FOD s zelf, wordt duidelijk dat een persoon met politieke ervaring in een kabinet een stap voor heeft bij de selectie. Tot nu toe heeft meer dan de helft van de benoemde federale overheidsmanagers in het verleden ervaring opgedaan in een kabinet 22. Op dit feit komt niet alleen kritiek, maar het geloof in de neutraliteit van de selectieprocedures wordt daardoor eveneens aangetast. Ondanks de schijnbaar objectieve uitgewerkte selectieprocedures voor de federale mandaathouders, blijkt de scepsis bij velen over deze benoemingen dan ook groot. Deze scepsis wordt bovendien in de hand gewerkt door bijvoorbeeld het aanvechten van twee benoemingen van voorzitter door een, ondanks de zeer positieve evaluatie, in totaal bij drie selecties uit de boot gevallen tegenkandidate, die zowel aan de Nederlandstalige als de Franstalige selecties deelnam. De oorzaak van de afwijzing van deze kandidate lag in het nastreven van de taalpariteit van de federale topbenoemingen. 3. De ABD in Nederland: mandaten voor de Topmanagementgroep 3.1. De Algemene Bestuursdienst en het Topmanagementsysteem In Nederland behoren de topambtenaren van de salarisschalen 16 en hoger van de Rijksdienst sinds 1 januari 1995 tot de Algemene Bestuursdienst, een virtuele organisatie die bestaat uit ongeveer 660 leden 23. De ABD is een voorbeeld van een nieuwe bestuurlijke indeling, waarin de departementen met elkaar verbonden zijn door de gezamenlijke piramidale bovenbouw waardoor de mobiliteit tussen de departementen verhoogt. Het doel van de oprichting van de ABD was het creëren van een groep topambtenaren in dienst van het Rijk die de kwaliteit, de professionaliteit en de integriteit van de publieke dienst moesten waarborgen. Dit gebeurt door een loopbaanbeleid te ontwikkelen en uit te voeren waarin persoonlijke en professionele ontwikkelingen van de overheidsmanagers voorop staan. Het ABD-beleid van het Bureau ABD (BABD), aan wie de verdere uitbouw van de ABD werd 21 De FOD s Mobiliteit en Vervoer, Volksgezondheid, Binnenlandse Zaken, Werkgelegenheid, arbeid en Sociaal overleg en Sociale Zekerheid. 22 Meerbepaald 8 op 10 benoemde overheidsmanagers deden in het verleden kabinetservaring op. 23 Ambtenaren uit Zelfstandige Bestuursorganen maken geen deel uit van de ABD. Dit geldt formeel ook voor de topambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken, voor wie het Reglement Dienst Buitenlandse Zaken geldt aangezien de diplomaten een eigen mobiliteitssysteem hebben. De nietdiplomaten van dit ministerie zijn wel steeds als ABD-lid behandeld. Er bestaat wel sinds jaren een samenwerkingsverband met dit ministerie, dat binnenkort in een convenant zou worden vastgelegd. Door het convenant dat is afgesloten met het ministerie van Defensie zijn de betrokken topambtenaren van dit ministerie onderdeel van de arbeidsvoorwaardelijke sector rijk geworden en als zodanig lid van de ABD. Door het afsluiten van een convenant met de gemeente Den Haag, worden deze topambtenaren ook meegerekend als ABD-lid. De overheidsmanagers van de intern verzelfstandigde agentschappen behoren ook tot de ABD. 11

toevertrouwd, is dus voornamelijk gericht op Management Development (MD) van topambtenaren. In de ABD in Nederland wordt sinds 1 juli 2000 een onderscheid gemaakt tussen de aanstelling van directeur-generaals (DG) en secretarissen-generaals (SG) uit de salarisschaal 19 of de Topmanagementgroep enerzijds en de overige leden van de ABD anderzijds 24. Het doorvoeren van dit onderscheid hangt samen met de invoering van het mandaatsysteem voor de Topmanagementgroep in de vorm van een verplicht mobiliteitssysteem. De voornaamste reden van de invoering van het mandaatsysteem binnen de ABD was de wens het wisselen van functie door de topambtenaar te vergemakkelijken en tegelijkertijd de vaste aanstelling ervan intact te houden. Een andere reden was de mogelijkheid tot het gemakkelijker ontslag van topambtenaren, en het vermijden van het uitbetalen van gouden handdrukken aan deze ambtenaren. Op 1 januari 2001 werd aan dit verplichte mobiliteitssysteem van de leden van de Topmanagementgroep een mandaatopdracht of werkafspraak gekoppeld. Dit gebeurde mee in navolging van de internationale belangstelling voor het verbeteren van de doeltreffendheid van de rijksoverheid. Daarenboven dienen de werkafspraken de ontbrekende relatie met de persoonlijke bijdrage van de betrokken ambtenaren aan de resultaten in te vullen, en vormen ze het sluitstuk van de evolutie naar een meer resultaatgerichte sturing die zich de laatste jaren in Nederland voltrok. 3.2. Contractualisering van de arbeidsrelatie: eindigheid van benoeming Rechtspositie Sinds 1 juli 2000 worden de leden van de Topmanagementgroep in vaste dienst aangesteld bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Van daaruit worden ze door de minister van BZK in overeenstemming met de betrokken vakminister benoemd voor een bepaalde periode nl. maximum 7 jaar, in één van de topfuncties bij de verschillende ministeries. Het uitgangspunt is echter een functiewisseling van de leden van de topmanagementgroep rond het vijfde jaar 25. Op deze verandering van functie zal het BABD door middel van scenario-ontwikkeling anticiperen. Wanneer er na het van rechtswege eindigen of voortijdig beëindigen van een benoemingstermijn van maximaal 7 jaren - toch sprake is van het ontbreken van een aansluitende vervolgbenoeming in een andere functie, wordt de topambtenaar gedurende 24 Nomden, K., De Copernicusnota: het mandaatsysteem voor federale topambtenaren bekeken vanuit een internationaal perspectief, in: Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, Jrg. 5, Nr. 1, 2000, p. 11. 25 De overige leden van de ABD zijn in vaste dienst bij de rijksoverheid. 12

een zoekperiode daadwerkelijk bij het ministerie van BZK ondergebracht. In een dergelijke periode breekt dan een wachtperiode aan van maximum 24 maanden, tijdens dewelke aan deze persoon passende werkzaamheden kunnen opgedragen worden, zonder dat sprake is van een benoeming. Bij een gebrek aan vervolgbenoeming na het verloop van deze 24 maanden kan deze ambtenaar uit de rijksoverheid ontslagen worden 26. De leden van de Topmanagementgroep behouden dus hun rechtspositie als ambtenaar. Het beogen van de verplichte en verhoogde mobiliteit van de topambtenaren met de instelling van de Topmanagementgroep, brengt wel een verlies aan functiezekerheid voor deze ambtenaren met zich mee, in de vorm van de eindigheid van hun benoeming in de specifieke functie van SG of DG 27. Werving en selectie van de topambtenaar Kenmerkend voor het benoemingenbeleid van de Topmanagementgroep is de scheiding tussen de voorselectie door de DG van de ABD in samenspraak met een Voorselectiecommissie, en de eindselectie door de minister van BZK en de vakminister 28. De hoofdtaak van deze commissie is om in samenspraak met de DG van de ABD (DGABD) tot de voorselectie van twee, drie of vier kandidaten te komen 29. Uit deze shortlist van kandidaten dient de Minister van BZK en de vakminister de eindkeuze te maken, waarbij de laatste, gelet op de ministeriële verantwoordelijkheid, een vetorecht heeft. Het door het BABD opgestelde functieprofiel wordt besproken met de vakminister. De vacaturehoudende minister, evenals de opdrachtgever, zijnde de SG van het betrokken departement, of de SGMD-commissie, bestaande uit 5 SG s, kunnen suggesties doen voor de opname van (externe) kandidaten in de procedure 30. 26 Ontslag van een ambtenaar uit de rijksoverheid in Nederland is mogelijk gezien de ambtelijke rechtspositie in Nederland een limitatief ontslagstelsel kent. Ongeschiktheid, medische afkeuring of een reorganisatie kunnen dus leiden tot ontslag. Indien één van deze limitatieve gronden niet van toepassing is en ontslag toch aangewezen is biedt artikel 99 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) de mogelijkheid tot ontslag van de ambtenaar. In de praktijk gebeurt ontslag volgens dit artikel grotendeels in geval van onverenigbaarheid van karakters, waaronder vertrouwenskwesties. 27 Voor andere ABD-leden geldt weliswaar ook dat zij in beginsel voor vijf jaar worden benoemd, maar deze benoemingen duren voort zolang er geen nieuwe functie wordt opgedragen. De mobiliteit voor deze ABD-leden is m.a.w. niet verplicht. 28 De Voorselectiecommissie staat onder voorzitterschap van een persoon die buiten de Rijksdienst werkzaam is en bestaat verder uit twee leden uit de kring van SG s. De SG van het vacaturehoudende ministerie wordt als lid toegevoegd. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Implementatie systeemwijziging topambtenaren, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2000. 29 Ook zal de commissie om advies worden gevraagd bij verzoeken van bewindspersonen om de periode van benoeming van een topambtenaar voortijdig te beëindigen dan wel te verlengen. 30 Deze Commissie heeft als doel het vergroten van ten eerste het draagvlak voor de ABD, en ten tweede van de kennis en het institutionele geheugen bij de SG s t.a.v. de benoembare kandidaten in de ABD. Vervolgens staat ze, samen met het BABD, als afvaardiging van het SG-Beraad, in voor het opvolgen van ontwikkelingen m.b.t. de ABD-leden en voor het uitdenken van mogelijke oplossingen voor gesignaleerde vraagstukken. 13

Het open systeem is net zoals bij de andere aanwervingen binnen de Rijksdienst, het uitgangspunt bij de aanwerving van de leden van het topmanagement binnen de ABD, zolang dit niet leidt tot niet te rechtvaardigen passering van interne kandidaten. Het afwegen van de belangen en competenties van ABD-leden t.o.v. die van externe kandidaten dient zo goed mogelijk objectief te worden onderbouwd. Slechts in het geval dat kan worden aangetoond dat sprake is van een onredelijke passering van een interne kandidaat, kan de DG van de ABD namens de minister van BZK weigeren een externe kandidaat in de selectie op te nemen 31. De evaluatie van de topambtenaar In de helft van het jaar dient tussen beide partijen nl. de minister en de SG, en de SG en de DG een voortgangsgesprek plaats te vinden, waarin feedback wordt gegeven over de inhoud van de werkafspraken. Het is de bedoeling dat deze feedback eigenlijk bestaat uit een permanente dialoog, zodat op het einde van het jaar geen sprake zou zijn van verrassingen. Aan het einde van het jaar vindt nogmaals een terugblik plaats tussen de minister en de SG en tussen de SG en de DG, over de gemaakte werkafspraken. Men stelt dat het essentieel is dat het niet gaat om een jaarlijks formeel functionerings- of beoordelingsgesprek, en dat het geven en krijgen van feedback op resultaten en gedrag een continue proces moet zijn. In dit overleg komt tevens het proces van de totstandkoming van de resultaten en de persoonlijke ontwikkeling van de topmanager aan de orde 32. In Nederland zijn er geen expliciete sancties vastgelegd bij het structureel disfunctioneren van de topambtenaar. Men kan dus niet uit het mandaat gezet worden naar aanleiding van een slechte (tussentijdse) evaluatie, zoals in het Belgische mandaatsysteem. Er bestaat enkel een impliciete mogelijkheid tot evaluatie, daar een eventueel negatieve beoordeling in het personeelsdossier van de betrokken ambtenaar terechtkomt. Indien deze persoon na vier of vijf jaar moet solliciteren voor een nieuwe functie, is zijn of haar uitgangspositie voor een nieuwe functie en een verdere loopbaan minder gunstig. 3.3. Contractualisering van de sturingsrelatie: de werkafspraak De werkafspraken worden opgemaakt tussen de minister en de SG, en de SG en de DG. De SG en DG maakt voor zichzelf eerst een schriftelijke voorbereiding van de werkafspraak en bespreekt deze doelstellingen respectievelijk met de minister en de SG. De werkafspraken zijn tweezijdig, het is dan ook de bedoeling dat verwachtingen (en het daarbij behorende tijdpad) over en weer tussen beide partijen uitgesproken en vastgelegd worden. De focus ligt 31 Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Nadere informatie over de werkwijze van de Voorselectiecommissie Topmanagement ABD, Den Haag, ABD, 2000. 32 Bureau ABD, Werkafspraken Ministers-Topmanagementgroep, Den Haag, ABD, 2000. 14

op een beperkt aantal prioriteiten van de bewindspersoon. Het is dus opgevat als een strategisch (en niet in eerste instantie operationeel) managementinstrument. Een belangrijk verschil met het federale mandaatsysteem vindt men terug in de beschrijving van het primaire doel van de werkafspraak, namelijk het op gang brengen en houden van een vooraf gestructureerde dialoog tussen bewindspersonen en topambtenaren over wat men van elkaar mag verwachten. In de werkafspraken wordt een onderscheid gemaakt tussen vier samenhangende categorieën van afspraken over wat er moet worden gepresteerd, hoe dit kan worden bereikt en welke middelen daarvoor ter beschikking moeten worden gesteld. In principe worden in elke categorie afspraken gemaakt. Het gaat over de volgende onderwerpen 33 : Beleidsdoelen en middelen van het departement(sonderdeel): wat willen we bereiken?: het gaat hierbij om het inventariseren van (en het creëren van een draagvlak voor) een beperkt aantal strategische beleidsdoelen met inachtneming van de verantwoordelijkheid van SG s en DG s voor hun gehele takenpakket. De ministeriële topprioriteiten, het eventuele afbreukrisico en het tijdpad worden benoemd door het verduidelijken van te bereiken doelen, en het toedelen van instrumenten en middelen (inclusief de persoonlijke inzet van de ambtenaar). Het gaat hier bijvoorbeeld om een beleidsnota of een project. Onderlinge en algemene omgang en communicatie: hoe gaan we op weg naar te bereiken doelen met elkaar om?: dit zijn afspraken over het expliciteren van de wijze waarop bewindspersoon, SG en DG met elkaar en met hun omgeving feitelijk willen omgaan en communiceren. Het gaat hierbij aan de ene kant om de omgang met bv. de media, het parlement en de politieke agenda. Aan de andere kant spelen meer interne zaken een rol, zoals politiek relevante informatievoorziening uit het departement aan de minister, hoe vaak spreekt men met elkaar en de mate van mandatering. Beheersdoelen en middelen van het departement(sonderdeel): welke middelen hebben we ter beschikking en hoe zijn die georganiseerd?: het gaat hier om de prestatie van de organisatie. Er dienen zonodig afspraken te worden gemaakt over de accenten of verbeteringen, die de minister en topambtenaar ten aanzien van de organisatie voor ogen staan. Het gaat om het expliciteren van te bereiken doelen en middelen, inclusief de persoonlijke inzet van de topambtenaar. Op welke onderdelen moet het functioneren van het onderdeel worden versterkt of bestendigd en op welke manier (accountantsverklaring, kennismanagement, ICT, reorganisatie)? Persoonlijke bijdragen: wat wordt verwacht van de betrokkenen persoonlijk: wie doet wat?: A. Persoonlijke bijdrage aan beleids- en beheersdoelen: het gaat hier om de persoonlijke bijdrage aan en de individuele inzet bij de totstandkoming van beleids- en 33 Bureau ABD, Toelichting Werkafspraken Ministers-Topmanagementgroep, Den Haag: ABD, 2000. 15

beheersafspraken. Wat verwachten betrokkenen van elkaar om de gezamenlijk gestelde doelen te bereiken? B. Persoonlijke bijdrage aan de Rijksdienst: is er een bijdrage van de topambtenaar aan de Rijksdienst als geheel? Hierbij kan men denken aan het delen of inzetten van talenten of kennis buiten het eigen werkterrein, o.a. in commissies, adviesraden en nevenfuncties, of het ondernemen van nieuwe activiteiten (veelal via het SG-beraad) ten behoeve van de Rijksdienst. Van de minister wordt gevraagd de topambtenaar ruimte te geven om zich te kunnen inzetten voor de bovensectorale belangen van de Rijksdienst 34. Bij voorkeur dient de opmaak van de werkafspraken zoveel mogelijk aan te sluiten bij bestaande activiteiten en jaarcycli. In Nederland bestaan er in de Rijksoverheid enkel contracten tussen de intern verzelfstandigde agentschappen en de ministers, de zogenaamde managementcontracten. Deze kunnen dan ook dienen als input voor de werkafspraken met de directeuren van deze intern verzelfstandigde agentschappen, die ook deel uitmaken van de ABD. Andere inputs voor de werkafspraken kunnen de planning- en controlecyclus voor de begroting en de verantwoording evenals de jaarplannen zijn. Ondanks het belang dat wordt gehecht om binnen de gehele Rijksdienst het werkafsprakeninstrument op min of meer uniforme wijze te hanteren, heeft men binnen de ABD niet gekozen voor een one size fits all. Men gaat er van uit dat maatwerk nodig is bij de verschillende departementen en functies, omdat veel verschillende variabelen (bv. het beleidsterrein, de aard en appreciatie van de betrokkenen, de omgeving en de tijd) bepalend zijn voor de uiteindelijk toegevoegde waarde. De nadruk in het systeem ligt daarom op een basisstramien met een globaal karakter. 3.4. De ABD: waarborg tegen politieke benoemingen? Ter toetsing van de theorie aan de praktijk van de ABD werden er interviews afgenomen met enerzijds ambtenaren behorende tot de ABD, en met anderzijds bestuurskundigen uit Nederland 35. Uit deze gesprekken kwamen enkele belangrijke vaststellingen naar voren. Ten eerste werd het beeld van een ABD die vooral instaat voor het opzetten en verzorgen van een MD beleid voor haar leden, bevestigd in de interviews. Een verrassend element 34 De opgenomen doelstellingen in de werkafspraken dienen specifiek, meetbaar, attributief, realistisch en tijdgebonden te zijn, of m.a.w. te voldoen aan de SMART-criteria. 35 De geïnterviewden zijn ten eerste ambtenaren binnen de Rijksdienst nl.: Peter Heij, waarnemend DG in het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Wim Kuiken, SG van het Ministerie van Algemene Zaken, Harry Borghouts, SG van het Ministerie van Justitie, Martin van Rijn, DG Personeel en Management van het Ministerie van BZK, Theo Langejan, DG in het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Vandewoude Angela, MD-adviseur bij het Ministerie van Financiën. Tevens werden bestuurskundigen Frits van der Meer en Gerrit Dijkstra van de Universiteit Leiden geïnterviewd. Wim Kuiken is lid van de SGMD-commissie, en eveneens van de Voorselectiecommissie 35. Harry Borghout is ook lid van de SGMD-commissie, en is sinds 2 jaar voorzitter van de Raad van Advies van de ABD. 16

kwam evenwel naar voren bij vragen rond de wijze van vacaturevervulling in de departementen, één van de kerntaken van het BABD binnen het MD beleid. Meer bepaald werd de vraag gesteld naar de mogelijkheid tot het omzeilen van de ABD-procedures door ministers. Officieel bestaan er immers in Nederland geen politiek gemotiveerde benoemingen. Het compenseren van een mogelijke onder- of oververtegenwoordiging van een bepaalde politieke kleur zou evenmin tot het beleid van de Nederlandse Rijksdienst behoren. Op deze vraag werd door de geïnterviewden uiteenlopend gereageerd. Een eerste indicatie dat de realiteit afwijkt van de officiële retoriek, is dat men in de interviews stelt dat de officieuze doelstelling van de oprichting van de ABD, het beperken van het aantal politieke benoemingen was. Uit de interviews kwam tevens naar voren dat ministers namen van bepaalde kandidaten blijken te suggereren waarna deze opgenomen worden in de ABDbenoemingsprocedure. Een bepaalde bron stelde evenwel dat het noemen van namen in het politieke circuit niet uit te sluiten is. Het voordeel van de ABD benoemingsprocedure is, dat het doorlopen ervan zowel voor de leden van de Topmanagementgroep en degenen daaronder, zorgt voor een onderlinge afweging en objectiveerbare toetsing van al de kandidaten. Aan de officiële retoriek van het zich afzijdig houden van de minister bij benoemingen, en dat hij of zij deze overlaat aan de SG van het departement, wordt ook nog vastgehouden in de interviews. Bestuurskundige Van der Meer sloot zich hier echter niet bij aan, en een andere bron merkte op dat bij benoemingen van interne, en dus door de minister gekende kandidaten, de mening van de minister wel doorslaggevend was bij een benoeming. Kandidaten die de minister absoluut niet wil benoemen in zijn of haar departement bijvoorbeeld, zouden dan ook niet benoemd worden. De voorkeur van de ministers in Nederland zou voornamelijk bepaald worden door de ervaring met en het vertrouwen in de kandidaat. Dit valt niet automatisch samen met de eigen politieke kleur. Men zou dus eerder kunnen spreken van politiek inhoudelijke, en niet van partijpolitieke benoemingen. De rol van de DGABD wordt dan heel belangrijk, gezien het geloof dat een sterke DGABD deze processen in een heel vroeg stadium terug in goede banen kan leiden. Indien deze praktijk echter te laat ontdekt wordt, moet de DGABD de Minister van BZK inschakelen. De meningen lopen uiteen of deze inderdaad zou interveniëren en een andere minister hier op aan zou spreken. De bestuurskundigen Van der Meer en Dijkstra stellen dat aangezien de minister van BZK formeel gelijk is aan alle andere ministers, hij of zij hier niet zou tussenkomen. Het zou volgens beide bestuurskundigen anders zijn als de ABD ondergebracht zou zijn bij de Minister-President, die formeel in Nederland ook een gelijke positie heeft t.o.v. de anderen, maar natuurlijk toch de primus inter pares is. 17

Beide bestuurskundigen stellen dat de ABD met betrekking tot het benoemingsproces van de ABD-leden niet gezien moet worden als een strakke, rationele organisatie. Het verloopt meer van beide kanten, aangezien ministers zich niet zo gemakkelijk iemand laten opdringen. Een aantal ministers hebben sterk de neiging om ook zelf hun eigen organisatie met mensen te bevolken. Zeker een sterke minister zou zich echt niet zomaar een SG of DG laten opdringen. 4. Verschillen tussen de mandaatsystemen van België en Nederland: Harde versus zachte contractualisering Uit de bovenstaande beschrijving van de contractualisering van de arbeids- en sturingsrelatie van overheidsmanagers in Nederland en België blijken duidelijk de verschillen tussen de contractmanagementsystemen van beide landen. Deze worden hier kort even op een rij gezet. 4.1. Reden van invoering Een eerste vaststelling is dat de voornaamste reden tot invoering van het mandaatsysteem in België verschilt met deze van Nederland. Het federale mandaatsysteem zoals het in 2001 in België vorm kreeg, is ontstaan vanuit een wil tot responsabilisering van de topambtenaar, waaruit ook de mogelijkheid vloeide tot verwijderen van niet goed presterende ambtenaren. In België hangt een nieuwe benoeming van een federale overheidsmanager dan ook af van zijn of haar behaalde resultaten op het managementplan. In Nederland ligt de voornaamste reden tot invoering van het mandaat in het verlengde van het oorspronkelijk doel van de oprichting van de ABD, namelijk het voorzien in een loopbaanbeleid en in MD voor topambtenaren, het versterken van de betrokkenheid van deze ambtenaren bij de rijksdienst als geheel en het realiseren van de ontkokering van de rijksdienst. Een duidelijk voorbeeld hiervan is de plicht tot scenario-ontwikkeling voor topambtenaren door het BABD, opdat tijdig een volgende benoeming zou kunnen plaatsvinden. Een grotere interdepartementale mobiliteit van topambtenaren door o.a. de invoering van de verplichte mobiliteitsregeling voor de Topmanagementgroep, wordt als middel bij uitstek gezien om dit te verwezenlijken. Daarnaast blijkt dat ook in Nederland het gemakkelijker ontslaan van topambtenaren een doelstelling was van de invoering van dit verplichte mobiliteitssysteem. 18

4.2. Contractualisering arbeidsrelatie Uit beide cases blijkt dat de rechtspositieregeling van de topambtenaren aansluit bij de bestuurlijke realiteit van het land. In het geval van België betekent dit het vasthouden aan het statuut van de ambtenaar, ter bescherming tegen politieke willekeur. In het geval van Nederland behoudt de topambtenaar eveneens zijn rechtspositie als ambtenaar. Het verschil met België is dat ontslag van de ambtenaar in Nederland reeds mogelijk was. De ontslagmogelijkheden worden met de invoering van het Topmanagementsysteem echter nog vergroot, gezien ontslag van de leden van de Topmanagementgroep nu ook mogelijk wordt door het gebrek aan een vervolgbenoeming. We kunnen dan ook stellen dat de invoering van het mandaatsysteem voor de overheidsmanagers in Nederland grotere gevolgen heeft dan het mandaat voor de statutaire ambtenaren in de federale overheid. De federale interne mandaathouders in België kunnen immers na een negatieve evaluatie enkel gereaffecteerd worden naar een gelijkwaardige functie. 4.3. Contractualisering sturingsrelatie: managementplan vs. werkafspraak Net als in het federale mandaatsysteem in België werd aan het mandaat van de leden van de Topmanagementgroep een mandaatopdracht gekoppeld. En net als in België vormt de mandaatopdracht de basis voor de evaluatie van de behaalde resultaten van de topambtenaar. De opdracht zelf, de wijze van evaluatie, en de gevolgen ervan verschillen echter nogal sterk tussen beide landen. Beide opdrachten leggen ten eerste andere accenten. In Nederland maakt de onderlinge en algemene omgang en communicatie tussen de betrokken partijen een belangrijk element uit, terwijl het federale mandaatsysteem hier geen aandacht aan besteedt. De werkafsprakenregeling in Nederland besteedt bovendien veel aandacht aan de openbaarheid en privacy van deze afspraken. Een volgende aanduiding van de verschillende aard van de mandaatopdracht tussen beide landen is de benaming ervan. In Nederland gaat het namelijk over een werkafspraak, t.o.v. een managementplan in België. De evaluatie van de werkafspraak is een terugblik, en door een voortdurende dialoog tussen de betrokken partijen, mogen zich op het einde van het jaar geen verrassingen voordoen. Dit taalgebruik verschilt aanzienlijk met dat van het federale mandaatsysteem, en wijst reeds op een verschil in hardheid en de bedoeling van de mandaatopdrachten. Een ander verschil is de mate van nadruk op het planmatige aspect van de mandaatopdrachten. In België geldt de mandaatopdracht voor de duur van het mandaat. Het 19

is in principe een vertaling van de beleidsvisie zoals die blijkt uit het strategisch plan, uitgewerkt door de beleidsraad en de minister. Het managementplan wordt uitgewerkt in jaarlijkse operationele plannen, die echter voortrollen over een periode van drie jaar. Beide plannen kunnen wel jaarlijks worden bijgesteld. In Nederland heeft de werkafspraak als managementinstrument een jaarlijkse looptijd, en werkt men niet met operationele plannen met een middellange termijn perspectief. Evenmin is de werkafspraak gebaseerd op een strategisch plan voor het departement. Er wordt wel aanbevolen om bestaande jaarlijkse instrumenten als input te gebruiken bv. de begroting, maar dit is niet verplicht. In België vormt het managementplan samen met de meerjaarlijkse operationele plannen de basis voor de evaluatie van de topambtenaar, en hangt de voortzetting van het mandaat af van een goede evaluatie. In Nederland is dit ook zo, maar een slechte jaarlijkse evaluatie heeft echter geen onmiddellijke en expliciete gevolgen voor de loopbaan van de ambtenaar. Dit staat in schril contrast met de mogelijkheid tot beëindiging van het mandaat in België door een negatieve eind- of tussenevaluatie, die bovendien niet jaarlijks, maar om de twee jaar plaatsvindt. Het meest opvallend element is dat het federale mandaatsysteem en de mandaatopdracht in België sterker gereguleerd is, bv. rond elementen als de rapportering en de beroepsmogelijkheden voor de negatief geëvalueerde ambtenaar, dan het werkafsprakensysteem in Nederland. 4.4. Het mandaatsysteem in België en Nederland: harde versus zachte contracten Uit het voorgaande blijkt dat men in Nederland met de werkafspraak koos voor een zachtere vorm van contractualisering dan in België met het managementplan. In het gebruik van contracten wordt in de literatuur immers een onderscheid gemaakt tussen zachte en harde contracten. Relationele of zachte contracten zijn impliciete akkoorden die blijven bestaan omwille van de gedeelde noden van de betrokken partijen, en niet omwille van de wettelijke sancties die eraan verbonden zijn. Een essentieel element bij zulke contracten is vertrouwen. Transactionele of harde contracten daarentegen zijn formele, bindende en wettelijke akkoorden. Deze contracten zijn doelgericht, gebaseerd op incentives, concreet, specifiek en hebben een beperkte tijdshorizon, en zijn gebaseerd op de idee dat mensen in hun eigen belang handelen 36. Uit deze beschrijving kunnen we afleiden dat het mandaatsysteem in het federale overheidsniveau in België meer weg heeft van een transactioneel contract. De werkafspraak voor de Topmanagementgroep in Nederland bevat ook elementen van een transactioneel contract, maar neigt toch meer naar de relationele vorm van contractualisering. 36 Christensen, T. & Laegreid, P. (eds.), New Public Management: the transformation of ideas and practice, Ashgate Aldershot, 2001, p. 146. 20