Integraal Handhavingbeleidsplan 2011 2014 Gemeente Cuijk Behoort bij besluit van burgemeester en wethouders van Cuijk van 28 juni 2011, Mij bekend, P.M. van de Koolwijk secretaris
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1: Inleiding... 5 1.1 De definitie van handhaving, toezicht en controle... 5 1.2 De noodzaak tot integraal handhaven... 6 1.3 Leeswijzer... 6 Hoofdstuk 2: De Huidige Handhavingsituatie... 7 2.1 LOM en Brabantse... 7 2.2 Wabo... 8 2.2.1 Flora & Faunawet... 8 2.2.2 Natuurbeschermingswet 1998... 9 2.2.3 Indirecte Lozing in de Wabo... 9 2.3 Activiteitenbesluit... 10 2.4 Bestuurlijke Boete en Bestuurlijke Strafbeschikking... 11 2.5 Besluit Brandveilig Gebruik Gebouwen... 12 2.6 Besluit Bodemkwaliteit... 12 2.7 Wet ruimtelijke ordening... 13 2.8 APV gemeente Cuijk... 13 2.8 Verordening Kraaijenbergse Plassen en Heeswijkse Plas... 14 Hoofdstuk 3: Uitgangspunten en Handhavingsambities... 15 3.1 Uitgangspunten voor de handhaving... 15 3.1.2 Reikwijdte Handhavingsbeleid... 15 3.1.3 Doel van Handhaving... 15 3.1.4 Realistisch Handhaven... 16 3.1.5 Functiescheiding Vergunningverlening en Handhaving... 16 3.1.6 Integraal Toezicht... 16 3.1.7 Kwaliteitsverbetering... 16 3.1.8 Mandatering... 17 3.1.9 Bereikbaarheid buiten kantooruren... 17 3.1.10 Privaatrechtelijke Handhaving... 17 3.2 Handhavingambities... 15 Hoofdstuk 4: Nalevingsstrategie... 19 4.1 Inleiding... 20 4.2 Beginselplicht tot Handhaven... 20 4.2.1 Gefaseerde Handhaving... 20 4.2.2 Gemeentelijke inrichtingen... 21 2
4.2.3 Handhavinginstrumentarium... 21 4.3 Preventiestrategie... 23 4.3.1 Informatievoorziening... 23 4.3.2 Publiciteit... 23 4.4 Handhavingstrategie... 24 4.4.1 Vormen van Toezicht... 24 4.4.2 Integraal Toezicht... 26 4.4.3 Bouw- en Woningtoezicht... 27 4.4.4 Milieu... 28 4.4.5 APV en bijzondere wetten... 30 4.4.6 Brandveiligheid... 31 4.5 Santiestratagie... 31 4.5.1 Hoogte van de sancties... 32 4.5.2 Spoedeisende situaties... 32 4.6 Gedoogstrategie... 33 4.7 Plattelandswoningen... 34 Hoofdstuk 5: Probleemanalyse, Prioriteitsstelling & Uitvoeringsprogramma... 36 5.1 Inleiding... 36 5.2 Probleemanalyse... 36 5.2.1 Risicoanalyse Methode... 37 5.2.2 Opzet Risicoanalyse... 38 5.2.3 Gebiedsanalyse... 39 5.2.4 Naleef/Doelgroep Analyse... 39 5.3 Prioriteit- en Doelstelling... 40 5.3.1 Doelstellingen... 40 5.3.2 Capaciteitsplanning... 43 5.3.3 Percentage Onvoorzien... 43 5.3.4 Handhavingsverzoeken... 43 5.3.5 Uitzondering: Piepsysteem... 44 5.3.6 Restrisico... 44 5.4 Projectmatig Handhaven... 44 5.5 Uitvoeringsprogramma... 45 5.5.1 Uitleg prioritering... 47 5.5.2 Prioriteiten taakvelden Bouwen /Ruimtelijke ordening... 47 5.5.3 Prioriteiten taakveld Apv / bijzondere wetten... 48 5.5.4 Prioriteiten taakveld Milieu... 49 5.5.5 Prioriteiten taakveld Brandveiligheid... 49 5.5.6 Landelijke en Regionale Prioriteiten... 50 3
Hoofdstuk 6: Externe Communicatie & Samenwerking... 51 6.1 Inleiding... 51 6.2 RMB... 51 6.3 Brandweer... 52 6.4 Politie... 53 6.5 Waterschap Aa en Maas... 53 6.6 Provincie Noord-Brabant... 54 Hoofdstuk 7: Structuur en Kwaliteitsborging... 56 7.1 Werkprotocollen... 56 7.2 Kritische Massa Personeel... 56 7.3 Cyclische beleidsstructuur... 57 7.4 Monitoring... 58 7.5 ICT ondersteuning... 59 7.6 Rapportage... 59 7.7 Evaluatie... 60 Bijlage 1 : Integratie en overgang van wetten in de Wabo Bijlage 2 : Beoordeling naleefgedrag Bijlage 3 : Milieu-Uitvoeringsprogramma (MUP) 2011 Bijlage 4 : Tafel van Elf Bijlage 5 : Gebiedsanalyse gemeente Cuijk Bijlage 6: Piepsysteem Bijlage 7 : Risicoanalyse 4
Hoofdstuk 1: Inleiding Voor u ligt het nieuwe integrale handhavingbeleidsplan van onze gemeente. Dit plan beschrijft de wijze waarop de gemeente de komende jaren wil gaan handhaven op het gebied van Milieu, Bouw- en Woningtoezicht, Ruimtelijke ordening, APV, brandveiligheid en overige, voor de fysieke leefomgeving relevante, wetten en regels. Dit beleidsplan heeft voornamelijk betrekking op de taken van de afdeling Ruimtelijk Beheer. Het plan bestaat in totaal uit 7 hoofdstukken waarin, onder andere, ingegaan wordt op de ambities van onze gemeente, de uitvoering van toezicht, en kwaliteitsborging. Dit beleidsplan ligt in het verlengde van het collegeprogramma van 2010-2014. Hierin is onder veiligheid en handhaving het volgende gesteld: Iedereen moet zich in de gemeente Cuijk veilig kunnen voelen, zowel in zijn of haar directe woonomgeving als daar buiten. Dit geldt voor onze inwoners, maar ook voor onze bezoekers. Om dit te bereiken, heeft het college een aantal punten in beeld gebracht die deze hoofddoelstelling concreet maken. Onder deze punten valt ook het integrale handhavingsbeleidsplan 1, dat thans voor u ligt. 1.1 De definitie van handhaving, toezicht en controle Om van het begin aan duidelijkheid te Het door toezicht en het toepassen van scheppen, worden de termen handhaving, bestuursrechtelijke, strafrechtelijke of toezicht en controle gedefinieerd. De door privaatrechtelijke middelen bereiken dat de de Raad van State vastgestelde algemene algemeen geldende rechtsregels en individueel definitie van handhaving luidt 2 : geldende voorschriften worden nageleefd. Verdere definities van handhaving, toezicht en controle staan hieronder weergegeven: Handhaving: het zo nodig afdwingen van naleving van door de overheid gestelde regels. Toezicht: het toezien op de naleving van de door de wet gestelde regels, meestal binnen een specifiek gebied of voor een specifiek activiteit. Controle: het verzamelen van informatie om na te gaan of een activiteit voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. Hiernaast is ook van belang om duidelijkheid te verschaffen over wat onze gemeente verstaat onder integraal toezicht en handhaving: Integraal toezicht en handhaving: toezicht en handhaving dat oordeelsvorming bevat op meerdere gebieden (bouw, milieu en brandveiligheid) en op meerdere niveaus (organisaties, samenwerking, het stelsel van uitvoering). 1 Collegeprogramma Gemeente Cuijk 2010-2014 2 Definitie van Handhaving door de Raad van State, 1998 5
1.2 De noodzaak tot integraal handhaven Bij de gemeente Cuijk wordt gestreefd naar een daadkrachtig, eenduidig en effectief optreden van toezichthouders en continue kwaliteitsverbetering binnen de organisatie. Hierbij is het belangrijk om naar continue verbetering te streven en nieuwe wetten en regels te implementeren in het werk. Sinds het vorige beleidsplan uit 2006 hebben verscheidene ontwikkelingen, met name de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) op 1 oktober 2010, een grote invloed gehad op het handhavingsproces. Met de Wabo zijn het Besluit Omgevingsrecht (hierna: Bor) en Ministeriële Regeling Omgevingsrecht (hierna: Mor) van kracht geworden. Hierin zijn kwaliteitseisen voor handhaving uiteengezet. Aan de hand van deze eisen wil onze gemeente een effectief handhavingsbeleid dat de handhaving binnen de gemeente en de samenwerking tussen verschillende organisaties met betrekking tot handhaving versterkt. Om de integrale benaderingswijze op het geheel van handhaving nog meer dan voorheen tot haar recht te laten komen, is er een integraal handhavingbeleidsplan opgezet. Dit beleidsplan zet uiteen hoe onze gemeente haar handhaving organiseert, hoe het beste de beschikbare capaciteit wordt ingezet en hoe de continue verbetering van handhaving gewaarborgd wordt. 1.3 Leeswijzer In dit document wordt het beleid voor de komende jaren uitgestippeld. Dit beleid dient als kapstok om jaarlijkse uitvoeringsprogramma s op te stellen. In hoofdstuk 2 wordt de huidige handhavingsituatie besproken en de ontwikkelingen die van invloed zijn geweest op handhaving binnen onze gemeente. In hoofdstuk 3 worden de uitgangspunten en ambities die de gemeente Cuijk op het gebied van handhaving wenst te hanteren behandeld. Hoofdstuk 4 gaat in op de naleefstrategieën en hoofdstuk 5 op de risicoanalyse, prioriteitstelling en het uitvoeringsprogramma. Het uitvoeringsprogramma is gebaseerd op dit handhavingsbeleid, de risicoanalyse en de bestuurlijke prioriteiten. Waar het beleid de kaders aangeeft om binnen te opereren, geeft het uitvoeringsprogramma de meetbare doelstellingen per jaar weer. Hoofdstuk 6 geeft een overzicht van de organisaties waarmee onze gemeente samenwerkt op het gebied van handhaving en de, in dat kader, gemaakte afspraken. In hoofdstuk 7 wordt toegelicht welke vereisten er aan het personeel gesteld moeten worden, wat de beste manier van samenwerken is en hoe de kwaliteit van handhaving geborgd en continu verbeterd kan worden. 6
Hoofdstuk 2: De Huidige Handhavingsituatie Dit hoofdstuk gaat in op de (juridische) ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden sinds het vaststellen van het vorige handhavingbeleidsplan in 2006. Het bouwbeleidsplan van 2006 voor wat betreft handhaving strijdig mocht zijn met het Integraal handhavingsbeleidsplan 2011-2014, geldt het nieuwe beleidsplan. Per paragraaf geeft dit hoofdstuk een nieuwe ontwikkeling weer en geeft per ontwikkeling aan wat de implicaties zijn voor handhaving en toezicht. Het doel van dit hoofdstuk is om kennis te nemen van de huidige situatie omtrent handhaving in onze gemeente. 2.1 LOM en Brabantse speerpunten Het Landelijk Overleg Milieu (LOM) vraagt jaarlijks in een algemene brief aandacht voor verscheidene speerpunten voor handhaving. Voor het jaar 2011 hebben deze prioriteiten vooral betrekking op de ketenhandhaving: handhaving waar samenwerking met meerdere organisaties noodzakelijk is. De gemeente Cuijk heeft de keuze om te besluiten of ze wel of niet capaciteit inzet voor de handhaving van de prioriteiten. Het gaat om de volgende onderwerpen: asbest; bouw- en sloopafval; bodem- en grondstromen; illegaal consumentenvuurwerk; natuurwetgeving; Europese Verordening Overbrengen Afvalstoffen (export van afval naar niet-oeso 3 landen). Hiernaast bestaat het gezamenlijk Meerjarenprogramma Handhaving Noord-Brabant 2010-2012. Hierin is een groot aantal speerpunten opgenomen waar de provincie Noord-Brabant graag aandacht voor wil in de jaren 2010-2012. Deze speerpunten zijn: (externe) Veiligheid; veehouderij, verbetering luchtkwaliteit; natuurwetgeving; huisvesting arbeidsmigranten; grondstromen en bodemsaneringen; systeemgericht toezicht infrastructurele werken; vrijplaatsen; handhaving op indirecte lozingen; asbest; brandveiligheid gebouwen; illegaliteit in de bouw en RO; constructieve veiligheid. 3 Organisatie voor Europese Samenwerking en Ontwikkeling 7
2.2 Wabo De Wabo is ingevoerd op 1 oktober 2010. Binnen de Wabo worden 25 verschillende wettelijke kaders geïntegreerd in één omgevingsvergunning. Deze integrale vergunning moet leiden tot minder administratieve lasten voor bedrijven en burgers, betere dienstverlening door de overheid en kortere Omgevingsvergunning: één geïntegreerde aanvraagprocedures. Bijlage 1 geeft weer vergunning voor: welke wetten er geïntegreerd zijn in de Bouwen, Wabo en welke overgang er heeft Wonen, plaatsgevonden. Monumenten, Ruimte, Hoofdstuk 5 van de Wabo bevat de wettelijke kaders waarbinnen toezicht en handhaving dient plaats te vinden voor alle Natuur, Milieu. geïntegreerde wetten. Dit heeft voor de Uitgangspunten van de Wabo: bedoelde wetten tot gevolg dat er nu slechts één regeling voor de bestuursrechtelijke Één vergunningsaanvraag, Één loket voor de aanvraag (gemeente handhaving van het omgevingsvergunningstelsel en de andere betrokken of provincie), Één procedure voor het aanvragen van de vergunning, omgevingswetten geldt. Binnen de Wabo is Één bevoegd gezag voor het belangrijkste aspect voor handhaving dat vergunningsverlening, er nu één bevoegd gezag is voor Één handhavend bestuursorgaan, vergunningverlening en handhaving. Dit Één rechtsbeschermingsprocedure. bevoegd gezag heeft voor de handhaving van de omgevingsvergunning 4 de volgende taken: zorg dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving; zorg dragen voor de verzameling van gegevens om invulling te geven aan deze taak; klachten behandelen die betrekking hebben op de vergunning en het desbetreffende project. 2.2.1 Flora & Faunawet Waar de Wabo voornamelijk uit gaat van één gevoegd gezag voor vergunningverlening en bestuurlijk toezicht zijn er uitzonderingen. De Flora- en Faunawet heeft effect op verscheidene situaties omtrent vergunningverlening en het mogelijk daarop betrekking hebbende toezicht en de daarmee gepaard gaande handhaving. Indien er een situatie plaatsvindt waar de Flora- en Faunawet aanhaakt bij de Wabo 5, dan moet er een Verklaring van geen bedenkingen (vvgb) aangevraagd worden bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Dit is van toepassing indien een activiteit schadelijke invloed heeft op planten of dieren die vallen onder de bescherming van de Flora- en Faunawet. 4 Wabo, artikel 5.2, lid 1 5 Flora- en Faunawet, artikel 75, lid 3. 8
In de vvgb staat welke voorschriften en beperkingen aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden. De gemeente is verantwoordelijk voor het toezicht en de handhaving dat conform de omgevingsvergunning inclusief vvgb wordt uitgevoerd. De minister kan een handhavingsverzoek indienen bij de gemeente. Bijvoorbeeld wanneer hij constateert dat op het grondgebied van de gemeente activiteiten worden uitgevoerd die in strijd zijn met de omgevingsvergunning waarbij beschermde planten- of dierensoorten in het kader van de Flora - en Faunawet ernstig worden geschaad. 6 2.2.2 Natuurbeschermingswet 1998 Een andere uitzondering, met betrekking tot bevoegd gezag binnen de Wabo, is de Natuurbeschermingswet 1998 7 (hierna:nbw 1998). Indien een activiteit een negatief effect heeft op Natura 2000-gebieden, zoals opgenomen in Natuurbeschermingswet 1998, of beschermde natuurmonumenten, dan moet voor het verlenen van een omgevingsvergunning bij Gedeputeerde Staten (GS) of het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie een vvgb aangevraagd worden. De gemeente is als bevoegd gezag verantwoordelijk voor de handhaving en ziet erop toe dat het project conform de omgevingsvergunning inclusief vvgb wordt uitgevoerd. Bij overtreding van de omgevingsvergunning zijn wij de eerst aangewezene om handhavend op te treden. GS kunnen zelf overgaan tot handhaving wat betreft het vvgb-gedeelte van de vergunning. GS en de Minister van ELenI kunnen een handhavingsverzoek indienen bij het bevoegd gezag. Bijvoorbeeld wanneer er activiteiten worden uitgevoerd die in strijd zijn met de Wabo en waarbij beschermde natuurgebieden in het kader van de Nbw 1998 ernstig geschaad worden. In onze gemeente betreft het de mogelijke invloed op de Natura 2000 gebieden in de nabije omgeving van Cuijk, namelijk 'Sint Jansberg' en Oeffelter Meent. 2.2.3 Indirecte Lozing in de Wabo Met het van kracht worden van de Waterwet per 22 december 2009, is de bevoegdheid voor vergunningverlening en handhaving op indirecte lozingen overgedragen van het waterschap Aa en Maas naar de Wabo en ons college van burgemeester en wethouders. Dit betekent dat in de meeste gevallen de gemeente het bevoegd gezag is. Onder de Wabo 8, is bevoegd gezag voor indirecte lozingen: ons college van burgemeester en wethouders voor lozingen vanuit het merendeel van inrichtingen (Activiteitenbesluit) en lozingen anders dan vanuit inrichtingen 9 ; Gedeputeerde Staten voor lozingen vanuit de inrichtingen die zijn aangewezen in het Besluit omgevingsrecht 10 en bijlage I van dat besluit; De Minister van VROM voor lozingen vanuit inrichtingen die zijn aangewezen in het Besluit omgevingsrecht 11 en bijlage I van dat besluit; 6 http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/omgevingsvergunning/wetgeving/vvgb-ministerie/ (02-02- 2011) 7 Natuurbeschermingswet 1998, artikel 16, 19d. 8 Wabo, hoofdstuk 5 artikel 5.1 9 Wet Milieubeheer, artikel 10.63, lid 1 10 Besluit Omgevingsrecht, artikel 3.3 en 3.3a 11 Besluit Omgevingsrecht, artikel 3.3 9
Het waterschap Aa en Maas heeft onder de Wabo een adviesrecht richting het betreffende bevoegd gezag gekregen met betrekking tot indirecte lozingen. Daarnaast kan het waterschap Aa en Maas in bepaalde gevallen, een bindend verzoek tot handhaving doen bij ons college van burgemeester en wethouders 12. Voor toezicht en handhaving op indirecte lozing binnen het grondgebied van de gemeente Cuijk is vastgelegd dat het waterschap Aa en Maas vanaf 2010 twee jaar lang toezicht zal uitoefenen op indirecte lozingen. Hiervoor hoeven zij niet eerst aangewezen te worden door het bevoegd gezag, in dit geval het college van burgemeester en wethouders. Om deze samenwerking vast te leggen is een Dienstverleningsovereenkomst (DVO) van het waterschap Aa en Maas aangegaan. Op deze DVO wordt nader ingegaan in hoofdstuk 6. Deze overeenkomst is aangegaan in 2010 en vanaf 2012 is de gemeente Cuijk zelf verantwoordelijk voor het uitoefenen van toezicht op indirecte lozingen. Bestuursrechtelijk sanctionerend optreden voor indirecte lozing vindt plaats via het college van burgemeester en wethouders voor de vergunning en kan dus niet zelfstandig door het waterschap Aa en Maas gedaan worden. Het waterschap kan ons college voor de vergunning wel dwingend verzoeken om sanctionerend op te treden. Indien het door niet naleven van de vergunning de doelmatige werking van de rioolwaterzuiveringsinstallatie wordt belemmerd of grenswaarden worden overschreden, moet ons college aan een handhavingverzoek van het waterschap gevolg geven. 2.3 Activiteitenbesluit In januari 2008 is het Activiteitenbesluit in werking getreden. Dit besluit heeft er toe geleid dat er momenteel minder inrichtingen milieuvergunningsplichtig zijn. Voor alle inrichtingen die onder het Activiteitenbesluit vallen, gelden uniforme regels die op de activiteiten van het bedrijf van toepassing zijn. Het Activiteitenbesluit is voornamelijk op de Wet milieubeheer (Wm) gebaseerd en regelt verder geen aspecten die in andere wet- en regelgeving zijn gereguleerd, zoals in de arbo- of bouwregelgeving. Het merendeel van de bedrijven, waar voorheen de vergunningplicht Wm betrekking op had, valt nu onder het Activiteitenbesluit. Voor alle Wet mileubeheer inrichtingen binnen het grondgebied van onze gemeente is het type indeling conform het Activiteitenbesluit in beeld gebracht. (type A, B of C) 13, tenzij het een geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (GPBV) bedrijf betreft. 14 In dat geval is het Activiteitenbesluit namelijk niet van toepassing. 12 Wabo, artikel 5.20, lid 3 13 Type A: niet meldings- of vergunningsplichtig. Type B: meldingsplichtig. Type C: vergunningsplichtig of landbouw. 14 Voorheen was GPBV genaamd Integrated Pollution Prevention Controle (IPPC). Installatie als bedoeld in bijlage 1 van de EG-richtlijn Geïntegreerde Preventie en Bestrijding van Verontreiniging (IPPC-richtlijn). Gpbvinstallaties zijn veelal meer bekend als IPPC-installaties (naar de Engelse naam van de richtlijn: Council Directive concerningiintegrated Pollution Prevention and Control). Het betreft zwaardere bedrijven. 10
Voor toezicht en handhaving betekent dit dat het milieutoezicht op bedrijven aan de nieuwe regelgeving aangepast moet zijn. Het team vergunningverlening en handhaving heeft de afgelopen jaren haar bedrijvenbestand geactualiseerd en moet een manier bepalen hoe het beste toezicht en handhaving georganiseerd kan worden op basis van het Activiteitenbesluit. Hiermee moet rekening gehouden worden met de uitvoering van het milieutoezicht binnen de gemeente Cuijk, wat uitbesteed wordt aan het Regionaal Milieubedrijf (RMB). Zie bijlage 3 Milieu-Uitvoeringsprogramma (MUP) 2011 (hierna: MUP 2011). 2.4 Bestuurlijke Boete en Bestuurlijke Strafbeschikking Gemeenten in Nederland hadden vanaf 1 december 2010 de keuze om twee nieuwe wettelijke instrumenten toe te passen: de bestuurlijke boete of de bestuurlijke strafbeschikking. Hieronder volgt een korte toelichting op de twee instrumenten en een toelichting op de keuze van onze gemeente. De Algemene wet bestuursrecht is middels met de vierde tranche gewijzigd. Eén van de onderdelen is de bestuurlijke handhaving en dan in het bijzonder de bestuurlijke boete (Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte). De bestuurlijke boete onderscheidt zich op een aantal wezenlijke punten van bestuurlijke handhavinginstrumenten, zoals bestuursdwang en dwangsom. Zo hoeft de overtreder van tevoren geen waarschuwing te ontvangen en kan het bevoegde bestuursorgaan dat de boete oplegt, deze onmiddellijk ten uitvoer brengen. Behalve voor verkeershandhaving (fout parkeren en lichte verkeersovertredingen) zal de bestuurlijke boete ook kunnen worden gebruikt bij de aanpak van overlast in de openbare ruimte (handhaving van de APV). De bestuurlijke strafbeschikking is een bevoegdheid van de gemeente die is gebaseerd op de Wet OM-afdoening, die vanaf 1 januari 2009 gefaseerd is ingevoerd, en op het Wetboek van Strafvordering 15. Door middel van de bestuurlijke strafbeschikking kunnen straffen opgelegd worden zonder tussenkomst van een rechter. Op grond van deze wet kunnen de gemeentelijke Buitengewone Opsporingsambtenaren (Boa s) namens het college van de gemeente Cuijk, volgens de beschikking vastgestelde, strafbare overlastfeiten beboeten. Het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) zorgt voor de administratieve verwerking en inning van de bestuurlijke strafbeschikking. Het Openbaar Ministerie (OM) is belast met het afhandelen van verzetsprocedures. Onze gemeente heeft ervoor gekozen in december 2010 officieel de bestuurlijke strafbeschikking in te voeren. De reden hiervoor is dat de bestuurlijke strafbeschikking bijdraagt aan het verminderen van overlast en bijdraagt aan de eenduidigheid op straat. Hierbij is de bestuurlijke strafbeschikking meer kostenbesparend en tevens effectiever en efficiënter in de uitvoering dan de bestuurlijke boete. Daarnaast heeft het regionaal college van de politieregio Brabant-Noord geadviseerd te kiezen voor de bestuurlijke 15 artikel 257b 11
strafbeschikking. Voor meer informatie en toelichting op de gemaakte keuze wordt verwezen naar het desbetreffende collegebesluit 16. Voor toezicht en handhaving betekent dit dat de Boa s een breder takenpakket hebben gekregen door een uitgebreidere mogelijkheid om te verbaliseren. Hiermee hebben zij een extra middel om openbare orde en veiligheid te handhaven. Deze nieuwe taken dienen elk jaar grondig geëvalueerd te worden om de belasting op de reguliere werkzaamheden en de effectiviteit hiervan te kunnen beoordelen en mogelijk de toepassing ervan te kunnen verbeteren. 2.5 Besluit Brandveilig Gebruik Gebouwen Op 1 oktober 2008 is het Besluit brandveilig gebruik gebouwen in werking getreden. Het Besluit Brandveilig gebruik gebouwen, kortweg het Gebruiksbesluit genoemd, trekt op landelijk niveau de voorschriften voor het brandveilig gebruik van panden gelijk. Het aantal gebruiksvergunningplichtige panden is aanzienlijk verminderd omdat veel panden nog slechts meldingsplichtig zijn. Per 1 oktober 2010 zijn de gebruiksvergunning en de gebruiksmelding opgenomen, dan wel aangehaakt in de omgevingsvergunning. De rechtstreeks werkende voorschriften van het Gebruiksbesluit, die in de plaats van de vergunningvoorwaarden komen, vergen minstens evenveel gemeentelijke inspanning ten behoeve van controle en handhaving. De inrichtingen die worden gecontroleerd door het RMB, worden gezamenlijk met de brandweer bezocht, indien die het bedrijf ook op hun planningslijst heeft staan. Bij de horeca wordt integraal gecontroleerd op brandveiligheid door de Boa s, wanneer die de vergunningen voor de Drank -en horecawet en de Wet op de kansspelen controleren. 2.6 Besluit Bodemkwaliteit Op 1 juli 2008 is het voormalige Bouwstoffenbesluit vervangen door het Besluit Bodemkwaliteit (Bbk). Om de bodem en het oppervlaktewater te beschermen tegen mogelijke verontreinigingen, stelt het Bbk randvoorwaarden aan de toepassingsmogelijkheden van steenachtige bouwstoffen zoals beton, asfalt en bakstenen. Lokale (water)bodembeheerders (gemeenten en waterschappen) hebben meer verantwoordelijkheden gekregen en kunnen voor de toepassing van de grond zelf normen vaststellen met gebiedsspecifiek beleid. Onze gemeente heeft geen gebiedsspecifiek beleid voor het besluit Bodemkwaliteit. Hierdoor is het generieke beleid van het besluit van kracht. Met betrekking tot toezicht en handhaving betekent de implementatie van het Besluit Bodemkwaliteit dat het mogelijk is om actiever toezicht te houden om grondtoepassingen en opslag (depots) van grond te controleren die nog niet zijn aangemeld bij de gemeente. Binnen 16 Advies college van burgemeester en wethouders, Invoering Bestuurlijke Strafbeschikking, 9 november 2010. 12
de beschikbare capaciteit moet gekeken worden hoe dit toezicht zo effectief mogelijk ingepland kan worden. Voor grond en bodembeheer geldt in elk geval dat ketenbeheer dient te worden toegepast als strategie. Dit betekent dat elke schakel in de keten (van productie tot de uiteindelijke toepassing) verantwoordelijk is voor de kwaliteit van bouwstoffen, grond of baggerspecie en hierop kan worden gecontroleerd. 2.7 Wet ruimtelijke ordening Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) als opvolger van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) in werking getreden. Belangrijkste wijzigingen in deze wet zijn vooral gericht op het eenvoudiger maken van procedures met betrekking tot bijvoorbeeld het opstellen van bestemmingsplannen en de mogelijkheid tot afwijken van deze bestemmingsplannen. Met betrekking tot toezicht en handhaving is er na invoering van deze wet niets veranderd. Ons college van burgemeester en wethouders blijft bevoegd gezag voor toezicht en handhaving op de ruimtelijk ordening. Tevens blijven zij bevoegd om toezichthouders aan te wijzen. 2.8 APV gemeente Cuijk De Algemene Plaatselijke Verordening (APV) wordt elke paar jaar geactualiseerd vanwege noodzakelijke wijzigingen in wet- en regelgeving (gewijzigde of nieuwe wetgeving en jurisprudentie). In de laatste wijziging van de APV is, in lijn met het collegeprogramma 2006-2010, werk gemaakt van het verminderen van de regeldruk voor burgers en bedrijven. Dit richt zich in eerste instantie op de vergunningverlening. Alle vergunningen zijn tegen het licht gehouden. In de volgende paragraaf zijn deze naar soort vergunning uitgewerkt. Hierbij is de Europese Dienstenrichtlijn als uitgangspunt genomen. Dat betekent dat per vergunning is gekeken of deze echt wel nodig is en wat, als afschaffen geen optie bleek te zijn, het minst belastende alternatief zou zijn. Waar mogelijk wordt daarbij voorgesteld het vergunningstelsel te vervangen door een algemene regel of te vereenvoudigen met als doel de administratieve lasten voor burgers en bedrijven terug te dringen. Door het stellen van algemene regels in de APV vindt een verschuiving plaats van bemoeienis van de overheid naar eigen verantwoordelijkheid van de burger. Hierdoor blijft het voor de gemeente van belang burgers vooraf te informeren, maar ook om achteraf toezicht te houden. Hiernaast zijn er nog verscheiden initiatieven ondernomen om deregulering te bewerkstelligen in de laatste wijziging van de APV en wordt er gewerkt aan voorstellen voor verdere deregulering. De laatste wijziging van de verordening( n.a.v. de Wabo) is op 23 december 2010 in werking getreden. 13
2.9 Verordening Kraaijenbergse Plassen en Heeswijkse Plas In 2005 heeft onze gemeente in een plaatselijk verordening regels vastgesteld voor de activiteiten in het gebied de Kraaijenbergse Plassen en de Heeswijkse Plas. In 2009 zijn deze regels aangepast. Onder andere is bepaald dat de verordening van toepassing is op zowel de Kraaijenbergse Plassen als de Heeswijkse Plas om eerder verwarring tussen de twee gebieden te voorkomen. Hier rechts staat een lijst met onderwerpen die veranderd zijn in deze verordening. Hoofdstuk 2 Openbare orde en veiligheid Samenscholing en ongeregeldheden, Ongeklede openbare recreatie, Loslopende honden, Gebruik van wateren en oeverstroken, Verbod innemen ligplaats, Verenigingsschip. Hoofdstuk 3 Bijzonder bepalingen woonschepen, Aangewezen ligplaatsen, Ligplaatsvergunning, Overdragen ligplaatsvergunning, Wijzigen ligplaatsvergunning. Hoofdstuk 4 Straf-, overgangs- en slotbepalingen Vanwege het gebruik van het gebied als recreatiegebied voor, onder meer, de inwoners van de gemeente Cuijk wordt Bestuurlijke ophouding, Binnentreden. er veel belang gehecht aan de naleving van wetten en regels. Daarvoor worden er specifieke projecten gepland om doelmatig consistente overtredingen binnen het gebied aan te pakken om de veiligheid en leefbaarheid van het gebied te vergroten. 14
Hoofdstuk 3: Uitgangspunten en Handhavingsambities In dit hoofdstuk worden onder andere de uitgangspunten en het doel van handhaving beschreven. Deze uitgangspunten en ambities hebben betrekking op de structuur van handhaving en op de uitvoering van de handhavingstaken. In paragraaf 3.1 wordt toegelicht wat de uitgangspunten zijn. Paragraaf 3.2 gaat in op de ambities voor handhaving. Met de uitgangspunten voor handhaving worden de algemeen geldende regels bedoeld die gehanteerd worden, alsmede specifieke doelen met betrekking tot toezicht en handhaving. 3.1.1 Uitgangspunten voor de handhaving De uitgangspunten die onze gemeente hanteert bij de uitvoering van het handhavingsbeleid worden in deze paragraaf benoemt en toegelicht. Deze uitgangspunten hebben betrekking op verscheidene randvoorwaarden omtrent handhaving, al dan niet door rechtsregels gegeven. 3.1.2 Reikwijdte Handhavingsbeleid Op het handhavingsbeleid zijn verschillende wetten van toepassing. Het merendeel van deze wetten is samengebracht in de Wabo. Het voorhanden handhavingsbeleid is onder andere gebaseerd op de Algemene wet bestuursrecht de Wet ruimtelijk ordening, de Woningwet, de Wet milieubeheer en de Algemene Plaatselijke Verordening. Binnen de kaders van deze wetten is dit beleid opgesteld. Tevens is daarbij het Bor en de Mor in aanmerking genomen. Deze twee besluiten bevatten de kwaliteitseisen waarop dit beleid is gebaseerd. Gegeven uit deze wetten heeft dit beleidsplan betrekking op de taakvelden Bouw- en woningtoezicht, Ruimtelijke Ordening, Milieu, APV en diverse Bijzondere Wetten en Brandveiligheid. De uitwerking van dit beleid zal zich voornamelijk richten op toezicht en handhaving. Deze onderwerpen worden ook wel handhaving in enge zin of repressieve handhaving genoemd. Naast de repressieve handhaving wordt er ook aandacht besteed aan preventieve handhaving. Preventieve handhaving omhelst de communicatie, voorlichting en algemene informatievoorziening omtrent handhaving. Dit onderscheid wordt verder uitgewerkt in hoofdstuk 4. Voorliggend beleidsplan heeft echter geen betrekking op de handhaving op het financiële vlak. Hiermee wordt de administratieve afwikkeling van het innen van geldbedragen bedoeld. Deze taak ligt bij de afdeling Middelen en Ondersteuning van onze gemeente. Ook de handhaving van de sociale wetgeving valt niet onder dit beleid. 3.1.3 Doel van Handhaving Handhaving is geen doel op zich. Het is een middel om naleefgedrag tot stand te brengen en/of te bevorderen. Ons college schuwt handhaven niet, echter wordt ook belang gehecht aan de goede naleving van wetten en regels. Toezicht wordt gebruikt om het gedrag van burger en ondernemer te beïnvloeden met als doel een betere naleving van deze wetten en regels. Hierbij hanteert het college nog een principe: de verantwoordelijkheid voor het naleven van de geldende wetten en regels ligt altijd op de eerste plaats bij de burger of ondernemer. 15
3.1.4 Realistisch Handhaven Rekening houdende met de beschikbare capaciteit binnen de gemeente Cuijk is het van belang deze realistisch in te zetten. De aanwezige capaciteit zorgt ervoor dat er naast het vervullen van de dagelijkse taken voor handhaving geringe mogelijkheden zijn voor het toepassen van nieuwe beleidsinstrumenten en het vernieuwen van toezicht. Er moet elk jaar kritisch gekeken worden naar de beschikbare capaciteit om te bepalen wat de beste combinatie is tussen reguliere taken en het plannen van projecten voor bestuurlijke- en/of kwaliteitsdoeleinden. 3.1.5 Functiescheiding Vergunningverlening en Handhaving Volgens de eisen van het Bor is het verplicht om een scheiding tussen vergunningverleners en toezichthouders en handhavers te onderhouden. Deze scheiding is gebaseerd op het grondbeginsel van handhaving: objectiviteit. Verder komt hierbij kijken dat voor vergunningverlening en handhaving verschillende kennis, vaardigheden en attitude nodig zijn. Iemand die vergunningen verleent, mag daarnaast niet handhaven, toezicht en controle uitvoeren. Deze scheiding geldt voor werknemers wiens werkzaamheden gefocust zijn op één van deze twee taken. Specialisten die incidenteel bijdragen zijn uitgesloten van deze functiescheiding. Sinds de reorganisatie in 2009 is de organisatiestructuur gewijzigd waardoor vergunningverlening en handhaving opereren als twee functioneel gescheiden clusters. 3.1.6 Integraal Toezicht Het college heeft als ambitie om waar mogelijk toezicht integraal uit te voeren. Aan de hand van dit beleidsplan, de beschikbare kennis en capaciteit en de gemaakte afspraken met interne en externe disciplines, is het doel om te kijken waar de mogelijkheden liggen om integraal toezicht verder te ontwikkelen. Bij het inplannen van de capaciteit dient elk jaar gekeken te worden waar de mogelijkheden tot integraal toezicht liggen. 3.1.7 Kwaliteitsverbetering Er wordt gestreefd naar een continue verbetering in het handhavingsproces. Daarom wordt er elk jaar, conform de wettelijke eisen van de Bor, een handhavingsuitvoeringsprogramma opgesteld. Dit programma bevat de capaciteitsplanning, projecten en jaarlijkse doelen die het cluster handhaving opstelt. Aan de hand van de behaalde resultaten wordt gekeken waar mogelijkheden voor verbeteringen liggen. Deze mogelijkheden worden meegenomen in het schrijven van nieuw beleid en uitvoeringprogramma s. Hoofdstuk 5 beschrijft hoe een uitvoeringsprogramma tot stand komt. Hoofdstuk 7 gaat dieper in op de kwaliteitsborging en kwaliteitsverbetering binnen de gemeente Cuijk. 16
3.1.8 Mandatering Om het proces van handhaving efficiënter te laten verlopen heeft het college van burgemeester en wethouders de teamleider vergunningverlening en handhaving gemandateerd om handhavend te kunnen optreden. De mandatering luidt als volgt: De teamleider, A.H.A.M. van Heusden, is bevoegd om Het beschikken om al dan niet over te gaan tot bestuurlijke handhaving (inclusief de aanschrijving) en daarmee samenhangende besluiten ten aanzien van omgevingsvergunningen onder artikel 5.2 van de Wabo en hoofdstuk 5 van de Awb. Hiernaast zijn alle afdelingshoofden van de gemeente Cuijk bevoegd om namens het college van burgemeester en wethouders op te treden. Hierdoor bestaat de mogelijkheid om tijdens de afwezigheid van de teamleider, beschikkingen door één van de afdelingshoofden te laten ondertekenen. 3.1.9 Bereikbaarheid buiten kantooruren Conform de wettelijke eisen is de gemeente Cuijk buiten kantooruren bereikbaar voor noodgevallen, klachten en meldingen. 3.1.10 Privaatrechtelijke Handhaving Privaatrechtelijk handhaven houdt in dat de overheid de aan haar, in het privaatrecht, toegekende bevoegdheden gebruikt om de naleving van rechtsregels te bevorderen. De overheid treedt op als een rechtspersoon in gelijkheid tegenover een andere private partij, bijvoorbeeld bij onrechtmatig in gebruik genomen groenstroken door burgers. Door zich te beroepen op haar eigendomsrecht, kan de gemeente privaatrechtelijk handhaven tegenover de illegaal handelende burger of ondernemer. Echter kunnen overheden niet willekeurig gebruik maken van privaatrecht; er moet ook gekeken worden naar het publiekrecht. Om een kader te geven voor de keuze tussen publiekrecht en privaatrecht heeft de Hoge Raad criteria vastgelegd in het Windmill-arrest van 26 januari 1990 17. Deze criteria bepalen wanneer er wel of niet gebruik gemaakt kan worden van het publiekrecht en het privaatrecht. Eerst moet er gekeken worden of de publiekrechtelijke regeling uitsluitsel biedt over het gebruik van privaatrecht. Indien dit zo is, dan mag er niet privaatrechtelijk gehandhaafd worden. Indien de publiekrechtelijke regeling zelf geen antwoord heeft op de vraag of het gebruik van het privaatrecht is toegestaan, dan moet er gekeken worden of het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden de publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar doorkruist. Op basis van deze criteria kan een keuze gemaakt worden voor één van de rechtsregelingen. Deze regeling wordt ook wel de doorkruisingsleer genoemd. In tegenstelling tot publiekrechtelijk en strafrechtelijk handhaven is privaatrechtelijk handhaven niet door de wet verplicht. Binnen onze gemeente is geen capaciteit opgenomen voor privaatrechtelijk handhaven. Zodoende wordt er niet structureel privaatrechtelijk gehandhaafd. Omdat er wel capaciteit beschikbaar is voor publiekrechtelijk handhaven heeft 17 NJ 1991/393 & AB 1990/408 17
dit de voorkeur. Bij een situatie waar een keuze gemaakt moet worden tussen het gebruik van publiekrecht of privaatrecht, zal onze gemeente gebruik maken van het publiekrecht. Alleen indien er uitsluitend gebruik gemaakt moet worden van privaatrecht zal hier incidenteel een beroep op gedaan worden voor handhaving. Vanwege de geringe capaciteit voor privaatrechtelijk handhaven zullen alleen de zaken opgepakt worden die in exces zijn. Deze zaken hebben een dergelijk grote negatieve invloed op de veiligheid, omgeving of aanzien van de wijk dat onmiddellijke actie noodzakelijk is. De capaciteit hiervoor wordt vrijgemaakt in goed onderling overleg met degenen die betrokken zijn bij handhaving. Hiernaast wordt de komende jaren gekeken naar de mogelijkheden om privaatrechtelijke zaken binnen de gemeente Cuijk programmatisch aan te pakken. 3.2 Handhavingambities Ons college heeft de ambitie om een kwaliteitsslag te maken en de handhaving naar een hoger peil te brengen. Dit wil hij doen door zijn handhavingstaken op een structurele en integrale werkwijze verder te ontwikkelen om de gemeente veilig te houden en te maken, de leefbaarheid te behouden en te vergroten en om ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk risico s omtrent handhaving beter beheersbaar blijven. Deze ambities worden in dit beleidsplan verder uitgewerkt. De ambities staan verwoord in onderstaand kader: Handhavingambities gemeente Cuijk: verbeteren en bevorderen van het naleefgedrag van burgers, bedrijven en instanties; een leefbare en veilige omgeving te bevorderen waar het prettig is om te wonen, te werken en te verblijven; de kwaliteitseisen, zoals vastgesteld in het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële Regeling Omgevingsrecht (Mor) op te volgen; hinder, overlast, verrommeling en aantasting van de openbare ruimte te beperken. Hoe willen wij dit uitvoeren: een kwaliteitsslag te maken door integraal handhaven verder te ontwikkelen; een betere structuur van de werkwijze en werkprocessen voor het cluster handhaving in beeld te brengen; een duidelijke nalevingsstrategie vast te stellen die toezichthouders en handhavers in staat stelt om keuzes te maken en te verantwoorden; duidelijke richtlijnen vast te stellen waarop de handhaving binnen de gemeente de komende jaren zal worden gebaseerd; betere interne en externe afstemming met disciplines die betrokken zijn bij de handhaving in onze gemeente. 18
Hoofdstuk 4: Nalevingsstrategie 4.1 Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de algemene strategie voor toezicht en handhaving. De nalevingstrategie omhelst het geheel van middelen die het doel van naleving van wetten en regels realiseren, preventief en repressief. Het uiteindelijke doel van handhaving (het naleven van de wettelijke regels) kan alleen bereikt worden door het inzetten van een combinatie van beide methodes. In dit hoofdstuk zal allereerst ingegaan worden op de beginselplicht tot handhaven en welke instrumenten beschikbaar zijn, daarna volgt de preventiestrategie en daarna komt de toezichtstrategie aan bod. De preventieve dimensie bestaat uit communicatie richting burger en bedrijf, voorlichting over het beleid en de prioriteiten van de gemeente en het genereren van publiciteit in de lokale media om een bredere kennisverspreiding te bewerkstelligen. De repressieve handhavingstrategie bestaat uit toezichtstrategie, sanctiestrategie en gedoogstrategie. Binnen de repressieve handhavingsstrategie wordt gebruik gemaakt van bestuursrechtelijke handhaving en strafrechtelijke handhaving. De definitie van deze laatste twee begrippen is als volgt: Bestuursrechtelijke handhaving Bestuursrechtelijke handhaving bestaat uit een vooraanschrijving, gevolgd door een beschikking (dwangsombeschikking, bestuursdwangbeschikking of het intrekken van een vergunning) of het toepassen van bestuursdwang en het daadwerkelijk innen van een dwangsom. Hierbij kan het gaan om het toepassen van de volgende middelen: Het toepassen van bestuursdwang (de onrechtmatige situatie wordt in de gewenste (rechtmatige) toestand hersteld, al dan niet met kostenverhaal op de overtreder. Ook het geheel of gedeeltelijk sluiten van de inrichting valt hieronder); Het opleggen van een last onder dwangsom; Het geheel of gedeeltelijk intrekken van de vergunning. as Strafrechtelijke handhaving: Strafrechtelijke handhaving bestaat uit het opmaken van een proces verbaal (PV) door politie of een buitengewone opsporingsambtenaar en eventueel verdere vervolging door justitie/het OM. Hierbij kan het gaan om het toepassen van de volgende middelen: Een veroordeling tot geldboete, vrijheidsstraf en bijkomende straffen (terugvordering van onrechtmatig verkregen voordeel, schadevergoedingen, verbeurdverklaringen, geheel of gedeeltelijk stillegging van onderneming, etc.) Het opleggen van een voorlopige maatregel om bepaalde handelingen achterwege te laten of te doen, Een uitgeven van een sepot (besluit tot geen vervolging), Een transactie (het betalen van een sanctie of volgen van taak- of leerstraf door de overtreder zodoende niet voor de rechter te hoeven verschijnen). Het doel van dit hoofdstuk is om een duidelijke nalevingstrategie te bieden aan de toezichthouders en de handhavers in onze gemeente, zodat zij in staat gesteld worden om 19
hun gemaakte keuzes te verantwoorden. Hiernaast draagt dit hoofdstuk bij aan de beoogde kwaliteitsslag binnen handhaving door integraal handhaven verder te ontwikkelen. 4.2 Beginselplicht tot Handhaven De standaardoverweging over handhaven (de beginselplicht en wanneer van handhaving kan worden afgezien) van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 18 luidt als volgt: Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. In de jurisprudentie zijn de bijzondere omstandigheden in de loop der jaren nader uitgewerkt. In de beleidsnota Al dan niet handhaven zijn concrete voorbeelden genoemd van bijzondere omstandigheden. Deze beleidsnota is 13 op juni 2011 door ons college vastgesteld. In deze beleidsnota wordt aangegeven dat bij elk besluit tot al dan niet handhavend optreden het uitgangspunt moet zijn dat er een volledige belangenafweging dient plaats te vinden. Vaak zullen geschillen ten grondslag liggen aan verzoeken om handhaving die zien op geringe overtredingen. In dergelijke gevallen zal bezien moeten worden of het treffen van handhavingsmaatregelen ten aanzien van de overtredingen niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien.vervolgens wordt er in de beleidsnota ingegaan op omstandigheden die kunnen leiden tot een besluit om niet te handhaven, voortvloeiende uit: - concreet zicht op legalisatie; - gerechtvaardigd vertrouwen; - evenredigheidsbeginsel; - gelijkheidsbeginsel. 4.2.1 Gefaseerde Handhaving Op 15 september 2010 heeft de Raad van State, in een handhavingzaak van de provincie Utrecht 19, uitspraak gedaan in de zin dat het mogelijk is om een gefaseerde handhavingstrategie op zetten mits deze duidelijk en verantwoord is. Een gefaseerde handhavingsstrategie houdt in dat het bestuursorgaan besluit om niet alle soortgelijke overtredingen tegelijkertijd aan te pakken vanwege de geringe capaciteit. In plaats daarvan wordt er op basis van een specifieke strategie een plan gemaakt om over een langdurige periode alle overtredingen aan te pakken. Hierbij ligt de nadruk op de intentie van het bevoegd gezag om alle overtredingen aan te pakken, echter in een langere periode. In bovengenoemde uitspraak besloot de Raad van State dat gefaseerde handhaving alleen geoorloofd was, indien er een duidelijke strategie aan te grond lag. Indien ons college 18 AbRvS 7 juli 2004, nr. 200306199/1. 19 ABRvS, 15 september 2010, 201001783/1/H3 20
veelvoorkomende problemen binnen haar gemeentelijke grondgebied wenst aan te pakken, maar niet de capaciteit beschikbaar heeft om dit tot uitvoering te brengen, dan biedt de gefaseerde handhavingsstrategie een optie. Bij dezen dient voor dergelijke projecten een heldere gefaseerde handhavingsstrategie opgezet te worden die ten minste gestoeld is op de volgende punten: Omvang en impact van het aan te pakken probleem; De noodzaak van een gefaseerde handhavingstrategie; Het te bereiken doel; Op welke (eenduidige) manier overtreders worden aangepakt; Hoeveel tijd het project in beslag neemt. 4.2.2 Gemeentelijke inrichtingen De gemeente Cuijk heeft een voorbeeldfunctie met betrekking tot het naleven van de wettelijk gestelde voorschriften en regels. Daarom is het van belang dat er gestructureerd toezicht wordt gehouden ten aanzien van inrichtingen waar de gemeente eigenaar van is. Indien dit niet gebeurt, ontstaat de kans dat de wet niet wordt nageleefd en dat de gemeente haar eigen inrichtingen moet gaan handhaven. Hoewel dit geen directe juridische complicaties veroorzaakt met betrekking tot het uitvoeren van andere gemeentelijke handhavingstaken, zou het wel schade aan het bestuurlijk imago kunnen veroorzaken. Indien ons college repressief optreedt om naleving van wetten en regels af te dwingen bij burger en ondernemer, terwijl de gemeente zelf deze wetten en regels niet naleeft, dan handelt de gemeente op basis van hypocrisie. Daarom is het doel om actief toezicht te houden op de eigen inrichtingen om te laten zien dat het college de voorbeeldfunctie serieus neemt. 4.2.3 Handhavinginstrumentarium Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan, dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan hiervan afweken worden. Hiertoe heeft ons college verscheidene instrumenten tot zijn beschikking, waarbij een keuze voor één van deze instrumenten gemaakt moet worden. Bij deze overweging moet wel rekening gehouden worden met de wettelijke regels en beperkingen van de toepassing van het instrument. Hieronder staan de definities van de verschillende beschikbare instrumenten om geconstateerde overtredingen aan te pakken. Hieronder zijn definities van last onder dwangsom 20 en die van last onder bestuursdwang 21 afkomstig uit de Algemene wet bestuursrecht: 20 Awb, art. 5:31d 21 Awb, art. 5:21 21
Last onder Dwangsom: De herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Bestuurlijke Strafbeschikking: Mogelijkheid voor de Bijzonder Opsporingsambtenaren om, zonder het OM, boetes op te leggen aan overtreders. Op de bestuurlijke strafbeschikking (vloeit voort uit de wet OM-afdoening) van toepassing. Ingevoerd in de gemeente Cuijk op 1 december 2010. Last onder Bestuursdwang: De herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te brengen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Geheel of gedeeltelijk intrekken van een vergunning: Indien een overtreding begaan wordt door de houder van vergunning, dan kan als sanctie in een aantal gevallen de gehele of gedeeltelijke vergunning ingetrokken worden. Deze definities vallen onder het bestuursrechtelijk handhaven. Op grond van de Wabo 22 kan het bevoegd gezag deze handhavingsinstrumenten inzetten. De keuze die gemaakt moet worden voor welke sanctiemiddel gebruikt wordt, is situatiegebonden. Hiervoor wordt gebruikt gemaakt van de Brabantse handhavingsstrategie. Naast de bestuursrechtelijke handhaving bestaat het strafrechtelijk handhaven. Indien strafrechtelijke handhaving van toepassing is, kan in sommige gevallen een Boa een procesverbaal opmaken of moet de zaak doorgespeeld worden naar het Openbaar Ministerie. Deze vorm van strafrechtelijke handhaving valt onder de Wet op de economische delicten (WED). Binnen de paragraaf handhavingsstrategie ( 4.4) van dit hoofdstuk wordt ingegaan op het gebruik van het bestuursrecht en het strafrecht. 22 Wabo, artikel 5.14 22
4.3 Preventiestrategie Naast repressieve handhaving (handhaven in enge zin) richt ons college zich ook op preventieve handhaving (handhaven in ruime zin). Het primaire doel van de preventiestrategie is om de spontane naleving van wet- en regelgeving te vergroten en zodoende de noodzaak om repressief te handhaven te verkleinen. Dit leidt ertoe dat er minder middelen ingezet hoeven te worden, wat resulteert in capaciteitsbenutting. 4.3.1 Informatievoorziening Informatievoorziening over de geldende wetten en regels richting burger en ondernemer draagt bij aan hun kennis over de relevante regelgeving en hun naleefgedrag. De gemeente kan hen informeren over handhaving in het algemeen of, indien gewenst, over specifieke onderdelen/onderwerpen van handhaving. Door een dergelijke informatievoorziening op te zetten, kan er bijgedragen worden aan de verbetering van het naleefgedrag binnen de gemeente Cuijk. Zelfs indien het onderwerp dat besproken wordt niet van grote waarde wordt geschat, dan heeft het opzetten van een informatieavond altijd nog andere voordelen. Aangezien handhaving voornamelijk ervaren wordt als een repressieve activiteit door burger en ondernemer, is het van belang naar hen uit te dragen dat ons college een proactieve helpende houding heeft. Hierdoor zullen burger en ondernemer minder negatief staan tegenover het optreden van de gemeente. 4.3.2 Publiciteit Ons college hanteert het uitgangspunt dat de eerste verantwoordelijkheid voor overtredingen bij burgers en ondernemers ligt. Uit ervaring is gebleken dat overtredingen bij burgers en ondernemers regelmatig voortkomen uit het gebrek aan kennis over de geldende wetten en regels. Door dit gebrek aan kennis beseft de overtreder vaak niet dat hij/zij in overtreding is. Door gebruik te maken van de (lokale) media kan meer aandacht worden gevestigd op de verantwoordelijkheid van de burgers en ondernemers. Door specifieke informatie over handhaving te publiceren worden burgers en ondernemers herinnerd aan hun verantwoordelijkheid en mogelijk gemotiveerd om meer informatie op te zoeken of aan te vragen. Hierdoor bestaat de mogelijkheid dat het naleefgedrag wordt beïnvloed door simpele publicaties in lokale media. Het hiaat in kennis bij de burger en ondernemer kan hierdoor wellicht gedeeltelijk weggenomen worden. De reden waarom informatie over uitvoeringstaken gepubliceerd wordt, is het positieve effect omdat deze informatie, in tegenstelling tot informatie over beleid, direct invloed kan hebben op burgers en ondernemers. Daarbij staan in het uitvoeringsprogramma vaak gebiedsgebonden projecten met een specifieke focus. Informatie over deze projecten kan de burgers en ondernemers op wie het project invloed heeft, motiveren om positieve actie te ondernemen. 23