Mobiliteitstoets: personenverkeer in ruimtelijke planprocessen naar een veelvormig programma Peter Kroeze Dirk Ligtermoet In opdracht van en in samenwerking met : Adviesdienst Verkeer en Vervoer Carmen Leutscher Gouda, 20 maart 2002
Inhoudsopgave Samenvatting... 3 1. Inleiding... 7 1.1 Opdracht en vraagstelling 7 1.2 Opzet van de studie 7 1.3 Inhoud van de rapportage 8 2. Planproces en afstemming... 9 2.1 Het beïnvloedingspunt van een mobiliteitstoets 9 2.2 Ruimtelijke schaalniveaus en planfasering 10 2.3 Besluitvorming in ruimtelijk beleid 13 2.4 RO en personenverkeer: opinies over de praktijk 18 2.5 Conclusies 22 3. Uitwerking van de zes hoofdpunten... 28 3.1 Hoofdpunt 1: organisatie van de verkeersinbreng 28 3.2. Hoofdpunt 2: overtuiging van de RO-wereld 29 3.3 Hoofdpunt 3: inbreng structuurplanning 29 3.4 Hoofdpunt 4: integrale verkeersstructuur 34 3.5 Hoofdpunt 5: toetsing bouwplannen 37 3.6 Hoofdpunt 6: creatiever ontwerpen 38 4. Eerste uitwerking van een mobiliteitstoet voor het thema personenverkeer...41 4.1 De mobiliteitstoets: een veelvormig programma voor decentrale mobiliteitsinbreng 41 4.2 Welke typen middelen zijn nodig? 42 4.3 Acties en doelgroepen per hoofdpunt: een aanzet 43 4.4 Beschikbare middelen 46 Bijlage A: deelnemers workshop. Bijlage B: gebruikte literatuur. Bijlage C: overzicht geïnterviewde praktijkexperts. Bijlage D: overzicht aanvullend geïnterviewde personen.
Samenvatting Aanleiding Verkeers- en vervoersaspecten worden niet, niet tijdig of onvoldoende meegenomen in ruimtelijke planprocessen. Daarom is in het NVVP een mobiliteitstoets aangekondigd. De mobiliteitstoets moet een hulpmiddel worden voor decentrale overheden dat eraan kan bijdragen dat aan verkeer en vervoer tijdig en op passende wijze aandacht wordt besteed. Om problemen op het raakvlak van ruimtelijke ordening en mobiliteit inzichtelijk te maken en mogelijkheden voor verbetering aan te geven zijn drie deelonderzoeken uitgevoerd: naar de relatie tussen ruimtelijke ordening enerzijds en personenverkeer, goederenverkeer en verkeersveiligheid anderzijds. Ligtermoet+Louwerse bv heeft het onderzoek naar de relatie tussen ruimtelijke ordening en personenverkeer uitgevoerd. Het onderzoek Het onderzoek bestond uit vier fasen. In de eerste fase is in een workshop met mensen van Rijk, provincies, kaderwetgebieden, gemeenten en adviesbureaus nagegaan welke aspecten van (personen)verkeer relevant zijn op verschillende schaalniveaus van ruimtelijk beleid. De tweede fase van de studie betrof een literatuurstudie, primair gericht op de praktijk van (beslismomenten in) ruimtelijke planvormingsprocessen. In de derde fase van het onderzoek zijn interviews gehouden met 15 praktijkexperts, werkzaam op het raakvlak van ruimtelijke ordening en verkeer. Het doel van deze gesprekken was om na te gaan hoe ruimtelijke processen in praktijk verlopen, welke (informele) beslismomenten relevant zijn en tegen welke problemen men aanloopt. In de laatste fase van het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met personen die in het recente verleden betrokken waren -of nu nog zijn- bij initiatieven vanuit landelijk niveau om regionaal en lokaal de relatie tussen mobiliteit en ruimtelijke planvorming te verbeteren. Deze gesprekken waren vooral bedoeld om de conclusies die op basis van de fasen 1, 2 en 3 waren getrokken te toetsen. De gevonden problemen In het onderzoek zijn zes hoofdpunten gevonden, waarop een mobiliteitstoets zich wat personenverkeer betreft zou moeten richten. Het zijn punten op het grensvlak van personenverkeer en ruimtelijk beleid waarop voor verkeer iets te winnen valt en de huidige situatie in het algemeen niet perfect is. Deze punten zijn: - Organisatie verkeersinbreng. - Overtuiging r.o- wereld. - Inbreng structuurplanning. - Integrale verkeersstructuur. - Toetsing bouwplannen. - Creatiever ontwerp. (zie ook het schema op de volgende pagina). 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 3
CEOCRAFISCHE SCHAALNIVEAUS FASE PRODUCT KWESTIES EN RESULTATEN IN RUIMTELIJKE PLANVORMING ONDERDELEN VAN RUIMTELIJKE SYSTEMEN ONDERDELEN VAN PERSONENVERKEER (boven-) regionaal: landsdeel, provincie, regio) (inter) gemeentelijk: regio, buurgemeenten, agglomeratie, grotere stad (binnen) gemeentelijk: gemeente, stadsdeel, wijk, dorp (binnen)wijks: gebied, straat, project, bouwblok 01 rd startnotitie ^ Uitgangssituatie: plangebied en opgave E 2 en o stedebouwkundig programma van eisen Wensen: doelen en programma A Aard en omvang Type en omvang verplaatsingen a. v_ c O structuurschets d> concepten: planstructuur, onderlegger en milieutypen Afstanden en 3 Ordening E> modal-split $ Netwerken Ey Afstanden en modal- split C c O ontwikkelings-, inrichtings- en exploitatieplan # Inrichting: inrichtingsschets, verkaveling en maatregelen i > Inrichting E$ Modal-split
Bij organisatie verkeersinbreng gaat het erom te blijven benadrukken en bewerken dat verkeer in projectteams hoort. Hoewel het met de inbreng van verkeer veelal minder slecht gesteld is dan sommige publicaties beweren, is het zaak te blijven benadrukken dat dat zinvol is en aan te geven hoe het georganiseerd kan worden. Het punt overtuiging RO-wereld is relevant omdat geconstateerd is dat bij kleinere plannen de verkeersdiscipline veelal niet via organisatorische weg bij de planvorming betrokken worden. Stedebouwkundige en architectenbureaus maken vaak zelfstandig hun plannen. Het is daarom zaak de meeweging van verkeersen mobiliteitsaspecten door die bureaus te stimuleren. Feitelijk door de producten die hierna worden genoemd ook bij die bureaus te brengen, vergezeld met overtuigende argumentaties van het belang. Het punt inbreng structuurplanning is een meer klassieke invulling van de mobiliteitstoets. Bij het zoeken naar en de afweging tussen mogelijke bouwlocaties spelen aspecten van personenmobiliteit nauwelijks een rol. Dit kan worden verbeterd door een instrumentarium te ontwikkelen dat mobiliteits- en verkeerseffecten op regionaal en lokaal schaalniveau goed inzichtelijk maakt. In scherpe tegenstelling tot het voorgaande punt is het punt integrale verkeersstructuur. Geconstateerd is dat de inbreng van verkeer op wijk- en buurtniveau -bij het nadenken over netwerken en structuren- te monofunctioneel is, men gaat te veel uit van richtlijnen en blauwdrukken e.d. Om hierin verbetering te brengen is geen rekenkundig instrumentarium nodig, maar juist kwalitatief en beeldend ontwerpmateriaal, met stedebouwkundige principes als uitgangspunt. Het punt toetsing bouwplannen heeft betrekking op de vele bouw- en verbouwplannen waarmee iedere gemeente te maken heeft. Geconstateerd is dat de rol van verkeer doorgaans sterk toetsend is. Men kijkt achteraf of een bouwplan problemen en verkeer mag alleen nog iets zeggen over de parkeernorm en de ontsluiting. Het is gewenst dat men bouwplannen meer fundamenteel beoordeelt mobiliteitsaspecten. Daarbij gaat het om eenvoudig toepasbare checklists, vuistregels, methodieken e.d. Het laatste punt tenslotte (creatief ontwerp) is opgevoerd omdat geconstateerd is dat zowel verkeers- als ruimtelijk ontwerpers weinig creatief zijn en te weinig oog hebben voor de werkelijke gebruikers van de infrastructuur en ook weinig rekening houden met de wensen van andere disciplines. Dit kan bereikt worden door beeldende en inspirerende voorbeelden te verspreiden. De conclusie en ons advies Deze zes punten lopen sterk uiteen qua karakter en qua doelgroep. Daarom is de conclusie van het onderzoek dat de mobiliteitstoets niet één toets, één activiteit of één hulpmiddel kan zijn. Bovendien zou het ook niet een éénmalig iets moeten zijn, want juist het éénmalige is de oorzaak van het beperkte effect van pogingen in het verleden op dit terrein. Daarom wordt voorgesteld de mobiliteitstoets vorm te geven in een langdurig programma, vol met (nader te bepalen) acties rond informatie, argumentatie en instrumentatie op de zes onderscheiden hoofdkwesties. Argumentaties als duidelijk gemaakt moet worden waarom iets van belang is; als nut & noodzaak moeten worden aangetoond. Dit speelt vooral bij de organisatie verkeersinbreng, overtuiging r.o.-wereld en toetsing bouwplannen. Een tweede middel is dat van concepten. Die zijn nodig als 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 5
er op onderdelen wel het nodige bekend is, maar een goede toepassing ervan uitblijft of wordt gefrustreerd omdat de samenhang ertussen ontbreekt. Dit middel speelt met name bij het punt integrale verkeersstructuur. Naast concepten is er het middel van voorbeelden. Voorbeelden kunnen duidelijk maken dat iets ook daadwerkelijk kan, hoe het kan en dat het effect heeft. Goede voorbeelden werken stimulerend en willen inspireren om zelf na te denken en om ook op zoek te gaan naar creatieve en effectieve oplossingen. Dit middel kan vooral gebruikt worden bij de thema s organisatie verkeersinbreng, integrale verkeersstructuur en creatief ontwerp. Voorts kan er gebruik worden gemaakt van checklisten. Die helpen om dingen op een inhoudelijk goede en tegelijkertijd efficiënte manier op te pakken. Checklisten zijn soms nodig omdat ze zaken op een rij zetten, concretiseren, operationaliseren, kwantificeren, hanteerbaar maken, e.d. Dit middel speelt vooral bij de thema s overtuiging r.o-wereld, inbreng structuurplanning en toetsing bouwplannen. Tenslotte zijn er nog procesinstrumenten. Die helpen om zaken op een goede manier aan te pakken, om een werkwijze te volgen die kan leiden tot succes, om een proces efficiënt en effectief op te zetten en uit te voeren. Dit middel kan vooral een rol spelen bij inbreng structuurplanning, integrale verkeersstructuur en creatief ontwerp. 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 6
1. Inleiding 1.1 Opdracht en vraagstelling In opdracht van AVV heeft Ligtermoet+Louwerse bv een voorbereidend onderzoek uitgevoerd binnen het project Mobiliteitstoets. De komst van een dergelijke mobiliteitstoets is aangekondigd in het NVVP. In deel C staat erover vermeld dat het rijk in overleg met andere overheden en belangenorganisaties een mobiliteitstoets ontwikkelt. Die mobiliteitstoets kan de vorm hebben van een handleiding, rekeninstrument en/of checklist waarmee provincies, kaderwetgebieden en gemeenten ruimtelijke plannen kunnen beoordelen. Inmiddels is het denken over dit instrument zodanig ontwikkeld, dat het woord toets de lezer op een verkeerd been kan zetten. De inhoudelijk aanleiding van het onderzoek, en daarmee feitelijk ook het kernprobleem, is dat verkeers- en vervoersaspecten niet goed, niet tijdig of geheel niet in het ruimtelijke ordeningsproces worden meegenomen. De mobiliteitstoets moet een hulpmiddel voor (ruimtelijke) plannenmakers worden en heeft als doel te bevorderen dat verkeers- en vervoersaspecten wél goed en wél tijdig worden betrokken en afgewogen met andere belangen. De opdracht aan Ligtermoet+Louwerse bv was om voor het onderdeel ruimtelijke ordening en personenverkeer op een rij te zetten wat er bekend is over problemen en oplossingen rond het inbrengen van personenverkeeraspecten in ruimtelijke planvorming; dit met een accent op informele processen en beslismomenten. Naast dit onderzoek naar de relatie tussen ruimtelijk beleid en personenverkeer, zijn vergelijkbare onderzoeken uitgevoerd naar de relatie van ruimtelijk beleid met verkeersveiligheid resp. goederenvervoer. Naast deze drie meer inhoudelijke onderzoeken dient door de projectgroep die werkt in opdracht van het NVVB, ook een bestuurlijke procesarchitectuur te worden gemaakt: in welke setting wordt de mobiliteitstoets toegepast? De studie is uitgevoerd in de periode november 2001 - februari 2002. 1.2 Opzet van de studie De studie is in vier fasen uitgevoerd: 1. Een workshop, waarin vooral bezien is welke aspecten van verkeersbeleid relevant zijn op verschillende schaalniveaus van ruimtelijk beleid. 2. Een uitgebreide literatuurstudie, primair gericht op de praktijk van (beslismomenten in) ruimtelijke planvormingsprocessen. In bijlage B is een overzicht opgenomen van gevonden en gebruikte literatuur. 3. Interviews met 15 praktijkexperts, vanuit zowel de verkeers- als stedebouwkundige discipline. 4. In afwijking van de planning (waarin fase 4 werd ingevuld met korte casestudies van bestemmingsplannen) zijn in deze fase gesprekken gevoerd met personen die in het recente verleden betrokken waren -of 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 7
nu nog zijn- bij initiatieven vanuit landelijk niveau om regionaal en lokaal de relatie tussen mobiliteit en ruimtelijke planvorming te verbeteren. De literatuurstudie van fase 2 is de basis van deze rapportage. Noties uit de workshop van fase 1 zijn daarin verwerkt toen de tussenrapportage over de literatuurstudie werd gemaakt. In die tussenrapportage stonden al duidelijke voorlopige conclusies over de kern van de problematiek en mogelijke oplossingen. Fase 3 en 4 hebben daardoor in sterke mate een toetsend karakter gekregen: klopten onze voorlopige conclusies? In fase 3, de interviews met praktijkexperts, ging het dan vooral over conclusies over wat het probleem is en in fase 4 over de voorgestelde oplossingen c.q. de gewenste inhoud van de mobiliteitstoets. De uitkomsten van fase 3 en 4 zijn grotendeels onzichtbaar in deze rapportage verwerkt. Als uitspraken van gesprekspartners sterk strookten met onze voorlopige conclusies, is de formulering scherper gemaakt. Als uitspraken onze conclusies nuanceerden, zwakte dat de betreffende teksten af. In één geval is op basis van de gesprekken van fase 3 en 4 een werkelijke hoofdlijn in de voorlopige conclusies gewijzigd: de aanvulling van een apart hoofdpunt in de problematiek, op het schaalniveau van projecten, bouwplannen en straten. Dit staat beschreven in paragraaf 2.5. 1.3 Inhoud van de rapportage Hierna worden in hoofdstuk 2 eerst de kaders van de studie geschetst. Daarbij wordt vooral ingegaan op: Χ Doelen, doelgroepen en doelmomenten van een mobiliteitstoets. Χ Een bruikbare indeling voor het brede terrein van ruimtelijk beleid en personenverkeer, om problemen en oplossingen op een gestructureerde manier in onder te kunnen brengen. Vervolgens wordt die indeling gebruikt om de gevonden empirische gegevens over problemen rond het inbrengen van mobiliteitsaspecten in ruimtelijke planprocessen te groeperen, waarbij enerzijds rekening is gehouden met de juridische kanten van het planproces en anderzijds vooral ook met opinies uit de praktijk. Daaruit volgen zes hoofdkwesties op het grensvlak van mobiliteit en ruimtelijke ordening, ofwel zes hoofdkwesties voor de mobiliteitstoets. Die hoofdkwesties worden in hoofdstuk 3 toegelicht en uitgewerkt. In hoofdstuk 4 gaan we in op de vraag hoe een mobiliteitstoets er in onze opinie uit zou moeten zien en wat er reeds aan beschikbare middelen aanwezig is, want onze conclusie is dat er zeker al heel wat ligt. 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 8
2. Planproces en afstemming 2.1 Het beïnvloedingspunt van een mobiliteitstoets De diepste logica achter een mobiliteitstoets is de constatering dat er redenen zijn om inspanningen gericht op het beïnvloeden van ruimtelijk beleid vanuit verkeer niet te staken. Want er is op dit terrein zeker winst te halen. De feitelijke effectiviteit van vele eerdere pogingen op dit terrein, die over het algemeen geringer was dan beoogd, doet dan ten principale niet ter zake. Uitgangspunt is dat die winst, op welke manier dan ook, behaald kan worden. Er zijn immers bewezen relaties tussen ruimtelijk beleid en personenverkeer (vooral samengevat in Van der Spek en Jorritsma 2001). De vaak beperkte effectiviteit van eerdere pogingen op dit terrein in het verleden moet wel als een belangrijke waarschuwing worden gezien. Het zal niet eenvoudig zijn om die theoretische winst binnen te halen; de mobiliteitstoets zal moeten staan voor een erg slim beleid. In een systematische opzet van de zoektocht naar een bruikbare en effectieve mobiliteitstoets is het relevant onderscheid te maken tussen: Inhoudelijke, vakmatige aanbevelingen op het grensvlak van ruimtelijk en mobiliteitsbeleid. Meer procesmatige, beleidsmatige aanbevelingen over de wijze van afstemming op dit grensvlak. Opvallend daarbij is het verschil in doelgroepgerichtheid, zoals in de literatuur gevonden. Procesmatige aanbevelingen blijken vaak sterk gericht te zijn op de verkeersdiscipline, op verkeerskundigen en beleidsmedewerkers verkeer en veel minder op personen in de ruimtelijke discipline, zoals beleidsmedewerker r.o. en stedebouwers. In publicaties - die overigens nagenoeg allemaal vanuit de sector verkeer zijn geïnitieerdwordt dan vooral tegen de verkeersdiscipline gezegd wat men (anders) moet doen om effectief de verkeerswensen in ruimtelijke plannen te krijgen. Inhoudelijke aanbevelingen daarentegen, zijn in het algemeen (vaak impliciet!) gericht op zowel stedebouw- als verkeerskundigen. Dat zijn voor een deel dus aanbevelingen vanuit de sector verkeer die - over het hoofd van de (decentrale) verkeersmedewerkers heen - direct zijn gericht op de sector ruimtelijk beleid. Dit onderscheid is essentieel en vormt een kernpunt in de zoektocht naar een effectieve mobiliteitstoets. Wordt de toets een instrument dat wordt aangereikt aan personen werkzaam in de ruimtelijke ordening en stedebouw of is het iets dat gericht is op verkeerskundigen, opdat die in het contact met stedebouwkundigen en planologen beter beslagen ten ijs kunnen komen? Natuurlijk kan het antwoord zijn: allebei. Of : afhankelijk van planniveau. En dat is ook precies de kwestie: voor welk type beslispunten moet de mobiliteitstoets meer procesmatig zijn en voor welk type beslispunten meer inhoudelijk? Met daarbij natuurlijk een directe relatie naar de vraag wie de doelgroep vormt. Om hierop een antwoord te 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 9
kunnen formuleren gaan we in dit hoofdstuk nader in op het ruimtelijk planproces en de rol daarin van mobiliteit en verkeer. In de eerste plaats (paragraaf 2.2) gaan we in doelgroepen, schaalniveaus en planfasering. Vervolgens beschrijven we in paragraaf 2.3 het proces, zowel de meer juridische aspecten daarvan als de praktijkkant. Die paragraaf sluit af met een opinie over hoe dat proces vanuit mobiliteit beïnvloed kan worden. Daarna gaan we in paragraaf 2.4. in op de afstemming binnen ruimtelijke processen. Deze paragraaf is vooral gebaseerd op opinies uit de praktijk en gevonden relaties in de literatuur. Het hoofdstuk sluit af met de vaststelling van een aantal hoofdpunten, punten waar de mobiliteit en ruimtelijk ordening elkaar raken, maar waar de interactie tussen beide niet optimaal is. Punten dus waar ons inziens een mobiliteitstoets zich op zou moeten richten. 2.2 Ruimtelijke schaalniveaus en planfasering Ruimtelijk plannen en processen zijn er in vele soorten en maten. Het is voor de ontwikkeling van een mobiliteitstoets noodzakelijk om een hierin structuur aan te brengen. Twee publicaties geven een heldere, algemene fasering van de ruimtelijke planvorming (Witberg en Zinger 1999; BRO 2001). Dit zijn procesindelingen die niet gaan over de juridische vastlegging in WROvereisten (Voogd 1996). Daarnaast zijn er zeer veel indelingen naar schaalniveau. Dat zijn bijna altijd driedelingen, die vaak niet alleen iets zeggen over schaalniveaus maar ook over volgtijdelijkheid! De benamingen laten zien dat men met schaalniveaus vaak ook planfasen bedoelt (tabel 2.1). Opvallend is dat de terminologie van deze schaalindelingen volstrekt niet eenduidig is. Wel in de laatste kolom, daar staat het woord inrichting centraal. Maar in zowel de eerste als tweede kolom komt vaak het woord structuur voor. In de eerste kolom is het woord locatie daarvoor vaak een alternatief; in de tweede kolom is dat echter ook wel eens het geval, naast andere benamingen. Dit op twee niveaus door elkaar praten over structuur en locatie is verklaarbaar en op een bepaalde manier ook wel terecht. Feitelijk lopen hier namelijk een externe en interne blik door elkaar: Extern: vanuit een onderzoeksgebied kan bezien worden hoe dat gebied in een groter geheel ligt: de wijk binnen het totaal van de stad, ofwel de wijk in de structuur van de stad. Het woord structuur heeft dan betrekking op het hogere schaalniveau, analoog aan structuurplan in WRO. Intern: kijkend naar de structuren binnen een onderzoeksgebied; de klassieke verkeerskundige blik ( netwerken ). Het woord structuur slaat dan nadrukkelijk op verkeersstructuren, op infrastructuur. Dezelfde redenatie kan men houden voor het begrip locatie : de locatie van een wijk binnen de stad (extern), of de locatie van functies binnen de wijk (intern). Feitelijk hanteren al deze indelingen twee niveaubegrippen tegelijk, namelijk abstractieniveau (functies, verkeersstructuren en inrichting) en geografisch schaalniveau. En met die twee indelingen op één as, raakt men in de knoop. 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 10
Eerste niveau tweede niveau derde niveau Witberg en Zinger 1999 Strategische keuze: of en hoe groei accommoderen Locatiekeuze: waar groei accommoderen Gebiedsgerichte opgave Inrichtingsopgave Witberg en Zinger 1999 Structuurplan Stadsdeel/wijk Wijk/lokaal AGV 1994 Structuurniveau: scheiding verkeers-/ verblijfsruimte Locatiekeuzeniveau: concurrentieposities vervoerwijzen Inrichtingsniveau: bescherming tegen snelverkeer AVV e.a. 1999 Planologisch kader: regionale indeling van wegen en gebieden Ruimtelijke structuur v.d. locatie: ruimtelijke en verkeersprincipes Inrichtingsnivea u: vormgeving openbare ruimten BRO 2001 Structuurniveau: stad, stadsdeel Planniveau: wijk, buurt Inrichtingsniveau: straat PDS 1996 Locatiekeuze Hoofdstructuur Inrichting openbare ruimte Kroeze 2001 Locatieniveau: waar nieuwe functies Structuurniveau: stedebouwkundige en verkeerskundige hoofdstructuur Inrichtingsniveau: inrichting openbare ruimte AGV 1993 Ruimtelijke structuur: woning-, werk- en winkellocaties Inrichting en herinrichting AGV 1995 Structuurniveau: streekplan en structuurplan Locatieniveau: haalbaarheidsstudie; globaal bestemmingsplan Inrichtingsniveau: gedetailleerd bestemmingsplan of uitwerkingsplan Tabel 2.1: overzicht indelingen naar schaalniveau Hoewel de waarde van een goed indelingsschema van het terrein mobiliteit en ruimtelijke ordening beperkt is in de zin dat het altijd een simpele schematisering van een complexe werkelijkheid blijft, is een dergelijk schema toch erg relevant om de veelheid aan kwesties inzichtelijk te kunnen presenteren. Uiteindelijk zijn we tot een schema gekomen met twee assen: een indeling van onderdelen van een planproces, dat op verschillende geografische schaalniveaus plaats kan hebben (zie volgende pagina). In die indeling van het planproces is primair uitgegaan van de mobiliteitsbepalende elementen van ruimtelijke keuzes: enerzijds de functies (en daarvan dan de aard, de omvang en de locatie) en anderzijds de infrastructuur (netwerken en inrichting). Aan deze indeling van het planproces hebben we enkele andere indelingen gekoppeld die zo ongeveer dezelfde aspecten met andersoortige trefwoorden karakteriseren. 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 11
8 w o FASE PRODUCT KWESTIES EN RESULTATEN IN RUIMTELIJKE PLANVORMINC ONDERDELEN VAN RUIMTELIJKE SYSTEMEN ONDERDELEN VAN PERSONENVERKEER (boven-) regionaal: landsdeel, provincie, regio) CEOCRAFISCHE SCHAALNIVEAUS (inter) gemeentelijk: regio, buurgemeenten, agglomeratie, grotere stad (binnen) gemeentelijk: gemeente, stadsdeel, wijk, dorp (binnen)wijks: gebied, straat, project, bouwblok startnotitie Uitgangssituatie: plangebied en opgave 0 I? n E o stedebouwkundig programma van eisen Wensen: doelen en programma en W P, ^ Aard en omvang Type en omvang verplaatsingen o. <u I c O structuurschets concepten: planstructuur, onderlegger en milieutypen 3^ Ordening Afstanden en modal-split 2/ Netwerken By Afstanden en modal- split c O ontwikkelings-, inrichtings- en exploitatieplan ^ Indenting: inrichtingsschets, verkaveling en maatregelen ^ Inrichting Modal-split
In het schema onderscheiden we uiteindelijk vier ruimtelijke schaalniveaus en vijf planfasen of -stappen; en daarmee dus twintig cellen. In theorie kunnen in al die cellen problemen in de afstemming tussen ruimtelijke ordening en personenverkeer bestaan. Problemen die meer inhoudelijk of meer procesmatig -of nog anderszins- kunnen zijn. Natuurlijk is op voorhand wel duidelijk dat: Niet alle cellen belangrijk, relevant zijn. En problemen daarin dus zeker geen kernkwesties zijn; problemen in aangrenzende cellen wellicht als één probleem kunnen worden gezien; er ook cellen kunnen zijn waarbinnen er helemaal geen (grote) problemen zijn. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt vanuit empirische informatie bezien welke problemen belangrijk zijn - en wordt tegelijk gepoogd om te komen tot een hanteerbare set aan heldere probleemformuleringen. In de eerste plaats (paragraaf 2.3) gaan we in op het proces, zowel de meer juridische aspecten daarvan als de praktijkkant. Die paragraaf sluit af met een opinie over hoe dat proces vanuit mobiliteit beïnvloed kan worden. Daarna gaan we in paragraaf 2.4 in op de afstemming binnen ruimtelijke processen. Deze paragraaf is vooral gebaseerd op opinies uit de praktijk en gevonden relaties in de literatuur. 2.3 Besluitvorming in ruimtelijk beleid 2.3.1 Wet ruimtelijke ordening in de praktijk De Wet op de ruimtelijke ordening (WRO), zoals geldend sinds april 2000, regelt vooral hoofdlijnen van ruimtelijk planprocessen, met een uitwerking in het Bro, een algemene maatregel van bestuur. Voor het onderwerp ruimtelijk beleid en personenvervoer lichten we er enkele kernpunten uit: 1. Provinciale staten kunnen een streekplan vaststellen, waarin de toekomstige ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied in hoofdlijnen wordt aangegeven. Daarbij moet worden aangegeven hoe het streekplan is afgestemd op of doorwerkt in provinciaal milieu-, waterhuishoudings- en verkeersbeleid (art. 4a (1)). Die laatste formulering duidt op het haasje-over principe dat vooral in provinciale planvorming de oplossing is om uit de spanning tussen integraliteit en sectorale planvormen en planfrequenties te komen. Poppe e.a. 1994 noemt nog andere voorbeelden van plannen die relevant zijn voor de relatie RO/verkeer: (...) een beleidsplan voor toerisme en recreatie, de ziekenhuisplanning en de scholenplanning. In dergelijke plannen worden uitspraken gedaan over de schaalgrootte van de voorzieningen en over de regionale spreiding ervan. Daarmee is de beleidsruimte bij de locatiekeuze (die vaak pas later plaats vindt) beperkt, en is de hoeveelheid mobiliteit die gepaard gaat met het bezoek van die voorzieningen al voor een gedeelte bepaald. Van belang is dat juist dit haasje-over principe een fixatie vanuit mobiliteit en verkeer op (formele) ruimtelijke planvormingsprocessen weinig effectief maakt. Want het kan zo zijn -en is vaak zo- dat het ruimtelijk plan in feite niet meer is dan een vastlegging van 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 13
ruimtelijke beslissingen of een ruimtelijke vertaling is van beslissingen die in andere beleidssectoren in de voorafgaande periode genomen zijn. In ieder geval in locatiekeuze is verkeer dan te laat, keuzes zijn reeds gemaakt. 2. De WRO geeft een gemeenteraad (of raden van aangrenzende gemeenten) de mogelijkheid een structuurplan vast te stellen waarin de toekomstige ontwikkeling van de gemeente(n) wordt aangegeven (art. 7). Voor Kaderwetgebieden is een regionaal structuurplan (RSP) verplicht. In dat plan worden concrete beleidsbeslissingen opgenomen over de locatie van projecten of voorzieningen van regionaal belang (art. 36c(1)). Op dergelijke structuurplannen (-visies, -schetsen) wordt in paragraaf 3.3 nader ingegaan, omdat we van oordeel zijn dat daar een hoofdpunt voor een mobiliteitstoets in zit, namelijk belangrijke en vroegtijdige locatiekeuzes. Van belang is hier de constatering dat juist structuurplannen en hun broertjes allerlei informele beslispunten belangrijker maken: Mede door de toenemende intergemeentelijke samenwerking, ontstaan op structuurniveau steeds meer plantypes die geen wettelijk kader kennen. Voorbeelden hiervan zijn structuurvisies of structuurschetsen (AGV 1995). 3. Een door de gemeenteraad vastgesteld bestemmingsplan is verplicht voor het gebied buiten de bebouwde kom en mogelijk voor het gebied binnen de bebouwde kom. In een bestemmingsplan wordt: (..) voor zover dit ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening nodig is, de bestemming van de in het land begrepen grond wordt aangewezen en zo nodig, in verband met de bestemming, voorschriften worden gegeven omtrent het gebruik van de in het plan begrepen grond en de zich daarop bevindende opstallen (art. 10). In de eerste plaats is hierbij relevant dat uit jurisprudentie blijkt dat wat in bestemmingsplannen vastgelegd wordt, echt een duidelijk verband moet houden met bestemming of goede ruimtelijke ordening. Lang niet alle verkeersmaatregelen kunnen daarom in bestemmingsplannen worden vastgelegd. Bijvoorbeeld snelheidsremmende maatregelen: dat verandert de bestemming verkeer of autoverkeer niet. Veel gemakkelijker is het bijvoorbeeld om aantallen parkeerplaatsen en breedtes van wegprofielen in bestemmingsplannen vast te leggen - dat gaat immers om bestemming van vierkante meters (Poppe e.a. 1994). Ofwel: vooral op inrichtingsniveau ben je er vanuit verkeer wellicht niet met alleen een bestemmingsplan proberen te beïnvloeden. In de tweede plaats is van belang dat er in de WRO verschillende soorten bestemmingsplannen worden mogelijk gemaakt (Damen 2001): - Een normaal, gedetailleerd bestemmingsplan conform art. 10; - Een globaal plan met (latere) uitwerkingsplannen conform art. 11 ( Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald, dat (..) burgemeester en wethouders volgens bij het plan te geven regelen het plan moeten uitwerken of binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen. ); - Eventueel slechts een structuurplan, waar losse bouwplannen aan worden toegevoegd, die pas na realisatie worden vastgelegd in een gedetailleerd bestemmingsplan. Dit is een soort ruim gebruik van artikel 19: De gemeenteraad kan (..) ten behoeve van de verwezenlijking van 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 14
een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. (..) Onder een goede ruimtelijk onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in ieder geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. In het algemeen worden door deze juridische varianten de vanuit mobiliteit en verkeer te beïnvloeden planprocessen divers en lastig te overzien. Specifieker wordt vooraf-toetsing erg lastig, vooral bij de constructie met art. 19 plannen. De concrete maatregelen zijn immers op het juridische beslismoment nog niet bekend. 2.3.2 Ruimtelijke besluitvormingsprocessen in de praktijk De gevonden literatuur gaat met name in op de meer bestuurlijke aspecten, actoren en processen - en veel minder op de empirie van actoren die in het daadwerkelijke werkveld opereren. Een belangrijke constatering is wel dat (stedebouwkundige) adviesbureaus in de praktijk vaak een rol hebben die veel verder gaat dan advies. Van Damme en Verdaas 1996 vinden bij 6 van hun 8 casestudies een duidelijke (zelfstandige) rol van een adviesbureau; bij kleinere gemeenten kan zelfs geconcludeerd worden dat adviesbureaus vaak de kar trekken in de ruimtelijke planvorming. In een enquête onder praktijkbetrokkenen bij bestemmingsplannen zeggen slechts 4 van de 21 bureaus dat gemeenten precies weten wat ze willen. En liefst 16 van de 21 bureaus zeggen dat gemeenten niet weten wat ze willen en steunen op het adviesbureau. De auteurs gebruiken daarom zelfs de benaming surrogaatgemeenten voor adviesbureaus (Van Damme en Verdaas 1996). Dit spoort met de bevindingen in een recente empirische studie. Kroeze 2001 constateert dat kleinere bestemmingsplannen voor een groot deel in een grote mate van zelfstandigheid door externe stedebouwkundige adviesbureaus worden gemaakt. Naast de rol van adviesbureaus is een tweede kernpunt de rol van marktpartijen. Damen 2001 geeft aan dat sinds een tiental jaren marktpartijen (beleggers, corporaties en projectontwikkelaars) al in de planfase om tafel zitten met de gemeente. Voorheen vulden zij in het algemeen slechts op gebouwniveau het plan in. Hun eerdere, en daardoor sterkere, betrokkenheid wordt verklaard uit hun grondposities: Hun grondpositie wordt zo vertaald in stedenbouwkundige invloed. Wijk, omgeving en ontsluiting van de omgeving zijn voor de marktpartijen een onderdeel van hun product geworden (Damen 2001). Wat breder beschouwd kan men spreken van diffuse maar intensieve samenwerkingsconstructies tussen gemeenten, adviesbureaus en marktpartijen. Samenwerking met tussenresultaten die vervolgens ook nog in allerlei stadia aan provincie en rijk worden voorgelegd. De (voormalige) IRO is bijvoorbeeld vaak erg meedenkend met gemeenten en werkt samen om de lastige spanning tussen rijks- en lokale doelen op te heffen. Provincies hebben verschillende taakopvattingen maar zijn regelmatig ook dergelijke meedenkers (Van Damme en Verdaas 1996). Dergelijke publiekprivate netwerken, waarin dus vaak ook toetsende partijen 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 15
informeel al vroegtijdig betrokken zijn, kunnen theoretisch gekarakteriseerd worden als institutionele arrangementen. Toetsing van dergelijke bottom-up groeiende plannen aan de top-down formele eisen vindt zelden hard plaats. Het veelvuldig contact tussen de verschillende overheden draagt er zorg voor dat over veel potentiële conflicten een compromis wordt gesloten tussen de betrokken overheden en dat relatief weinig conflicten tot in hoogste instantie worden uitgevochten (T.J.M. Spit, Het ABC-locatiebeleid, in: Dieleman en Priemus 1996). Dit sociocratische (Faludi en Van der Valk 1994) karakter van veel ruimtelijke planprocessen maakt het dan ook weinig zinvol om met klassieke middelen te pogen invloed te verwerven in die ruimtelijke planprocessen. Daarvoor zijn actoren en beslismomenten te diffuus. De meest klassieke vorm om invloed te verwerven is toetsing vanuit de sector. Daarbij worden twee aannames gehanteerd: 1. De betreffende sector krijgt de kans om op beslismomenten conceptkeuzes te toetsen op sectorbelangen. 2. De uitkomst van die toetsing heeft invloed op definitieve keuzes. Simpel en gechargeerd: de afdeling verkeer wacht tot ze een ruimtelijk plan in concept krijgen. Dan maakt men een keurige toetsing op mobiliteitsaspecten. Als de toetsing een negatieve conclusie heeft, gaat het plan niet door. Natuurlijk, zo simpel en naïef werkt het niet - en heeft het ook nooit gewerkt. Pogen om eigen sectorbelangen als een formele en zware toets aanvaard te krijgen, is werken aan een droom. Ook in een recente empirische studie werd duidelijk dat de toetsing door provincies van bestemmingsplannen op het aspect verkeersveiligheid erg weinig effectief is (Kroeze 2001). 2.3.3. Indirecte beïnvloeding via betrokken verkeersmensen Op alle planniveaus is er daarmee een zelfde type probleem in beïnvloeding van ruimtelijke beslissingen, namelijk dat beslismomenten divers kunnen zijn en moeilijk te overzien. En dat naast overheidsdiensten in ruimtelijke planprocessen ook marktpartijen -vooral stedebouwkundige adviesbureaus en projectontwikkelaars- een belangrijke en vaak zelfstandige rol spelen. Specifiek geldt nog dat: Haasje-over constructies vooral regionale en provinciale ruimtelijke planprocessen maken tot een moeilijk te overzien geheel van uiteenlopende beslispunten, specifiek voor locatiekeuze. Voor (inter)gemeentelijke ruimtelijke structuren een grote belangstelling bestaat. Vanuit mobiliteit en verkeer bezien is dit niveau erg relevant (locatiekeuzes op lokaal niveau), maar tegelijk divers en moeilijk te overzien. De vaak minder formele planvormingsprocessen zijn uiterst divers. Bestemmingsplannen op inrichtingsniveau geen afdoende afstemmingskader zijn, omdat er alleen nadrukkelijk ruimtelijke zaken in geregeld mogen worden. Bestemmingsplannen kunnen erg globaal blijven en daarmee mobiliteits- en verkeersrelevante beslissingen vooruitschuiven en, alweer, minder overzienbaar maken. Divers en moeilijk te hanteren, maakt dat een effectieve mobiliteitstoets onmogelijk? Duidelijk is in ieder geval dat complexe samenwerkingsprocessen de effectiviteit van een externe 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 16
toetsingsmethodiek vanuit verkeer sterk beperken, ongeacht het feit hoe die eruit ziet. Het is niet realistisch te denken dat een externe, afstandelijke, achteraf mobiliteitstoets invloedrijk kan zijn. De mobiliteitstoets is in het AVV-projectplan ook zeker niet zo naïef opgezet. Het gaat er niet om achteroverleunend de kans te krijgen om te toetsen, het gaat erom actief argumenten en instrumenten in te zetten om mobiliteitsaspecten meegewogen te krijgen. Ons inziens is het gedachtegoed achter de mobiliteitstoets -en de gevonden literatuur evenzeer- helder over welke twee opties verre de voorkeur hebben boven externe toetsing : A. Vanuit verkeer van buitenaf ruimtelijke beslissingen beïnvloeden, maar dan niet door een afstandelijke toetsing, maar door actief informatie, argumenten en instrumenten te verspreiden - te gebruiken door de actoren in die ruimtelijke planprocessen; B. Vanuit verkeer niet van buitenaf, maar van binnenuit, ruimtelijke beslissingen beïnvloeden, namelijk door actief deel te nemen in ruimtelijke planprocessen, daardoor beslispunten te kennen en rond die beslispunten met informatie, argumenten en instrumenten zorgen voor het meewegen van mobiliteitsaspecten. Optie B heeft een aanname, namelijk dat het praktisch meestal mogelijk is om vanuit verkeer dusdanig dicht op of in ruimtelijke planprocessen te zitten, dat beslispunten kenbaar zijn. Als die aanname klopt, lijkt optie B een veel effectievere weg dan optie A. Het van binnenuit zorgt voor maatwerk en een veel beter getimede beïnvloeding. Een keuze dus ook voor indirecte beïnvloeding, via betrokken verkeersmensen naar ruimtelijke mensen. De vraag is dus primair in hoeverre, bij welke planprocessen en - fasen, afdelingen verkeer dichtbij of in ruimtelijke planprocessen kunnen komen. En natuurlijk vervolgens: wat verkeersmensen daarbij dan aan invloed kunnen uitoefenen. Praktijkuitspraken hieromtrent komen in de volgende paragraaf aan de orde. 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 17
2.4 RO en personenverkeer: opinies over de praktijk 2.4.1 Gevonden aanbevelingen over de afstemming Tal van publicaties geven praktijkinformatie over de relatie tussen mobiliteit en ruimtelijk beleid en leiden daar ook vaak aanbevelingen uit af. In een recent rapport is een globaal overzicht gemaakt van hoofdaanbevelingen met een meer of minder empirische basis (Kroeze 2001). Daar zijn aanbevelingen uit andere rapporten aan toegevoegd. Het geheel aan (geclusterde) aanbevelingsuitspraken staat aangeven in navolgende tabel. Voorlopige cluster Hoger kijken dan alleen inrichting en ontwerp gevonden probleemoorzaken/-aanbevelingen Β Denk op verschillende schaalniveaus (locatie-, structuur- en inrichtingsniveau). De oplossing voor een probleem op inrichtingsniveau ligt misschien wel op het structuurniveau of zelfs locatieniveau. Β Herkennen van de samenhang tussen inrichting, structuur en planologie (AVV e.a. 1999). Β Verkeersleefbaarheid wordt grotendeels bepaald op structuurniveau en is zeker niet alleen een zaak van inrichten (Walraad en Poppe 1998). Β Meer aandacht voor het totale stedebouwkundige en verkeersplanologische concept. (..) Er is weinig oog voor het totale stedebouwkundige en verkeersplanologische concept. Hiermee bedoelen we dat er weinig oog is voor de functionele relaties van een te ontwikkelen gebied met de rest van een stad of dorp. Ondanks soms mooie bewoordingen, lijken veel bestemmingsplannen slechts betrekking te hebben op het creëren van veilige wooneilanden. Meer verkeersconcepten Inrichting en beheer Β Β Β o o o Werk vanuit een integrale benadering, met de disciplines stedebouw, verkeer, civiel-techniek, architectuur en beheer. Meer informatie over structuren en wegencategorisering. Zet een geheel andere bril op. Duidelijk is dat de verkeerskundige opgave bij naoorlogse wijken vooral gaat over minder asfalt en meer groen. Dat is voor een verkeerskundige echt wel een revolutie (PDS 1998a). Duidelijker, hedendaagse aanbevelingen voor structuren en profielen in kleinere wijken en buurten. Meer verkeerskundige creativiteit en detaillering op inrichtingsniveau: een benadering, waarin wordt gekeken naar het gehele ruimtelijke profiel in plaats van naar alleen het wegprofiel (dus ook naar de architectuur, groen, particuliere gronden). Aandacht voor het toekomstige functioneren van de openbare ruimte. Er wordt nauwelijks getoetst op loop- en fietsroutes, conflictpunten, ontmoetingplaatsen enz. Ten slotte is opgevallen dat men op inrichtingsniveau tamelijk behoudend en ook weinig creatief is. Werk vanuit een wijkgericht verkeersbeleid: Als je je verkeersbeleid al zo georganiseerd hebt, ben je veel effectiever (PDS 1998a). Organisatie Β Β Β Β Β Β Zorg ervoor dat verkeer vroegtijdig aan tafel zit bij de stedebouwer. Altijd werken met vroegtijdig opgezette projectgroep, bestaande uit verschillende disciplines. Het aanwijzen van een teamlid die gedurende het planproces expliciet verantwoordelijk is voor verkeersveiligheid (AGV 1995). Wees er op tijd bij. Gezien het belang van verkeer in herstructureringswijken is het erg wenselijk maar ook haalbaar dat verkeerskundigen gewoon in de projectgroep zitten, vanaf begin. En voortouw nemen mag ook wel eens. (PDS 1998a). Integrale benadering van ruimtelijke ordening en verkeersvraagstukken leidt tot een heroverweging van de verkeerskundige overwegingen bij het begin van een ruimtelijk proces. Samenwerking tussen stedebouwers en verkeerskundigen is daarbij een vereiste (KUN e.a. 1998). In een VPL-traject zitten verkeerskundigen en stedebouwkundigen vanaf het begin met elkaar aan tafel. Dit is wellicht nog belangrijker dan de aandacht voor het energiegebruik. Er is geen verkeerskundige toets achteraf, zoals vaak gebeurt, maar er wordt gezamenlijk nagedacht over de meest wenselijke structuur van een wijk of een bedrijventerrein. Hierdoor ontstaat meer inzicht in elkaars knelpunten en ideeën. Veranderingen in bijvoorbeeld de verkeersstructuur, die gedurende het proces wordt voorgesteld, kunnen gelijk worden getoetst aan de effecten voor de omgeving. Dit kan weer aanleiding geven tot het bijstellen van het stedenbouwkundig plan en/of de verkeersstructuur. De VPL doet duidelijk een beroep op de creativiteit van de verkeers- en stedenbouwkundige (Scheper 2000). 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 18
Cultuur : principes en concepten in plaats van richtlijnen en regels Β Stel vooraf uitgangspunten op. Waak daarbij voor algemeenheden maar wees zo concreet mogelijk. Een (recent) verkeersbeleidsplan of recente verkeersvisie kan daarbij een goed kader vormen. Β Het opnemen van een doel dat het op te stelen plan aan de eisen voldoet die gesteld worden aan een verkeersveilige omgeving (AGV 1995). Β Inlevingsvermogen en open communicatie om elkaars verschillende culturen geen belemmering te laten zijn (AVV e.a. 1999). Β Verkeer dicteert niet de vorm, maar heeft wel behoefte om -afhankelijk van de omgeving- een aantal principes veilig te stellen. Door de verkeersdiscipline in een vroeg stadium te betrekken, zal de verkeersdiscipline beter kunnen spelen met regels en ook eerder daartoe genegen zijn omdat ze het belang ervan inziet (Walraad en Poppe 1998). Β Cultuur: ruimtelijke kwaliteit is voor de stedebouwer de kern en voor de verkeerskundige vaagheid (liever: functionaliteit) (Poppe e.a. 1994). Β Recepturen vanuit verkeer worden door stedebouw verafschuwd (Poppe e.a. 1994). Aansluitend bij de conclusie van paragraaf 2.3 is in de eerste plaats de constatering relevant dat nagenoeg alle lessen en aanbevelingen vooral of alleen gericht zijn op de verkeerskundigen die in aanraking (moeten) komen met ruimtelijke planprocessen. Men gaat er klaarblijkelijk van uit dat de lokale/regionale/provinciale verkeerskundige degene is die moet beïnvloeden! Evenzeer opvallend is dat er vooral veel aanbevelingen zijn die pogen de kwaliteiten van de inbreng van verkeersmensen te verbeteren. In het algemeen lijkt dus ook de verwachting te leven dat de beïnvloeding van ruimtelijke processen door verkeersmensen sterk verbeterd kan worden. 2.4.2 Relaties tussen de praktijkaanbevelingen Meer in detail kijkend naar de empirische basis achter en de relaties tussen de vijf hoofdclusters, blijken er sterke en logische relaties te zijn tussen de vijf onderscheiden hoofdonderwerpen in de gevonden aanbevelingen. 1. hoger kijken dan alleen inrichting/ ontwerp 2. meer integrale verkeersconcepten 3. inrichting en beheer 4. organisatie 5. cultuur : principes en concepten in plaats van richtlijnen en regels Punt 4, organisatie, is wellicht de crux. Het is van groot belang om te constateren dat in veel gevallen verkeerskundigen feitelijk volledig en min of meer vanaf de start meedraaien in projectteams die ruimtelijke plannen voorbereiden. Dat maakt immers de keuze voor een mobiliteitstoets die focust op een indirecte beïnvloeding - via betrokken verkeersmensenrealistisch. In een empirische studie van zeven bestemmingsplannen: Als we kijken naar de betrokkenheid van de discipline verkeer, dan blijkt dat die er bij vier van de zeven plannen zeer zeker was. (..) Als we nu kijken welke plannen het betreft, dan blijkt dat het vooral de grotere zijn. En vervolgens kijkend naar de bij deze plannen gevolgde werkwijze, dan blijkt dat bij al deze plannen een belangrijke rol was weggelegd voor een werk- of projectgroep, bestaande uit meerdere disciplines. Daarnaast blijkt dat vooral bij de kleinere plannen verkeer niet bij de planvorming is betrokken. Deze plannen zijn deels gemaakt zonder begeleiding door een (inhoudelijk meedenkende) project- of werkgroep. (..) Het probleem van onvoldoende aandacht voor verkeer of onvoldoende communicatie speelt niet bij de (middel)grote ontwikkelingslocaties, maar in hoofdzaak bij de kleinere plannen, plannen die voor een groot deel in een grote mate van zelfstandigheid door externe stedebouwkundige adviesbureaus worden gemaakt (Kroeze 2001). In een oudere studie naar de inbreng van verkeersveiligheid in ruimtelijke plannen, werd gekeken in vijf gemeenten waarvan verwacht werd dat 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 19
verkeersveiligheid er een zekere plaats had in ruimtelijke plannen. De conclusie (Smaal en Spit 1992): Tiel: een formeel intern draaiboek waarin staat dat bij planontwikkeling alle sectoren om input wordt gevraagd en dat die de conceptplannen steeds voor commentaar krijgen. Tilburg, Leiden, Vlaardingen: altijd een stuurgroep en projectgroep met meerdere disciplines. In de praktijk komt het echter voor dat verkeer een minimale betrokkenheid heeft (irrelevant plan, capaciteitsproblemen bij verkeer e.a.). Alkmaar: bij kleinere plannen als Tiel; bij grotere als Tilburg/Leiden/Vlaardingen. Ook hier dus een zelfde beeld, zeker bij grotere plannen is verkeer wel degelijk betrokken; bij kleinere plannen veel minder. Het beeld is voorts nog eens bevestigd vanuit de interviews uit fase 3 van ons onderzoek. Uit vrijwel alle interviews komt naar voren dat het niet-betrekken van verkeer in de planvorming eigenlijk niet aan de orde is. Het werken in multidisciplinaire projectgroepen blijkt vrijwel overal goed gebruik, zeker bij de grotere en belangrijkere plannen. Of verkeer tijdig en voldoende invloed heeft, gegeven een organisatie die dat mogelijk maakt, is afhankelijk van de vier andere hoofdonderwerpen: cultuurverschillen (punt 5) maken het lastig om wensen en belangen in te brengen; punten 1, 2 en 3 zijn feitelijk aanbevelingen om de verkeerskundigen meer in de cultuur van stedebouwers te brengen: S hoger kijken dan alleen inrichting/ ontwerp (punt 1); S meer en betere verkeersconcepten (punt 2); S inrichting en beheer (punt 3). Over de vraag of die cultuurverschillen tussen stedebouw en verkeer er zijn en hoe zwaar ze wegen, is weinig onderbouwds geschreven; het zijn vaak niet meer dan algemeenheden als men spreekt elkaars taal niet. Desondanks, de signalen zijn vele en het punt lijkt daarom plausibel. Grofweg (en al te schematisch) komt het neer op (AVV e.a. 1999): identiteit valkuil angst uitdaging verkeerskundige resultaatgericht, kwantitatief schijnwetenschap, mechanistisch afwijking concept en praktijk contextueel, integraal werken stedebouwkundige creativiteit, totaalbeelden eigen waarheid boven gebruiker keurslijf tegen creativiteit open opstelling Tabel 2.3: typeringen verkeers- en stedebouwkundige Natuurlijk, de verkeerskundige wordt op deze manier wel erg onnozel neergezet. Maar in essentie lijkt er toch wel een zekere waarheid in te schuilen. Opvallend, of juist niet, is dat het punt ook in de gesprekken met de praktijkexperts diverse malen is aangekaart. Het hier gechargeerd geschetste beeld van de verkeerskundige heeft overigens een belangrijke logica: de stedebouwkundige is klaar, of voelt zich klaar, of wordt door anderen als klaar-zijnde beschouwd als de papieren fasen eindigen. Na realisatie van een ruimtelijk plan is het voor een belangrijk deel de 201993 Mobiliteitstoets:personenvervoer in ruimtelijke planprocessen 20